Contextul plângerii

1. Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) este agenția UE responsabilă cu sprijinirea statelor membre ale UE și a țărilor asociate spațiului Schengen în gestionarea frontierelor externe ale UE și în combaterea criminalității transfrontaliere. În special, Frontex îndeplinește sarcini legate de gestionarea frontierelor, gestionarea migrației, intervențiile rapide la frontieră și operațiunile de returnare. Pentru toate activitățile sale, Frontex trebuie să monitorizeze respectarea drepturilor fundamentale și să asigure respectarea deplină a acestora [1].

2. Normele de punere în aplicare relevante [2] obligă fiecare participant la activitățile operaționale ale Frontex să raporteze prompt ofițerului pentru drepturile fundamentale al Frontex (FRO) orice incidente care ar putea indica încălcări ale drepturilor fundamentale.

3. În octombrie 2024, reclamantul, cercetător, a depus o cerere de acces public la documentele deținute de Frontex. El a solicitat Frontex să divulge „rapoartele brute” ale ofițerilor Frontex trimiși în Bulgaria, care au raportat ofițerului pentru drepturile fundamentale presupuse încălcări ale drepturilor fundamentale în timpul operațiunilor de la frontiera bulgară cu Turcia. Frontex a publicat parțial rezultatul investigațiilor respective ale ofițerului pentru drepturile fundamentale sub forma unor „rapoarte privind incidentele grave” (SIR).[3] Cererea se referă la „rapoartele brute”, care au declanșat o investigație din partea ofițerului pentru drepturile fundamentale.

4. Tot în octombrie 2024, Frontex a răspuns la cererea reclamantului. Aceasta a identificat patru documente (e-mailuri cu anexe), dar a refuzat accesul la acestea în întregime. În acest sens, Frontex a invocat trei excepții prevăzute în legislația UE privind accesul public la documente (Regulamentul 1049/2001), susținând că divulgarea ar submina interesul public în ceea ce privește siguranța publică, procesul său decizional intern și protecția vieții private și a integrității persoanei.

5. Reclamantul a solicitat Frontex să își revizuiască decizia de a refuza accesul la cele patru documente (prin depunerea unei „cereri de confirmare”). Reclamantul nu a contestat ocultarea datelor cu caracter personal.

6. În ianuarie 2025, Frontex și-a confirmat decizia de a refuza accesul public integral la documentele solicitate, pe baza necesității de a proteja interesul public în ceea ce privește siguranța publică și procesul său decizional. 

7. Nemulțumit de refuzul Frontex de a divulga documentele, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în mai 2025.

Ancheta

8. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la refuzul Frontex de a acorda acces public la documentele solicitate, în măsura în care acestea nu constituie date cu caracter personal.

9. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a examinat documentele în litigiu.  

10. La 7 iulie 2025, Frontex și-a transmis opiniile suplimentare cu privire la plângere.

Argumentele prezentate

Cu privire la protecția interesului public în ceea ce privește siguranța publică

11. În decizia sa de confirmare, Frontex a susținut că documentele solicitate conțin detalii operaționale sensibile cu privire la activitățile Frontex în Bulgaria, care se referă la incidente potențiale care nu au fost incluse în SIR și care nu au fost încă făcute publice. Aceasta a observat că „în special, aceste documente conțin informații care pot fi puse în aplicare cu privire la aspectele activităților de aplicare a legii și ale metodelor de lucru, care se modifică doar marginal de-a lungul anilor”. Aceste informații includ (i) detalii cuprinzătoare privind zona operațională; (ii) numărul și profilul ofițerilor detașați în zona operativă; (iii) instrumentele și metodele de raportare și (iv) capacitățile și echipamentele tehnice desfășurate în zona operațională.

12. Divulgarea publică a acestor informații ar pune în pericol, în opinia Frontex, eforturile Uniunii Europene și ale statelor sale membre de combatere și prevenire a criminalității transfrontaliere și a trecerii neautorizate a frontierei. Acest lucru, la rândul său, ar compromite securitatea publică, deoarece divulgarea unor astfel de informații ar putea ajuta rețelele infracționale, permițându-le să își schimbe modul de operare și, în consecință, să împiedice operațiunile în curs și viitoare.

13. În cererea sa de confirmare, reclamantul a susținut că faptul că un document se referă la siguranța publică nu este suficient în sine pentru a justifica aplicarea excepției în conformitate cu jurisprudența [4]. Potrivit reclamantului, Frontex a prezentat doar justificări generale, abstracte și generice, nedemonstrând astfel un risc concret pe care divulgarea l-ar reprezenta pentru siguranța publică. Reclamantul a susținut, de asemenea, că unele dintre informațiile conținute în documente sunt deja în domeniul public prin divulgarea SIR corespunzătoare.

Protecția procesului decizional al Frontex

14. Frontex a considerat că divulgarea celor patru documente ar putea submina grav raportarea încălcărilor drepturilor fundamentale. Mai precis, Frontex a considerat că divulgarea „rapoartelor brute” ar putea conduce la autocenzură din partea autorilor săi din cauza temerii de expunere publică. Întrucât informațiile operaționale detaliate le-ar putea dezvălui identitatea, persoanele ar putea fi descurajate să raporteze încălcări ale drepturilor fundamentale.  

