Contextul plângerii

1. În martie 2017, Centrul European pentru Drepturile Constituționale și ale Omului (CEDO, denumit în continuare „reclamantul”), un ONG german, a contactat Biroul European de Sprijin pentru Azil (EASO), exprimându-și îngrijorarea cu privire la implicarea EASO în interviurile de admisibilitate a solicitanților de protecție internațională în „hotspoturile” din Grecia, de la intrarea în vigoare a Declarației UE-Turcia (cunoscută sub denumirea de „Declarația UE-Turcia”) [2].

2. Toți migranții care sosesc în insulele grecești prin Turcia pot solicita azil. Serviciul elen pentru azil (denumit în continuare „GAS”) este responsabil de evaluarea admisibilității cererilor lor. GAS este asistat de EASO. Planul operațional de tip hotspot al EASO pentru Grecia, semnat între EASO și autoritățile elene (amendamentul 2) la 1 aprilie 2016, prevede că EASO ar trebui să desfășoare interviuri privind admisibilitatea, să recomande decizii și să notifice solicitanții.

3. În conformitate cu articolul 2 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 439/2010 de instituire a EASO [3] (denumit în continuare „regulamentul de instituire a EASO”), „[EASO] nu are competențe în ceea ce privește luarea deciziilor de către autoritățile competente în materie de azil din statele membre cu privire la cererile individuale de protecție internațională”[4]. În plus, articolul 10 din regulamentul de instituire a EASO prevede următoarele:

„La cererea statelor membre în cauză, biroul de sprijin coordonează acțiunile de sprijinire a statelor membre care se confruntă cu presiuni deosebite asupra sistemelor lor de azil și de primire, inclusiv coordonează:

(a) acțiuni de sprijinire a statelor membre supuse unei presiuni deosebite pentru a facilita o analiză inițială a cererilor de azil aflate în curs de examinare de către autoritățile naționale competente; ...”[5].

4. În scrisoarea sa adresată EASO, reclamantul a solicitat avizul EASO în special cu privire la două aspecte. În primul rând, reclamantul a susținut că implicarea EASO în procesul decizional privind cererile de azil depășește competențele sale juridice în temeiul dreptului Uniunii. În al doilea rând, reclamantul a considerat că, atunci când desfășoară interviuri în hotspoturile din insulele grecești, în vederea stabilirii admisibilității cererilor de protecție internațională, EASO nu oferă o audiere individuală echitabilă și adecvată cu privire la admisibilitatea cererilor de azil.

5. În aprilie 2017, EASO a răspuns reclamantului. Aceasta a negat implicarea sa în procesul decizional privind cererile de azil. EASO a declarat că desfășoară interviuri și „pregătește avize”[6], astfel cum este autorizat prin lege să facă, pe baza i) planului special de operare semnat, la cererea Greciei, între Grecia și EASO, ii) procedurilor standard de operare elaborate în comun de GAS și EASO și iii) legislației elene.

6. În plus, EASO a susținut că a luat următoarele măsuri pentru a „sprijini calitatea” interviurilor: i) sunt selectați experți competenți; ii) beneficiază de îndrumare și formare din partea EASO; iii) sunt supravegheați de șefi de echipă „cu mai multă experiență”; și (iv) în august 2016, EASO a început să pună în aplicare un proces de evaluare a calității care cuprinde un eșantion de interviuri, iar opiniile și lecțiile învățate sunt reflectate în nota de orientare. În cele din urmă, EASO a declarat că trimite experți în vulnerabilitate în hotspoturi. Experții care intervievează trebuie să înainteze cazul unui expert în vulnerabilități în cazul în care se detectează o vulnerabilitate în timpul unui interviu.

7. Întrucât reclamantul nu a fost mulțumit de răspunsul EASO, acesta a depus o plângere la Ombudsman.

Ancheta

8. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la următoarele aspecte ale plângerii:

1) EASO acționează în afara mandatului său în temeiul dreptului Uniunii, hotărând efectiv cu privire la admisibilitatea cererilor de protecție internațională în contextul „interviurilor de admisibilitate” pe care le desfășoară;

2) Atunci când desfășoară interviuri în hotspoturile din insulele grecești, EASO nu respectă dispozițiile privind „dreptul de a fi ascultat” din Carta drepturilor fundamentale (articolul 41), precum și propriile orientări ale EASO (Orientările EASO)[7].

Ombudsmanul a solicitat EASO să îi trimită o copie a observațiilor finale din toate cele 19 interviuri pe care s-a bazat plângerea, precum și transcrierile tuturor interviurilor privind admisibilitatea desfășurate în mai 2017 și observațiile finale ale acestora [8].

9. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit răspunsul EASO cu privire la plângere și, ulterior, observațiile reclamantului ca răspuns la răspunsul EASO.

Implicarea EASO în interviurile privind admisibilitatea solicitanților de protecție internațională

Argumente prezentate Ombudsmanului

10. Reclamantul a susținut că, în temeiul legislației UE aplicabile [9], statele membre ale UE, și nu EASO, sunt cele care au competența de a decide cu privire la admisibilitatea cererilor de protecție internațională. Cu toate acestea, reclamantul a susținut că, în practică, EASO decide cu privire la admisibilitatea cererilor în contextul „interviurilor de admisibilitate” pe care le desfășoară în Grecia. Potrivit reclamantului, observațiile finale ale EASO, redactate în urma interviurilor privind admisibilitatea, par mai degrabă decizii decât recomandări adresate autorității responsabile. În plus, întrucât nu există niciun reprezentant al autorității elene competente în materie de azil prezent în timpul interviurilor, iar transcrierile interviurilor există numai în limba engleză, observațiile finale par să aibă o importanță mai mare decât cea avută în vedere în dispozițiile aplicabile (cum ar fi „Planul operațional al hotspotului EASO pentru Grecia”, amendamentul 2).

