Emily O'Reilly
European Ombudsman
Address at Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25 de fevereiro de 2015, The Marker, Dublin 2

Estou muito feliz por estar aqui para o lançamento pela Edelman das conclusões irlandesas do seu Barómetro Fiduciário de 2015. Tenciono concentrar-me principalmente na questão da confiança no governo, que é um aspeto da questão global da confiança abordada no inquérito Edelman.

Pouco antes de me tornar Provedor de Justiça Europeu, em 1 de outubro de 2013, o movimento «Somos a Europa» enviou-me uma carta aberta a dizer o que esperava da nova «Voz dos Cidadãos em Bruxelas». Ele disse que o desafio do meu escritório é "reduzir novamente o fosso cada vez maior entre governo e governado".

Este é, evidentemente, o trabalho e o dever de todos os Provedores de Justiça. O Provedor de Justiça faz parte do sistema de equilíbrio de poderes do governo; a sua função é manter o Governo «honesto» e apoiá-lo na conquista e manutenção da confiança dos seus cidadãos. À luz do inquérito Edelman e de vários outros inquéritos semelhantes realizados nos últimos tempos, é evidente que o desafio é, de facto, grande. A confiança é importante porque a confiança confere legitimidade e, sem legitimidade, nenhuma instituição ou Estado pode funcionar como devia.

Contexto

Mas, em primeiro lugar, é importante compreender o contexto em que o Governo da Irlanda opera.

Na Irlanda, como em grande parte da Europa, estamos a viver aquilo a que o Presidente Michael D. Higgins se referiu recentemente como "um momento frágil para a democracia". O modelo tradicional de política, baseado num pequeno número de partidos políticos, está a fragmentar-se. Nenhum partido está actualmente em posição de governar por conta própria e temos visto um crescimento significativo no número de TDs independentes, bem como a formação de alguns novos partidos.

Verifica-se um aumento da política de acção directa - por exemplo, em relação às tarifas da água - e uma diminuição da percepção da relevância do Parlamento. Há uma crescente polarização da opinião política, que é acompanhada por um enfraquecimento do discurso político, como testemunham os recentes ataques verbais ao nosso chefe de Estado, o Presidente Higgins, e o incidente que envolveu a Ministra Joan Burton, quando foi efectivamente mantida em cativeiro no seu carro por pessoas que protestavam contra as acusações de água. O que era impensável há uma década tornou-se, se não ainda comum, cada vez mais uma característica da nossa vida pública.

Portanto, será que as pessoas ficaram tão desiludidas com o Estado oficial e com o Governo que as exigências normais do comportamento civilizado deixaram de se aplicar ou está em jogo outra coisa?

É discutível que estas mudanças são simplesmente a manifestação de um padrão estabelecido de flutuações na confiança no governo reflectindo ciclos económicos. A austeridade provoca desilusão e desconfiança; e a confiança regressa quando a economia melhora e as pessoas estão melhor, mas penso que seria ingénuo assumir que é esse o caso.

A questão é a seguinte: Estamos a assistir a uma mudança irreversível na forma como a política e o governo são conduzidos? Ou esta é uma situação temporária que pode ser revertida, desde que o Governo, e todos nós, enfrentemos os desafios e encontremos soluções que restabeleçam, pelo menos, um mínimo de confiança no Governo?

Para os Estados-Membros da UE, incluindo a Irlanda, as principais decisões políticas ocorrem principalmente em Bruxelas e não em Dublim, Madrid ou Vílnius.

Este facto foi recentemente levado para casa pelo povo da Grécia, que votou num governo de extrema-esquerda, embalou-o para Bruxelas, onde foram e estão a ser feitas tentativas para o reembalar no lixo do centro-direita do consenso económico dominante. Este é um jogo com muitos atos, mas o que é claro mesmo agora é que a ligação entre o resultado das eleições de um Estado-Membro e a política subsequente é cada vez mais ténue. Todos recordamos, neste país, o caminho de Frankfurt ou o caminho dos Trabalhistas, e penso que os resultados dessa batalha já se arrastam há muito tempo.

Esta não é necessariamente a culpa do governo nacional e, em particular, daqueles com um baralho limitado de cartas para jogar, mas explica talvez a crescente alienação dos cidadãos não só dos seus próprios parlamentos, mas também, em alguns Estados-Membros, da própria UE. Como podem responsabilizar os seus próprios governos quando parece que esses governos são obrigados a responsabilizar-se não perante as pessoas que os elegeram, mas cada vez mais perante organismos transnacionais como a Troika ou instituições individuais como o BCE que não são directamente responsáveis perante os paralisamentos dos Estados-Membros.

