O pano de fundo da visita

1. Em maio de 2011, o Provedor de Justiça Europeu iniciou um programa de visitas às agências da UE com o objetivo de identificar e divulgar as melhores práticas nas suas relações com os cidadãos. Inicialmente, o Provedor de Justiça realizou três visitas «piloto» às agências da UE no Reino Unido, a saber, a Autoridade Bancária Europeia, a Agência Europeia de Medicamentos e a Academia Europeia de Polícia. Em outubro de 2011, o Provedor de Justiça visitou a Agência Europeia do Ambiente em Copenhaga e, em novembro de 2011, o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência e a Agência Europeia da Segurança Marítima em Lisboa. Em fevereiro de 2012, o Provedor de Justiça visitou o Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional, em Salónica, e, em maio de 2012, a Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho, em Dublim. Em junho de 2012, o Provedor de Justiça visitou o Serviço Europeu de Polícia e a Eurojust, em Haia, e o Comité Europeu do Risco Sistémico, em Frankfurt. Por último, em julho de 2012, o Provedor de Justiça visitou a Agência Europeia para a Segurança das Redes e da Informação, ENISA, em Heraklion, Creta.

2. Por carta de 12 de setembro de 2012, o Provedor de Justiça informou a Frontex de que, no âmbito do seu programa de visitas às agências, tencionava visitá-la em 4 de setembro de 2012.

3. A Frontex foi criada pelo Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho, de 26 de Outubro de 2004, que cria uma Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia («Regulamento Frontex»)[1]. Este regulamento foi posteriormente alterado em 2007 pelo Regulamento (CE) n.o 863/2007 que estabelece um mecanismo para a criação de equipas de intervenção rápida nas fronteiras [2]. Em 25 de outubro de 2011, foram adotadas novas alterações ao Regulamento Frontex, nomeadamente o Regulamento (UE) n.o 1168/2011, de 25 de outubro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho [3] . Em conformidade com o Regulamento Frontex, a Frontex visa facilitar a aplicação das medidas atuais e futuras da UE relacionadas com a gestão das fronteiras externas, assegurando a coordenação das ações dos Estados-Membros na aplicação dessas medidas. Em especial, deve: i) Assistir os Estados-Membros na execução dos aspetos operacionais da gestão das fronteiras externas; ii) realizar análises de risco, a fim de fornecer à UE e aos Estados-Membros informações adequadas que permitam tomar medidas adequadas ou combater os tratamentos e riscos identificados, com vista a melhorar a gestão integrada das fronteiras externas; iii) ministrar formação a nível da UE aos agentes dos serviços nacionais competentes e aos instrutores nacionais de guardas de fronteira, bem como formação adicional e seminários relacionados com o controlo e a vigilância das fronteiras externas e o afastamento de nacionais de países terceiros em situação irregular nos Estados-Membros; iv) Acompanhar a evolução da investigação científica relevante para o seu domínio e divulgar informações à Comissão e aos Estados-Membros; v) Gerir as listas de equipamento técnico fornecido pelos Estados-Membros; e vi) apoiar os Estados-Membros em circunstâncias que exijam uma maior assistência técnica e operacional nas fronteiras externas. Além disso, uma das novas funções definidas pelo Regulamento (UE) n.o 1168/2011 consiste em «prestar a assistência necessária ao desenvolvimento e ao funcionamento de um sistema europeu de vigilância das fronteiras e, se for caso disso, ao desenvolvimento de um ambiente comum de partilha de informações, incluindo a interoperabilidade dos sistemas». 

4. O Provedor de Justiça enviou à Frontex um projeto de ordem do dia com as questões específicas que pretendia debater. Além disso, o Provedor de Justiça informou a Frontex de que, em resposta a um compromisso que tinha assumido na sequência de um pedido da Assembleia dos Comités do Pessoal da Agência («AASC»), também se reuniria com o Comité do Pessoal da Frontex durante a sua visita. 

A visita

5. A reunião teve lugar nas instalações da Frontex em 4 de outubro de 2012. O Provedor de Justiça foi acompanhado por Marta Hirsch-Ziembinska, chefe da Unidade de Queixas e Inquéritos do seu gabinete. A Frontex foi representada por Gil Arias Fernández, diretor executivo adjunto; um alto responsável jurídico da Unidade dos Assuntos Jurídicos; o porta-voz da equipa de informação e transparência; o chefe da Unidade de Recursos Humanos e Serviços; o Chefe do Setor dos Recursos Humanos; O coordenador responsável pela adjudicação de contratos; o gestor da qualidade; o assistente de campo do diretor executivo adjunto e o assistente do diretor executivo adjunto.

6. No início da reunião, o Provedor de Justiça forneceu informações sobre o objetivo e o contexto da sua visita à Frontex. Esclareceu que realiza as suas visitas a agências da UE com base na sua competência para realizar inquéritos de iniciativa própria. Um inquérito de iniciativa própria implica, nomeadamente, a aplicação das garantias processuais habituais relativas a esses inquéritos. Estas incluem o direito da Agência de solicitar ao Provedor de Justiça que trate informações e documentos a título confidencial, em conformidade com o n.o 1 do artigo 5.o, o n.o 2 do artigo 5.o e o n.o 2 do artigo 14.o das disposições de execução do Provedor de Justiça [4].

7. Na sequência das observações introdutórias do Provedor de Justiça, a Frontex apresentou a sua posição sobre os assuntos identificados pelo Provedor de Justiça na sua carta de 12 de setembro de 2012. O diretor executivo adjunto respondeu às observações introdutórias do Provedor de Justiça e, em seguida, os responsáveis abordaram os diferentes pontos da ordem de trabalhos com a ajuda de diapositivos em PowerPoint. Cada apresentação foi seguida de um debate e de uma sessão de perguntas e respostas. No final da reunião, foi fornecida ao Provedor de Justiça uma cópia da apresentação e dos documentos comprovativos [5]. A Frontex solicitou o tratamento confidencial de todos os documentos internos apresentados ao Provedor de Justiça [6], com exceção das seguintes decisões adotadas pelo seu Conselho de Administração:

• Decisão n.o 23/2012, de 27 de setembro de 2012, que adota o processo disciplinar da Frontex;
• Decisão n.o 017/2005, de 16 de Dezembro de 2005, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades; e
• Decisão n.o 3402, de 22 de setembro de 2006, que estabelece as disposições práticas relativas ao acesso do público aos documentos da FRONTEX.