11. Reclamantul a susținut că EASO ar trebui să își suspende implicarea, astfel cum s-a descris mai sus, în interviurile privind admisibilitatea.

12. În răspunsul său, EASO a prezentat cadrul juridic aplicabil [10]. În continuare, aceasta a răspuns la aspectele invocate în plângere. EASO a afirmat că sprijinul pe care personalul său îl acordă GAS nu include îndeplinirea sarcinilor legate de exercitarea autorității publice. Prin urmare, personalul său nu are autoritatea de a decide cu privire la admisibilitatea cererilor individuale [11]. Procesul decizional este realizat exclusiv de GAS.

13. EASO a precizat că a elaborat, împreună cu GAS, procedurile standard de operare („PSO”[12]) și modelele pentru transcrierea interviului și pentru avizul expertului EASO. Potrivit EASO, aceste documente determină parametrii sprijinului acordat de experții EASO, inclusiv în ceea ce privește evaluarea admisibilității cererilor de protecție internațională. EASO a justificat absența reprezentanților GAS în timpul interviurilor prin referirea la „eficiența timpului și a eforturilor”. Aceasta a adăugat că GAS nu a afirmat niciodată că faptul că transcrierea interviului și avizul întocmit de experții EASO sunt redactate în limba engleză constituie un obstacol în calea luării deciziilor privind admisibilitatea.

14. Potrivit EASO, avizul motivat (fără caracter obligatoriu) al expertului EASO prezintă factorii relevanți pentru sprijinirea factorului de decizie al GAS. Acesta include secțiuni care sunt similare cu cele așteptate în urma unei decizii scrise pentru a se asigura că i) au fost colectate suficiente informații pentru a ajuta GAS să ia o decizie justificată și ii) avizul expertului EASO este suficient motivat . EASO a adăugat că, de la efectuarea analizei de către reclamant, modelele de aviz și de interviu au fost îmbunătățite în mod continuu.

15. În ceea ce privește evaluarea vulnerabilității, EASO a afirmat că experților li se oferă orientări cu privire la aspectele pe care trebuie să le exploreze în cadrul interviului în legătură cu o potențială vulnerabilitate (considerațiile privind vulnerabilitatea pot fi determinate de întrebări specifice adresate solicitantului, de afirmațiile solicitantului sau de observațiile expertului). Aceasta a făcut referire, de asemenea, la „Nota de orientare privind vulnerabilitatea pentru experții EASO” și la sprijinul oferit de experții EASO în materie de vulnerabilitate trimiși pe teren. EASO a adăugat că, în conformitate cu modelul de aviz revizuit, expertul EASO ar trebui să furnizeze detalii relevante în toate cazurile în care a fost explorată vulnerabilitatea, inclusiv în cazul în care cazul nu a fost transmis unui expert în vulnerabilitate.

16. EASO a afirmat că, în conformitate cu secțiunea 5.3.1 din PSO, un expert în vulnerabilități este consultat „de îndată ce apare un indicator de vulnerabilitate sau o cerere de despăgubire”.

17. EASO a afirmat, de asemenea, că, în conformitate cu secțiunea 6 din PSO, „legătura [Serviciului pentru azil] cu EASO, ținând seama de transcrierea interviului, de avizul intervievatorului/lucrătorului de caz interimar al EASO, de orice documente transmise și de informațiile disponibile, emite decizia.” În plus, EASO a susținut că PSO conțin norme clare privind procesul care se aplică în orice caz în care factorul de decizie al GAS nu este de acord cu opinia expertului EASO. Aceasta include posibilitatea de a efectua interviuri suplimentare sau de a emite o decizie care diferă de opinia experților EASO.

18. EASO a insistat asupra faptului că, asistând GAS la examinarea admisibilității unei cereri sau la evaluarea nevoilor de protecție ale unui solicitant, experții EASO oferă GAS sprijin tehnic și operațional. Acest sprijin se limitează la furnizarea unui aviz care ar putea facilita analiza cererii de azil în curs de examinare, astfel cum se prevede la articolul 10 din regulamentul de instituire a EASO, dar care nu este obligatoriu pentru GAS, întrucât decizia de acordare sau de refuz al protecției internaționale ține de competența exclusivă a statului membru.

19. Ca răspuns la întrebările Ombudsmanului, EASO a declarat că, în perioada 1 ianuarie 2017-4 august 2017, a trimis 31 de experți în materie de vulnerabilitate în hotspoturile din Grecia (și un total de 300 de experți pentru a efectua interviuri în materie de azil). Aceasta a adăugat că experții în vulnerabilitate sunt numiți de statele membre. Curriculumul profesional al candidaților și, în special, formarea profesională relevantă și experiența profesională anterioară legată de identificarea, depistarea și îndrumarea persoanelor care aparțin grupurilor vulnerabile sunt examinate cu atenție. Experții detașați în domeniul vulnerabilității sunt lucrători în domeniul imigrației sau al azilului care au îndeplinit sarcini similare în cadrul administrației lor naționale [13].

20. În ceea ce privește „procesul de evaluare a calității”, EASO a afirmat că nu există criterii specifice pentru selectarea cazurilor, dar că a selectat cazuri care ridică probleme diferite și care provin cel puțin din două sau trei hotspoturi. EASO a declarat că unele dintre lacunele identificate se referă la aplicarea unor standarde diferite de către experții naționali și că acestea au fost abordate prin formare, revizuirea calității și orientări.

21. În cele din urmă, în ceea ce privește formarea pe care experții o primesc înainte de începerea desfășurării interviurilor, EASO a subliniat că experții detașați beneficiază de formare operațională în mod regulat și că fiecare sesiune de formare durează două zile și jumătate [14].

