Strasbourg, 14 decembrie 2004

Stimate domnule F.,

La 12 decembrie 2003, ați adresat o plângere Ombudsmanului European cu privire la refuzul Consiliului Uniunii Europene de a vă acorda accesul la documentul nr. 10678/99 al Consiliului.

La 18 decembrie 2003, am transmis plângerea Secretarului General al Consiliului. Consiliul a transmis avizul său la 12 februarie 2004. V-am transmis-o la 19 februarie 2004, împreună cu o invitație de a formula observații, pe care ați trimis-o la 29 martie 2004.

La 14 aprilie 2004, am adresat Consiliului un proiect de recomandare. Consiliul a transmis avizul său detaliat la 8 iunie 2004. V-am transmis-o la 16 iunie 2004, împreună cu o invitație de a formula observații, pe care ați trimis-o la 28 iulie 2004.

La 23 noiembrie 2004, Tribunalul de Primă Instanță a pronunțat hotărârea în cauza T-84/03 (Turco/Consiliul).

La 2 decembrie 2004, v‐am transmis o copie a acestei hotărâri, invitându‐vă să formulați observații cu privire la eventuala sa importanță pentru prezenta critică.

Cu ocazia unei convorbiri telefonice cu serviciile noastre din 7 decembrie 2004, ați subliniat că nu doriți să faceți astfel de observații.

Vă scriu acum pentru a vă informa cu privire la rezultatele anchetelor care au fost efectuate.

Plângerea

Reclamantul, asistent de cercetare la Universitatea din München, pregătește o teză privind legislația UE în materie de azil. În cursul cercetărilor sale, acesta a solicitat accesul la documentul nr. 10678/99 al Consiliului, un aviz al Serviciului juridic al Consiliului privind aplicarea Protocolului privind azilul pentru resortisanții statelor membre ale Uniunii Europene, anexat la Tratatul de la Amsterdam.

La 24 noiembrie 2003, Consiliul a respins cererea de confirmare a accesului formulată de reclamant în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.

În plângerea sa adresată Ombudsmanului, reclamantul a susținut că decizia Consiliului nu a fost în conformitate cu legea. Acesta a susținut că, având în vedere formularea sa clară, articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu era aplicabil în speță. În conformitate cu această dispoziție, accesul la un document este refuzat „în cazul în care divulgarea ar submina protecția consultanței juridice (…) (…), cu excepția cazului în care există un interes public superior care justifică divulgarea”. Potrivit reclamantului, Consiliul ar fi trebuit să se refere în schimb la articolul 4 alineatul (3).

Reclamantul a subliniat că documentul relevant era deja vechi de patru ani, nu se referea la un proces decizional în curs și că era accesibilă o rectificare la documentul în cauză (documentul Consiliului nr. 10678/99 COR 1). În opinia reclamantului, raționamentul Consiliului a fost arbitrar și incompatibil cu standardele impuse de statul de drept.

Reclamantul a susținut că Consiliul ar trebui să acorde acces la documentul în cauză.

INQUIRY

Avizul Consiliului

În avizul său, Consiliul a formulat următoarele observații:

Documentul 10678/99 a reprezentat o contribuție a Serviciului juridic al Consiliului la lucrările Grupului de lucru pentru azil cu privire la Protocolul privind dreptul de azil pentru resortisanții statelor membre ale Uniunii Europene, anexat prin Tratatul de la Amsterdam la Tratatul de instituire a Comunității Europene. Acest document se referea la întinderea obligației statelor membre de a informa Consiliul în cazul unei acțiuni unilaterale a unui stat membru.

În decizia din 24 noiembrie 2003 privind cererea de confirmare a reclamantului, motivele refuzului divulgării documentului în temeiul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 au fost explicate în detaliu.

După cum a observat Ombudsmanul într-o cauză similară (1), o cauză pendinte în fața Tribunalului de Primă Instanță (cauza T-84/03, Maurizio Turco/Consiliul) a ridicat aceeași problemă de interpretare a Regulamentului 1049/2001 ca și cea prezentată de reclamant. Având în vedere cele de mai sus, s-a sugerat că, în conformitate cu decizia Ombudsmanului din 17 septembrie 2003 privind plângerea 1015/2002/(PB)IJH, Ombudsmanul nu ar trebui să ia nicio decizie în această privință până când nu se cunoaște rezultatul cazului Turco.