8. Após a reunião com a direção da Frontex, o Provedor de Justiça e a Sra. Hirsch-Ziembinska reuniram-se com os representantes do Comité do Pessoal.

9. As seguintes questões constituíram objeto de debate entre o Provedor de Justiça e a direção da Frontex:

A. Regulamentação da Frontex em matéria de conduta pessoal e boa conduta administrativa;

B. Os princípios do serviço público;

C. Transparência, diálogo e responsabilização (acesso do público aos documentos);

D. Seleção e recrutamento;

E. Conflitos de interesses;

F. Denúncia de irregularidades; e

G. Concursos e contratos.

Conclusões e sugestões do Provedor de Justiça

(A) Regulamentação da Frontex em matéria de conduta pessoal e boa conduta administrativa

10. Uma das tarefas fundamentais do Provedor de Justiça é assegurar que a administração da UE seja aberta, virada para os serviços e eficiente no tratamento dos contactos com os cidadãos. Os princípios básicos pertinentes estão estabelecidos no Código Europeu de Boa Conduta Administrativa («Código»). O Provedor de Justiça Europeu recebe frequentemente queixas alegando falta de espírito de serviço e eficiência. Tal sugere que a administração da UE continua a enfrentar desafios neste domínio. Se for caso disso, o Provedor de Justiça Europeu procura encontrar uma solução rápida para as queixas relativas a queixas decorrentes dos contactos iniciais dos cidadãos com a administração. Nessas circunstâncias, os serviços do Provedor de Justiça contactam normalmente o membro do pessoal em causa por telefone.

11. Na sua carta de 12 de setembro de 2012, o Provedor de Justiça informou a Frontex de que todas as agências da UE tinham concordado em adotar o Código numa reunião dos chefes das agências realizada em Lisboa, em outubro de 2008. No entanto, o sítio Web da Frontex não continha qualquer referência ao Código e, por conseguinte, o Provedor de Justiça procurou obter informações adicionais sobre a forma como a Frontex aplicou esta decisão. Além disso, a Provedora de Justiça perguntou de que forma a Frontex assegura que os membros do seu pessoal cumprem os princípios estabelecidos no Código.

12. A Frontex informou o Provedor de Justiça de que, em 21 de maio de 2008, adotou o seu próprio Código de Boa Conduta Administrativa (Decisão 2008/23 da DE), a fim de aplicar as conclusões do Provedor de Justiça no seu inquérito de iniciativa própria OI/1/98/OV. O presente código baseia-se no Código de Boa Conduta Administrativa da Comissão para o Pessoal da Comissão Europeia nas suas relações com o público. Em 2008, para além do Código de Boa Conduta Administrativa, a Frontex adotou outro código, o Código de Conduta, que se baseia nos artigos 11.o e 11.o-A do Estatuto dos Funcionários, com o objetivo de estabelecer regras em matéria de normas comportamentais e profissionais (Decisão 2008/51 da DE, de 1 de outubro de 2008).

13. A Frontex explicou que, em 2011, adotou igualmente um código de conduta operacional, mais adequado à sua atividade principal e que contém disposições de «não fazer», nomeadamente o código de conduta para todas as pessoas que participam nas atividades da Frontex (Decisão 2011/24 do DE, de 22 de março de 2011), que também se aplica aos agentes convidados dos Estados-Membros que participam em atividades operacionais dos Estados-Membros coordenadas pela Frontex. A Frontex sublinhou que todos os participantes nas suas atividades nas fronteiras têm de perceber que servem o interesse público e que são principal e individualmente responsáveis pelas suas ações. Este código específico baseia-se no Regulamento Frontex, com a última redação que lhe foi dada.

14. Por último, a Frontex indicou que está previsto um código de conduta para as operações conjuntas de regresso.

15. A Frontex declarou ainda que os membros do seu pessoal recebem sistematicamente formação inicial sobre os quatro códigos acima referidos. Os documentos que confirmam a participação nessa formação são conservados nos ficheiros da Frontex. Além disso, os planos operacionais referem-se ao código concebido para os participantes nas suas atividades nas fronteiras.

16. A Frontex considera que seria melhor evitar a coexistência de quatro códigos diferentes e, por esse motivo, está a trabalhar num projeto para fundir, pelo menos, os dois códigos adotados em 2008. Este projecto encontra-se em fase de consulta com o Comité do Pessoal. A este respeito, a Frontex reconheceu que o código resultante da fusão deve ser alinhado com o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa. 

17. A Frontex declarou que o Código de Conduta é publicado no seu sítio Web na secção «Publicações. Generalidades.»

18. Por último, a Frontex apresentou exemplos concretos de aplicação dos quatro códigos. Por exemplo, no setor dos recursos humanos, as informações sobre os procedimentos administrativos são transparentes; as perguntas são respondidas o mais rapidamente possível; são envidados todos os esforços para tomar decisões bem fundamentadas; e as decisões incluem informações sobre os procedimentos de recurso. No que diz respeito às operações da Frontex, o Código de Conduta para todas as pessoas que participam nas atividades da Frontex prevê que os participantes (ou seja, agentes responsáveis pela aplicação da lei dos Estados-Membros com responsabilidades específicas): i) abster-se de qualquer comportamento suscetível de comprometer o prestígio e a natureza da missão pública e de desacreditar a sua organização ou a Frontex; ii) agir com equidade e imparcialidade nas suas relações com o público e outros participantes; iii) evitar todas as formas de vitimização ou discriminação; e iv) comunicar as violações do Código à Frontex.

