Contextul plângerii

1. În 2016, Comisia Europeană a inițiat o procedură oficială de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Belgiei pentru nerespectarea de către aceasta a Directivei privind calitatea aerului [1], în special în ceea ce privește valorile-limită pentru dioxidul de azot (NO ₂₎ prevăzute în directivă [INFR(2016)2005].

2. La 28 aprilie 2016, Comisia a trimis Belgiei o „scrisoare de punere în întârziere”[2]. La 8 noiembrie 2018, Comisia a trimis Belgiei o scrisoare suplimentară de punere în întârziere.

3. La 18 februarie 2021, Comisia a trimis Belgiei un „aviz motivat”[3].

4. La 16 noiembrie 2021, reclamantul, cetățean belgian, a trimis un e-mail Comisiei solicitând informații cu privire la situația actuală a cazului, având în vedere că au trecut aproape cinci ani de la inițierea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. La 30 noiembrie 2021, întrucât nu a primit niciun răspuns, acesta a reamintit Comisiei acest aspect.

5. La 13 decembrie 2021, Comisia a răspuns reclamantului. Acesta a explicat că Comisia sprijină în mod activ și îmbunătățește punerea în aplicare a Directivei privind calitatea aerului. Comisia a informat reclamantul că a primit deja răspunsul Belgiei la avizul motivat. Comisia a asigurat reclamantul că continuă să urmărească îndeaproape situația.

6. La 23 martie 2022, reclamantul a scris din nou Comisiei și a solicitat o actualizare a situației din orașul său natal.

7. La 5 aprilie 2022, Comisia a asigurat reclamantul că ia foarte în serios problema poluării aerului. În ceea ce privește situația actuală din orașul natal al reclamantului, Comisia a observat că nivelurile de NO ₂ au scăzut acolo în 2020 comparativ cu 2019; cu toate acestea, valoarea-limită medie anuală a continuat să fie depășită. Deși Comisia nu a putut furniza reclamantului detalii cu privire la discuțiile juridice pe care le-a avut cu Belgia, aceasta a afirmat că, între timp, a fost informată cu privire la planurile privind calitatea aerului care acoperă teritoriile relevante și la măsurile incluse în acestea. Cu toate acestea, este de competența autorităților naționale să decidă cu privire la măsuri, în timp ce Comisia nu poate decât să verifice dacă măsurile propuse sunt adecvate pentru a asigura respectarea valorilor-limită obligatorii. În cele din urmă, Comisia a concluzionat că continuă să monitorizeze situația din Belgia și poate, de asemenea, să introducă acțiuni în justiție, în funcție de evoluția cazului.

8. La 5 aprilie 2022, reclamantul a susținut că îmbunătățirea calității aerului în 2020 s-a datorat în principal restricțiilor de deplasare a persoanelor impuse în contextul pandemiei de COVID-19 și faptului că mai multe persoane lucrau de acasă. De atunci, situația s-a deteriorat din nou. El a solicitat Comisiei să nu amâne desfășurarea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor din cauza rezultatelor denaturate în 2020.

9. Nemulțumit de acțiunile Comisiei, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului European.

Ancheta

10. Ombudsmanul a deschis o anchetă privind timpul necesar Comisiei pentru a încheia procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

11. În cursul anchetei, Ombudsmanul a primit răspunsul Comisiei la plângere și, ulterior, observațiile reclamantului ca răspuns la răspunsul Comisiei. Echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat, de asemenea, dosarul Comisiei cu privire la acest caz. Ombudsmanul a solicitat, de asemenea, informații suplimentare din partea Comisiei cu privire la evoluțiile de după septembrie 2023, pe care Comisia le-a furnizat.

Argumente prezentate Ombudsmanului

Din partea Comisiei

12. În răspunsul său, Comisia a considerat că timpul necesar pentru a trata cazul era justificat. Aceasta a explicat că au existat mai multe motive pentru timpul necesar: provocările legate de prezentarea unor dovezi suficiente în cazurile privind calitatea aerului, factorii obiectivi de stabilire a priorităților și evoluțiile recente – parțial cauzate de pandemia de COVID-19 – în rapoartele privind calitatea aerului furnizate de autoritățile naționale.

13. Comisia a făcut trimitere la jurisprudența UE care a stabilit marja sa largă de apreciere în cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor [4] și a susținut că această marjă de apreciere include, de asemenea, marja de apreciere cu privire la oportunitatea și momentul trecerii la etapa următoare. Comisia a clarificat faptul că procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu sunt singura modalitate de a asigura conformitatea cu legislația UE și că, atunci când evaluează dacă să facă următorul pas, Comisia trebuie să țină seama de toate celelalte modalități posibile de a asigura conformitatea, precum și de probabilitatea de succes a acestora, de intervalul de timp și de costuri în ceea ce privește resursele. Comisia a făcut referire la unele cazuri judiciare recente inițiate de alți actori ca exemplu de modalități, altele decât procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, de asigurare a respectării legislației UE privind calitatea aerului.