O BCE, por exemplo, recusou-se até agora a participar no inquérito bancário. Não me compete sugerir o que devem fazer. Limito-me a salientar que um importante interveniente no nosso drama económico não tem qualquer imperativo jurídico para nos explicar – pelo menos diretamente ao nosso Parlamento – por que razão fez o que fez. Sim, é responsável perante o Parlamento Europeu, mas essa ligação entre os cidadãos dos Estados-Membros e o Parlamento ainda não é suficientemente sentida pela maioria das pessoas para ter uma ressonância significativa. A tão falada esfera pública europeia ainda está na sua infância. Esta aparente impotência alimenta, naturalmente, não só a desconfiança em relação aos governos nacionais, mas também, cada vez mais, o euroceticismo.

A globalização também tendeu a desviar o equilíbrio de poder dos governos nacionais para as mãos das empresas globais. Isto significa que mesmo grandes blocos políticos, como a UE ou os EUA, têm de lidar com o poder dos negócios globalizados.

Temos também o equivalente a uma revolução industrial disruptiva com o crescimento fenomenal e a disseminação das redes sociais e a evisceração dos velhos modelos e, na verdade, da velha indústria. Tal como evidenciado pelo inquérito Edelman, o panorama geral dos meios de comunicação social está a mudar rápida e drasticamente. E esta perturbação da indústria dos meios de comunicação reflete o que aconteceu politicamente, na medida em que cada vez mais os controladores tradicionais da mensagem dos meios de comunicação social e da mensagem política estão agora a ser ignorados como pessoas comuns, através das redes sociais e de outros canais podem divulgar diretamente as suas próprias mensagens ou desafiar diretamente as mensagens dos outros. Passamos de uma era em que Valera uma vez convocou os repórteres da imprensa irlandesa para ditar suas histórias para o dia seguinte, para uma era em que seus sucessores twittam diretamente aos seus eleitores e outros cidadãos e estes twittam de volta.

Nos meus dias de correspondente político, pendurámos nas palavras de PJ Mara quando este se meteu na sala dos polícias em Leinster House para o seu espetáculo noturno. Sobrevivemos de outra forma em pedaços e restos abatidos das nossas chamadas telefónicas fixas ou reuniões ocasionais nos corredores. O meu equivalente de hoje existe num inferno de sobrecarga de informação de 24 7 enquanto a PJ Maras de hoje tem de lidar não com algumas perguntas educadas de repórteres famintos de informação, mas com um mundo onde o controlo de mensagens é quase impossível e onde um tweet descuidado ou um comentário observado num smartphone pode fazer com que o mundo político fique fora de controlo.

O outro lado desta explosão tecnológica é que todos vivemos agora num mundo de vigilância em larga escala, um mundo em que já não existe uma verdadeira privacidade pessoal e, por conseguinte, a realidade atual é que já não vivemos no mundo para o qual as nossas instituições políticas e governamentais foram concebidas.

A afluência às urnas é por vezes tomada como uma medida aproximada do empenhamento político. Nesta frente, a Irlanda representa uma espécie de saco misto. A afluência às urnas nas eleições de 2011 no Dáil foi de 70% dos eleitores inscritos, mas apenas 64% da população em idade de votar. Nas eleições para o Parlamento Europeu de 2014, a participação irlandesa foi de 52 % dos eleitores registados, mas apenas 47 % dos eleitores em idade de votar. Para as eleições presidenciais de 2011, a afluência às urnas foi de 56% dos eleitores registados, mas apenas 51% dos eleitores em idade de votar.

Provavelmente, não devíamos preocupar-nos demasiado com a afluência às urnas na ordem dos 50-70 por cento. No entanto, pode haver motivos de preocupação com o nível de votação dos jovens na faixa etária dos 18 aos 24 anos. Nas eleições para o Parlamento Europeu de maio passado, apenas 21% dos jovens irlandeses votaram contra 52%. Paradoxalmente, na Irlanda, tal como em toda a UE, é o grupo etário dos 18-24 anos que é mais positivo do ponto de vista da UE. São, evidentemente, a geração que não conheceu mais nada, são a geração Erasmus que toma como absolutamente garantida a capacidade de circular livremente em toda a UE aproveitando os seus empregos e serviços e que, por conseguinte, aceitam-na de tal forma como parte da sua paisagem que, naturalmente, podem estar mais inclinados a apoiá-la do que os seus mais velhos.