19. A Provedora de Justiça congratula-se com a iniciativa da Frontex de fundir os códigos existentes, simplificando assim as suas regras internas em matéria de boa conduta administrativa. Este projeto deverá contribuir para assegurar procedimentos administrativos mais eficientes e melhores contactos com o público. Aplaude igualmente a Frontex por ter organizado sessões de formação sobre os códigos. O Provedor de Justiça considera que o compromisso da Frontex para com os princípios estabelecidos no Código Europeu de Boa Conduta Administrativa poderia ser tornado mais visível para os cidadãos da União e, por conseguinte, sugere que a Frontex forneça ligações para esse Código e para o seu próprio Código de Boa Conduta Administrativa na página inicial do seu sítio Web.

(B) Transparência, diálogo e responsabilização

20. O Provedor de Justiça atribui grande importância à necessidade de promover a transparência e de aumentar a responsabilização na administração da UE. Este requisito reflete-se, nomeadamente, na legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos, que menciona expressamente o Provedor de Justiça como órgão de recurso. Tal reflecte-se igualmente nos amplos poderes de investigação do Provedor de Justiça, que lhe permitem esclarecer cabalmente os factos e as questões que surgem durante os seus inquéritos.

21. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça solicitou à Frontex que fornecesse informações adicionais e respondesse às seguintes perguntas:

"a) Observo que o sítio Web da Frontex não contém qualquer secção sobre o acesso aos documentos na posse da agência. Como é que a Frontex trata, na prática, os pedidos de acesso do público a documentos? Quais são as suas regras, orientações e/ou disposições práticas para o tratamento desses pedidos? Queira fornecer exemplos, como a correspondência principal no tratamento pela Agência dos três últimos pedidos de acesso do público a documentos tratados ao abrigo das regras pertinentes da Frontex e/ou do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. (O conteúdo da decisão da Frontex nestes exemplos não será examinado, uma vez que este não é o objetivo da presente visita.)

b) A Frontex elabora um relatório anual (interno ou externo) sobre o seu tratamento do acesso do público aos documentos?

c) A Frontex gere, ou tenciona gerir, um registo público na aceção do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001?

d) A Frontex trata uma grande quantidade de informações e dados. O seu sítio Web é de fácil utilização e contém um grande volume de dados, publicações e informações relacionadas com as principais atividades da Frontex, em especial nos «documentos de governação». O Regulamento (CE) n.o 1049/2001, em sentido estrito, aplica-se apenas aos «documentos». Como é que a Frontex trata os pedidos de informação? Queira fornecer-nos informações sobre as reações que os serviços da Frontex recebem dos utilizadores e das partes interessadas no que diz respeito ao acesso à informação.»

22. Na sua apresentação de 4 de outubro de 2012, a Frontex alegou que, para além de manter contactos com o público em geral, também mantém, através de plataformas especiais (redes e balcões únicos), contactos com as partes interessadas (as autoridades responsáveis pelas fronteiras dos Estados-Membros da UE, peritos e investigadores) e os meios de comunicação social. Por conseguinte, os pedidos de informação são tratados através da plataforma acima referida e através de uma caixa especial no seu sítio Web. Em 2011, a Frontex recebeu cerca de 500 pedidos escritos de informação do público em geral e das partes interessadas, para além de cerca de 750 pedidos escritos da imprensa. A Frontex recebe igualmente visitantes e organiza visitas de representantes da imprensa às zonas operacionais dos Estados-Membros que acolhem as suas operações.

23. A Frontex planeou atualizar, até ao final de 2012, a estrutura de informação do seu sítio Web, que será mais convivial. Será publicada uma nova versão do Código de Conduta para o pessoal da Frontex, bem como princípios de serviço público e explicações sobre o acesso a documentos e informações.  A este respeito, será mencionado o direito de apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu.

24. Em resposta às perguntas relativas ao acesso aos documentos, a Frontex explicou que trata todos os pedidos que recebe em conformidade com o Regulamento n.o 1049/2001. Em 21 de setembro de 2006, o Conselho de Administração da Frontex adotou uma decisão que estabelece as disposições práticas relativas ao acesso do público aos documentos da Frontex. Essa decisão reitera que, em conformidade com o artigo 28.o do Regulamento Frontex, a Frontex está sujeita ao Regulamento n.o 1049/2001 quando trata pedidos de acesso a documentos na sua posse. A decisão estabelece que «a fim de salvaguardar a capacidade de desempenhar as suas funções, deve ser prestada especial atenção às necessidades específicas da Frontex enquanto organismo especializado incumbido de melhorar a gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da UE. Por conseguinte, deve ser plenamente tida em conta a natureza sensível das tarefas desempenhadas pela Frontex, em especial no que diz respeito às operações nas fronteiras e aos dados relacionados com as fronteiras. Em qualquer caso, o cumprimento bem-sucedido e eficaz dos objetivos e tarefas da Frontex, tal como previsto no Regulamento Frontex, não deve ser posto em causa.»

25. A Frontex explicou ainda o seu circuito administrativo para o tratamento dos pedidos de acesso a documentos e informações apresentados pelos cidadãos e pelos meios de comunicação social.

26. Os pedidos de acesso a documentos são geralmente apresentados por via eletrónica, por correio eletrónico. São tratados, em primeiro lugar, pelo Setor da Informação e da Transparência, que pode consultar outros setores. As respostas são redigidas pelo Setor da Informação e da Transparência e assinadas pelo Chefe da Unidade dos Assuntos Jurídicos. Este processo não demora mais de 15 dias. Os pedidos confirmativos são tratados pelo chefe da Unidade dos Assuntos Jurídicos. Os pedidos de documentos da Frontex relacionados com os pedidos de emprego e as propostas dos candidatos em causa são tratados de forma semelhante pelos setores dos recursos humanos e da contratação pública, respetivamente. A Frontex recebe um pequeno número de pedidos de acesso a documentos (em 2011, recebeu e tratou 17 pedidos oficiais para os seus documentos) e o acesso total é concedido em 80-90% dos pedidos. A Frontex deu exemplos dos três últimos pedidos de acesso recebidos antes da visita do Provedor de Justiça. Todos foram totalmente concedidos em 1 a 5 dias. No relatório geral anual da Frontex, existe uma secção sobre «Transparência e acesso à informação». Até à data, não existe um registo público de documentos da Frontex, mas está prevista a sua criação.