22. În observațiile sale cu privire la răspunsul EASO [15], reclamantul a afirmat că, pentru solicitanții care fac obiectul procedurii de admisibilitate, această procedură este condiția prealabilă pentru accesul la procedura elenă de azil (și anume, pentru ca cererile lor să fie evaluate pe fond)[16]. O decizie de inadmisibilitate va oferi motivele pentru întoarcerea unui solicitant în Turcia. Pe scurt, reclamantul a susținut că EASO „pare să înțeleagă greșit atât mandatul său limitat în temeiul dreptului Uniunii, cât și domeniul de aplicare al plângerii”.

23. Reclamantul a susținut că desfășurarea și acțiunile EASO în hotspoturile elene, precum și implicarea sa în desfășurarea interviurilor privind admisibilitatea nu intră în domeniul de aplicare și în cadrul Regulamentului de instituire a EASO [17] din următoarele motive.

24. Reclamantul a susținut că domeniul de aplicare limitat al mandatului EASO în temeiul dreptului UE exclude în mod expres implicarea sa în prelucrarea comună a cererilor de azil în hotspoturile elene. Prin desfășurarea interviurilor privind admisibilitatea, EASO exercită, cel puțin, o influență semnificativă și o putere indirectă asupra unei decizii care ar trebui luată de autoritățile elene. Acest lucru încalcă în mod expres articolul 2 alineatul (6) din Regulamentul de instituire a EASO [18]. În plus, reclamantul a susținut că cadrul juridic nu prevede niciun fel de implicare directă a EASO în calitate de autoritate unică responsabilă pentru o etapă esențială a unei cereri de azil: interviul [19]. În opinia reclamantului, EASO depășește limitele legale definite în mod expres în regulamentul său de instituire [20].

25. Potrivit reclamantului, procesele descrise în PSO (privind modul în care EASO ar trebui să efectueze interviul, să completeze transcrierea interviului, să examineze motivele posibilelor derogări de la procedurile la frontieră și să elaboreze un aviz privind admisibilitatea cererii) clarifică măsura în care intervievatorii EASO, prin desfășurarea interviurilor privind admisibilitatea, influențează deciziile luate.  Reclamantul a observat, pe baza unei analize a modelului de transcriere a interviului, că multe dintre eventualele întrebări subsecvente sunt clauze „dacă”, ceea ce înseamnă că acestea vor fi adresate numai dacă intervievatorul EASO decide astfel, pe baza unei evaluări a răspunsului anterior la întrebarea anterioară. În model se menționează, de asemenea, că intervievatorul EASO trebuie să ajusteze întrebările în funcție de răspunsurile ´s ale solicitantului. Intervievatorul EASO înregistrează răspunsurile ´s ale solicitantului în transcriere, care tinde să fie singura înregistrare a interviului care urmează să fie furnizată GAS.

26. Reclamantul a afirmat că, prin avizul elaborat de expertul EASO, ale cărui elemente principale sunt prezentate în modelul de observații finale, intervievatorul EASO oferă o recomandare motivată cu privire la aplicabilitatea conceptului de „țară terță sigură” sau de „primă țară de azil”[21]. Potrivit reclamantului, EASO și-a recunoscut influența asupra deciziilor GAS atunci când a afirmat, în răspunsul său adresat Ombudsmanului, că „modelul de aviz continuă să includă elementele relevante ale unei decizii”.

27. Reclamantul a pus accentul pe puterea de decizie (cel puțin indirectă) a EASO în timpul evaluărilor vulnerabilității [22]. Aceasta a afirmat că, în pofida importanței unor astfel de evaluări (întrucât recunoașterea vulnerabilității conduce la o derogare de la procedura la frontieră), explorarea vulnerabilității nu este o parte obligatorie a procedurii de admisibilitate, ci depinde de evaluarea efectuată de intervievatorul EASO. PSO prevăd pur și simplu că, în cazul în care, în timpul interviului, intervievatorul constată că este „rezonabil posibil”[23] ca solicitantul să fie o persoană vulnerabilă, acesta ar trebui să adreseze întrebări legate de vulnerabilitate, să oprească interviul și să completeze raportul aferent.

28. Potrivit reclamantului, caracterul opțional al evaluărilor vulnerabilității este confirmat de transcrierile interviurilor. Inițial, șabloanele nu includeau instrucțiuni privind vulnerabilitatea. Modelele ulterioare indică faptul că întrebările privind vulnerabilitatea trebuie adresate numai „dacă este cazul”. Modelele îi însărcinează, de asemenea, pe intervievatorii EASO să aplice testul „rezonabil posibil” privind vulnerabilitatea pentru a decide dacă să sesizeze un expert EASO în materie de vulnerabilitate. Potrivit reclamantului, decizia intervievatorului de a nu proceda la o sesizare echivalează cu un proces decizional, în sensul că implică o decizie negativă implicită cu privire la vulnerabilitate.

29. Reclamantul a afirmat că, în cazurile de vulnerabilitate potențială, procedura standard constă în organizarea unei consultări interne între intervievatorul EASO și expertul EASO în domeniul vulnerabilității. Cu toate acestea, versiunile inițiale ale PSO (inclusiv cele din iulie 2016) nu conțineau nicio indicație precisă cu privire la modul în care urma să aibă loc consultarea internă. Procedurile standard de operare recente conțin orientări mai precise care descriu scenariul în care se face o sesizare. Cu toate acestea, potrivit reclamantului, „se pare că nu se va face nicio sesizare în cazul în care intervievatorul EASO nu confirmă că există suficiente informații privind vulnerabilitatea. Aceasta echivalează cu exercitarea puterii discreționare de a exclude vulnerabilitatea în această etapă.”

