Contextul plângerii

1. În martie 2023, reclamantul a depus trei cereri de acces public [1] la documente privind consultanța juridică referitoare la trei propuneri ale Comisiei [2] privind dreptul UE. În răspunsul său inițial, Comisia a identificat nouă documente care se încadrează în domeniul de aplicare al celor trei cereri ale reclamantului. Aceasta a acordat acces deplin la două documente și acces parțial la celelalte șapte documente.

2. Nemulțumit de acest rezultat, reclamantul a solicitat Comisiei să își revizuiască decizia (prin formularea unei „cereri de confirmare”). În special, reclamantul a constatat că numărul redus de documente care au fost identificate este uimitor. Ea a încercat să își clarifice solicitările și a declarat că este interesată de documentele referitoare la „analizele Comisiei privind temeiurile juridice aplicabile”.

3. În decizia sa de confirmare, Comisia a informat reclamantul că domeniul de aplicare al reexaminării unui răspuns inițial este limitat la domeniul de aplicare al cererii inițiale și nu poate fi extins în etapa de confirmare. Întrucât cererea reclamantului se referea în mod explicit la orice consiliere juridică cu privire la cele trei propuneri legislative, căutările Comisiei „au vizat numai astfel de avize juridice”. Comisia a invitat reclamanta să prezinte o nouă cerere de acces public la documente care să precizeze exact domeniul de aplicare al cererii sale.

4. În septembrie 2023, reclamantul a depus o nouă cerere de acces public la consultanța juridică furnizată de Serviciul juridic al Comisiei în etapa pregătitoare a celor trei propuneri legislative. În răspunsul său inițial, Comisia a informat-o pe reclamantă că nu poate identifica niciun document care să intre în domeniul de aplicare al cererii sale.

5. Reclamantul a depus o altă cerere de confirmare. Ea a considerat că nu este plauzibil faptul că Comisia nu a identificat niciun document.

6. Atunci când Comisia nu a răspuns, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în decembrie 2023. În special, reclamanta a susținut că observațiile din documentele pe care Comisia le-a divulgat în urma celor trei cereri anterioare de acces public au indicat că serviciul juridic a furnizat observații suplimentare în e-mailuri separate și/sau în alte documente. Ea consideră că Comisia ar fi trebuit să identifice aceste documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererii sale.

Ancheta

7. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la faptul că Comisia nu a identificat documente și nu a răspuns la cererea de acces public a reclamantului. Deși există o prezumție generală potrivit căreia declarațiile făcute de instituțiile UE cu privire la inexistența sau nedeținerea documentelor sunt exacte [3], această prezumție poate fi răsturnată. Ombudsmanul a considerat că reclamanta a prezentat argumente credibile pentru a sugera că ar putea exista documente suplimentare care intră în domeniul de aplicare al cererii sale de acces public și care nu au fost identificate.

8. Ca un prim pas, Ombudsmanul a considerat că ar fi util să programeze o reuniune cu reprezentanții Comisiei și cu echipa de anchetă a Ombudsmanului pentru a clarifica modul și locul în care Comisia a căutat documentele solicitate. În plus, Ombudsmanul a îndemnat Comisia să răspundă la cererea de confirmare a reclamantului.

9. Înainte ca reuniunea să poată avea loc, Comisia a informat Ombudsmanul că o nouă căutare a documentelor în etapa de confirmare ar conduce probabil la identificarea documentelor care intră în domeniul de aplicare al cererii reclamantului. Cu toate acestea, întrucât evaluarea acestor documente era încă în curs de desfășurare, Comisia nu identificase încă în mod oficial aceste documente.

10. Având în vedere întârzierea continuă în tratarea cererii de acces public a reclamantului, Ombudsmanul a solicitat să consulte documentele pe care Comisia le-a identificat în mod provizoriu.

11. În februarie 2024, Comisia a comunicat Ombudsmanului 13 documente pe care le-a identificat în mod provizoriu ca intrând în domeniul de aplicare al cererii reclamantului. Echipa de anchetă a Ombudsmanului le-a inspectat. Inspecția a arătat că majoritatea celor 13 documente se referă la consultanță juridică.