15. Frontex a afirmat că documentele solicitate fac parte din discuțiile în curs privind punerea în aplicare a avizului ofițerului pentru drepturile fundamentale privind subraportarea posibilelor încălcări ale drepturilor fundamentale [5], implicând diverse părți interesate, care au nevoie de o protecție specială pentru a menține încrederea reciprocă. Frontex a afirmat, de asemenea, că articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001, care se referă la protecția procesului decizional al unei instituții, se poate aplica chiar și după luarea deciziei. Frontex a subliniat că documentele conțin avize destinate exclusiv uzului intern („spațiu de gândire”), care fac parte din deliberări mai ample în cadrul Frontex, care necesită o protecție specială pentru „îmbunătățirea funcționării [sale]”.

16. În cererea sa de confirmare, reclamantul a susținut că există un interes public superior în divulgarea documentelor, întrucât Frontex a decis recent să își extindă activitățile operaționale în Bulgaria, în pofida constatărilor ofițerului pentru drepturile fundamentale din SIR, care avertizează cu privire la încălcări grave ale drepturilor fundamentale. În aceste circumstanțe, reclamantul a considerat că divulgarea ar permite cetățenilor, inclusiv deputaților în Parlamentul European și organizațiilor societății civile, să examineze răspunsul Frontex la aceste încălcări. În plus, divulgarea documentelor ar ajuta victimele să ia măsurile legale adecvate.

17. Frontex a afirmat că o mare parte a documentelor sunt protejate printr-o excepție absolută care nu poate fi înlăturată de un interes public superior care justifică divulgarea. În ceea ce privește celelalte părți, Frontex a subliniat că, întrucât nu acționează într-un context legislativ, se aplică un prag mai ridicat pentru a demonstra existența unui interes public superior [6]. În opinia Frontex, argumentele prezentate de reclamant sunt prea generale pentru a stabili un interes public superior.

Cu privire la protecția obiectivelor activităților de anchetă

18. În opiniile sale suplimentare cu privire la plângerea adresată Ombudsmanului, Frontex a declarat că, în urma deschiderii anchetei Ombudsmanului, a reexaminat documentele și a considerat că „accesul la documentele solicitate trebuie, în plus, să fie refuzat în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul 1049/2001, deoarece divulgarea acestora ar submina scopul protecției anchetelor și orice alte proceduri ulterioare la nivelul UE, precum și la nivelul statelor membre, care depind de capacitatea și disponibilitatea persoanelor în cauză – inclusiv a informatorilor și a martorilor – de a furniza informații”.

Acces parțial

19. Frontex a afirmat că acordarea accesului parțial ar fi fost disproporționată și lipsită de sens din cauza amplorii ocultărilor necesare. Frontex a subliniat, de asemenea, natura specifică a documentelor și sensibilitatea acestora pentru a justifica neacordarea accesului parțial [7]. 

20. Reclamantul a afirmat că, întrucât au fost vizate doar patru documente (e-mailuri), refuzul Frontex de a acorda acces parțial pe baza unei presupuse sarcini disproporționate a fost nefondat. În opinia sa, Frontex ar fi trebuit, cel puțin, să divulge numărul de pagini pe care le cuprind aceste documente și să ofere timpul estimat necesar pentru redactarea lor.

Evaluarea Ombudsmanului

Cu privire la protecția interesului public în ceea ce privește siguranța publică

21. Instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii dispun de o marjă largă de apreciere atunci când stabilesc dacă divulgarea unui document ar aduce atingere protecției intereselor publice enumerate la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul 1049/2001, printre care figurează siguranța publică [8]. Ca atare, ancheta Ombudsmanului a urmărit să evalueze dacă a existat o eroare vădită în aprecierea Frontex în această privință.

22. După examinarea documentelor în litigiu, Ombudsmanul confirmă că acestea conțin elemente sau informații de natură operațională. Aceste informații se referă la numărul de angajați implicați, zona geografică a operațiunii, modelele detaliate de deplasare, descrierea echipamentelor și alte detalii operaționale.  

23. Ombudsmanul constată astfel că Frontex se putea prevala de protecția excepției privind siguranța publică pentru a refuza accesul la documentele în cauză și că Frontex nu a săvârșit nicio eroare vădită de apreciere.  

Protecția proceselor decizionale ale Frontex

24. Frontex a susținut că divulgarea informațiilor conținute în documente ar putea duce la autocenzură din partea persoanelor care raportează încălcări ale drepturilor fundamentale, subminând astfel mecanismul SIR și procesele decizionale în curs privind punerea în aplicare a avizului ofițerului pentru drepturile fundamentale privind subraportarea.

25. Inspecția documentelor a arătat că „rapoartele brute” constituie relatarea personală a evaluatorilor cu privire la incidentele la care au fost martori în timpul desfășurării lor în Bulgaria. Inspecția a confirmat că aceste rapoarte conțin detalii privind incidentele constatate care nu au fost incluse în SIR-urile parțial divulgate. Prin urmare, „rapoartele brute” diferă de SIR publicate.

