Contextul plângerii

1. În 2025, Comisia Europeană și Președinția Consiliului UE au instituit un Forum la nivel înalt privind viitorul justiției penale [1]. Forumul a reunit statele membre, Parlamentul European, reprezentanți ai mediului academic, practicieni, asociații ale avocaților și societatea civilă și a urmărit să reflecteze asupra modului în care dreptul penal al UE poate răspunde provocărilor în continuă evoluție, cum ar fi criminalitatea informatică, terorismul și criminalitatea organizată transfrontalieră. Pe tot parcursul anului, au fost organizate patru reuniuni plenare, iar forumul și-a încheiat activitatea prin adoptarea unui raport final.

2. În cadrul celei de a doua reuniuni plenare a forumului, în mai 2025, directorul executiv adjunct al Agenției Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii (Europol) a ținut un discurs intitulat „Europol: Viziunea sa pentru viitor în anchetele penale” în contextul unei sesiuni de lucru privind agențiile și organismele UE [2] Mai precis, directorul executiv adjunct a vorbit despre evoluțiile recente din cadrul Europol și despre viitorul agenției în urma Strategiei „ProtectEU” a Comisiei [3] din aprilie 2025. În strategia respectivă, Comisia a prezentat că va adopta o propunere legislativă pentru a transforma Europol într-o agenție cu adevărat operațională de aplicare a legii în 2026.

3. În acest context, reclamantul, o rețea de organizații neguvernamentale, a depus o cerere de acces public la Europol în august 2025. Aceasta a solicitat acces la textul sau notele pentru discursul directorului executiv adjunct și la elementele vizuale de sprijin, dacă este cazul.

4. În răspunsul său din septembrie 2025, Europol a identificat o notă de informare care conține discursul relevant ca intrând în domeniul de aplicare al cererii de acces a reclamantului. Europol a acordat un acces larg la document, ocultând doar o secțiune introductivă despre care s-a considerat că nu intră în domeniul de aplicare al cererii, date cu caracter personal și o parte a discursului privind propunerile organizaționale și punctele de discuție. Pentru a justifica ocultarea acestei părți a discursului, Europol a invocat excepții în temeiul legislației UE privind accesul public la documente [Regulamentul 1049/2001 [4]], susținând că divulgarea acesteia ar submina interesul public în ceea ce privește siguranța publică [5] și un proces decizional [6].

5. Reclamantul a solicitat Europol să își revizuiască poziția (prin depunerea unei „cereri de confirmare”). Reclamantul nu a contestat ocultarea de către Europol a secțiunii introductive sau a datelor cu caracter personal, dar a contestat faptul că Europol se bazează pe excepțiile în materie de siguranță publică și de luare a deciziilor și a susținut că există un interes public superior care justifică divulgarea propunerilor organizatorice și a punctelor de discuție ocultate.

6. În octombrie 2025, Europol și-a adoptat decizia de confirmare. Acesta și-a confirmat poziția inițială și a susținut că „informațiile referitoare la viitorul agenției, cu privire la care deliberările sunt încă în curs,” nu pot fi divulgate.

7. Nemulțumit de acest rezultat, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în noiembrie 2025.

Ancheta

8. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la decizia Europol de a refuza accesul deplin la documentul solicitat în temeiul Regulamentului 1049/2001.

9. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit opiniile suplimentare ale Europol cu privire la plângere, iar echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat documentul solicitat.

Argumentele prezentate

10. În răspunsurile sale la cererea de acces, Europol a afirmat că partea ocultată a discursului se referă la propuneri organizaționale și la puncte de discuție legate de viitorul agenției. Deliberările privind viitorul Europol sunt în curs de desfășurare și, prin urmare, aceste propuneri și puncte nu reflectă poziții definitive. Prin urmare, Europol a considerat că divulgarea acestor informații ar putea afecta dezvoltarea strategiilor sale și încrederea și cooperarea dintre Europol, statele membre și parteneri, punând în pericol, în cele din urmă, sarcinile, investigațiile și activitățile operaționale ale Europol ale statelor membre, ale părților terțe sau ale organismelor UE.

