Contextul plângerii

1. Reclamantul este o organizație neguvernamentală care își desfășoară activitatea în domeniul dreptului mediului. În ianuarie 2017, acesta a solicitat Comisiei Europene accesul public, în temeiul normelor UE privind accesul public la documente (Regulamentul 1049/2001)[1], la toate rapoartele prezentate de statele membre ale UE cu privire la modul în care acestea au aplicat Regulamentul privind controlul pescuitului [2]. Prezentul regulament urmărește să asigure respectarea politicii comune în domeniul pescuitului [3]. Reclamantul a solicitat, de asemenea, informații cu privire la existența unor dialoguri EU Pilot [4] în curs cu orice stat membru cu privire la posibile încălcări ale Regulamentului privind controlul pescuitului.

2. Comisia a acordat acces public deplin la rapoarte. În ceea ce privește dialogurile EU Pilot în curs, Comisia a afirmat că au existat „unele cazuri de această natură”, dar a insistat asupra faptului că nu poate acorda acces la niciun document referitor la aceste cazuri, deoarece acestea fac obiectul unei excepții de la dreptul de acces public [5].

3. Reclamantul a contactat din nou Comisia, susținând că rapoartele prezentate de statele membre sunt „informații despre mediu”[6] și că, prin urmare, Comisia are obligația de a le difuza în mod activ în temeiul normelor UE privind accesul la informații în probleme de mediu (Regulamentul Aarhus)[7]. Reclamantul a clarificat, de asemenea, faptul că nu solicită acces deplin la documentele privind dialogurile EU Pilot, ci doar informații privind existența unor dialoguri EU Pilot specifice legate de Regulamentul privind controlul pescuitului, cum ar fi statele membre implicate și dispozițiile legale care se presupune că au fost încălcate.

4. Comisia a răspuns reclamantului în martie 2017, declarând că a transferat cererea de informații și cererea de publicare proactivă a rapoartelor statelor membre către departamentele relevante.

5. Întrucât nu a primit informații suplimentare din partea Comisiei, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în februarie 2018.

Ancheta

6. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la următoarele aspecte ale plângerii:

1) Comisia nu a divulgat informații referitoare la existența dialogurilor EU Pilot cu privire la posibile încălcări ale Regulamentului privind controlul pescuitului.

2) Comisia nu publică în mod proactiv rapoartele ´ ale statelor membre privind punerea în aplicare a Regulamentului privind controlul pescuitului.

7. Ca o primă etapă a anchetei, Ombudsmanul a solicitat Comisiei să răspundă la solicitările reclamantului ´s. Comisia a răspuns în mai 2018. Ombudsmanul a primit, de asemenea, observațiile reclamantului ca răspuns la răspunsul Comisiei. Între timp, Ombudsmanul a primit, de asemenea, răspunsurile Comisiei în cadrul altor două anchete [OI/5/2016/AB și 367/2017/CEC [8]] privind aspecte direct relevante pentru acest caz.

8. Pe această bază, în special având în vedere faptul că Comisia a adoptat o poziție în contextul OI/5/2016/AB cu privire la măsura în care pot fi divulgate informații cu privire la dialogurile EU Pilot, Ombudsmanul se îndreaptă direct către o recomandare privind primul aspect al cazului [9]. Ombudsmanul este, de asemenea, conștient de faptul că reclamantul a prezentat Comisiei prima sa cerere cu privire la această chestiune în ianuarie 2017.

Cu privire la refuzul de a divulga informații referitoare la existența dialogurilor EU Pilot

Argumente prezentate Ombudsmanului

9. Comisia consideră că divulgarea unor documente specifice legate de dialogurile EU Pilot nu este posibilă în temeiul normelor UE privind accesul public la documente, deoarece o astfel de divulgare ar submina protecția obiectivelor anchetelor [10] și „principiul general al confidențialității [11]”. În ceea ce privește cererea de informații a reclamantului, aceasta s-a limitat să afirme că, în 2017, existau 12 dosare în curs împotriva a 8 state membre pentru încălcări ale dispozițiilor Regulamentului privind controlul. Comisia a afirmat, de asemenea, că informațiile referitoare la deciziile sale privind procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sunt publicate pe site-ul său web [12].