30. În mod esențial, potrivit reclamantului, expertul EASO în materie de vulnerabilitate (care, afirmă reclamantul, nu efectuează, în majoritatea cazurilor, un interviu personal, ci trage o concluzie pe baza dosarului solicitantului) decide dacă să facă o constatare pozitivă sau negativă cu privire la vulnerabilitate ca urmare a evaluării vulnerabilității. PSO precizează că „[î]n cazul în care solicitantul nu este găsit vulnerabil, cazul este returnat” expertului EASO, iar interviul se desfășoară în consecință. Reclamantul a susținut că PSO nu impun, în cazul unei constatări negative, ca anexa II (raportul privind evaluarea vulnerabilității), care conține motivele acestei concluzii, să fie inclusă în dosarul solicitantului (spre deosebire de instrucțiunile în cazul unei constatări pozitive). Dacă nu este inclus, GAS nu ar dispune de aceste informații privind vulnerabilitatea potențială și nu ar fi în măsură să le evalueze deloc. Acest lucru poate duce la situații în care GAS nu utilizează în mod practic posibilitatea teoretică de a efectua un interviu suplimentar sau de a lua o decizie contrară recomandării EASO´s. 

31. În cele din urmă, reclamantul a susținut că implicarea EASO în procesul de admisibilitate nu se bazează pe planuri operaționale care au urmat unei cereri formulate de Grecia [24], ci mai degrabă pe planuri operaționale care au fost elaborate în vederea punerii în aplicare a deciziilor Consiliului European. Reclamantul a susținut că detașarea EASO pe baza unei decizii a Consiliului European nu este prevăzută în Regulamentul privind EASO. Acesta a adăugat că planul de funcționare a hotspotului EASO din septembrie 2015 se întemeia mai degrabă pe o decizie a Consiliului European adoptată în temeiul articolului 78 alineatul (3) TFUE decât pe o cerere din partea Greciei. Rolul EASO a fost extins și mai mult la realizarea interviurilor privind admisibilitatea printr-o modificare care se referea exclusiv la „Planul comun de acțiune UE-Turcia”. În planul operațional special al EASO pentru Grecia din decembrie 2016, există pur și simplu o trimitere la Declarația UE-Turcia în ceea ce privește desfășurarea interviurilor de admisibilitate de către EASO. Potrivit reclamantului, din modul de redactare a articolului 13 alineatul (2) din regulamentul de instituire a EASO reiese că fiecare plan operațional trebuie să rezulte dintr-o cerere specifică a statului membru.

Evaluarea Ombudsmanului

32. Această anchetă a contribuit la atragerea atenției asupra preocupărilor foarte serioase, care au fost exprimate în special de societatea civilă, cu privire la gradul de implicare a personalului EASO în evaluarea cererilor de azil în hotspoturile elene. Deși aceste preocupări sunt cu siguranță reale, nu se poate nega faptul că responsabilitatea finală pentru deciziile privind cererile de azil revine autorităților elene.

33. Ombudsmanul recunoaște că EASO se află într-o poziție deosebit de dificilă, având în vedere Declarația Consiliului European din 23 aprilie 2015 [25] (punctul P), în care Consiliul European se angajează să „detașeze echipe EASO în statele membre din prima linie pentru prelucrarea în comun a cererilor de azil, inclusiv înregistrarea și imprimarea amprentelor digitale”. EASO este încurajat din punct de vedere politic să acționeze într-un mod care, fără îndoială, nu este în conformitate cu rolul său statutar existent. Articolul 2 alineatul (6) din regulamentul de instituire a EASO (care ar trebui interpretat în lumina considerentului 14 al acestuia, care vorbește despre „competențe directe sau indirecte”) prevede: „Biroul de sprijin nu are competențe în ceea ce privește luarea deciziilor de către autoritățile statelor membre responsabile în materie de azil cu privire la cererile individuale de protecție internațională”.

34. Ombudsmanul observă că este probabil ca regulamentul de instituire a EASO să fie modificat în viitorul apropiat pentru a prevedea în mod explicit tipul de activitate în care EASO este implicat în prezent, soluționând astfel problema posibilității ca EASO să funcționeze în afara mandatului său statutar.

35. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că anchetele suplimentare cu privire la acest aspect al plângerii nu ar servi niciunui scop util și, prin urmare, nu sunt justificate.

EASO´s a invocat nerespectarea dreptului de a fi ascultat (articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale) și a propriilor orientări în timpul interviurilor

Argumente prezentate Ombudsmanului

36. Reclamantul a susținut că modul în care se desfășoară interviurile nu permite o evaluare echitabilă a cazurilor individuale (cererile de azil nu sunt examinate individual) și împiedică o anchetă aprofundată a „vulnerabilității”[26].

37. Reclamantul a susținut că interviurile nu respectă principiul echității, astfel cum este prevăzut în Orientările EASO, care prevăd că solicitantul are acces la aceleași informații pe care le deține factorul de decizie. Potrivit reclamantului, intervievatorii EASO nu informează solicitantul cu privire la scopul, cadrul și structura interviului și nu oferă posibilitatea de a clarifica orice inconsecvență. În plus, acestea nu creează și nu mențin „o atmosferă de încredere” în timpul interviurilor. În cele din urmă, potrivit reclamantului, intervievatorii EASO nu respectă orientările EASO privind utilizarea unor tehnici specifice de interviu pentru a putea identifica nevoile procedurale speciale.

38. EASO a informat Ombudsmanul că, întrucât toate dosarele prelucrate de experții EASO în timpul interviurilor privind admisibilitatea sunt returnate către GAS, care este singurul factor de decizie cu privire la admisibilitatea cererilor, acesta nu se află în posesia observațiilor finale și a transcrierilor solicitate de Ombudsman și nu i le poate trimite. De asemenea, Comisia nu a putut răspunde la întrebarea Ombudsmanului dacă au fost implicați experți în domeniul vulnerabilității în cazurile pe care s-a bazat plângerea (deși a adăugat că „în cele câteva avize anexate, cu toate acestea, nu pare să fie cazul” ca un expert în domeniul vulnerabilității să fi fost implicat).

39. EASO a susținut că modelul de interviu urmărește să asigure că elementele individuale sunt explorate suficient. Aceasta s-a referit, de asemenea, la „Ghidul practic: interviu personal”, care subliniază importanța furnizării de informații solicitantului.

