Quando o Tratado da União Europeia de Maastricht entrou em vigor, em Novembro de 1993, todos os nacionais de um Estado-Membro tornaram-se, além disso, cidadãos da União.

As disposições relativas à cidadania da União constam do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Por conseguinte, fazem parte do direito comunitário.

Na sequência da renumeração introduzida pelo Tratado de Amesterdão, as disposições pertinentes passaram a ser os artigos 17.o a 22.o do Tratado CE.

O artigo 17.° tem a seguinte redação:

1. É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. A cidadania da União complementa e não substitui a cidadania nacional.

2. Os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres decorrentes do presente Tratado.

1 Direitos especiais da cidadania europeia

Os artigos 18.o a 21.o do Tratado CE estabelecem uma série de direitos especiais dos cidadãos europeus.

O artigo 18.o prevê que qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros.

O artigo 19.o prevê que os cidadãos residentes num Estado-Membro que não aquele de que são nacionais gozam do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu, bem como nas eleições autárquicas.

O artigo 20.° confere a qualquer cidadão que se encontre no território de um país terceiro em que o Estado-Membro de que é nacional não esteja representado o direito à protecção pelas autoridades diplomáticas e consulares de qualquer Estado-Membro, nas mesmas condições que aos nacionais desse Estado.

O artigo 21.o prevê que os cidadãos têm o direito de apresentar petições ao Parlamento Europeu e de apresentar queixas ao Provedor de Justiça, em conformidade com os artigos 194.o e 195.o do Tratado, respetivamente.

O Tratado de Amesterdão aditou um novo número ao artigo 21.o. Esta disposição prevê que qualquer cidadão da União pode dirigir-se por escrito a uma instituição comunitária em qualquer língua oficial e obter uma resposta na mesma língua. A mesma disposição aplica-se quando um cidadão escreve ao Provedor de Justiça.

O último artigo da parte do Tratado CE relativa à cidadania é o artigo 22.o, que exige que a Comissão apresente, de três em três anos, um relatório sobre a aplicação das disposições relativas à cidadania. Além disso, habilita o Conselho a adotar disposições destinadas a reforçar ou a reforçar os direitos de cidadania e a recomendar as novas disposições aos Estados-Membros para adoção em conformidade com as respetivas normas constitucionais.

2 Importância da cidadania da União

A Comunidade Europeia foi criada pela primeira vez há mais de 40 anos como Comunidade Económica Europeia. Sua estrutura e instituições na época eram em grande parte intergovernamentais e tecnocráticas. O Tribunal de Justiça tomou rapidamente a iniciativa de alterar a situação, decidindo que os sujeitos da ordem jurídica comunitária incluem não só os Estados-Membros, mas também os seus nacionais. O Tribunal de Justiça também definiu os Tratados como a carta constitucional de uma Comunidade baseada no Estado de direito e insistiu em que os direitos fundamentais são parte integrante do direito comunitário.

Ao instituir a cidadania da União, o Tratado de Maastricht baseou-se nas realizações do Tribunal de Justiça em matéria de garantia dos direitos individuais. A cidadania representa um compromisso no sentido de dar pleno efeito aos princípios em que se funda a União Europeia: liberdade, democracia, respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais e Estado de direito.

No domínio dos direitos políticos, para além de conferir aos cidadãos o direito de voto e de elegibilidade nas eleições locais e europeias, o Tratado de Maastricht conferiu um estatuto «constitucional» ao direito de petição ao Parlamento Europeu. Anteriormente, o direito de petição existia apenas nas regras do Parlamento. Nos termos do artigo 194.o, qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede estatutária num Estado-Membro, pode apresentar petições ao Parlamento Europeu "sobre qualquer questão que se insira no âmbito de actividades da Comunidade e lhe diga directamente respeito".

O Tratado de Maastricht criou igualmente o cargo de Provedor de Justiça Europeu, a fim de reforçar as relações entre os cidadãos e a administração comunitária. A função do Provedor de Justiça Europeu consiste em combater a má administração e ajudar a garantir a posição dos cidadãos através da promoção de boas práticas administrativas. Qualquer cidadão da União pode apresentar queixa ao Provedor de Justiça Europeu por má administração na actuação das instituições ou organismos comunitários, com excepção do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância no exercício das suas funções jurisdicionais. As queixas podem igualmente ser apresentadas por qualquer pessoa singular ou coletiva que resida ou tenha a sua sede social num Estado-Membro.

