Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažovateľ, novinár, požiadal Európsku službu pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), Európsku komisiu, Radu Európskej únie a operáciu EUNAVFOR Med Sophia (operácia Sophia), aby mu umožnili prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa operácie Sophia. Operácia Sophia je vojenská operácia Európskej únie v južnej časti centrálneho Stredozemia. Je jedným z prvkov rozsiahlej reakcie EÚ na obavy týkajúce sa migrácie v tomto regióne. Jeho hlavným mandátom je identifikovať, zadržať a zlikvidovať plavidlá a umožniť majetok, ktorý používajú prevádzači migrantov alebo obchodníci s ľuďmi alebo v súvislosti s ktorým existuje podozrenie, že ho používajú [1].

2. ESVČ poskytla sťažovateľovi prístup k niektorým požadovaným dokumentom. Informovala ho však, že nemá k dispozícii všetky požadované dokumenty. Nemala informácie o záchrane operácie Sophia ani dokumenty o tom, ako by sa mala operácia Sophia zaoberať žiadosťami podanými podľa pravidiel EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom (nariadenie č. 1049/2001)[2].

3. Sťažovateľ sa potom obrátil na operáciu Sophia a spýtal sa, ako by mohol predložiť žiadosť o udelenie prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré má v držbe operácia Sophia. Operácia Sophia odpovedala, že nariadenie 1049/2001 sa nevzťahuje na operáciu Sophia.

4. Sťažovateľ nebol spokojný s týmito odpoveďami a obrátil sa na ombudsmana.

Vyšetrovanie

5. Ombudsmanka začala vyšetrovanie týchto aspektov sťažnosti:

1) Operácia Sophia odmieta dodržiavať nariadenie 1049/2001.

2) Nie je jasné, kto je zodpovedný za dokumenty operácie Sophia a či a ako možno požiadať o prístup podľa nariadenia č. 1049/2001.

6. Ombudsmanka sa stretla s ESVČ s cieľom prediskutovať otázky vyplývajúce zo sťažnosti a získala písomné odpovede na súbor otázok. Otázky sa týkali právneho postavenia operácie Sophia a spôsobu, akým ESVČ a operácia Sophia vybavujú žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom týkajúcim sa operácie Sophia. Po stretnutí so zástupcami ESVČ ombudsmanka dostala pripomienky sťažovateľa k správe zo stretnutia. Ombudsman tiež napísal operácii Sophia a dostal odpoveď na súbor písomných otázok [3].

O tom, či sa pravidlá EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom vzťahujú na operáciu Sophia

Argumenty predložené ombudsmanovi

7. ESVČ vysvetlila ombudsmanke, že existujú tri typy misií a operácií spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP): i) civilné misie, ii) vojenské výkonné operácie (ako napríklad operácia Sophia) a iii) vojenské nevýkonné misie.  Tieto misie a operácie nie sú „orgánmi EÚ“, a preto nepodliehajú pravidlám EÚ o prístupe k dokumentom. ESVČ doplnila ďalšie podrobnosti o právnom postavení a právnej spôsobilosti rôznych typov misií a operácií.

8. Sťažovateľ tvrdil, že vysvetlenia ESVČ spôsobujú zmätok a právnu neistotu. Nejasnosť, pokiaľ ide o to, či operácia Sophia patrí do pôsobnosti práva EÚ, vytvára neistotu, pokiaľ ide o to, ako možno brať operáciu na zodpovednosť za jej konanie.

Posúdenie ombudsmana

9. Nariadenie č. 1049/2001 sa vzťahuje priamo na Európsky parlament, Radu a Komisiu, ako aj na niekoľko ďalších inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ na základe osobitného ustanovenia v ich príslušných zakladajúcich aktoch alebo prostredníctvom dobrovoľných aktov.

10. Zmluvou o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa rozšírilo právo verejnosti na prístup k dokumentom všetkých „inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr EÚ“[4].

11. Na určenie toho, či je operácia Sophia zodpovedná za vybavovanie žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom, je teda potrebné určiť, či je operácia Sophia „orgánom EÚ“.

12. V judikatúre EÚ sa stanovili kritériá určujúce postavenie „orgánu, úradu alebo agentúry“EÚ v zmysle ZFEÚ. Podľa týchto kritérií:

i) politickú kontrolu a strategické riadenie by mal vykonávať „orgán“ nezávisle;

ii) právomoci v rozpočtových a finančných záležitostiach by sa nemali vykonávať pod dohľadom/orgánom inej inštitúcie [5].