40. EASO a susținut că cererile sunt examinate de la caz la caz [27]. În plus, în cadrul formării pe care o primesc experții EASO, precum și în Ghidul practic al EASO: Interviul personal, experții sunt instruiți că trebuie să explice solicitanților care este scopul interviului, contextul general al procedurii în care are loc interviul, structura interviului și posibilitatea de a cere pauze etc. Experții sunt, de asemenea, instruiți, prin formarea primită și alte materiale de orientare [28], să abordeze întotdeauna eventualele probleme de credibilitate și să ofere solicitantului posibilitatea de a clarifica eventualele inconsecvențe. În plus, experții sunt instruiți că stabilirea unei atmosfere de încredere este de o importanță majoră în procesul de interviu [29].

41. Reclamantul a susținut că răspunsul EASO recunoaște implicit abaterile din trecut, făcând referire la proceduri și modele „îmbunătățite”, fără a oferi o explicație pentru îmbunătățirile aduse [30]. Potrivit reclamantului, o astfel de abordare nu abordează implicațiile eșecurilor anterioare asupra cererilor de azil ale solicitanților individuali „care au fost supuși unor interviuri de admisibilitate și unor evaluări ale vulnerabilității inadecvate”. În plus, reclamanta a susținut că faptul că EASO nu a putut nici să furnizeze Ombudsmanului documentele pe care le-a solicitat, nici să stabilească dacă experții în vulnerabilitate au fost implicați în cazurile analizate în plângere a evidențiat o lipsă extrem de îngrijorătoare de responsabilitate în ceea ce privește abaterile din trecut ale EASO și a ridicat motive serioase de îngrijorare cu privire la operațiunile viitoare [31]. Reclamantul a declarat că, pentru a contracara această lipsă de responsabilitate, prezintă dovezi suplimentare [32] „care confirmă nerespectarea de către EASO a standardelor de bază privind echitatea în interviurile de admisibilitate, încălcând propriile orientări ale agenției descrise în Ghidul practic privind interviurile personale.”

42. Reclamantul a susținut că lipsa instrucțiunilor privind vulnerabilitatea în procedurile standard de operare și modelele anterioare dă naștere unor preocupări serioase cu privire la capacitatea ofițerilor EASO de a identifica și de a ridica probleme de vulnerabilitate în primele luni ale operațiunilor EASO. Procedurile standard de operare și modelele modificate includ în prezent întrebări și secțiuni specifice privind vulnerabilitatea. Cu toate acestea, reclamantul a afirmat că expertiza prezentată de HIAS în sprijinul plângerii sale, precum și alte rapoarte publicate pe această temă, ridică îndoieli considerabile cu privire la măsura în care aceste modificări scrise se traduc în identificarea efectivă a vulnerabilității în practică [33].

43. Reclamantul a insistat asupra faptului că desfășurarea interviurilor de către EASO este lipsită de transparență din cauza procedurilor neclare și a accesului insuficient la informații pentru solicitanți. În primul rând, solicitanții nu dispun de informații cu privire la scopul și procedurile interviului de admisibilitate în ceea ce privește evaluarea vulnerabilității. Prin urmare, acestea nu dispun de informații esențiale cu privire la cerința de a furniza informații și dovezi detaliate pentru ca vulnerabilitatea lor să fie evaluată și recunoscută. În al doilea rând, există în continuare preocupări procedurale și practice cu privire la posibilitatea solicitanților de a clarifica neconcordanțele. Instrucțiunile care au fost incluse în prezent în modele cu privire la necesitatea de a aborda lipsa de credibilitate cauzată de neconcordanțele din timpul interviului, pentru a oferi solicitantului posibilitatea de a clarifica aceste neconcordanțe, nu au fost incluse în modelele anterioare. În orice caz, reclamantul a afirmat că, încă o dată, există preocupări serioase cu privire la divergența dintre teorie și practică în ceea ce privește posibilitatea solicitanților de a clarifica inconsecvențele și evaluările credibilității.

44. În concluzie, reclamantul a solicitat (i) recunoașterea de către EASO a administrării sale defectuoase din trecut în timpul interviurilor privind admisibilitatea în hotspoturile din Grecia și formularea unui plan privind modul de abordare a consecințelor acestei administrări defectuoase în general și în cazuri individuale; și (ii) suspendarea implicării EASO în interviurile de admisibilitate în hotspoturile elene și limitarea activităților sale la comportamente care nu ar încălca dreptul Uniunii, în special articolul 2 alineatul (6) din regulamentul de instituire a EASO, precum și dreptul la un proces echitabil în temeiul articolului 41 alineatul (2) litera (a) din cartă.

Evaluarea Ombudsmanului

45. Ombudsmanul consideră că EASO a depus eforturi considerabile pentru a-și îmbunătăți practicile în domeniile evidențiate de reclamant. Modificările aduse PSO și diferitelor modele utilizate de experții pe care îi implementează reprezintă pași în direcția cea bună. Se pare că EASO este dispus să îmbunătățească în permanență aceste instrumente, iar Ombudsmanul îl încurajează să facă acest lucru. Ea îndeamnă, de asemenea, EASO, pentru a-i sensibiliza cu privire la problemele ridicate în această plângere, să se asigure că se atrage atenția tuturor experților săi, atât actuali, cât și viitori, asupra acestei decizii.