În ceea ce privește faptul că rectificarea nr. 1 („COR 1”) la documentul 10678/99 a fost pusă în domeniul public, trebuie remarcat faptul că această rectificare nu a dezvăluit niciun aviz juridic.

Consiliul a transmis o copie a deciziei sale din 24 noiembrie 2003, care conține, printre altele, următoarele considerații:

Jurisprudența Curții de Justiție și a Tribunalului de Primă Instanță a recunoscut în mod clar natura specifică a documentelor care conțin consultanță juridică și interesul public în necesitatea de a proteja furnizarea de consultanță juridică independentă. Această jurisprudență a arătat că divulgarea avizelor Serviciului juridic ar fi contrară interesului public, și anume interesul Consiliului de a fi în măsură să primească consultanță juridică independentă, care stă la baza excepției referitoare la consultanța juridică de la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.

Un act al Consiliului ar putea fi considerat ilegal de către Curtea de Justiție sau de către Tribunalul de Primă Instanță, în pofida eforturilor Serviciului Juridic: fie avizul Serviciului juridic potrivit căruia actul este legal ar putea fi eronat, fie Consiliul ar putea să nu fie de acord cu un aviz juridic potrivit căruia un anumit act sau o parte a acestuia nu ar fi corect(ă) din punct de vedere juridic. Astfel de avize, care erau pur interne instituției, ar putea fi utilizate de alții pentru a contesta în justiție actele Consiliului.

Securitatea și stabilitatea ordinii juridice ar fi grav puse în pericol de divulgarea avizelor Serviciului juridic, chiar dacă aceste avize nu reflectă punctele de vedere ale unui organism împuternicit să ia orice decizie, ci doar punctele de vedere ale unui serviciu independent compus din funcționari publici. Incertitudinea privind legalitatea actelor legislative care ar putea rezulta dintr-o astfel de divulgare ar avea consecințe prejudiciabile pentru interesul public.

Singura interpretare posibilă a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 era că aceasta acoperea toate documentele sau părți ale acestora care conțineau consultanță juridică, cu excepția cazului în care exista un interes public superior care justifica divulgarea.

Un astfel de interes public superior nu a fost constituit nici de simplul fapt că publicarea documentului ar fi în interesul general de a spori transparența și deschiderea procesului decizional al instituției, nici de opinia reclamantului potrivit căreia avea nevoie de acest document în calitate de cadru academic pentru a-și susține cercetările științifice ulterioare în acest domeniu. În caz contrar, această dispoziție ar fi lipsită de orice „efect util”.

Observațiile reclamantului

În observațiile sale, reclamantul și-a menținut plângerea și a formulat următoarele observații suplimentare:

Consiliul a extins în mod excesiv domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, făcând referire la „efectul util” al acestei dispoziții. Aceasta nu a ținut seama de faptul că regulamentul avea obiectivul opus de a asigura „un acces cât mai larg posibil la documente”. Prin urmare, articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuia interpretat în mod restrictiv, ținând seama de principiul proporționalității.

Potrivit celui de al șaselea considerent al regulamentului, interesul Comunității de a nu divulga un document era relevant numai în ceea ce privește eficacitatea procesului decizional al instituției în capacitatea sa legislativă. Acest lucru nu s-a întâmplat în cazul documentului 10678/99.

Libertatea de cercetare științifică prevăzută la articolul 13 din Carta drepturilor fundamentale și la articolul II-13 din proiectul de tratat constituțional ar trebui respectată.

Era discutabil dacă cauza Turco era relevantă pentru prezenta cauză.

PROIECT DE RECOMANDARE A OMBUDSMANULUI

Proiectul de recomandare

La 14 aprilie 2004, Ombudsmanul a adresat Consiliului următorul proiect de recomandare:

Consiliul Uniunii Europene ar trebui să își revizuiască decizia de a refuza reclamantului accesul la documentul 10678/99.