O padrão global identificado no inquérito é um dos níveis significativos de desconfiança do público nas quatro instituições em questão - governo, empresas, meios de comunicação social, ONG.

A nível nacional, na Irlanda, o inquérito mostra que a confiança do público nas empresas, nos meios de comunicação social e nas ONG diminuiu em cada caso entre 2014 e 2015.

A confiança no governo da Irlanda aumentou - de apenas 21% em 2014 para 26% em 2015 - mas ainda é perigosamente baixa.

O que talvez possa surpreender algumas pessoas é que, no caso da Irlanda, os seus cidadãos parecem ter um nível de confiança consideravelmente mais elevado nas instituições da União Europeia do que no governo nacional. Não posso saber o que motivou estes números de uma forma ou de outra. De um modo geral, os irlandeses tiveram uma atitude positiva em relação à UE e, embora a Troika possa ter sido uma intrusão indesejável a alguns níveis, houve também um sentimento de gratidão conflituosa pelos europeus que entraram para resolver a confusão que a nossa própria tinha criado.

A falta de confiança no governo

OTA - abertura, transparência e responsabilização - estas foram as palavras-chave da governança que surgiram na Irlanda dos anos 90 e, para ser justo, muito foi alcançado a este respeito nos últimos 20 ou 25 anos. Liberdade de informação, ética na legislação relativa aos cargos públicos, controlos e responsabilização nas despesas eleitorais, proteção em caso de denúncia de irregularidades, alargamento das competências do Provedor de Justiça nacional, criação da Comissão do Provedor de Justiça Garda Síochána - registaram-se progressos importantes em cada um destes domínios e o Ministro Brendan Howlin e a sua equipa merecem crédito por impulsionarem esta agenda. Mas também podemos afirmar com segurança que ainda há progressos importantes a fazer em cada uma destas áreas.

A nível da UE, com uma população de mais de 500 milhões de pessoas, a tarefa de colmatar o fosso entre o governo e os governados é proporcionalmente muito maior do que é o caso num pequeno Estado-Membro como a Irlanda. A UE reconheceu a necessidade de medidas que inibam a emergência de tal lacuna e, se necessário, de fazer face a qualquer lacuna que surja.

Os Tratados da UE reconhecem explicitamente que um bom governo se baseia na consulta, na escuta de diferentes pontos de vista e na transparência da forma como as decisões são tomadas. Há um reconhecimento específico do papel da "sociedade civil" que, embora não constitua uma partilha do poder, reconhece, no entanto, que os intervenientes políticos e administrativos devem, pelo menos, estar abertos ao diálogo com outros interesses.

A criação do gabinete independente do Provedor de Justiça Europeu está prevista nos Tratados, tal como o direito de acesso aos documentos das instituições da UE e o direito de qualquer cidadão de enviar uma petição ao Parlamento Europeu sobre qualquer assunto da competência da UE e das suas instituições.

A Carta dos Direitos Fundamentais da UE, cujas disposições são agora juridicamente vinculativas, confere aos cidadãos o direito a uma boa administração por parte das instituições da UE.

Não estou a sugerir que todas estas disposições funcionem sem problemas e sem problemas. Longe disto! De facto, a minha função como Provedor de Justiça Europeu é tratar as queixas dos cidadãos e de outras pessoas que considerem que estas disposições não estão a funcionar nos seus casos.

Nos últimos 18 meses, tenho-me debruçado sobre vários domínios de interesse público que dependem diretamente da confiança no governo a nível da UE. Estes incluem:

• A necessidade de a Comissão Europeia maximizar a transparência nas suas negociações com os EUA sobre a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento.
• A necessidade de uma maior transparência por parte da Agência Europeia de Medicamentos no que diz respeito ao acesso do público aos dados clínicos que considera durante a sua autorização de medicamentos.
• A necessidade de uma aplicação mais rigorosa e de uma maior transparência das regras que regem a entrada e saída de altos funcionários da UE - a chamada questão das «portas giratórias».
• A necessidade de assegurar que as instituições da UE dispõem de procedimentos adequados para tratar as denúncias de irregularidades ou práticas irregulares por parte dos denunciantes.
• A necessidade de alargar e tornar obrigatório o registo de transparência da UE em caso de lóbi por parte de empresas e outros grupos de interesses.
• A necessidade de assegurar que as disposições da UE em matéria de acesso aos documentos - a FOI da Europa - sejam aplicadas corretamente e com o máximo efeito, no interesse da transparência.