13. Pokiaľ ide o operáciu Sophia, ombudsmanka poznamenáva, že Politický a bezpečnostný výbor vykonáva politickú kontrolu a strategické riadenie pod vedením Rady a vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Náklady na operáciu Sophia hradia prispievajúce štáty [6].

14. Ombudsmanka preto uznáva, že operácia Sophia nespĺňa formálne kritériá pre „orgán EÚ“, a preto sa od nej nevyžaduje, aby vybavovala žiadosti o prístup verejnosti k dokumentom v súlade s pravidlami EÚ podľa nariadenia č. 1049/2001.

Vybavovanie žiadostí o prístup k dokumentom operácie Sophia

Argumenty predložené ombudsmanovi

Vybavovanie žiadostí ESVČ

15. ESVČ vysvetlila ombudsmanke, ako vybavuje žiadosti verejnosti o prístup. Ak má ESVČ k dispozícii dokument pochádzajúci z operácie alebo od inej tretej strany, uskutoční sa konzultácia [7], pokiaľ nie je jasné, či by sa dokument mal alebo nemal zverejniť. Ak ESVČ nemá dokument v držbe, informuje o tom žiadateľa. Vysvetľuje, že predmetná operácia nie je súčasťou ESVČ.

16. ESVČ dostáva približne 160 – 180 prvých žiadostí o prístup k dokumentom ročne, z ktorých niektoré sa týkajú operácií SBOP. Napríklad v roku 2017 sa 10 zo 168 počiatočných žiadostí týkalo vojenských operácií. V dvoch prípadoch ESVČ nemala požadované dokumenty v držbe.

17. ESVČ takisto odpovedala na obavu sťažovateľa, že od ESVČ a operácie Sophia dostal protichodné informácie o tom, či by operácia Sophia mohla vybavovať žiadosti verejnosti o prístup. ESVČ uviedla, že sťažovateľa skutočne odkázala na operáciu Sophia týkajúcu sa určitých dokumentov, ktoré ESVČ nemala k dispozícii. ESVČ však pritom neuviedla, že by operácia Sophia vybavovala žiadosti o prístup, ktoré jej boli adresované v rámci nariadenia č. 1049/2001.

18. Sťažovateľ uviedol, že ESVČ by mala lepšie komunikovať so žiadateľmi o dokumenty týkajúce sa operácie Sophia.

Vybavovanie žiadostí v rámci operácie Sophia

19. Operácia Sophia informovala ESVČ, že vypracúva politiku vybavovania žiadostí o prístup, a ako osobu, ktorej by sa takéto žiadosti mali adresovať alebo postúpiť, určila svojho hovorcu. V októbri 2018 operácia Sophia potvrdila prijatie žiadosti o prístup k dokumentom a uviedla, že odpoveď poskytne do 30 dní.

20. V odpovedi ombudsmanovi operácia Sophia uviedla, že neexistujú žiadne osobitné právne predpisy EÚ týkajúce sa prístupu verejnosti k dokumentom v rámci misií alebo operácií SBOP. Poukázala na to, že poskytnutie prístupu k dokumentom týkajúcim sa vojenskej operácie je náročné vzhľadom na samotnú povahu vojenských operácií. Mnohé dokumenty sa v súlade s pravidlami EÚ klasifikujú ako vysoko dôverné a citlivé, čo si vyžaduje ochranu pred zverejnením alebo rozširovaním [8].

21. Bez ohľadu na uvedené skutočnosti sa operácia Sophia zaviazala k politike transparentnosti a zodpovednosti (pri súčasnej ochrane citlivých a utajovaných skutočností). Ombudsmanovi poskytla návrh politiky vybavovania žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom. Táto politika analogicky uplatňuje zásady nariadenia č. 1049/2001. Po schválení bude k dispozícii na webovom sídle operácie Sophia a pre informáciu sa zašle ESVČ a Rade.

Posúdenie ombudsmana

22. Ombudsmanka na základe svojho vyšetrovania zistila, že ESVČ dodržiava riadne postupy vybavovania žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom, ktoré má k dispozícii v súvislosti s operáciou Sophia. Primerane sa zaoberala žiadosťami, ktoré dostala od sťažovateľa, a to tak v súvislosti s dokumentmi, ktoré mala v držbe, ako aj s dokumentmi, ktoré nemala v držbe, ale o ktorých sa domnievala, že by ich bolo možné priamo získať z operácie Sophia.  Domnieva sa preto, že ESVČ sa v tejto súvislosti nedopustila nesprávneho úradného postupu.