46. Ombudsmanul acceptă că există preocupări reale cu privire la calitatea interviurilor de admisibilitate, precum și cu privire la corectitudinea procedurală a modului în care acestea se desfășoară. Cu toate acestea, responsabilitatea juridică finală pentru deciziile privind cererile individuale de azil revine autorităților elene. Autoritățile elene pot, după ce au văzut transcrierea interviului, să stabilească dacă au existat deficiențe în cadrul interviului care necesită repetarea acestuia; sau pot să nu fie de acord cu opinia expertului EASO și să considere cererea admisibilă. În plus, în temeiul dreptului elen, în cazul în care o cerere este considerată inadmisibilă, solicitantul poate contesta decizia GAS în fața comitetelor de apel relevante. Ombudsmanul consideră că orice deficiențe în procesul de interviu (și în deciziile GAS) sunt cel mai bine abordate în cursul căilor de atac individuale [34], mai degrabă decât în contextul unei anchete a Ombudsmanului. Prin urmare, petiționara consideră că nu sunt necesare investigații suplimentare cu privire la acest aspect al plângerii.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Investigațiile suplimentare privind plângerea nu sunt justificate.

Reclamantul și EASO vor fi informați cu privire la această decizie.

 

Emily O'Reilly

Ombudsmanul European

Strasbourg, 05/07/2018

 

 

[1] În Agenda europeană privind migrația, Comisia Europeană nu oferă o definiție a unui „hotspot”, ci descrie mai degrabă modul în care trebuie aplicată abordarea „hotspot”. Un „hotspot” se caracterizează printr-o presiune migratorie specifică și disproporționată, constând în fluxuri migratorii mixte, care sunt legate în mare măsură de introducerea ilegală de migranți și în care statul membru în cauză ar putea solicita sprijin și asistență pentru a face față mai bine presiunii exercitate de migrație. Declanșarea abordării de tip „hotspot” se bazează atât pe evaluarea statului membru în cauză, cât și pe analiza riscurilor furnizată de agențiile relevante ale UE, în special Frontex și EASO.

[2] În conformitate cu „Declarația UE-Turcia” din 18 martie 2016, toți migranții în situație neregulamentară care sosesc pe insulele grecești după 20 martie 2016 trebuie returnați în Turcia, ca țară terță sigură, dacă nu solicită protecție internațională sau dacă cererea lor de protecție internațională este declarată inadmisibilă.

[3] Regulamentul (UE) nr. 439/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 mai 2010 privind înființarea unui Birou European de Sprijin pentru Azil (JO 2010, L 132, p. 11).

[4] Considerentul 14 din regulamentul de instituire a EASO prevede că: „[EASO] nu ar trebui să aibă competențe directe sau indirecte în ceea ce privește luarea deciziilor de către autoritățile statelor membre responsabile în materie de azil cu privire la cererile individuale de protecție internațională.”

[5] Articolul 14 din regulamentul de instituire a EASO prevede că „echipele de sprijin pentru azil furnizează expertiză, astfel cum s-a convenit în planul operațional menționat la articolul 18, în special în ceea ce privește serviciile de interpretare, informațiile privind țările de origine și cunoștințele privind tratarea și gestionarea cazurilor de azil în cadrul acțiunilor de sprijinire a statelor membre menționate la articolul 10.”

[6] EASO a declarat că trimite experți naționali în hotspoturile elene pentru a efectua interviuri personale cu solicitanții de protecție internațională și pentru a pregăti avize. În timpul interviurilor, experții EASO analizează dacă conceptul de țară terță sigură sau de primă țară de azil poate fi aplicabil în fiecare caz în parte și dacă persoana este eligibilă pentru protecție internațională. Pe baza interviului și a altor dovezi, experții EASO pregătesc un aviz. Cu toate acestea, acest aviz „nu este în niciun caz” obligatoriu pentru GAS „care are autoritate decizională deplină și exclusivă”. GAS poate emite o decizie diferită de „concluzia din avizul expertului”, poate colecta informații suplimentare și poate efectua interviuri suplimentare. EASO a considerat că „dacă, în practică, deciziile tind să fie în conformitate cu opinia experților din statele membre trimiși de EASO, acest lucru ar trebui doar să confirme că procesul ca atare funcționează bine.”

[7] Ghidul practic al EASO: Interviu personal https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EASOPractical-Guide-Personal-Interview-EN.pdf

[8] Ombudsmanul a solicitat, de asemenea, EASO să răspundă la următoarele întrebări:

(1) Au fost implicați experți în domeniul vulnerabilității în cazurile pe care se bazează această plângere? Câți experți în vulnerabilitate lucrează în hotspoturile din Grecia? Cum se compară acest lucru cu numărul total al altor experți ai EASO? În ce etapă este consultat un expert în domeniul vulnerabilității (în timpul sau după interviu)? Ce calificări sunt necesare pentru a deveni expert în vulnerabilitate?

(2) În ceea ce privește „procesul de evaluare a calității”, menționat de EASO în răspunsul său adresat reclamantului (12 aprilie 2017), cum sunt selectate eșantioanele de opinii și interviuri? Ce lacune au fost identificate până în prezent și ce măsuri au fost luate pentru a remedia aceste lacune? Ar putea EASO să transmită Ombudsmanului European nota sa de orientare (cea mai recentă versiune)?

(3) Câte zile/ore de formare oferă EASO, în medie, experților în materie de azil din statele membre înainte ca aceștia să înceapă intervievarea solicitanților?

(4) Câți experți în materie de azil din statele membre sunt supravegheați de un șef de echipă? În medie, cât de multă experiență de intervievare (în ceea ce privește timpul) au liderii de echipă?

[9] Articolul 78 alineatele (1) și (2) din TFUE și regulamentul de instituire a EASO.

.

[10] EASO a făcut trimitere la articolele 8, 10, 13 și 18 din regulamentul său de instituire, la Legea elenă nr. 4375/2016 și la articolul 4 și la articolul 34 alineatul (2) din Directiva privind procedurile de azil (Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale, JO 2013, L 180, p. 60).

[11] În conformitate cu articolul 10 litera (a) din regulamentul de instituire a EASO, sprijinul oferit de EASO constă în facilitarea unei analize inițiale a cererilor de azil în curs de examinare de către autoritățile naționale competente. Această posibilitate de a primi sprijin din partea EASO este, de asemenea, prevăzută de legislația națională elenă.