Propunerea de soluție a Ombudsmanului

12. În absența unui răspuns la cererea de confirmare a reclamantului și având în vedere că reclamantul a solicitat inițial accesul la documente în martie 2023, Ombudsmanul a scris Comisiei pentru a căuta o soluție în acest caz în martie 2024. Întrucât Comisia nu identificase niciun document în etapa inițială și nu adoptase încă un răspuns explicit în etapa de confirmare, Ombudsmanul a trebuit să își bazeze propunerea de soluție pe un dosar incomplet.

13. Ombudsmanul a remarcat că jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în acest domeniu este clară și că există, în principiu, o obligație de a divulga avizul serviciului juridic al unei instituții cu privire la o propunere legislativă [4]. O instituție poate refuza divulgarea unor astfel de documente numai în cazul în care avizul juridic în cauză are un caracter deosebit de sensibil sau un domeniu de aplicare deosebit de larg, care depășește contextul procesului legislativ în cauză.[5] Avizul juridic, care examinează temeiul juridic al unor propuneri specifice, nu poate fi considerat în sine ca fiind „sistemic” dincolo de contextul procesului legislativ în cauză și, prin urmare, deosebit de larg.[6] Problema dacă avizul juridic este deosebit de sensibil depinde de aspectul dacă conținutul avizului respectiv este deosebit de sensibil și nu de aspectul dacă procesul legislativ relevant și contextul acestuia pot fi considerate sensibile [7].

14. Ombudsmanul a reamintit, de asemenea, că trimiterile generale la riscul de subminare a capacității unei instituții de a se apăra în cadrul unor proceduri judiciare ipotetice nu sunt suficiente pentru a invoca excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din legislația UE privind accesul public la documente (Regulamentul 1049/2001)[8].

15. Având în vedere cele de mai sus, Ombudsmanul a propus Comisiei să ia în considerare acordarea unui acces cât mai larg posibil la toate documentele pe care le identifică în etapa de confirmare. În cazul în care Comisia consideră că accesul (integral) nu poate fi acordat, aceasta ar trebui să explice, în detaliu și cu trimitere la documentul/consilierea individual(ă), modul în care divulgarea ar submina unul sau mai multe dintre interesele enumerate la articolul 4 din Regulamentul 1049/2001.

16. În iunie 2024, Comisia a răspuns la cererea de confirmare a reclamantului și, o lună mai târziu, la propunerea de soluție a Ombudsmanului. Aceasta a identificat 12 documente ca intrând în domeniul de aplicare al cererii de acces public a reclamantului și a acordat acces la acele părți ale documentelor care nu conțin consultanță juridică. Procedând astfel, Comisia a invocat excepții în temeiul Regulamentului 1049/2001, susținând că divulgarea integrală ar putea submina protecția vieții private și integritatea persoanei [9] și consultanța juridică [10].

17. Deși Comisia a recunoscut că documentele conțin consultanță juridică, aceasta a susținut, în esență, că consultanța juridică (i) nu are legătură cu un proces legislativ; (ii) este nouă, sensibilă și are un domeniu de aplicare deosebit de larg; și (iii) divulgarea sa ar submina principiul „egalității armelor”.

18. În cursul anchetei, reclamanta și-a împărtășit observațiile cu privire la decizia de confirmare a Comisiei. Aceasta nu a fost de acord cu argumentele Comisiei și nu a fost mulțumită de accesul acordat. În esență, ea a susținut că, în conformitate cu jurisprudența UE (i), Comisia este un actor-cheie [11] în procesul legislativ, iar documentele solicitate se referă în mod clar la un proces legislativ; (ii) conferirea unui caracter deosebit de sensibil tuturor consultanțelor juridice referitoare la o chestiune nouă ar avea ca rezultat împiedicarea în practică a divulgării unei mari părți a consultanței respective [12]; și (iii) o legătură ipotetică cu orice cauze judiciare pendinte sau viitoare nu este suficientă pentru a submina principiul egalității armelor. În opinia sa, Comisia a încălcat în mod evident „termenele prevăzute în legislație [...]”.

Evaluarea Ombudsmanului

19. Această anchetă s-a referit la faptul că Comisia nu a identificat documente și nu a răspuns la cererea de confirmare a reclamantului. Întrucât Comisia a adoptat până în prezent o decizie de confirmare, în care a identificat 12 documente, Ombudsmanul închide cazul.