11. Mai precis, potrivit Europol, divulgarea ar putea pune în pericol schimbul de opinii între părțile interesate și ar putea consolida pozițiile preliminare, ceea ce „ar putea afecta în mod semnificativ integritatea procesului consultativ, ar putea afecta evaluările aprofundate, ar reduce flexibilitatea și ar putea restricționa explorarea mai multor soluții și strategii, fundamentale pentru formularea unor decizii echilibrate și în cunoștință de cauză”. În special, divulgarea ar putea duce la o reprezentare incorectă a opiniilor și pozițiilor, ceea ce ar avea un impact negativ asupra discuțiilor în curs, care ar trebui să ia în considerare o gamă largă de opțiuni și soluții pentru ca Europol să își continue sprijinul pentru statele membre și parteneri. Pe această bază, Europol a concluzionat că această parte a discursului intră sub incidența excepțiilor de la accesul public pentru protecția interesului public în ceea ce privește siguranța publică și un proces decizional. 

12. În plus, Europol a afirmat că prezentarea efectivă a discursului nu coincide neapărat literal cu textul, întrucât documentul solicitat era doar un document justificativ pentru vorbitor. În plus, Europol a susținut că faptul că documentul a fost elaborat în pregătirea forumului nu implică faptul că părțile ocultate nu pot fi sensibile, întrucât acestea au fost menite să fie partajate în cadrul unui forum la care au participat numai anumite părți interesate și chiar membrii personalului Europol care au participat au trebuit să se înregistreze pentru a participa.

13. În cele din urmă, Europol a afirmat că, deși nu a putut identifica un interes public superior care să justifice divulgarea, a acordat un acces cât mai larg posibil la documentul în cauză, având în vedere interesul public pentru acest subiect.

14. În opiniile sale suplimentare cu privire la plângere, Europol a subliniat că documentul solicitat este o notă de informare internă care a stat la baza unei intervenții orale gratuite a directorului executiv adjunct într-un cadru care nu este public. De asemenea, a reiterat faptul că nu poate divulga prematur considerații care nu sunt definitive, cu atât mai mult cu cât este prerogativa instituțiilor UE să decidă ce teme ar trebui luate în considerare în procesul legislativ. Europol poate furniza informații tehnice numai pentru a sprijini Comisia în acest context.

15. Reclamantul a subliniat că forumul este compus în principal din părți interesate externe și că, prin urmare, partea ocultată a discursului nu a fost destinată utilizării interne. Pe de altă parte, Tribunalul a arătat că părțile din discurs care au fost divulgate demonstrează că acesta a elaborat în sens larg direcțiile pentru viitorul Europol. Prin urmare, reclamantul a considerat că este puțin probabil ca secțiunea ocultată să conțină informații sensibile sau operaționale. În acest sens, acesta a susținut, de asemenea, că faptul că discursul pronunțat se poate abate de la text este irelevant, deoarece intenția de a împărtăși aceste puncte cu părțile interesate externe este ceea ce contează.

16. Având în vedere cele de mai sus, reclamantul nu a fost convins că Europol a justificat suficient riscul pentru procesul său decizional sau pentru îndeplinirea sarcinilor sale. Acesta a afirmat că nu este clar modul în care procesul decizional privind viitorul Europol ar fi subminat, având în vedere că decizia în acest sens este luată de colegiuitori la propunerea Comisiei. Făcând trimitere la jurisprudența Tribunalului UE [7], reclamantul a adăugat că stadiul discuțiilor nu este relevant pentru a invoca excepția pentru un proces decizional în curs și că Europol nu poate presupune că publicul larg, spre deosebire de părțile interesate care participă la forum, nu poate face distincție între opiniile preliminare și deciziile finale.