[12] Proceduri standard de operare pentru punerea în aplicare a procedurilor de azil la frontieră în contextul Declarației UE-Turcia din 18.3.2016. Cu excepția cazului în care se prevede altfel, versiunea procedurilor standard de operare menționate în prezenta decizie este cea din 30 iunie 2017.

[13] EASO a adăugat că o valoare adăugată o reprezintă cunoștințele teoretice și practice aprofundate privind metodologiile de lucru cu categoriile vulnerabile, dobândite prin formare ad-hoc, furnizate de EASO sau de administrația națională a experților. Punctul de referință relevant în acest sens este participarea la module de formare specifice EASO, cum ar fi „Interviul cu copiii”, „Interviul cu persoanele vulnerabile”, „Traficul de persoane”.

[14] EASO a declarat că, din aprilie 2017, un șef de echipă supraveghează cinci responsabili de caz. În general, șefii de echipă sunt responsabili de dosare, angajați în administrația lor națională pentru o perioadă de trei până la cinci ani, care au îndeplinit deja o funcție similară în statul membru de referință, fie în calitate de antrenori, fie în calitate de evaluatori. În unele cazuri, experții care au participat la operațiunile EASO lucrează în cadrul serviciului lor de peste zece ani. Potrivit EASO, se întâmplă adesea ca experții numiți șefi de echipă să fie formatori certificați, în module de formare de bază și/sau specifice EASO. În plus, unii dintre actualii șefi de echipă au fost mobilizați împreună cu EASO în cursul operațiunilor hotspoturilor timp de peste un an, pe lângă experiența profesională din cadrul serviciului lor național.

[15] Împreună cu răspunsul său, reclamantul a trimis Ombudsmanului documente suplimentare în sprijinul plângerii sale. Printre acestea se numără un aviz al experților elaborat de ONG-ul HIAS, care oferă o evaluare juridică a rolului EASO în prelucrarea cererilor, pe baza experiențelor directe ale avocaților HIAS care reprezintă solicitanții de azil în Lesbos în hotspotul din Moria, precum și 28 de transcrieri ale interviurilor EASO și avize furnizate sub formă de anexe anonimizate. Reclamantul a prezentat, de asemenea, copii ale mai multor versiuni ale procedurilor standard de operare ale EASO pentru punerea în aplicare a procedurilor de azil la frontieră în contextul Declarației UE-Turcia, modele pentru transcrierile interviurilor și avizele finale, anexele utilizate pentru semnalările vulnerabilităților și evaluările vulnerabilităților, precum și documente care oferă orientări și formare suplimentare intervievatorilor și experților EASO în materie de vulnerabilitate.

[16] Reclamantul a afirmat că scopul interviurilor privind admisibilitatea este de a evalua dacă se poate aplica conceptul de „țară terță sigură” sau de „primă țară de azil”. Reclamantul a remarcat că procedura de admisibilitate se aplică solicitanților din țări cu rate de recunoaștere foarte ridicate. Pentru solicitanții care sunt, prima facie, susceptibili de a avea o cerere de azil valabilă, interviul de admisibilitate se va concentra asupra existenței unor motive pentru care Turcia nu ar trebui considerată o țară terță sigură în care ar putea fi returnați.

[17] Reclamantul a susținut că, având în vedere principiile supremației dreptului Uniunii și efectului direct al regulamentelor UE, faptul că implicarea EASO este prevăzută în legislația națională elenă nu are nicio importanță, întrucât legislația națională elenă ar trebui să respecte legislația UE. În plus, reclamantul a remarcat că argumentul EASO, potrivit căruia Directiva privind procedurile de azil prevede posibilitatea ca autoritatea decizională să fie asistată de personalul altor autorități pentru a efectua interviuri privind admisibilitatea, se bazează pe o înțelegere greșită atât a formulării, cât și a scopului directivei. Pe scurt, în ceea ce privește formularea directivei, reclamantul a susținut că din dispozițiile acesteia din urmă reiese că prevede posibilitatea ca statele membre să aloce responsabilitatea de a efectua interviuri de admisibilitate unui alt organism public sau unei alte administrații publice decât cea responsabilă efectiv de luarea deciziei cu privire la cererea de azil (denumită „autoritatea decizională”). În ceea ce privește scopul directivei, reclamantul a susținut că limitele competențelor EASO, prevăzute în mod explicit de regulamentul său de instituire, nu pot fi eliminate în mod implicit prin formularea unei directive al cărei scop este de a reglementa acțiunile statelor membre.

[18] Reclamantul a făcut trimitere la articolul 2 alineatul (6), interpretat în lumina considerentului 14 din preambulul la regulamentul de instituire a EASO: „[EASO] nu ar trebui să aibă competențe directe sau indirecte în ceea ce privește luarea deciziilor de către autoritățile statelor membre responsabile în materie de azil cu privire la cererile individuale de protecție internațională.”

, .

[19] Reclamantul a făcut trimitere la articolul 2 din regulamentul de instituire a EASO.

[20] În plus, potrivit reclamantului, deși Legea elenă nr. 4375/2016 (astfel cum a fost modificată) oferă un temei juridic pentru desfășurarea interviurilor de către funcționarii EASO, aceasta nu le conferă competența de a redacta avize și recomandări finale.

[21] Reclamantul a afirmat că modelul pentru observațiile finale conține un rezumat al declarațiilor solicitantului ´s, un rezumat al principalelor fapte materiale, precum și o evaluare a vulnerabilității, a credibilității și a riscului de persecuție sau de vătămare gravă formulate de intervievatorul EASO.

[22] Potrivit reclamantului, Legea elenă nr. 4375/2016 și modificările aduse acesteia nu oferă un temei juridic pentru ca ofițerii EASO să efectueze evaluări ale vulnerabilității.