10. Reclamantul consideră că răspunsul Comisiei nu răspunde în mod adecvat cererii sale de a fi informat cu privire la statele membre implicate și la dispozițiile legale care se presupune că au fost încălcate. În opinia reclamantului, există un interes public superior ca informațiile solicitate să fie divulgate.

Evaluarea Ombudsmanului care a condus la o recomandare

11. Dialogurile EU Pilot pot prezenta un mare interes pentru cetățeni, în special atunci când se referă la protecția drepturilor omului, a mediului și a pieței unice. Prin urmare, este necesar să se găsească un echilibru între riscul de a afecta climatul de încredere reciprocă dintre statele membre și Comisie, care face ca instrumentele anterioare încălcării să fie eficace, și beneficiile creșterii controlului public asupra acestor chestiuni de interes major. În contextul anchetei sale strategice privind promptitudinea și transparența gestionării plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar de către Comisia Europeană [13], Ombudsmanul a constatat că faptul că nu există o listă publică a dialogurilor EU Pilot îngreunează depunerea de către cetățeni a cererilor de acces la documente, inclusiv după închiderea unui caz. Prin urmare, Ombudsmanul a sugerat Comisiei să pună la dispoziția publicului lista dialogurilor EU Pilot în curs și să indice în lista respectivă stadiul fiecărui dosar.

12. Comisia a răspuns la sugestia Ombudsmanului afirmând că, „având în vedere caracterul informal al dialogurilor „EU Pilot” cu statele membre cu privire la posibile încălcări ale dreptului UE, Comisia este preocupată de faptul că o publicare sistematică a listei dialogurilor în curs și a statutului lor respectiv ar risca să modifice natura dialogului respectiv, ceea ce l-ar putea face mai puțin fructuos”.

13. În acest caz, reclamantul a solicitat informații cu privire la existența dialogurilor EU Pilot. Reclamantul nu a solicitat acces public deplin la documentele legate de dialogurile EU Pilot în curs. Numai în cazul divulgării integrale a documentelor EU Pilot se poate susține că este previzibil în mod rezonabil că va exista un impact negativ asupra încrederii reciproce și a bunei-credințe în schimbul de opinii dintre Comisie și statele membre.

14. Atunci când Comisia inițiază un dialog EU Pilot în urma unei plângeri cu privire la încălcarea dreptului UE de către un stat membru, Comisia s-a angajat să informeze reclamantul.[14] Aceasta înseamnă că cel puțin unul și, eventual, mai mulți cetățeni vor ști că există un dialog EU Pilot cu un anumit stat membru cu privire la o anumită chestiune. Atunci când este vorba despre o organizație neguvernamentală care depune plângerea, există probabilitatea ca astfel de informații să fie difuzate pe scară mai largă. Prin urmare, Ombudsmanul nu înțelege modul în care punerea acestor informații limitate la dispoziția publicului larg, pe o bază mai coerentă, sub forma unei liste de dialoguri EU Pilot în curs, ar modifica natura dialogului, făcându-l mai puțin fructuos (pentru a utiliza cuvintele Comisiei). Comisia își poate aborda cu ușurință propria preocupare în această privință, clarificând, atunci când publică aceste informații cu privire la dialogurile EU Pilot, faptul că un dialog EU Pilot reprezintă o etapă timpurie a procedurii, care vizează soluționarea problemei. De asemenea, aceasta poate afirma că deschiderea unei cauze EU Pilot nu creează nicio prezumție că a existat o încălcare a dreptului UE de către statul membru. În acest context, Comisia nu a demonstrat că o mai mare transparență ar avea un efect negativ asupra dialogurilor EU Pilot.

15. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că refuzul Comisiei de a face publice informațiile limitate referitoare la existența dialogurilor EU Pilot cu privire la posibile încălcări ale Regulamentului privind controlul pescuitului, informații pe care le furnizează deja reclamanților în cazurile EU Pilot, constituie administrare defectuoasă. Prin urmare, raportoarea face o recomandare corespunzătoare în cele ce urmează, în conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European.