17. Reclamantul a susținut, de asemenea, că există un interes public superior care justifică divulgarea, având în vedere că activitățile Europol afectează o gamă largă de persoane și drepturile lor fundamentale și că aceste activități au fost criticate recent [8]. Prin urmare, reclamantul a considerat că este esențial să aibă loc o dezbatere publică privind metodele, limitele și condițiile cooperării polițienești și consolidarea competențelor Europol (inclusiv în ceea ce privește schimbul sau colectarea de date cu caracter personal). Aceasta a afirmat că, în cazul în care Europol ar dezvălui ceea ce consideră că ar putea arăta reforma sa, ar putea avea loc o dezbatere deschisă și transparentă cu toate părțile interesate relevante și nu numai cu cele invitate la forum. În mod similar, dacă publicul ar ști ce propuneri sunt luate în considerare și evaluate, părțile interesate ar putea prezenta contribuții mai semnificative în contextul procesului oficial de consultare al Comisiei [9] cu privire la noul Regulament privind Europol.

18. În cele din urmă, reclamantul a afirmat că, la 4 noiembrie 2025, directorul executiv adjunct și-a împărtășit viziunea privind viitorul Europol cu Grupul mixt de control parlamentar (JPSG) în cadrul unei reuniuni transmise în direct de Parlamentul European. Reclamantul s-a întrebat dacă partea ocultată a discursului este mult mai detaliată decât în dezbaterea respectivă privind opțiunile de politică și domeniile de interes pentru reforma Europol. Acesta a solicitat Ombudsmanului să consulte documentul în litigiu pentru acest motiv. 

Evaluarea Ombudsmanului

19. Instituțiile, organele, oficiile și agențiile UE dispun de o marjă largă de apreciere atunci când stabilesc dacă divulgarea unui document ar aduce atingere protecției intereselor publice enumerate la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul 1049/2001, care include siguranța publică [10]. Ca atare, ancheta Ombudsmanului a urmărit să evalueze dacă a existat o eroare vădită în aprecierea Europol în această privință.

20. Europol a susținut că divulgarea părții ocultate a discursului ar submina încrederea și cooperarea cu partenerii săi și, în cele din urmă, ar pune în pericol strategiile, sarcinile și investigațiile sale, precum și activitățile operaționale ale statelor membre și ale partenerilor. În acest sens, Europol a subliniat că punctele de discuție propuse au fost menite să fie partajate în cadrul unui forum la care au participat doar un număr limitat de părți interesate. În plus, acesta a considerat că documentul solicitat era doar un document justificativ și că pronunțarea efectivă a discursului se putea abate de la text.

21. Ombudsmanul ia act de faptul că ordinea de zi a celei de a doua reuniuni plenare [11] a forumului precizează în mod clar că la aceasta au participat reprezentanți ai instituțiilor și organismelor UE, ai statelor membre, ai Consiliului Barourilor Europene și ai mediului academic. Deși este posibil ca evenimentul să nu fi fost deschis publicului larg, la acesta au participat, prin urmare, părți interesate din afara Europol, iar Ombudsmanul consideră că este dificil de înțeles modul în care directorul executiv adjunct al Europol ar putea fi pregătit să facă schimb de informații care ar submina securitatea publică într-un astfel de cadru [12].

22. Mai degrabă, preocuparea Europol pare să fie că divulgarea ulterioară a documentului solicitat ar putea submina deliberările în curs cu privire la viitorul agenției. Prin urmare, Europol s-a bazat, de asemenea, pe excepția pentru protecția unui proces decizional.

23. Pentru a se prevala de această excepție, Europol trebuie să demonstreze că accesul este de natură să aducă prejudicii grave procesului decizional într-un mod previzibil în mod rezonabil și neipotetic.[13] În această privință, Tribunalul UE a precizat că o trimitere la caracterul intern sau pregătitor al unui document nu este suficientă [14]. Ombudsmanul consideră că justificarea Europol pentru invocarea excepției pentru protecția unui proces decizional nu respectă standardul stabilit în jurisprudența UE. În plus, revizuirea documentului solicitat de către echipa de anchetă a Ombudsmanului a arătat că majoritatea informațiilor ocultate au un caracter destul de general.

24. În ceea ce privește preocuparea Europol cu privire la discrepanțele dintre documentul solicitat și discursul pronunțat, Ombudsmanul reamintește că este întotdeauna posibil să se adauge o declarație de declinare a responsabilității conform căreia punctele sau discursurile pregătite ar trebui verificate în raport cu prezentarea efectivă [15].