Avizul detaliat al Consiliului

În avizul său detaliat, Consiliul a formulat următoarele observații:

Articolul 4 din Regulamentul 1049/2001 trebuia interpretat în mod restrictiv. Totuși, acest lucru nu înseamnă că excepțiile trebuie interpretate astfel încât să fie golite de orice substanță, așa cum părea să facă proiectul de recomandare al Ombudsmanului.

Proiectul de recomandare părea să urmeze logica conform căreia consultanța juridică furnizată de Serviciul juridic fie a fost acordată în contextul unor posibile proceduri judiciare viitoare, fie a constituit avize cu privire la proiecte legislative. Această împărțire a consultanței juridice în diferite categorii nu a fost susținută de lege, a fost artificială și a ignorat scopul unei astfel de consultanțe.

Regulamentul 1049/2001 nu distingea în niciun moment consultanța juridică legislativă de alte documente ale Consiliului. O astfel de distincție nu era cunoscută nici în jurisprudența instanțelor. Legislația nu a fost decât una dintre sarcinile Consiliului. O mare parte din activitatea Consiliului a constat în elaborarea și punerea în aplicare a politicilor, care au inclus adoptarea de acte cu efecte juridice fără a fi „legislație”, sau aplicarea sau punerea în aplicare a dreptului UE. Serviciului juridic i s-ar putea solicita să exprime un aviz cu privire la consecințele juridice ale acțiunilor propuse de Consiliu, precum și cu privire la interpretarea obligațiilor statelor membre față de Consiliu (așa cum s-a întâmplat în cazul de față). După cum a statuat președintele Tribunalului de Primă Instanță (2), în cazul în care avizele Serviciului Juridic ar fi divulgate, „discuțiile și schimburile de opinii din cadrul instituției cu privire la legalitatea și domeniul de aplicare al măsurii care urmează să fie adoptată ar fi făcute publice și, prin urmare, Consiliul ar putea pierde orice interes de a solicita avize scrise din partea Serviciului Juridic. Cu alte cuvinte, rezultă, cel puțin la o primă examinare, că divulgarea acestor documente ar putea da naștere unei incertitudini cu privire la legalitatea actelor comunitare și ar putea avea un efect negativ asupra funcționării instituțiilor comunitare. Prin urmare, ar avea de suferit stabilitatea ordinii juridice comunitare și buna funcționare a instituției, care sunt chestiuni de interes public pentru care este, fără îndoială, necesar să se acorde atenția cuvenită.” Logica din spatele acestui dicton nu s-a limitat la acele cazuri în care Consiliul a acționat în calitate de legiuitor care se ocupă de un anumit text, ci a cuprins totalitatea activităților sale.

Rezultă că distincția artificială a consultanței juridice în diferite categorii este incorectă și că întrebarea generală privind măsura în care o astfel de consultanță intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) din regulament se aplică și în cazul de față. Prin urmare, Ombudsmanul ar trebui să amâne luarea unei decizii în această privință până când Tribunalul de Primă Instanță se va pronunța cu privire la cauza Turco.

Aplicarea articolului 4 alineatul (2) din regulament nu a implicat o încălcare a articolului 13 din Carta drepturilor fundamentale.

Observațiile reclamantului

În observațiile sale, reclamantul și-a menținut reclamantul și a solicitat Ombudsmanului să ia o decizie în acest sens cât mai curând posibil.

Hotărârea din 23 noiembrie 2004

La 23 noiembrie 2004, Tribunalul de Primă Instanță a pronunțat hotărârea în cauza T-84/03 (Turco/Consiliul). În această hotărâre, Curtea a ajuns la concluzia că Consiliul avea dreptul să refuze accesul la avizele juridice elaborate de Serviciul său juridic (a se vedea în special punctele 62 și 74 din hotărâre).