23. Ombudsmanka z uvedených dôvodov takisto dospela k záveru, že operácia Sophia sa nemá považovať za „orgán EÚ“a nie je právne viazaná pravidlami EÚ o prístupe verejnosti k dokumentom. Z toho vyplýva, že operácia Sophia, ktorá nie je „orgánom EÚ“, formálne nepodlieha právomoci ombudsmana. Oceňuje však, že jej zamestnanci v plnej miere spolupracovali pri tomto vyšetrovaní, a predkladá nasledujúce pripomienky k výsledku, pokiaľ ide o prístup verejnosti k dokumentom, ktoré má v držbe.

24. Ombudsmanka veľmi víta iniciatívu operácie Sophia prijať politiku vybavovania žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom. Je presvedčená, že táto politika analogicky uplatňuje zásady právneho rámca uplatniteľného na inštitúcie a orgány EÚ. Ombudsmanka sa domnieva, že táto voľba operácie Sophia vypĺňa „právne vákuum“, pokiaľ ide o prístup k dokumentom v držbe misií a operácií SBOP, a zabezpečuje primeranú úroveň transparentnosti, ktorá je rovnocenná s úrovňou, ktorú poskytujú iné orgány EÚ.

25. Ombudsmanka je tiež spokojná s tým, že operácia Sophia plánuje oznámiť svoju politiku ESVČ a Rade, ako aj uverejniť ju na svojej webovej stránke. Tým sa zabezpečí, aby sa občanom poskytovali jasné a konzistentné informácie, pokiaľ ide o výkon ich práva na prístup verejnosti k dokumentom.

26. Ombudsmanka sa domnieva, že ďalšie civilné a vojenské misie a operácie by mali nasledovať príklad operácie Sophia. Ombudsman v tejto súvislosti predloží ESVČ návrh.

27. Pokiaľ ide o žiadosti sťažovateľa o prístup, ombudsmanka písomne vyzvala operáciu Sophia, aby zvážila odpoveď na nové žiadosti sťažovateľa o prístup k dokumentom.

Záver

Na základe vyšetrovania ombudsmanka uzatvára tento prípad s týmto záverom:

ESVČ sa nedopustila nesprávneho úradného postupu.

Ombudsmanka víta rozhodnutie operácie Sophia prijať politiku prístupu k dokumentom.

Sťažovateľ, ESVČ a operácia Sophia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

Návrh na zlepšenie

ESVČ by mala ostatným civilným a vojenským misiám a operáciám oznámiť návrh politiky operácie Sophia týkajúcej sa vybavovania žiadostí o prístup verejnosti k dokumentom a nabádať ich, aby prijali podobné pravidlá. Ombudsmanka žiada ESVČ, aby ju do šiestich mesiacov informovala o následných opatreniach prijatých týmito misiami a operáciami.

Emily O'Reilly

Európsky ombudsman

Štrasburg, 22. júla 2019

[1] Viac informácií o operácii Sophia nájdete na https://www.operationsophia.eu/about-us/.

[2] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN .

[3] Všetky dokumenty týkajúce sa vyšetrovania vrátane listu ombudsmanky o začatí vyšetrovania a správy o stretnutí ombudsmanky s ESVČ sú k dispozícii na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/99917 .

[4] Podľa článku 15 ods. 3 ZFEÚ „každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom zaregistrovaným v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič v súlade so zásadami a podmienkami, ktoré sa vymedzia v súlade s týmto odsekom“.

[5] Rozsudok Súdneho dvora z 12. novembra 2015 vo veci C-493/13 P, Elitaliana SpA/Eulex Kosovo: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?doclang=EN&text=&pageIndex=2&docid=171381&mode=req&part=1&occ=first&dir=&cid=796123 .

[6] Rozhodnutie Rady 2015/778 z 18. mája 2015 o vojenskej operácii Európskej únie v južnej časti centrálneho Stredozemia (EUNAVFOR MED): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015D0778.  

[7] Podľa článku 4 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001.

[8] Rozhodnutie Rady 2013/448 z 23. septembra 2013 o bezpečnostných predpisoch na ochranu utajovaných skutočností EÚ: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013D0488 .