25. În general, deși Ombudsmanul salută faptul că Europol a acordat un acces parțial larg la discurs, acesta nu este convins de explicația Europol potrivit căreia divulgarea în continuare ar submina interesul public în ceea ce privește siguranța publică sau procesul decizional legat de viitorul agenției.

26. Acestea fiind spuse, astfel cum a menționat reclamantul, o discuție foarte similară privind viitorul Europol a fost organizată în cadrul JPSG și transmisă în direct de Parlament [16]. În acest context, Ombudsmanul nu vede un scop util în continuarea anchetei sale. Ombudsmanul sugerează, cu toate acestea, ca Europol să își reconsidere poziția în lumina observațiilor sale prezentate în prezenta decizie și a conținutului discuției publice din cadrul JPSG, în vederea acordării unui acces suplimentar la documentul solicitat.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Ombudsmanul nu este convins de poziția Europol potrivit căreia accesul suplimentar la documentul solicitat a fost împiedicat de necesitatea de a proteja interesul public în ceea ce privește siguranța publică și un proces decizional. Cu toate acestea, având în vedere că o discuție foarte similară privind viitorul Europol a fost organizată în cadrul JPSG și transmisă în direct de Parlament, Ombudsmanul consideră că nu se justifică alte anchete în acest caz.

Reclamantul și Europol vor fi informați cu privire la această decizie.

Sugestie de îmbunătățire

Europol ar trebui să își reconsidere poziția cu privire la cererea de acces și să acorde acces suplimentar la documentul solicitat, având în vedere observațiile Ombudsmanului prezentate în prezenta decizie și conținutul discuției publice privind viitorul agenției în cadrul JPSG.

Teresa Anjinho Ombudsmanul
European

Strasbourg, 09/01/2026

[1] Pentru mai multe informații, a se vedea: https://commission.europa.eu/high-level-fora-justice-growth-and-future-eu-criminal-justice_en.

[2] Pentru programul complet al celei de-a doua ședințe plenare, a se vedea: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbdbb_en. Punctele de intervenție sunt disponibile la adresa: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/second-high-level-plenary-forum-future-of-eu-criminal-justice-20%E2%80%9321-may-2025.

[3] Disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025DC0148.

[4] Regulamentul 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049, aplicabil Europol în conformitate cu articolul 65 alineatul (1) din Regulamentul 2016/794 privind Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20220628. Normele detaliate de aplicare a Regulamentului 1049/2001 sunt stabilite în Decizia Consiliului de administrație al Europol din 13 decembrie 2016, disponibilă la adresa: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[5] Articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[6] Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001.

[7] Hotărârea din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul, T-233/09, punctele 69 și 76, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09.

[8] Reclamantul a făcut referire la https://wearesolomon.com/mag/format/investigation/frontex-unlawly-shared-thousmis-of-peoples-personal-data-with-europol/.

[9] A se vedea: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14638-Law-enforcement-cooperation-new-Europol-regulation-proposal-/public-consultation_en.

[10] Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, punctul 64, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[11] A se vedea: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbdbb_en.

[12] A se vedea, în mod similar, Decizia privind modul în care Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii (Europol) a tratat o cerere de acces public la documente referitoare la aspectele legate de drepturile fundamentale ale activității sale (cauza 851/2024/SF), disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214746.

[13] Hotărârea Tribunalului din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul, T-471/08, punctele 71 și 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08; Hotărârea din 16 ianuarie 2025, Comisia/Pollinis France, C-726/22 P, punctul 63: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[14] Hotărârea din 18 iunie 2025, Zver/Comisia, T-235/24, punctul 105: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[15] A se vedea Propunerea de soluție privind modul în care Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii (Europol) a tratat o cerere de acces public la documente referitoare la aspectele legate de drepturile fundamentale ale activității sale (cauza 851/2024/SF), punctul 24, disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/214549. 

[16] A se vedea: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20251023IPR31096/parlamentary-scrutiny-of-europol-access-to-data-environmental-crimes-in-focus și https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/Commission-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs-ordinary-meeting-jpsg_20251104-0900-COMMITTEE-LIBE.