Observațiile reclamantului

La 2 decembrie 2004, Ombudsmanul a transmis reclamantului o copie a acestei hotărâri, invitându-l să formuleze observații cu privire la eventuala sa importanță pentru prezenta plângere. Cu ocazia unei convorbiri telefonice cu serviciile Ombudsmanului din 7 decembrie 2004, reclamantul a subliniat că nu dorește să formuleze astfel de observații.

DECIZIA

1 Refuzul pretins nelegal de a acorda accesul la avizul juridic

1.1 Reclamantul, asistent de cercetare la Universitatea din München, care pregătește o teză privind legislația UE în materie de azil, a solicitat Consiliului Uniunii Europene accesul la documentul nr. 10678/99 al Consiliului, un aviz al Serviciului juridic al Consiliului. Potrivit Consiliului, acest document reprezintă o contribuție a Serviciului juridic al Consiliului la lucrările Grupului de lucru pentru azil cu privire la Protocolul privind dreptul de azil pentru resortisanții statelor membre ale Uniunii Europene, anexat prin Tratatul de la Amsterdam la Tratatul de instituire a Comunității Europene. Aceasta se referă la întinderea obligației statelor membre de a informa Consiliul în cazul unei acțiuni unilaterale a unui stat membru. Cererea de confirmare a accesului a fost respinsă la 24 noiembrie 2003. Pentru a-și justifica refuzul, Consiliul a invocat excepția referitoare la consultanța juridică prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001(3). Reclamantul a susținut că articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul 1049/2001 nu este aplicabil în cazul de față și că raționamentul Consiliului este atât arbitrar, cât și incompatibil cu standardele impuse de statul de drept.

1.2 În avizul său, Consiliul a considerat că avizele Serviciului său juridic ar putea, în cazul în care ar fi divulgate, să fie utilizate de alte persoane pentru a contesta în justiție actele Consiliului. Potrivit Consiliului, incertitudinea cu privire la legalitatea actelor legislative care ar putea rezulta dintr-o astfel de divulgare ar avea consecințe prejudiciabile pentru interesul public. În opinia Consiliului, singura interpretare posibilă a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 era că aceasta acoperea toate documentele sau părți ale acestora care conțineau consultanță juridică, cu excepția cazului în care exista un interes public superior. Consiliul a susținut că interesul academic al reclamantului pentru divulgare nu constituia un astfel de interes public superior. Aceasta a susținut, de asemenea, că o cauză pendinte în fața Tribunalului de Primă Instanță (cauza T-84/03, Maurizio Turco/Consiliul) a ridicat aceeași problemă de interpretare a Regulamentului 1049/2001 ca și cea adusă de reclamant.

1.3 Ombudsmanul European observă că, potrivit Consiliului, avizul relevant al Serviciului său juridic se referea la întinderea obligației statelor membre de a informa Consiliul în cazul unei acțiuni unilaterale a unui stat membru. Prin urmare, se pare că prezentul aviz se referă la interpretarea articolului unic litera (d) din Protocolul privind dreptul de azil pentru resortisanții statelor membre ale Uniunii Europene, care are următorul cuprins: „Având în vedere nivelul de protecție a drepturilor și libertăților fundamentale de către statele membre ale Uniunii Europene, se consideră că statele membre constituie țări de origine sigure unele față de altele în toate scopurile juridice și practice în materie de azil. În consecință, orice cerere de azil formulată de un resortisant al unui stat membru poate fi luată în considerare sau declarată admisibilă în vederea prelucrării de către un alt stat membru numai în următoarele cazuri: (…) (d) în cazul în care un stat membru decide în mod unilateral cu privire la cererea unui resortisant al unui alt stat membru; în acest caz, Consiliul este informat imediat; cererea se soluționează pe baza prezumției că este vădit nefondată, fără a afecta în vreun fel, indiferent de caz, competența decizională a statului membru.”