Transparência

Não há nenhuma bala mágica que resolva o problema da confiança no governo. Em vez disso, o que temos é um sistema de freios e contrapesos concebido para criar e sustentar um ambiente em que o governo se comportará eticamente e com integridade. Estes controlos e equilíbrios incluem o Parlamento, os tribunais, o Provedor de Justiça, bem como outros reguladores setoriais, como os auditores.

No entanto, o público precisa de saber o que está a ser feito tanto pelo Governo como pelos intervenientes que fazem parte do sistema de equilíbrio de poderes. É por esta razão que a transparência é o elemento mais importante do quadro global de confiança.

Mas mesmo a transparência tem os seus próprios problemas. Um problema é o grande volume de dados que estão a ser gerados e o facto de muitos deles serem complexos e técnicos.

A pessoa comum não pode realmente fazer sentido desta informação e, cada vez mais, confiamos no que esperamos que sejam especialistas neutros para explicar o que está envolvido. O acadêmico e defensor da transparência dos EUA, Alasdair Roberts, fala sobre a necessidade de "intermediários confiáveis", organismos que extraem e interpretam informações para o público comum. Naturalmente, isto levanta a questão da confiabilidade de tais intermediários.

Um segundo problema com a transparência é que não resulta necessariamente em ação ou envolvimento político, mesmo quando são divulgadas práticas gravemente inaceitáveis. Por vezes, os cidadãos tornaram-se tão desconexos que não sentem qualquer sentido de responsabilidade pelo que está a ser feito pelo Governo em seu nome. Ou podem mesmo apoiá-lo tacitamente como prova de que o seu governo está a proteger os seus interesses, embora através de práticas antiéticas. As revelações do Wikileaks, por exemplo, não conseguiram provocar o nível de reação pública e política que seus fundadores aparentemente haviam antecipado.

No entanto, a transparência continua a ser um mecanismo vital nos nossos esforços para promover a confiança no governo. Para citar Alasdair Roberts:

«A transparência é uma técnica fundamental para evitar o uso arbitrário do poder público e privado. É também essencial preservar a capacidade das sociedades para julgar o desempenho das instituições públicas e decidir quando essas instituições devem ser alteradas.»

Regulamentação dos negócios

Uma das questões levantadas por Edelman é o desafio específico colocado quando se espera que o governo regule as empresas em circunstâncias em que o próprio governo é fundamentalmente desconfiado. Este desafio é mais agudo, dado que, como sugere o inquérito Edelman, as empresas na Irlanda gozam de um nível mais elevado de confiança do público do que o Governo. Então, como pode confiar-se no governo para fazer o trabalho corretamente?

Na nossa tradição democrática da Europa Ocidental, todos concordamos que, em princípio, o governo deve servir o bem comum ou o interesse público.

Embora muitas empresas estejam empenhadas em agir de forma ética e para o bem geral, é um facto da vida que, para a maioria das empresas, maximizar o lucro e o retorno dos acionistas é o resultado final. Isto é tão verdadeiro para as empresas irlandesas indígenas quanto para as multinacionais. Todos temos consciência, nas últimas décadas, de práticas escandalosas e antiéticas nas áreas das finanças e da banca, do tabaco, da alimentação, dos produtos farmacêuticos, do vestuário, dos meios de comunicação social e de muitas outras. As pressões da concorrência e o impulso para a quota de mercado e os lucros estão a conduzir a práticas de emprego, como os contratos sem especificação do horário de trabalho, que podem ser questionadas.

Quando falamos de governo que regula as empresas, não estamos, na maior parte dos casos, a falar de governo central - ministros e respectivos departamentos - directamente envolvido na regulamentação no dia-a-dia. Na maior parte, estamos a falar de agências reguladoras que são separadas do governo. Na medida em que há ceticismo sobre estes reguladores, imagino que surge de uma percepção generalizada de uma falha de regulação na área bancário-financeira durante os anos do Tigre Celta.