27. O Provedor de Justiça observa que os pedidos confirmativos de acesso a documentos parecem ser tratados pela mesma pessoa (ou seja, o chefe da Unidade dos Assuntos Jurídicos, que é o responsável pela proteção de dados da Agência e que também assina as respostas aos pedidos iniciais), e incentiva a Frontex a alterar a sua prática. O Provedor de Justiça toma igualmente nota dos planos da Frontex para começar a gerir um registo público dos seus documentos e gostaria de ser informado da data específica em que espera que o registo comece a funcionar.

28. A Provedora de Justiça congratula-se com o facto de a Frontex fornecer ao público uma grande quantidade de informações, principalmente relacionadas com as suas atividades principais, bem como informações sobre questões financeiras e organizacionais, no seu sítio Web. Adotou uma abordagem proativa da divulgação de informações, principalmente através de publicações em linha, da organização de visitas de imprensa aos países que acolhem as suas operações e da receção regular de visitas de investigadores.

29. O que o Provedor de Justiça mais aprecia é o facto de a Frontex ter tomado a iniciativa de melhorar o seu sítio Web, que já é bom e acessível aos cidadãos. O peticionário espera que o novo sítio Web da Frontex contenha, na página inicial,  informações sobre: i) Como apresentar pedidos de acesso a documentos e pedidos de informação; ii) as regras aplicáveis a esses pedidos e quem é a pessoa de contacto responsável; e, tal como prometido, iii) o direito dos cidadãos de apresentarem queixa ao Provedor de Justiça. O Provedor de Justiça espera que este processo de melhoria prossiga e que a Frontex pondere disponibilizar nas 23 línguas oficiais da UE, pelo menos, a página inicial do seu sítio Web, bem como informações sobre as suas funções e a sua política linguística. A Frontex poderia assim seguir as boas práticas do IHMI a este respeito. Ao cumprimentar os cidadãos que visitam o sítio na sua própria língua e ao explicar-lhes as suas funções, a Frontex demonstraria claramente que reconhece que todos os cidadãos da União Europeia têm um interesse legítimo no seu trabalho.

(C) Seleção e recrutamento

30. No que diz respeito ao conteúdo das decisões de seleção e recrutamento, o Provedor de Justiça adota uma abordagem semelhante à do Tribunal de Justiça da UE. Isto significa, nomeadamente, que reconhece à administração amplos poderes discricionários na seleção do seu pessoal. No que diz respeito aos aspetos processuais da seleção e do recrutamento, o Provedor de Justiça trabalhou muito ativamente para aumentar a transparência no recrutamento da UE. Os seus esforços conduziram, por exemplo, a uma maior transparência no que diz respeito aos nomes dos membros dos júris e a fichas de avaliação mais pormenorizadas, proporcionando aos candidatos uma melhor compreensão da forma como foram avaliados.

31. A Provedora de Justiça observou que a Frontex publica no seu sítio Web informações sobre a sua política de recrutamento e os seus procedimentos de recrutamento de agentes temporários e agentes contratuais (a Frontex não tem funcionários permanentes). A Provedora de Justiça solicitou à Frontex que prestasse esclarecimentos sobre as seguintes questões:

De que forma assegura a Frontex uma comunicação eficaz com os candidatos aos processos de seleção sobre o estado das suas candidaturas e/ou o resultado do processo de seleção?

b) Os nomes dos membros do júri são conhecidos dos candidatos? Em que medida a Frontex faculta aos candidatos a emprego acesso às avaliações das suas candidaturas?

c) Em que medida procura a Frontex meios mais rápidos e menos formais de resolução de litígios sobre decisões de seleção e recrutamento do que os previstos no artigo 90.o do Estatuto dos Funcionários?

d) A Frontex informa sistematicamente os candidatos na sua correspondência de que podem apresentar queixa ao Provedor de Justiça, tal como previsto no artigo 19.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa?»

32. A Frontex forneceu informações sobre os seus procedimentos de recrutamento e seleção, que se baseiam no Estatuto dos Funcionários e no Regime Aplicável aos Outros Agentes, bem como nas regras internas da Frontex, que são as seguintes: Em 2009, o diretor executivo emitiu duas decisões sobre o procedimento que rege a contratação e o recurso a i) agentes temporários e ii) agentes contratuais. Mais uma vez, em 2009, o Conselho de Administração decidiu sobre as regras aplicáveis aos peritos nacionais destacados junto da Frontex. Em 18 de novembro de 2010, a Frontex adotou a Comunicação Administrativa n.o 46/2010 que estabelece a sua política interna relativa aos procedimentos aplicáveis ao recrutamento e seleção de agentes temporários e contratuais na Frontex.

33. Todo o processo de selecção demora cerca de 4 a 6 meses. Os candidatos são informados sobre os convites abertos à apresentação de candidaturas da Frontex no seu sítio Web e no sítio Web do EPSO. Para lugares especializados e, excecionalmente, também podem ser utilizadas fontes externas de publicação. O anúncio de vaga contém funções e requisitos definidos.