3 Os cidadãos e a administração

Quando o Provedor de Justiça Europeu investiga a existência de má administração, a primeira e mais essencial tarefa consiste em determinar se a instituição ou organismo comunitário agiu legalmente. Nunca pode ser uma boa administração deixar de agir de acordo com a lei. Neste contexto, gostaria de vos recomendar o manual do Conselho da Europa intitulado "The Administration and You", publicado em 1996, que contém um excelente resumo dos principais princípios do direito administrativo. Evidentemente, o Provedor de Justiça Europeu está sempre consciente do facto de que a mais alta autoridade sobre o significado e a interpretação do direito comunitário é o Tribunal de Justiça, que frequentemente faz referência, nos seus acórdãos, aos princípios da boa administração.

Em muitos Estados, os princípios da boa administração estão explicitamente definidos num código. O conteúdo desse código inclui normalmente, pelo menos, alguns dos seguintes elementos: A fundamentação das decisões; procedimentos justos e direitos de defesa; prevenção da discriminação; ter em conta todas as considerações pertinentes e excluir as considerações irrelevantes; manutenção de registos adequados; evitar atrasos desnecessários; Fornecer informações de forma clara e compreensível; dar conselhos corretos; Aplicar as regras e os procedimentos estabelecidos; Se a decisão for desfavorável, fornecer informações sobre as possibilidades de recurso; agir de forma coerente; Reconhecer e responder às cartas; Transferência de cartas para o serviço competente; desculpar-se por erros; Dispor de um sistema adequado de tratamento das queixas.

No caso da administração comunitária, existem numerosos conjuntos de regras aplicáveis a domínios específicos da administração, mas não um código geral. Considero que um código de boa conduta administrativa traria benefícios tanto para a administração como para os cidadãos, desde que as suas disposições fossem suficientemente concretas e precisas. Ao informar os funcionários do serviço que devem prestar, tal melhoraria a qualidade da administração e ajudaria a manter a coerência entre as diferentes instituições e agências. Para os cidadãos, um código teria a vantagem adicional de tornar mais transparente e concreto o serviço que têm o direito de esperar. Por estas razões, iniciei um inquérito de iniciativa própria em Novembro de 1998 sobre o assunto e apresentei um primeiro projecto de um possível código deste tipo, que está hoje disponível aqui. Congratulo-me com a sua opinião sobre o projecto.

4 Vias de recurso para os cidadãos a nível nacional

Embora esteja convencido de que a adopção e publicação de um código de boa conduta administrativa reforçaria as relações entre os cidadãos e as instituições e organismos comunitários, deve recordar-se que o direito e as políticas comunitárias são, em grande medida, administrados pelas autoridades a nível nacional, regional e local nos Estados-Membros.

Veja-se, por exemplo, o direito de circular e permanecer livremente no território da União. Trata-se de um direito de cidadania (artigo 18.o) e é uma das principais realizações da União para os cidadãos. Parece, no entanto, haver uma preocupação real entre os cidadãos de que a livre circulação de pessoas não é uma realidade. O número crescente de queixas apresentadas ao Provedor de Justiça Europeu sobre estes problemas parece confirmar este ponto de vista.

Os problemas mais frequentemente levantados vão desde a existência de controlos nas fronteiras, as dificuldades encontradas quando se deslocam para outro Estado-Membro e aí exercem uma atividade económica, a problemas relacionados com a emissão de autorizações de residência para estudantes, reformados e pessoas que não trabalham, e a discriminação em razão da nacionalidade. Uma vez que estes problemas afectam directamente os direitos sociais fundamentais, parecem ser uma fonte de confusão e de desilusão entre os cidadãos.

Estes obstáculos à livre circulação resultam frequentemente da aplicação incorrecta ou incompleta do direito comunitário pelas administrações nacionais, regionais e locais.

Nas negociações que conduziram ao Tratado de Maastricht, o Governo espanhol apresentou uma proposta de criação de um Provedor de Justiça Europeu para promover e supervisionar a aplicação dos direitos dos cidadãos europeus a todos os níveis da administração da União. Uma vez que tal não foi aceite por todos os Estados-Membros na altura, o Governo dinamarquês apresentou uma proposta de criação de um Provedor de Justiça cuja principal tarefa seria supervisionar as actividades das instituições e organismos comunitários.