16. În ceea ce privește întârzierea cu care Comisia a răspuns reclamantului cu privire la această chestiune, Ombudsmanul consideră regretabil faptul că Comisia a răspuns reclamantului numai după ce Ombudsmanul a deschis o anchetă.

Cu privire la refuzul de a publica în mod proactiv rapoartele ´ ale statelor membre referitoare la punerea în aplicare a Regulamentului privind controlul pescuitului

Argumente prezentate Ombudsmanului

17. Comisia subliniază că Regulamentul privind controlul pescuitului obligă statele membre să prezinte Comisiei rapoarte o dată la cinci ani, pe baza cărora Comisia trebuie să raporteze Parlamentului European și Consiliului [15]. Cu toate acestea, Regulamentul privind controlul pescuitului nu stabilește obligația de a publica în mod proactiv rapoartele statelor membre. Comisia și-a respectat obligațiile prin elaborarea și publicarea unui raport către Parlamentul European și Consiliu, însoțit de un document de lucru al serviciilor Comisiei [16].

18. Comisia este de părere că obiectivul principal al Regulamentului privind controlul pescuitului este de a pune în aplicare un sistem eficient de monitorizare conceput pentru a asigura respectarea tuturor normelor politicii comune în domeniul pescuitului. Principalul obiectiv al Regulamentului privind controlul pescuitului nu este de a proteja sau de a îmbunătăți mediul. Prin urmare, Regulamentul privind controlul pescuitului nu face parte, strict vorbind, din ceea ce ar putea fi definit ca drept al mediului și nu pune în aplicare legislația UE în domeniul mediului, cum ar fi, de exemplu, Directiva privind păsările sau Directiva privind habitatele.

19. Reclamantul consideră că rapoartele statelor membre sunt informații despre mediu. Rapoartele conțin informații privind măsurile și activitățile care afectează sau pot afecta elemente ale mediului. Rapoartele conțin, de asemenea, informații privind punerea în aplicare a legislației de mediu. Prin urmare, în temeiul Regulamentului Aarhus, Comisia are obligația de a difuza în mod activ rapoartele [17]. Scopul Regulamentului privind controlul pescuitului este de a asigura respectarea efectivă a politicii comune în domeniul pescuitului. Politica comună în domeniul pescuitului include conservarea resurselor biologice marine și de apă dulce, contribuie la protecția mediului marin și vizează limitarea impactului activităților de pescuit asupra mediului [18].

Evaluarea Ombudsmanului

20. Deși Regulamentul privind controlul pescuitului nu obligă Comisia să publice în mod proactiv rapoartele în cauză, Regulamentul Aarhus prevede că instituțiile UE trebuie să pună la dispoziție în mod progresiv „informații despre mediu”[19]. Politica comună a UE în domeniul pescuitului urmărește, printre altele, să asigure sustenabilitatea pescuitului din punctul de vedere al mediului [20]. Având în vedere scopul Regulamentului privind controlul pescuitului, Ombudsmanul este de acord cu reclamantul că rapoartele statelor membre privind punerea în aplicare a Regulamentului privind controlul pescuitului constituie informații privind măsurile sau activitățile menite să protejeze elemente ale mediului, cum ar fi zonele marine și diversitatea biologică [21]. Acest punct de vedere este susținut de faptul că, în contextul unei anchete anterioare a Ombudsmanului privind accesul la documentele furnizate Comisiei de statele membre în cadrul unei anchete în temeiul Regulamentului privind controlul pescuitului, Comisia a recunoscut că documentele solicitate conțineau informații despre mediu [22]. 

21. Ca răspuns la o sugestie făcută de Ombudsman în contextul unei alte anchete [23], Comisia a declarat că nu este obligată din punct de vedere juridic să publice în mod proactiv documentele în cauză în cazul respectiv [24]. În răspunsul său la această anchetă, Comisia a susținut de asemenea că publicarea proactivă a documentelor ar genera un volum de muncă semnificativ, care ar fi disproporționat în raport cu interesul publicului larg în ceea ce privește documentele foarte tehnice.