34. A Frontex salientou uma série de medidas que tornam o processo de seleção transparente. Para cada processo de seleção, é criado um comité de seleção («Comité de Seleção»). O Comité de Seleção é criado ao mesmo tempo ou imediatamente após a publicação do anúncio de vaga e inclui um representante do Comité do Pessoal. Os membros do Comité de Seleção devem assinar uma declaração de confidencialidade e uma declaração que confirme a ausência de qualquer conflito de interesses. Aplicam os critérios de seleção indicados no anúncio de vaga e decidem sobre o conteúdo das entrevistas e das provas antes de lhes serem comunicados os nomes dos candidatos. A equipa de Recrutamento de Recursos Humanos, responsável pela verificação da elegibilidade das candidaturas, apresenta ao Comité de Seleção todas as candidaturas recebidas e discute e verifica com ele todos os candidatos não elegíveis. As candidaturas são posteriormente analisadas pelo Comité de Seleção e é elaborada uma lista de candidatos pré-selecionados para entrevistas/testes. Após a realização de entrevistas e outros testes, o Comité de Seleção aprova as pontuações relativas a cada um dos critérios de seleção (de natureza profissional e pessoal) de acordo com uma grelha de avaliação preestabelecida («relatório de avaliação da entrevista»). Subsequentemente, recomenda ao diretor executivo os candidatos selecionados e uma lista de reserva de candidatos pré-selecionados. Este último pode solicitar entrevistas adicionais antes de tomar a decisão de nomeação. As informações sobre cada fase do procedimento são fornecidas no sítio Web da Frontex. Mediante pedido, cada candidato pode receber informações sobre uma etapa específica do processo de recrutamento que lhe diga respeito. Os candidatos convidados para a entrevista são informados do resultado. Para o efeito, a Frontex utiliza modelos de cartas para os candidatos selecionados, para os candidatos inscritos na lista de reserva e para os candidatos que não foram selecionados. Estas cartas não contêm as fichas de avaliação e/ou as notas dos candidatos.

35. Cada anúncio de vaga descreve o procedimento de recurso previsto no Estatuto dos Funcionários (artigo 90.o, n.o 2). A Frontex não informa os candidatos sobre o seu direito de apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça ou de intentar uma ação no Tribunal da Função Pública.

36. A este respeito, o Provedor de Justiça pretende incentivar a Frontex a informar as pessoas sobre as duas possibilidades acima referidas de impugnar uma decisão desfavorável. Além disso, o Provedor de Justiça sublinha a importância do procedimento de revisão, que permite ao júri em causa corrigir a sua própria decisão antes do início de qualquer procedimento contencioso.

37. A Frontex declarou ainda que os nomes dos membros dos seus júris de seleção não são divulgados nem tornados públicos. Apenas os candidatos convidados para uma entrevista são informados da composição do conselho de administração. Explicou que a não divulgação visa proteger o júri de pressões externas. Observou que os membros do pessoal hesitariam em participar nos júris se os seus nomes fossem do conhecimento público, o que, consequentemente, tornaria os processos de recrutamento menos eficientes. Tendo isto em mente, a Frontex está bastante hesitante em divulgar este tipo de dados pessoais ao público.

38. A este respeito, o Provedor de Justiça salienta que a divulgação dos nomes dos membros do júri estaria em conformidade com a jurisprudência do Tribunal nesta matéria. O segredo das deliberações e dos trabalhos dos júris de concurso foi introduzido com vista a garantir a independência desses júris e a objetividade dos seus trabalhos. Protege-os de todas as interferências e pressões externas [7]. O respeito deste segredo opõe-se, portanto, à divulgação dos pontos de vista dos membros individuais dos júris. No entanto, o Provedor de Justiça tem sistematicamente considerado que o direito de manter secretas as opiniões individuais dos membros do júri não é o mesmo que manter secretas as suas identidades [8].

39. Por conseguinte, o Provedor de Justiça congratulou-se com o facto de, durante o debate, a Frontex não ter excluído definitivamente a possibilidade de tornar públicos os nomes dos membros do júri, tendo apenas partilhado a sua hesitação a este respeito. Com efeito, a prática estabelecida tanto no EPSO como na Comissão consiste em divulgar os nomes dos membros do júri. Na opinião do Provedor de Justiça, tal prática garante a transparência dos procedimentos de seleção; contribui para reforçar e manter a confiança do público nas instituições, órgãos e organismos da UE; e tranquiliza os candidatos quanto ao facto de o processo de seleção não estar viciado por conflitos de interesses. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça confia em que a Frontex adotará uma decisão no sentido de os nomes dos membros do júri poderem ser divulgados no seu sítio Web no que diz respeito a cada processo de seleção.

40. Além disso, sugere que as cartas pertinentes dirigidas aos candidatos sobre o resultado do processo de seleção incluam: i) para cada candidato, as suas próprias notas nas entrevistas/provas escritas; ii) informações sobre o procedimento de reexame interno da Frontex; e iii) para os candidatos preteridos, informações sobre o seu direito de apresentar queixa ao Provedor de Justiça. Além disso, os candidatos podem ser informados de que podem apresentar uma reclamação administrativa nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários e recorrer ao Tribunal da Função Pública da União Europeia. As mesmas informações, em termos gerais, podem ser fornecidas na secção pertinente do sítio Web da Frontex no que diz respeito a cada procedimento de seleção lançado.

(D) Propostas e contratos

41. Ao nível da revisão, os litígios relativos às decisões de concurso e às relações contratuais são mais frequentemente tratados pelos tribunais. No entanto, ao longo dos anos, uma parte significativa dos casos do Provedor de Justiça também se preocupou com estes domínios. Em relação às propostas, o Provedor de Justiça inspira-se na abordagem do Tribunal de Justiça, que consiste em reconhecer à administração amplos poderes discricionários na avaliação dos aspetos substantivos das propostas, verificando cuidadosamente se cometeu um erro manifesto de apreciação, se fundamentou de forma válida e adequada as suas decisões e se respeitou adequadamente os procedimentos aplicáveis e os direitos de informação. Em relação aos litígios contratuais, o Provedor de Justiça não avalia, enquanto tal, se existe um incumprimento contratual. No entanto, examina exaustivamente se a administração fundamentou devidamente a sua posição e examina igualmente a equidade das ações ou omissões administrativas.

42. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça pretende ser informado sobre a forma como a Frontex trata os litígios relacionados com estes domínios.

43. A Frontex apresentou os principais elementos do procedimento que segue nos processos de concurso. Informou o Provedor de Justiça de que o seu procedimento se baseia no Regulamento Financeiro da Frontex, cujo artigo 74.o remete para as disposições do Regulamento Financeiro [9] e para as normas de execução [10]. Além disso, os seus procedimentos são orientados pelo Vade-mécum pertinente da Comissão. A Frontex garante o respeito pelos princípios da transparência e da igualdade de tratamento, assegurando que todos os proponentes recebem informações simultaneamente. Os seus procedimentos são justos e transparentes.

44. Os formulários utilizados para informar os proponentes sobre a avaliação das suas propostas baseiam-se nos modelos pertinentes da Comissão. Não existem informações sobre a eventual revisão do procedimento de concurso pelo Provedor de Justiça Europeu. Essas informações não constam do anúncio de adjudicação de contrato para todos os concursos públicos nem da secção pertinente do sítio Web da Frontex. Quando os proponentes apresentam pedidos de informações adicionais, a Frontex fornece-lhes os motivos específicos para a rejeição da sua proposta. A Frontex trata os pedidos de informações complementares relativos a concursos e contratos como pedidos de acesso a documentos.

45. Quando ocorre um litígio com um contratante, a Frontex aplica a regra «primeiro clarificações e negociações, depois medidas jurídicas». Os contratantes podem apresentar os seus pontos de vista à Frontex antes de tomarem quaisquer medidas legais. A mediação é possível se previamente acordada no contrato. Durante o debate e em resposta a uma pergunta do Provedor de Justiça sobre as práticas da Frontex em relação aos subcontratantes que nem sempre podem ser pagos atempadamente pelos contratantes da Frontex, a Frontex indicou que, em tais situações, tenciona estabelecer contactos informais com o contratante e, por conseguinte, intervir. 

46. A Provedora de Justiça congratula-se com o facto de os procedimentos de concurso e de contrato da Frontex serem justos e, em especial, com a existência de um procedimento de recurso interno. Sublinha a importância de dar aos proponentes e contratantes da Frontex a possibilidade de apresentarem queixa ao Provedor de Justiça. Por esta razão, os três, a saber, a secção pertinente do sítio Internet da Frontex, o anúncio de adjudicação de todos os concursos públicos e as cartas da Frontex aos proponentes rejeitados, podiam conter informações sobre o seu papel na receção de queixas.

(E) Questões éticas

47. O Provedor de Justiça examina as questões éticas nas seguintes sub-rubricas gerais: em primeiro lugar, os princípios do serviço público; em segundo lugar, os conflitos de interesses; e, em terceiro lugar, a denúncia de irregularidades.

Princípios do serviço público

48. Em 19 de junho de 2012, o Provedor de Justiça publicou os princípios de serviço público para a função pública da UE [11]. O seu principal objetivo na publicação dos princípios era ajudar a criar uma maior confiança entre os cidadãos e as instituições da UE. Os princípios têm em conta as melhores práticas nos Estados-Membros e foram estabelecidos após um longo período de reflexão e consulta pública. Tal como confirmado na consulta pública, os princípios de serviço público não são novos, mas representam as expectativas existentes dos cidadãos e dos funcionários públicos. Constituem as normas éticas fundamentais que regem a conduta dos funcionários da UE. Os princípios também os orientam para a decisão certa em situações em que devem exercer julgamento. Como tal, constituem uma componente vital da cultura administrativa de serviço a que as instituições da UE aderem.

49. Na sua apresentação sobre esta matéria, a Frontex referiu os seus valores, estabelecidos em 2010, que correspondem em grande medida aos princípios de serviço público publicados pelo Provedor de Justiça. Os valores são: Humanidade, Comunicação Aberta, Profissionalismo, Trabalho em Equipa e Confiança. Estes cinco valores constituem a base das atividades da Frontex a todos os níveis. Devem ser aprovados, partilhados, vividos e executados pelo seu pessoal e respeitados pelos seus parceiros. Os valores são descritos nos principais documentos da Frontex, como o plano plurianual, o programa de trabalho, etc. Durante a formação sobre o código, os valores são também debatidos. Em 2012, a Frontex organizou um seminário sobre ética para o seu pessoal.

50. O Provedor de Justiça reconhece a adesão da Frontex a elevados padrões éticos. O Provedor de Justiça incentiva igualmente a Frontex a disponibilizar no seu sítio Web os seus valores e os princípios de serviço público publicados pelo Provedor de Justiça. Desta forma, os cidadãos seriam informados de que a Frontex subscreve esses princípios.

Conflitos de interesses

51. Os conflitos de interesses surgem quando as pessoas que trabalham para a administração pública podem ser consideradas como tendo um interesse pessoal inadequado numa matéria com a qual lidam. Tais conflitos devem ser tratados de forma adequada, a fim de assegurar a tomada de decisões objetivas e reforçar a confiança do público na administração. Acontecimentos e casos recentes mostram que a administração da UE não goza da plena confiança do público em relação a esta questão.

52. A Provedora de Justiça solicitou à Frontex que fornecesse informações sobre as medidas concretas que aplica, a fim de evitar conflitos de interesses em relação aos seguintes domínios: i) recrutamento de pessoal, incluindo quadros superiores, e ii) membros e antigos membros do pessoal, em especial no que diz respeito a atividades externas durante e após o seu serviço na Frontex, em conformidade com os artigos 11.o, 11.o-A, 12.o-B e 16.o do Estatuto dos Funcionários.