20. Acestea fiind spuse, Ombudsmanul face două observații.

21. În primul rând, deși această anchetă nu a vizat amploarea accesului public acordat în prezent, Ombudsmanul are îndoieli, pe baza unei prime revizuiri a deciziei de confirmare a Comisiei, cu privire la faptul dacă poziția sa este pe deplin susținută de jurisprudența relevantă a UE prezentată în propunerea sa de soluție. Argumentele ample ale reclamantului în această privință nu par a fi nefondate.

22. În al doilea rând, Ombudsmanul ia act de întârzierea semnificativă suferită de Comisie în acest caz. În conformitate cu Regulamentul 1049/2001, o instituție a UE ar trebui, în termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii de confirmare, fie să acorde acces la documentul solicitat, fie să indice, într-un răspuns scris, motivele refuzului total sau parțial. Termenul de 15 zile lucrătoare poate fi prelungit cu încă 15 zile lucrătoare în circumstanțe excepționale ^[13].

23. În acest caz, Comisia a avut nevoie de mai mult de șapte luni pentru a răspunde la cererea de confirmare a reclamantului.

24. De fapt, reclamanta a depus pentru prima dată trei cereri de acces public la documente privind consultanța juridică referitoare la trei propuneri ale Comisiei în urmă cu peste doi ani, în martie 2023. Prin urmare, acest caz este un alt exemplu al întârzierilor semnificative cu care s-a confruntat Comisia în prelucrarea cererilor de acces public, pe care Ombudsmanul le-a considerat a fi un caz de administrare defectuoasă în ancheta sa din proprie inițiativă cu privire la această chestiune (OI/2/2022/OAM). Ombudsmanul a îndemnat deja Comisia să găsească modalități și să îmbunătățească în mod prioritar modul în care tratează cererile de acces public.

25. Nimic nu ar putea justifica, în acest caz, ceea ce reprezintă în mod vădit o întârziere semnificativă în a răspunde la cererea reclamantului și o nerespectare evidentă de către Comisie a termenelor stabilite prin Regulamentul 1049/2001. Aceasta nu poate fi o bună administrare.

Concluzie

Întrucât Comisia a identificat documentele relevante și a răspuns la cererea de confirmare a reclamantului, Ombudsmanul închide cazul.

Ombudsmanul critică fără echivoc întârzierea semnificativă cu care Comisia a răspuns la cererea reclamantului.

Reclamantul și Comisia vor fi informați cu privire la această decizie.

Teresa Anjinho Ombudsmanul
European

Strasbourg, 02/04/2025

[1] În temeiul Regulamentului 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei; disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] (1) Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Programului de sprijin pentru reforme, COM(2018) 391 final; disponibil la adresa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A0391%3AFIN; (2) Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind instituirea unei Funcții europene de stabilizare a investițiilor, COM(2018) 387 final; disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52018PC0387; și (3) Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind un cadru de guvernanță al instrumentului bugetar pentru convergență și competitivitate pentru zona euro, COM(2019) 345 final; disponibilă la adresa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019PC0354&qid=1732180138101

[3] A se vedea hotărârea Tribunalului din 23 aprilie 2018 în cauza T-468/16, Verein Deutsche Sprache/Comisia, punctele 35-36; disponibilă la adresa: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=201394&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17438668

[4] Hotărârea Curții din 1 iulie 2008 în cauzele conexate C-39/05 P și C-52/05 P, Suedia și Turco/Consiliul, punctul 68; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[5] Hotărârea Curții din 8 iunie 2023 în cauza C-408/21 P, Consiliul/Pech, punctul 43; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-408/21%20P

[6] Hotărârea Tribunalului din 18 septembrie 2015 în cauza T-395/13, Miettinen/Consiliul, punctul 41; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-395/13

[7] Hotărârea Tribunalului din 21 aprilie 2021 în cauza T-252/19, Pech/Consiliul, punctul 85; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[8] Ibidem, punctele 89-90.

[9] Articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul 1049/2001.

[10] Articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul 1049/2001.

[11] Hotărârea Curții din 4 septembrie 2018 în cauza C-57/16 P, ClientEarth/Comisia, punctele 87-88; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16009033

[12] T-395/13, Miettinen/Consiliul, punctele 41-43.

[13] Articolul 8 din Regulamentul 1049/2001.