22. Ombudsmanul nu este încă convins de argumentul Comisiei ´ conform căruia nu este obligat din punct de vedere juridic să publice în mod proactiv informații despre mediu [25].  Este clar că raționamentul Tribunalului în cauza menționată de Comisie s-a limitat la documente care intră în domeniul de aplicare al unei excepții de la accesul public. În acest caz, Comisia a acordat acces public deplin la rapoartele statelor membre pe baza cererilor de acces. Aceasta înseamnă că ele pot fi divulgate integral fără a aduce atingere niciunuia dintre interesele protejate în temeiul normelor UE privind accesul public la documente. Prin urmare, niciuna dintre excepțiile de la accesul public nu se aplică rapoartelor.

23. Ombudsmanul recunoaște argumentul Comisiei cu privire la sarcina de lucru pe care ar implica-o o publicare proactivă a documentelor foarte tehnice. Totuși, acest argument nu se aplică documentelor la care accesul public este solicitat și acordat în mod sistematic. Ombudsmanul nu vede cum publicarea proactivă a acestui tip de document ar duce la o creștere semnificativă a volumului de lucru al Comisiei. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât rapoartele în cauză sunt întocmite doar o dată la cinci ani.

24. Ombudsmanul recunoaște că nu este pe deplin clar dacă dispoziția de a pune la dispoziție în mod progresiv „informații despre mediu” impune Comisiei o obligație juridică clară de a publica în mod sistematic informații în mod proactiv [26]. Cu toate acestea, pentru a pune în aplicare diseminarea activă a informațiilor despre mediu prevăzută în Regulamentul Aarhus și ținând seama de principiile bunei administrări, Ombudsmanul va sugera Comisiei să publice în mod proactiv rapoartele ´ ale statelor membre privind punerea în aplicare a Regulamentului privind controlul pescuitului.

Recomandare

Pe baza anchetei privind această plângere, Ombudsmanul adresează Comisiei următoarea recomandare:

Comisia Europeană ar trebui să divulge informații cu privire la existența dialogurilor EU Pilot legate de Regulamentul privind controlul pescuitului, și anume identitatea statelor membre implicate și dispozițiile legale care se presupune că au fost încălcate.

Comisia și reclamantul vor fi informați cu privire la această recomandare. În conformitate cu articolul 3 alineatul (6) din Statutul Ombudsmanului European, Comisia transmite un aviz detaliat până la 15 septembrie 2019.

Sugestie de îmbunătățire

Ombudsmanul sugerează Comisiei să publice în mod proactiv rapoartele statelor membre privind punerea în aplicare a Regulamentului privind controlul pescuitului.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 19/06/2019

[1] Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei. Disponibilă aici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Regulamentul (CE) nr. 1224/2009 de stabilire a unui sistem comunitar de control pentru asigurarea respectării normelor politicii comune în domeniul pescuitului, disponibil la adresa: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:343:0001:0050:EN:PDF

„Articolul 118. Obligații de raportare.

1. O dată la cinci ani, statele membre transmit Comisiei un raport privind aplicarea prezentului regulament.”

[3] A se vedea https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en. Politica comună în domeniul pescuitului este un set de norme pentru gestionarea flotelor de pescuit europene și pentru conservarea stocurilor de pește. Aceasta oferă tuturor flotelor de pescuit europene acces egal la apele și zonele de pescuit ale UE și permite pescarilor să concureze în mod echitabil.  

[4] EU Pilot este un dialog informal între Comisie și un stat membru cu privire la aspecte legate de o posibilă nerespectare a legislației UE. Scopul „EU Pilot” este de a remedia încălcările dreptului UE într-un stadiu incipient, evitând astfel necesitatea de a lansa o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

[5] A se vedea articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001: „Instituțiile refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea ar submina protecția [...] obiectivelor inspecțiilor, investigațiilor și auditurilor, cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea.”