No entanto, para que este tipo de regulamentação seja realmente eficaz, há alguns critérios fundamentais que têm de ser cumpridos. De muitas maneiras, estes critérios refletem os que são necessários para que um provedor de serviço público seja eficaz. São eles:

• O regulador deve ter estatuto estatutário e ser independente no exercício das suas funções.
• O regulador deve ser visto como independente do governo e da política.
• O regulador deve ter poderes estatutários suficientes para fazer o trabalho.
• O regulador deve dispor de mecanismos de execução realistas sempre que não coopere num inquérito ou não atue de acordo com as instruções.
• O regulador deve reportar ao Parlamento e não a um ministro ou ao governo.

Penso que a questão dos relatórios é importante. Em certa medida, pode tratar-se de uma questão de óptica; mas há aqui um princípio importante em jogo. Os reguladores que se reportam a um ministro ou ao governo podem não ser vistos - na verdade, podem não se ver - como genuinamente independentes. Uma questão pequena, mas reveladora, é a da liberdade de publicar o seu relatório anual. Quando um regulador se reporta a um ministro, muitas vezes é o ministro e não o regulador que decide quando esse relatório será colocado no domínio público. Todos sabemos o suficiente sobre a gestão dos meios de comunicação social para compreender que os relatórios problemáticos podem ser publicados em momentos em que são menos suscetíveis de atrair a atenção dos meios de comunicação social.

Pode ser justo dizer que, na Irlanda, há frequentemente resistência governamental à ideia de os reguladores se reportarem directamente ao Oireachtas. Embora eu não tenha tentado nada como uma pesquisa de reguladores irlandeses, os seguintes reguladores importantes (nem todos estritamente na área de negócios, mas relevantes, no entanto) são obrigados, nos termos de seu estatuto fundador, a relatar a um ministro e não ao Oireachtas:

• The Irish Central Bank and Financial Services Regulatory Authority
• Autoridade Reguladora dos Produtos de Saúde (anteriormente Conselho Irlandês dos Medicamentos)
• Comissão da Concorrência e da Defesa do Consumidor
• A Comissão Provedora Garda Síochána
• As Normas na Comissão do Serviço Público

Evidentemente que não estou a sugerir que estes reguladores não estejam a fazer um bom trabalho - eu próprio fui membro da Comissão de Normas do Serviço Público durante alguns anos. Pelo contrário, estou a sugerir que a sua independência seria reforçada, se estivessem em condições de informar directamente o Parlamento.

Conclusão

Referi-me ao Provedor de Justiça como parte do sistema de equilíbrio de poderes do nosso sistema de governo. No entanto, em última análise, é o Parlamento que é o actor-chave. Enquanto o Parlamento não for respeitado, continuaremos a ter um grave problema de falta de confiança no governo.

O Presidente Higgins abordou precisamente esta questão num discurso, no passado dia 27 de Janeiro, perante a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, em Estrasburgo. Comentou:

"Hoje, os mercados financeiros globais assumidos como auto-reguladores e os órgãos irresponsáveis, como as agências de notação, ocupam um espaço muito maior nos meios de comunicação e no discurso contemporâneos do que os parlamentos que debatem os medos e o bem-estar dos cidadãos".

Ele perguntou como deixámos que isso acontecesse, que "as agências de classificação ... não vinculadas a qualquer exigência democrática, ganhassem tal influência no mundo da vida e nas perspectivas de nossos cidadãos".

O Presidente Higgins fez então um apelo insistente para que os parlamentos, tanto a nível nacional como europeu, recuperem a competência e a legitimidade. Como alguém com décadas de experiência no Seanad Éireann e no Dáil Éireann, podemos assumir que o Presidente Higgins não tem noções estelares de parlamento. Por esta razão, penso que devemos confiar na sua conclusão otimista de que os parlamentos - incluindo o nosso na Irlanda - "podem reivindicar um papel central na preservação do mundo público que está no coração da democracia europeia ...".

Mas, para isso, os parlamentos terão de aprender a lidar com as forças de que falei anteriormente, a globalização, um panorama mediático totalmente alterado, uma quebra das ligações tradicionais de responsabilização entre os governos nacionais e os povos, a realidade vivida da soberania partilhada no que diz respeito à UE em particular, e um mundo em que as alavancas tradicionais do controlo político e da rotação política foram totalmente transformadas.

OBRIGADO