1.4 La 12 decembrie 2002, Ombudsmanul a prezentat Parlamentului European un raport special referitor la plângerea 1542/2000/(PB)SM. Acest raport special se referea la chestiunea accesului la avizele Serviciului juridic al Consiliului. În raportul său special, Ombudsmanul a considerat că ar trebui să se facă o distincție între diferitele tipuri de avize juridice. Ombudsmanul a considerat că opiniile exprimate în contextul unor posibile proceduri judiciare viitoare sunt similare unei comunicări între un avocat și un client. Prin urmare, acestea ar trebui, în mod normal, să fie exceptate de la divulgare în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul 1049/2001. În schimb, avizele privind proiectele legislative ar trebui, în mod normal, să devină accesibile publicului atunci când procesul legislativ ajunge la o concluzie. Acestea ar trebui să fie exceptate numai în cazul în care instituția poate demonstra, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul 1049/2001, că divulgarea ar submina grav procesul său decizional și că nu există un interes public superior care să justifice divulgarea.

1.5 La 14 aprilie 2004, Ombudsmanul a adresat Consiliului un proiect de recomandare, solicitându-i să își revizuiască decizia de a refuza reclamantului accesul la documentul 10678/99. Acest proiect de recomandare s-a bazat pe abordarea adoptată de Ombudsman în raportul său special către Parlament (a se vedea punctul 1.4 de mai sus). Ombudsmanul a observat că Consiliul nu a susținut că avizul juridic la care reclamantul a solicitat acces a fost elaborat în contextul unor posibile proceduri judiciare viitoare. Acesta a remarcat, de asemenea, că Consiliul nu a prezentat niciun element de probă care să demonstreze că avizul relevant a fost elaborat în contextul unor acte legislative care urmează să fie adoptate de Consiliu, acționând fie individual, fie în comun.

1.6 În avizul său detaliat, Consiliul a acceptat că articolul 4 din Regulamentul 1049/2001 trebuie interpretat în mod restrictiv. Cu toate acestea, Consiliul a susținut că acest lucru nu înseamnă că excepțiile trebuie interpretate astfel încât să fie golite de orice substanță, așa cum părea să facă proiectul de recomandare al Ombudsmanului. Potrivit Consiliului, împărțirea consultanței juridice în diferite categorii sugerate de Ombudsman nu a fost susținută de lege, a fost artificială și a ignorat scopul unei astfel de consultanțe. Consiliul a susținut că întrebarea generală privind măsura în care o astfel de consiliere intră în domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) din regulament se aplică și în cazul de față. Prin urmare, Ombudsmanul ar trebui să amâne luarea unei decizii în această privință până când Tribunalul de Primă Instanță se va pronunța cu privire la cauza Turco.

1.7 La 23 noiembrie 2004, Tribunalul de Primă Instanță a pronunțat hotărârea în cauza T-84/03 (Turco/Consiliul). În această hotărâre, Curtea a ajuns la concluzia că Consiliul avea dreptul să refuze accesul la avizele juridice elaborate de Serviciul său juridic (a se vedea în special punctele 62 și 74 din hotărâre). La 2 decembrie 2004, Ombudsmanul a transmis reclamantului o copie a acestei hotărâri, invitându-l să formuleze observații cu privire la eventuala sa importanță pentru prezenta plângere. Cu ocazia unei convorbiri telefonice cu serviciile Ombudsmanului din 7 decembrie 2004, reclamantul a subliniat că nu dorește să formuleze astfel de observații.

1.8 În lumina hotărârii Tribunalului de Primă Instanță, nu pare să existe un caz de administrare defectuoasă. Cu toate acestea, trebuie reamintit faptul că Curtea de Justiție a Comunităților Europene este autoritatea supremă în ceea ce privește interpretarea dreptului comunitar.

2 Concluzie

Pe baza anchetelor Ombudsmanului cu privire la prezenta plângere, se pare că nu a existat nicio administrare defectuoasă din partea Consiliului. Prin urmare, Ombudsmanul închide cazul.

Secretarul general al Consiliului va fi, de asemenea, informat cu privire la această decizie.

Cu stimă,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Decizia Ombudsmanului European din 17 septembrie 2003 privind plângerea 1015/2002/(PB)IJH împotriva Consiliului.

(2) În Ordonanța sa din 3 martie 1998 în cauza T-610/97 R Carlsen a.o./Consiliul, Rec., 1998, p. II-485, pargarafele 45-47.

(3) Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).