53. Na sua apresentação, a Frontex salientou que a sua Comunicação Administrativa n.o 36/2012 fornece orientações sobre a forma de compreender o conceito de conflito de interesses. Na prática, a Frontex assegura que os novos membros do pessoal, os membros do comité de seleção nos procedimentos de recrutamento de pessoal e os membros do comité de avaliação no processo de concurso assinam uma declaração confirmando que não têm conflitos de interesses. A Frontex prevê a formação obrigatória em matéria de ética e conflitos de interesses, composta por: uma panorâmica geral da ética no âmbito da administração da UE e da ética e dos conflitos de interesses no contexto específico da Frontex (o seu mandato, funções, missão e valores). São fornecidos estudos de caso, exemplos e simulações. Por último, a Frontex salientou que existe uma avaliação das normas de controlo interno [12].

54. O Provedor de Justiça declarou em várias ocasiões que as instituições, órgãos, organismos e agências da UE devem fazer tudo o que estiver ao seu alcance para evitar não só conflitos de interesses reais, mas também aparentes, a fim de manter a confiança do público nas suas atividades e proteger o seu pessoal de suspeitas injustificadas. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a Frontex ter adotado orientações internas para o seu pessoal sobre a forma como os conflitos de interesses devem ser identificados e evitados. Trata-se de um exemplo de boas práticas administrativas. A Provedora de Justiça observa igualmente que a Frontex desenvolveu modelos para as declarações de conflitos de interesses (DdI) para os membros dos comités de avaliação das propostas e dos comités de seleção nos procedimentos de seleção, para além das DdI para os membros do seu pessoal. A este respeito, seria claramente adequado que a Frontex desenvolvesse modelos específicos de DdI para o diretor executivo, o diretor executivo adjunto e os peritos nacionais destacados e assegurasse que o DdI do diretor executivo e o DdI do diretor executivo adjunto fossem disponibilizados no seu sítio Web.

Denúncia de irregularidades

55. A Provedora de Justiça solicitou à Frontex que prestasse informações sobre quaisquer disposições que tenha em vigor em matéria de denúncia de irregularidades a nível interno e sobre quaisquer casos de denúncia de irregularidades. Salientou que os artigos 22.o-A e 22.o-B do Estatuto dos Funcionários são comummente designados por «disposições relativas aos denunciantes». Estas disposições têm uma estrutura dupla que consiste a) no dever de comunicar irregularidades graves à própria instituição do denunciante ou, em determinadas condições, ao OLAF, e b) no direito de comunicar igualmente o assunto aos titulares de cargos de determinadas outras instituições da UE, desde que o denunciante tenha cumprido requisitos específicos [13]. Os artigos 22.o-A e 22.o-B definem as circunstâncias em que os denunciantes estão protegidos contra atos de retaliação por parte da instituição para a qual trabalham. Nos termos do artigo 22.°-A, a instituição em causa não está autorizada a agir em detrimento do funcionário que divulgou as informações, se este tiver agido de forma razoável e honesta. O artigo 22.o-B alarga esta proteção ao funcionário que divulgue informações a um ou mais dos cinco titulares de cargos nele mencionados, ou seja, ao Presidente do Parlamento Europeu, à Comissão, ao Conselho, ao Tribunal de Contas ou ao Provedor de Justiça Europeu.

56. Na sua apresentação, a Frontex alegou que o conceito de denúncia de irregularidades é entendido pela Frontex como tendo duas dimensões: i) o dever do pessoal de denunciar faltas graves e atividades ilegais e ii) o dever da administração de garantir a proteção dos denunciantes contra consequências adversas. A Frontex aplica este conceito através de cinco «canais»: i) as disposições em matéria de proteção de dados (Decisão do Diretor Executivo, de 8 de setembro de 2008, que adota regras de execução relativas à proteção de dados na Frontex); ii) as regras administrativas e disciplinares (Decisão do Conselho de Administração, de 27 de setembro de 2012, que adota as regras administrativas e disciplinares da Frontex, que prevê, nomeadamente, que o arguido tem acesso ao processo sem prejuízo dos «interesses legítimos de terceiros» e que a identidade dos denunciantes deve ser mantida confidencial); iii) o procedimento relativo à "Comunicação de suspeitas de irregularidades"; iv) o "projecto" de procedimento de luta contra o assédio; e v) Decisão n.o 2005/17 do Conselho de Administração.

57. A Frontex desenvolveu o seu documento publicado em 18 de janeiro de 2010 intitulado «Relatório sobre suspeitas de irregularidades». O presente documento descreve o procedimento aplicável em caso de denúncia de irregularidades e fornece orientações ao pessoal («Orientações»). As presentes orientações são debatidas na formação inicial para o novo pessoal e no seminário especial sobre ética. Inspira-se no artigo 22.o, alíneas a) e b), do Estatuto dos Funcionários. Qualquer membro do pessoal da Frontex (incluindo os peritos nacionais destacados) tem o dever de comunicar os elementos de prova/factos que sugiram possíveis i) atividades ilegais, incluindo fraude ou corrupção, lesivas dos interesses da Frontex ou da UE, e ii) incumprimento grave das obrigações profissionais da Frontex. Os denunciantes serão protegidos de consequências adversas se não pudessem ter "esperado perceber" que suas preocupações poderiam ser infundadas. Em caso de dúvida, o pessoal pode consultar o conselheiro jurídico principal e/ou a estrutura de auditoria interna. As orientações indicam a ordem pela qual a hierarquia administrativa deve ser informada das suspeitas de irregularidades, antes de se dirigir ao Conselho de Administração e ao OLAF. Resume o seguimento a dar pela administração e as obrigações do OLAF no que diz respeito às informações relativas a suspeitas de irregularidades. Além disso, as orientações recordam que, se o OLAF não tomar as medidas adequadas num prazo razoável, os denunciantes têm o direito de comunicar as suas preocupações às instituições mencionadas no artigo 22.o, alínea b), do Estatuto dos Funcionários (incluindo o Provedor de Justiça Europeu). O Guia contém uma advertência de que "os deveres de discrição e lealdade dos membros do pessoal implicam que a denúncia de graves irregularidades para além destas instituições (por exemplo, para a imprensa) não é permitida". 