[6] În sensul articolului 2 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului („Regulamentul Aarhus”). Disponibilă aici:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[7] În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul Aarhus și cu articolul 11 alineatele (1), (2) și (12) din Regulamentul 1049/2001.

[8] A se vedea Decizia Ombudsmanului European de stabilire a unor sugestii în urma anchetei sale strategice OI/5/2016/AB privind promptitudinea și transparența în tratarea de către Comisia Europeană a plângerilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646

Decizia Ombudsmanului European în cauza 367/2017/CEC privind Comisia Europeană´s presupus refuz abuziv de a acorda acces public la studiile de verificare a conformității în domeniul legislației UE în materie de mediu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/103197

[9] Ombudsmanul face o sugestie de îmbunătățire cu privire la al doilea aspect al cazului, pe baza contactelor pe care le-am avut cu Comisia în contextul 367/2017/CEC. 

[10] A se vedea nota de subsol 5.

[11] Hotărârea Curții (Camera a patra) din 11 mai 2017, Regatul Suediei/Comisia Europeană, C-562/14 P, punctul 45:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=3C8F684DCC649096ACBAE0E6256EC4AD?text=&docid=190582&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3088738

[12] https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/monitoring-implementation-eu-directives_en

[13] OI/5/2016/AB, a se vedea nota de subsol 7.

[14] „După înregistrare, o plângere poate fi examinată în continuare în cooperare cu statul membru în cauză. Comisia va informa reclamantul în scris cu privire la aceasta.” A se vedea punctul 7 din anexa la Comunicarea Comisiei. Legislația UE: Rezultate mai bune printr-o mai bună aplicare. Disponibilă aici: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[15] Articolul 118 din Regulamentul privind controlul pescuitului.

[16] COM(2017) 192 final și SWD(2017) 134 final. Disponibilă la adresa:

http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/com/2017/0192/COM_COM(2017)0192_EN.pdf

[17] În temeiul articolului 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul Aarhus

[18] A se vedea considerentele 2, 11 și 13 din Regulamentul (UE) nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind politica comună în domeniul pescuitului. Disponibilă la adresa:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013R1380

 [19] A se vedea nota de subsol 6.

[20] https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en

[21] A se vedea articolul 2 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul Aarhus:

«informații despre mediu» înseamnă orice informație scrisă, vizuală, auditivă, electronică sau orice altă formă materială privind:

(iii) măsuri (inclusiv măsuri administrative), cum ar fi politici, legislație, planuri, programe, acorduri de mediu și activități care afectează sau pot afecta elementele și factorii menționați la punctele (i) și (ii), precum și măsuri sau activități menite să protejeze elementele respective;

(iv) rapoarte privind punerea în aplicare a legislației de mediu”.

[22] A se vedea Decizia Ombudsmanului European privind refuzul Comisiei Europene de a acorda acces public la documentele referitoare la ancheta sa privind transportul de ton roșu viu în Marea Mediterană. Anchetele 803/2012/TN și 369/2013/TN. Disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/69847

[23] Cauza 367/2017/CEC, punctul 47, a se vedea nota de subsol 7.  

[24] Comisia a observat că instanțele UE au hotărât că „Convenția de la Aarhus și [Regulamentul Aarhus] prevăd accesul publicului la informațiile despre mediu fie la cerere, fie ca parte a diseminării active de către autoritățile și instituțiile în cauză. Cu toate acestea, întrucât autoritățile și instituțiile pot refuza o cerere de acces la informații în cazul în care aceste informații intră în domeniul de aplicare al mai multor excepții, rezultă în mod necesar că acestea nu sunt obligate să disemineze în mod activ informațiile respective”. A se vedea hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2013 în cauza T-111/11 Client Earth/Comisia Europeană, punctul 28. Disponibilă la adresa: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-111/11&language=EN

[25] A se vedea punctul 47 din Decizia Ombudsmanului privind ´ în cauza 367/2017/CEC (link în nota de subsol 18).

[26] Cauza 367/2017/CEC, punctul 48. A se vedea nota de subsol 7.