26. În avizul său privind subraportarea [9], ofițerul pentru drepturile fundamentale a identificat provocări și probleme subiacente legate de subraportare. Una dintre aceste probleme este teama de represalii pentru raportarea încălcărilor drepturilor fundamentale. În ceea ce privește în special situația din Bulgaria, ofițerul pentru drepturile fundamentale a observat că „[a]vând în vedere declarațiile [raportorilor], [raportorii] au devenit ținta a ceea ce ei au descris drept hărțuire la locul de muncă. Aceștia și-au exprimat temeri concrete cu privire la siguranța lor și, în cele din urmă, au fost eliminați din zona operațională de către Frontex pentru propria lor protecție.” Deși Ombudsmanul apreciază argumentul reclamantului potrivit căruia raportarea încălcărilor drepturilor fundamentale este o obligație legală, ofițerul pentru drepturile fundamentale, în avizul său privind subraportarea, a prezentat provocări specifice care sprijină raționamentul Frontex cu privire la problema autocenzurii în decizia sa de confirmare.  

27. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră rezonabilă poziția Frontex potrivit căreia divulgarea „rapoartelor brute” ar putea conduce la autocenzură din partea autorilor săi.

28. Excepția referitoare la protecția procesului decizional poate fi înlăturată de un interes public superior care justifică divulgarea. Deși Ombudsmanul recunoaște interesul public de a obține informații cu privire la situația drepturilor fundamentale în cadrul operațiunilor Frontex la frontieră, astfel încât să permită publicului să tragă la răspundere Frontex, există, de asemenea, un interes public puternic în protejarea mecanismului Frontex de raportare a drepturilor fundamentale, de exemplu prin prevenirea autocenzurii celor care raportează încălcări. În acest caz, Ombudsmanul consideră că nu a fost nerezonabil ca Frontex să susțină că echilibrul este în favoarea acesteia din urmă. În plus, Ombudsmanul nu este convins că divulgarea în acest caz a documentelor solicitate ar fi cea mai adecvată măsură pentru atingerea obiectivului reclamantului, și anume tragerea la răspundere a Frontex, având în vedere că Frontex a divulgat parțial respectivele SIR.

Acces parțial

29.  Inspecția a arătat că o mare parte din cele patru documente fac obiectul excepțiilor de mai sus. Ca atare, nu era nerezonabil ca Frontex să considere că accesul parțial ar fi lipsit de sens [10], având în vedere că documentele - dacă ar fi divulgate parțial - ar fi probabil ocultate aproape în întregime.

30. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul consideră că refuzul Frontex de a acorda acces parțial la documentele solicitate a fost justificat pe baza necesității de a proteja interesul public în ceea ce privește siguranța publică și procesul decizional al Frontex. Prin urmare, Ombudsmanul consideră că nu este necesar să se evalueze dacă divulgarea ar submina, de asemenea, necesitatea de a proteja scopul investigațiilor, astfel cum a invocat Frontex în opiniile sale suplimentare.  

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Nu a existat nicio administrare defectuoasă din partea Agenției Europene pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex) în acest caz.

Reclamantul și Frontex vor fi informați cu privire la această decizie.

Teresa Anjinho

Ombudsmanul European

Strasbourg, 16.7.2025

[1] A se vedea articolul 10 și articolul 80 alineatul (1) din Regulamentul 2019/1896 din 13 noiembrie 2019 privind Poliția de frontieră și garda de coastă la nivel european (Regulamentul Frontex), disponibile la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1573722151667&uri=CELEX:32019R1896.  

[2] Regulamentul Frontex și Decizia directorului executiv nr. R-ED-2021-51 Procedura standard de operare (PSO) – Raportarea incidentelor grave din 19.4.2021, disponibile la adresa: https://prd.frontex.europa.eu/document/frontex-executive-director-decision-on-standard-operating-procedure-serious-incident-reporting/.

[3] Disponibilă la adresa: https://prd.frontex.europa.eu/document/serious-incident-reports-concerning-bulgaria-covering-the-period-from-february-to-july-2024/

[4] Reclamantul a făcut trimitere la hotărârea în cauza T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, punctul 69, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-2/03.

[5] Opinie disponibilă la adresa: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/themes/template/templates/cards/1/dialog.php?card-post-id=2722&document-post-id=17657

[6] Făcând trimitere la hotărârea în cauzele C‐514/11 P și C‐605/11 P, LPN/Comisia Europeană, punctul 93, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13144405.

[7] Făcând trimitere la hotărârea în cauza C-353/99 P, Consiliul/Hautala, punctul 3, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46923&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=27934688.

[8] A se vedea, de exemplu, hotărârea în cauza T-644/16, ClientEarth/Comisia, punctul 25, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en și hotărârea în cauza T‐31/18, Izuzquiza și Semsrott/Frontex, punctul 65, disponibile la adresa: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=64584057A05F83CB866023A1F447D58E?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6381193

[9] A se vedea nota de subsol 6.

[10] A se vedea hotărârea în cauza T-181/10, Reagens/Comisia, punctele 161, 162 și 172, disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.