14. Comisia a explicat că, deși respectarea valorilor-limită prevăzute la articolul 13 din Directiva privind calitatea aerului poate fi verificată printr-o evaluare factuală, retrospectivă, este mult mai complicat să se furnizeze dovezi ale unei încălcări a articolului 23 din directivă, care impune statelor membre să prezinte planuri privind calitatea aerului care să stabilească măsuri suficiente pentru a menține perioadele de depășire a limitelor „cât mai scurte posibil”. Verificarea acestui aspect implică o evaluare complexă, orientată spre viitor. Comisia a afirmat, de asemenea, că planurile privind calitatea aerului sunt adesea documente ample și complexe care stabilesc măsuri și consecințe viitoare, uneori cu niveluri diferite de certitudine sau de încredere. În ceea ce privește statele membre mai mari cu multe zone de calitate a aerului, evaluarea poate necesita analizarea a zeci de planuri privind calitatea aerului într-un singur caz.

15. Comisia a declarat că a inițiat proceduri oficiale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva majorității statelor membre din cauza depășirii valorilor-limită pentru diverși poluanți, cum ar fi NO ₂, precum și din cauza faptului că acestea nu au luat măsurile adecvate pentru ca perioadele de depășire a limitelor să fie cât mai scurte posibil. Comisia a declarat că, în conformitate cu articolul 258 din TFUE, a adus până în prezent în fața Curții de Justiție a UE (CJUE) 15 cauze împotriva a 11 state membre și le-a câștigat pe toate, în timp ce, la momentul respectiv, existau încă 28 de cauze pendinte împotriva a 18 state membre. Comisia a recunoscut că trebuie să acorde prioritate cazurilor pe baza, printre altele, a egalității de tratament a statelor membre, a gravității cazului și a faptului dacă acesta este simplu, necesitând mai puține resurse sau este complex, necesitând mai multe resurse.

16. În ceea ce privește acest caz, Comisia a explicat că rapoartele din 2020 și 2021 privind calitatea aerului au indicat că valorile-limită pentru NO ₂ au fost depășite în unele zone, dar nu în toate. Comisia a clarificat faptul că, la calcularea valorilor-limită, a fost utilizat un nou tip de raportare a datelor („date modelate”).

17. Comisia a afirmat că, din cauza pandemiei de COVID-19 din 2020 și 2021, traficul rutier (principala sursă de emisii de NO ₂ din Bruxelles și Anvers) a fost redus în mod semnificativ în anii respectivi. Comisia a explicat că, înainte de a lua în considerare posibile etape următoare în acest caz, a considerat că este prudent să aștepte datele validate pentru 2022, care urmau să devină disponibile la sfârșitul lunii septembrie 2023, pentru a confirma în ce măsură au fost depășite valorile-limită. Comisia a subliniat că acest caz a adus deja îmbunătățiri, având în vedere că valorile NO ₂ în zonele relevante au scăzut. Comisia a confirmat că, în urma analizei rapoartelor din septembrie 2023, va fi în măsură să ia în considerare următoarele etape ale cazului.

Din partea reclamantului

18. Reclamantul a susținut că Comisia a luat prea mult timp pentru a ajunge la o decizie cu privire la sesizarea CJUE. De asemenea, Comisia nu a motivat suficient timpul necesar. Reclamantul a susținut că această chestiune este deosebit de importantă, deoarece depășirea continuă a valorilor-limită ale UE pentru NO ₂ în ceea ce privește calitatea aerului are efecte negative asupra sănătății publice. Reclamantul a susținut că decizia ar trebui luată imediat de către Comisie.

19. În observațiile sale cu privire la răspunsul Comisiei, reclamantul a susținut, de asemenea, că utilizarea „datelor modelate” nu este singurul motiv pentru care rapoartele privind calitatea aerului au arătat că limitele au fost depășite în anumite zone în 2020 și 2021 și a susținut că Comisia ar trebui să se asigure că își bazează analiza pe informații exacte.

Evaluarea Ombudsmanului

20. Rolul Ombudsmanului în domeniul plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar acoperă tratarea administrativă și procedurală a plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar de către Comisie, inclusiv timpul necesar și motivele eventualelor întârzieri. Ombudsmanul a considerat că, în cazul în care timpul necesar Comisiei pentru a trata un caz a fost prelungit în mod inutil ca urmare a neglijenței sau a amânărilor nejustificate de către Comisie, acest lucru poate constitui un caz de administrare defectuoasă [5].