Subsequentemente, levantaram-se vozes que apelavam ao alargamento do mandato do Provedor de Justiça Europeu, em conformidade com a proposta original espanhola. Pessoalmente, continuo a acreditar no princípio da subsidiariedade.

No que diz respeito às vias de recurso, o Tribunal de Justiça inventou e aplicou o princípio da subsidiariedade antes de a própria palavra ter sido ouvida nos debates sobre a União. A partir do acórdão van Gend en Loos (1), o Tribunal de Justiça desenvolveu progressivamente o princípio segundo o qual os órgãos jurisdicionais nacionais devem respeitar os direitos conferidos aos particulares pelo direito comunitário. Em especial, os tribunais nacionais devem proteger esses direitos perante as autoridades públicas dos Estados-Membros, através da aplicação de disposições de direito comunitário com efeito directo e indirectamente através da concessão de indemnizações, de acordo com o princípio estabelecido no processo Francovich (2).

Uma vez que o direito comunitário é o direito dos Estados-Membros, a sua aplicação pelas autoridades nacionais também pode ser supervisionada por provedores de justiça nacionais. Por esta razão, promovi uma rede de ligação que liga todos os gabinetes dos provedores de justiça nacionais. Desde 1996, realizam-se todos os anos seminários da rede de ligação para informar sobre o direito comunitário e o próximo realizar-se-á em Paris, em Setembro deste ano. O Provedor de Justiça da Catalunha, Antonio Canellas, organizou em Barcelona, em Outubro de 1997, um seminário semelhante para os provedores de justiça regionais e as comissões regionais de petições, a fim de promover o conhecimento do direito comunitário a esse nível. Publicamos regularmente uma "carta de ligação" para informar sobre a nova jurisprudência significativa do Tribunal de Justiça e os processos de direito comunitário tratados pelos serviços nacionais. O sítio Web do Provedor de Justiça Europeu contém ligações para os sítios Web dos provedores de justiça nacionais e organismos similares e está em preparação um maior desenvolvimento da cooperação através do sítio Web. A rede de ligação permite igualmente que os serviços nacionais dirijam perguntas sobre o direito comunitário ao Provedor de Justiça Europeu, que normalmente as transmite à instituição comunitária competente para emissão de parecer.

5 Um novo artigo do Tratado para informar os cidadãos sobre as suas vias de recurso.

Numa sociedade regida pelo Estado de direito, os tribunais são, naturalmente, a principal proteção dos direitos dos indivíduos. O Provedor de Justiça é uma instituição não judicial, algo extra, que ajuda os cidadãos quando têm dificuldades com a administração. No entanto, neste momento, não existe qualquer disposição nos Tratados que informe os cidadãos europeus do papel vital desempenhado pelos tribunais nacionais na garantia do respeito pelo direito comunitário.

Na minha opinião, uma cooperação bem sucedida entre os provedores de justiça nacionais e o Provedor de Justiça Europeu é uma forma melhor de promover os direitos dos cidadãos europeus que alargam a jurisdição do Provedor de Justiça Europeu para além das fronteiras de Maastricht. No entanto, penso também que, na próxima Conferência Intergovernamental, deve ser aproveitada a oportunidade para incluir no Tratado um novo artigo que informe os cidadãos sobre todas as vias de recurso de que dispõem se os seus direitos decorrentes do direito comunitário não forem respeitados.

Para além do papel dos tribunais, o direito de os cidadãos apresentarem queixas à Comissão sobre infracções ao direito comunitário por parte de um Estado-Membro deve ser incluído no Tratado. Tal poderá constituir uma base para uma reforma profunda dos procedimentos, muitas vezes secretos, utilizados pela Comissão nesses casos.

Além disso, os provedores de justiça nacionais e regionais e organismos similares, como as comissões parlamentares de petições, devem também ser mencionados no Tratado como tendo a responsabilidade de ajudar os cidadãos em caso de conflitos com a administração que envolvam o direito comunitário, incluindo questões de direitos humanos. Cada Estado-Membro deverá ter a obrigação de assegurar que a sua ordem jurídica inclua um órgão extrajudicial eficaz ao qual os cidadãos possam dirigir-se para esse efeito.

(1) Processo 26/62, Coletânea 1963, p. 1.

(2) Processos apensos C-6 e C-9/90, Coletânea 1991, p. I-5357.