58. A Frontex informou igualmente o Provedor de Justiça de que, em 2005, o seu Conselho de Administração decidiu sobre os termos e condições dos inquéritos internos relacionados com a prevenção da fraude, da corrupção e de qualquer atividade ilegal lesiva dos interesses da UE. O artigo 2.o desta decisão prevê que os denunciantes não devem «de forma alguma sofrer um tratamento injusto e discriminatório em resultado da comunicação das informações». A Frontex conclui que prevê «um procedimento eficaz de denúncia de irregularidades».

59. O Provedor de Justiça concorda com esta conclusão. Em especial, aplaude o facto de a Frontex fornecer ao seu pessoal orientações pormenorizadas sobre a interpretação dos artigos 22.o-A e 22.o-B do Estatuto dos Funcionários. Sugere que a Frontex possa completar as suas orientações já exaustivas informando o seu pessoal de que, nos casos em que decida recorrer ao Provedor de Justiça por força do artigo 22.o-B do Estatuto dos Funcionários, tratará as suas preocupações da mesma forma processual que trata as queixas. No que diz respeito ao projeto de manual de procedimentos para a aplicação das regras de execução da política da Frontex em matéria de proteção da dignidade da pessoa e de prevenção do assédio moral e sexual, que foi mencionado pela Frontex na sua apresentação ao Provedor de Justiça sobre os denunciantes, incentiva a Frontex a adotar sem demora as regras pertinentes.

Síntese das sugestões do Provedor de Justiça

60. Com base na sua visita e nas informações que lhe foram fornecidas pela Frontex, o Provedor de Justiça apresenta as seguintes sugestões:

a) A Frontex poderia tornar o seu compromisso com os princípios estabelecidos no Código Europeu de Boa Conduta Administrativa mais visível para os cidadãos da União, disponibilizando uma ligação para o seu próprio Código de Boa Conduta Administrativa e para o Código Europeu de Boa Conduta Administrativa na página inicial do seu sítio Web.

b) A Frontex poderá já incluir, na página inicial do seu novo sítio Web, informações sobre: i) Como apresentar pedidos de acesso a documentos e pedidos de informação; ii) as regras aplicáveis a esses pedidos e a pessoa de contacto responsável; e, tal como prometido, iii) o direito dos cidadãos de apresentarem queixa ao Provedor de Justiça.

c) A Provedora de Justiça congratula-se com o plano da Frontex de começar a gerir um registo público dos seus documentos. Ele espera que isto seja feito sem demora.

d) A Frontex poderá considerar a possibilidade de tomar medidas para assegurar que os pedidos confirmativos de acesso a documentos não sejam tratados pelas mesmas pessoas que os pedidos iniciais.

e) A Frontex poderia considerar a possibilidade de disponibilizar nas 23 línguas oficiais da UE, pelo menos na página inicial do seu sítio Web, bem como informações sobre as suas funções e a sua política linguística.

f) A Frontex poderá considerar a possibilidade de adotar uma decisão no sentido de os nomes dos membros do júri poderem ser divulgados no seu sítio Web relativamente a cada processo de seleção [14]. 

g) A Frontex poderia ponderar a adoção de um mecanismo de revisão interna para os candidatos preteridos que se queixassem dos procedimentos de seleção. Poderia ser adotado um procedimento semelhante, mutatis mutandis, para os candidatos preteridos nos procedimentos de concurso.

h) A carta que informa um candidato sobre o resultado de um processo de seleção pode incluir as notas do candidato nas entrevistas/testes escritos e a ficha de avaliação individual. Essas informações devem ser fornecidas, pelo menos, mediante pedido.

i) Para além das informações acima referidas, a carta dirigida aos candidatos preteridos pode também incluir informações sobre o procedimento de reexame interno da Frontex e sobre o seu direito de apresentar queixa ao Provedor de Justiça. Por último, os candidatos podem ser informados de que podem apresentar uma reclamação administrativa nos termos do artigo 90.o, n.o 2, do Estatuto dos Funcionários e recorrer ao Tribunal da Função Pública da União Europeia. As mesmas informações, em termos gerais, podem ser fornecidas na secção pertinente do sítio Web da Frontex relativamente a cada processo de seleção.

j) A secção pertinente do sítio Web da Frontex que contém informações sobre o anúncio de adjudicação de contratos para todos os concursos públicos e as cartas da Frontex aos proponentes rejeitados podem conter informações sobre o papel do Provedor de Justiça Europeu na receção de queixas.

k) Os valores da Frontex e os princípios de serviço público publicados pelo Provedor de Justiça podem ser disponibilizados no sítio Web da Frontex.

l) A Frontex poderá desenvolver modelos específicos de declarações de conflitos de interesses para o diretor executivo e os quadros superiores e poderá assegurar que as declarações acima referidas sejam disponibilizadas no seu sítio Web.

m) A Frontex poderia desenvolver modelos específicos de declaração de conflitos de interesses para os seus peritos nacionais destacados.

n) A Frontex poderia completar as suas orientações já abrangentes no documento intitulado "Relatório sobre suspeitas de irregularidades", publicado em 18 de Janeiro de 2010, com a informação de que, nos casos em que um membro do pessoal decida recorrer ao Provedor de Justiça por força do artigo 22.o-B do Estatuto dos Funcionários, o Provedor de Justiça tratará as suas preocupações da mesma forma processual que no tratamento de queixas.

o) No que diz respeito ao projeto de manual de procedimentos para a aplicação das regras de execução da política da Frontex em matéria de proteção da dignidade da pessoa e de prevenção do assédio moral e sexual, que foi mencionado pela Frontex na sua apresentação sobre os denunciantes, o Provedor de Justiça incentiva a Frontex a adotar sem demora as regras pertinentes.

Muito agradeceria que a Frontex me informasse, até 30 de abril de 2013, sobre o seguimento dado às sugestões acima enumeradas.

Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 7.2.2013