21. Depășirea valorilor-limită pentru NO ₂ stabilite în Directiva privind calitatea aerului poate avea un impact negativ grav asupra sănătății publice. Ca atare, Ombudsmanul înțelege îngrijorarea reclamantului cu privire la timpul necesar pentru a face față nerespectării directivei de către Belgia.

22. În același timp, procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor legate de aspecte de mediu pot necesita adesea o perioadă semnificativă de timp, din cauza naturii lor foarte complexe și evolutive. Poluarea atmosferică este un exemplu în acest sens, deoarece implică măsurarea calității aerului și compilarea și analizarea unor date complexe privind poluanții, precum și privind măsurile introduse de autoritățile naționale și regionale pentru a îmbunătăți calitatea aerului și impactul unor astfel de măsuri. Toți acești factori contribuie la durata procedurilor conexe de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În cazul în care durata procedurii se datorează temeiniciei evaluării, o perioadă suplimentară poate fi în interesul public.

23. Având în vedere că acest caz a fost deschis din proprie inițiativă de către Comisie, evaluarea Ombudsmanului se axează pe timpul necesar Comisiei de la emiterea scrisorii de punere în întârziere în aprilie 2016. Procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este deschisă de aproximativ opt ani și jumătate în această etapă, care pare lungă după orice standard.

24. După cum s-a menționat mai sus, Ombudsmanul recunoaște că procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor legate de Directiva privind calitatea aerului sunt complexe prin natura lor și pot necesita timp suplimentar și că Comisia dispune de o marjă largă de apreciere pentru a stabili modul de desfășurare a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Același lucru este valabil și pentru acest caz, iar ancheta Ombudsmanului a arătat că Comisia a fost activă în acest caz în cea mai mare parte a perioadei în cauză. Informațiile suplimentare primite de la Comisie în decembrie 2024 confirmă că acest lucru se aplică și perioadei de după septembrie 2023.

25. Cu toate acestea, au existat cel puțin două perioade de peste un an în care nu părea să aibă loc nicio activitate, și anume atunci când Comisia nu a fost în contact cu autoritățile belgiene. Faptul că Comisia nu a fost în contact cu autoritățile belgiene nu înseamnă însă că aceasta a fost inactivă. De exemplu, prima perioadă a avut loc după primirea de către Comisie a răspunsului inițial la scrisoarea de punere în întârziere. Acest răspuns a inclus un număr semnificativ de documente și informații complexe, pe care Comisia a trebuit să le analizeze ulterior. Nu există niciun element care să sugereze că timpul necesar a fost rezultatul neglijenței sau al amânărilor nejustificate ale Comisiei. Prin urmare, Ombudsmanul concluzionează că, în această etapă, nu se justifică nicio anchetă suplimentară cu privire la plângere.

26. Cu toate acestea, având în vedere implicațiile publice majore ale respectării de către un stat membru a Directivei privind calitatea aerului, Ombudsmanul încurajează Comisia să trateze cu prioritate procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În plus, Ombudsmanul consideră că Comisia trebuie să îmbunătățească modul în care comunică cu publicul cu privire la această procedură în curs de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Baza de date a Comisiei pentru procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în curs [6] indică doar principalele etape procedurale în acest caz. În acest sens, Ombudsmanul face trimitere la constatările sale din inițiativa strategică SI/6/2024/JN.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Nicio altă anchetă nu este justificată.

Reclamantul și Comisia Europeană vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 19.12.2024

[1] Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (JO 2008, L 152, p. 1).

[2] Scrisoarea de punere în întârziere este prima etapă oficială a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, la care statul membru în cauză trebuie să trimită un răspuns detaliat, în mod normal în termen de două luni. Mai multe detalii privind procedurile UE de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sunt disponibile pe site-ul web al Comisiei: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en

[3] În cazul în care Comisia ajunge la concluzia că țara nu își îndeplinește obligațiile care îi revin în temeiul legislației UE, aceasta poate trimite un aviz motivat: o cerere oficială de respectare a legislației UE.

[4] Hotărârea Curții de Justiție în cauza C-33/04, Comisia/Luxemburg, punctul 67 din hotărâre: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62004CJ0033.

[5] În acest sens, a se vedea decizia Ombudsmanului în cauza 369/2018/JAP, disponibilă la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020.

[6] Disponibilă la adresa: https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?langCode=EN&version=v1&typeOfSearch=byDecision&refId=INFR(2016)2005&page=1&size=10&order=desc&sortColumns=decisionDate.