[23] EASO, Standard operating procedures for the implementation of Border asylum procedures in the context of the EU-Turkey statement (Proceduri standard de operare pentru punerea în aplicare a procedurilor de azil la frontieră în contextul Declarației UE-Turcia), 29 iulie 2016, p. 7-8.

[24] Reclamantul a făcut referire la dispozițiile regulamentului de instituire a EASO care permit trimiterea echipelor de sprijin pentru azil ale EASO la cererea statelor membre care „fac obiectul unei presiuni deosebite asupra sistemelor lor de azil și de primire”(considerentul 15 și articolele 10, 13, 16, 17 și 18).

[25] Reuniunea extraordinară a Consiliului European, 23 aprilie 2015 - declarație

[26] Orientările EASO (Ghidul practic al EASO; Interviul personal), elaborat pe baza articolului 2 litera (d) din Directiva 2013/32/UE, definește un „solicitant vulnerabil” ca fiind un solicitant „a cărui capacitate de a înțelege și de a-și prezenta efectiv cazul sau de a participa pe deplin la proces este limitată din cauza circumstanțelor sale individuale”.

Articolul 2 litera (d) din Directiva 2013/32/UE prevede că un „solicitant care are nevoie de garanții procedurale speciale”

înseamnă un solicitant a cărui capacitate de a beneficia de drepturile și de a respecta obligațiile prevăzute în

prezenta directivă este limitată din cauza unor circumstanțe individuale.

Persoanele vulnerabile sunt exceptate de la procedura accelerată de admisibilitate (în aplicarea conceptului de țară terță sigură) și de la readmisia în Turcia în temeiul Declarației UE/Turcia.

[27] EASO a atras atenția asupra instrucțiunilor cuprinse în modelul de interviu, care prevăd următoarele: „... întrebările sugerate [în model] au un caracter general. În fiecare caz, setul de întrebări ar trebui să fie flexibil și adaptat în funcție de răspunsurile solicitantului, în special în ceea ce privește declarațiile esențiale legate de teama solicitantului de a se întoarce în Turcia.”

[28] EASO a făcut trimitere la orientările cuprinse în Ghidul practic al EASO: Evaluarea dovezilor, precum și în Feedback-ul privind calitatea: Notă de orientare elaborată pe baza procesului de evaluare a calității.

[29] EASO a afirmat că reclamantul a menționat doar un singur exemplu în acest sens: informarea solicitantului cu privire la faptul că informațiile referitoare la datele sale cu caracter personal pot fi comunicate autorităților turce. EASO a susținut că există posibilitatea de a partaja aceste informații (și numai acestea) cu autoritățile turce, iar solicitanții au dreptul de a fi informați în consecință, în conformitate cu principiile echității și transparenței. În plus, modelul revizuit include acum instrucțiuni pentru experți, care prevăd că expertul ar trebui să explice în continuare că „numai informațiile privind datele sale cu caracter personal (numele, prenumele, data și locul nașterii, cetățenia) pot fi comunicate autorităților turce; nicio altă informație furnizată de solicitant nu va fi comunicată autorităților turce.”

[30] Reclamantul a susținut că, prin descrierea ajustărilor, refuzând în același timp să divulge motivele pentru care aceste ajustări au fost considerate necesare, EASO nu numai că încearcă să scape de răspundere prin opacitate, ci refuză, de asemenea, să își asume orice responsabilitate prin nerecunoașterea expresă a deficiențelor anterioare.

[31] Reclamantul a susținut, în ceea ce privește lipsa de responsabilitate internă a EASO, că acest lucru înseamnă că nu este în măsură să își revizuiască activitatea și să reflecteze asupra acesteia într-un mod semnificativ. În ceea ce privește lipsa de răspundere externă a EASO, reclamantul a afirmat că „este frapant” că nu există niciun mecanism prin care acțiunile și modul de operare ale EASO să fie revizuite și auditate de un actor extern independent în mod regulat și sistematic, fără a fi necesară depunerea unei plângeri cu privire la aspecte specifice.

[32] Analiza reclamantului s-a bazat pe procedurile standard de operare și pe modelele de interviu ale EASO, pe opinia experților prezentată de HIAS în sprijinul plângerii și pe rapoartele suplimentare în sprijinul „analizei administrării defectuoase a EASO în timpul interviurilor de admisibilitate efectuate de funcționarii săi în hotspoturile din insulele grecești”.

[33] Reclamantul a susținut, în primul rând, că întrebările adresate pentru a investiga vulnerabilitatea sunt înțelese greșit de solicitanți ca întrebări legate de capacitatea lor de a fi intervievați. În plus, întrebările nu includ în mod explicit vulnerabilitățile care nu sunt considerate o problemă de sănătate, cum ar fi traficul, tortura, violul, violența fizică gravă sau dizabilitățile, toate fiind enumerate ca vulnerabilități relevante atât în temeiul legislației elene, cât și în orientările EASO. În al doilea rând, reclamantul a afirmat că HIAS a prezentat dovezi ale mai multor cazuri care demonstrează incapacitatea EASO de a identifica indicatorii de vulnerabilitate, de a transmite cazurile experților în domeniul vulnerabilității, de a explora în mod adecvat vulnerabilitatea în opiniile lor sau de a interpreta în mod corespunzător categoriile de vulnerabilitate. Reclamantul a adăugat că experții EASO i-au împiedicat pe solicitanți să explice ce s-a întâmplat în țara lor de origine, pe baza raționamentului potrivit căruia interviul de admisibilitate se axează pe evenimente din Turcia, neluând astfel în considerare cazurile de tortură sau de violență fizică gravă care au avut loc înainte de intrarea în Turcia.

[34] Ombudsmanul nu are nicio informație cu privire la faptul dacă deciziile GAS privind cererile solicitanților vizați de cele 19 interviuri pe care s-a bazat plângerea (și de cele 28 de interviuri anexate la observațiile reclamantului cu privire la răspunsul EASO) au fost contestate.