Dokument tematyczny [i]

A. Wprowadzenie

W niniejszym dokumencie opisano rolę dochodzeń z własnej inicjatywy w pracach Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Podstawę prawną dla innych instytucji określono w art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Uprawnia to Rzecznika Praw Obywatelskich do prowadzenia dochodzeń, które uważa za uzasadnione nie tylko na podstawie skarg, ale również z własnej inicjatywy.

Sposób, w jaki Rzecznik wykonuje swoje uprawnienia do prowadzenia innych instytucji, jest kluczowym pytaniem, w jaki sposób wykorzystuje swój mandat, aby pomóc w ujawnieniu niewłaściwego administrowania w instytucjach UE. Ramy prawne regulujące działalność EO pozostawiają szeroki margines swobody co do sposobu wykonywania tego uprawnienia. TFUE zawiera postanowienie o charakterze otwartym, zgodnie z którym Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi inne instytucje, „w odniesieniu do których [ona] znajduje podstawy”. Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich, z własnej inicjatywy lub w następstwie skargi, prowadzi wszelkie dochodzenia, które uważa za uzasadnione, w celu wyjaśnienia wszelkich podejrzeń niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów wspólnotowych.

Z proceduralnego punktu widzenia przepisy wykonawcze END stanowią, że „[p]rocedury mające zastosowanie do dochodzeń wszczętych w następstwie skargi mają zastosowanie, w zakresie, w jakim są one istotne, do [innych instytucji]”.

B. Kontekst historyczny

Tradycyjnie EO korzystał z uprawnienia do przeprowadzania OII w dwóch głównych przypadkach. Po pierwsze, zbadanie zarzutów niewłaściwego administrowania zawartych w skargach, które nie spełniają wszystkich warunków dopuszczalności, takich jak skargi składane przez tzw. nieupoważnionych skarżących (nieobywateli lub nierezydentów). Takie OII są w istocie traktowane tak, jakby były skargami. Po drugie, otwieranie innych instytucji po otrzymaniu szeregu skarg na ten sam temat. Celem tych innych instytucji jest pomoc w ustaleniu, czy istnieją problemy systemowe powodujące powstanie problemu, a jeśli tak, w znalezieniu ogólnego rozwiązania.

EO również, choć bardziej sporadycznie, wykorzystał OII do wszczęcia dochodzenia na podstawie anonimowo przedłożonych materiałów. Inne instytucje zostały również wykorzystane jako struktura, w ramach której przeprowadza się wizyty w agencjach UE, aby promować dobrą administrację i dzielić się najlepszymi praktykami.

C. Ostatnio: „dochodzenia strategiczne”

Od czasu przyjęcia strategii „W kierunku 2019 r.” pod przewodnictwem Emily O’Reilly wzmożono nacisk na inne instytucje w pracach EO. Proaktywne identyfikowanie obszarów o znaczeniu strategicznym za pośrednictwem innych instytucji jest głównym filarem strategii EO mającej na celu osiągnięcie większego wpływu poprzez działanie jako siła napędowa zmian w kluczowych obszarach związanych z jakością pracy instytucji UE.

„Strategiczne dochodzenia” są zazwyczaj prowadzone w odniesieniu do kwestii leżących w istotnym interesie publicznym, w przypadku których EO ma wyjątkowy wkład do wniesienia i w przypadku których istnieje prawdopodobieństwo, że doprowadzimy do zmian. Umożliwiają one Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich zbadanie problemów systemowych w instytucjach UE i promowanie pozytywnych zmian w kluczowych obszarach, takich jak sprawowanie rządów w UE, wzmocnienie pozycji obywateli i prawa podstawowe.

W celu uzupełnienia dochodzeń strategicznych EO może również uruchomić „inicjatywy strategiczne”[1], w ramach których podejmuje ważne tematy bez wszczynania dochodzenia. Celem jest zachęcenie administracji UE do tego, by była jak najbardziej otwarta, odpowiedzialna, etyczna i reagowała na potrzeby obywateli. Inicjatywy strategiczne mają zwykle formę pisma skierowanego do szefa danej instytucji. Umożliwiają one EO poruszanie ważnych kwestii bez konieczności wszczynania formalnego dochodzenia lub zarzucania niewłaściwego administrowania. EO może również zauważyć, rozpoczynając inicjatywę strategiczną, że może rozważyć otwarcie innej instytucji zajmującej się tą kwestią na późniejszym etapie, jeżeli odpowiedź instytucji na jej sugestie nie jest zadowalająca.

D. Dlaczego OIIs?

Uprawnienie do prowadzenia OII jest jednym z kluczowych rozróżnień między rolą EO a rolą innych organów zaangażowanych w nadzorowanie działalności instytucji UE, w szczególności Trybunału Sprawiedliwości UE.

Większe wykorzystanie przez EO innych instytucji ma prawdopodobnie istotne zalety w promowaniu dobrej administracji. Przede wszystkim OII umożliwiają EO skupienie się na kwestiach o strategicznym znaczeniu w jej pracy. Dążąc do zidentyfikowania i rozwiązania potencjalnych problemów systemowych w administracji UE, OII powinny zasadniczo przynosić korzyści ogółowi społeczeństwa i zwiększać wpływ prac EO. Inne instytucje umożliwiają również EO zwracanie uwagi opinii publicznej na kwestie leżące w istotnym interesie publicznym, a tym samym narażanie polityki i praktyk administracyjnych na debatę publiczną. Umożliwiają one również EO szybkie reagowanie na zdarzenia zewnętrzne, w razie potrzeby. Ponieważ wiele strategicznych dochodzeń EO spotkało się z dużym zainteresowaniem opinii publicznej, większe wykorzystanie innych instytucji przyczyniło się również do podniesienia świadomości na temat zasad dobrej administracji i sprawiło, że EO, jako mechanizm dochodzenia roszczeń, stał się bardziej widoczny. Wszystko to powinno pomóc EO w wypełnianiu jej mandatu polegającego na jak najskuteczniejszym wykrywaniu przypadków niewłaściwego administrowania w instytucjach UE.

Istotną zaletą uprawnienia OII jest to, że pozwala Rzecznikowi na badanie ważnych problemów, które mogą nigdy nie zostać podniesione w skargach. Może to wynikać z faktu, że zainteresowane osoby mają trudności ze złożeniem skargi (np. grupy szczególnie wrażliwe) lub z braku skoncentrowanych interesów kontrolujących konkretne działania instytucji UE. Inne podmioty powinny z jednej strony pomóc w uprzedzeniu przyszłych skarg poprzez systemowe rozwiązywanie potencjalnych problemów. Mogą one jednak również skutkować większą kontrolą publiczną i skargami w przyszłości poprzez podnoszenie świadomości na temat Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w obszarach, w których tradycyjnie wpłynęło niewiele skarg.

Skargi i inne sprawy: Znalezienie właściwej równowagi

Rzeczników praw obywatelskich przedstawia się z kolei jako (i) środek zaradczy dla osób doświadczających problemów z administracją publiczną oraz (ii) organ nadzoru, który promuje systemową poprawę standardu administracji.

Na szczeblu UE podstawowe prawo do wnoszenia skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich, zawarte w art. 43 Karty praw podstawowych, w połączeniu z faktem, że dekret prezydencki został ustanowiony jako część sekcji dotyczącej obywatelstwa na mocy TFUE, prowadzi do położenia dużego nacisku na indywidualną rolę środka odwoławczego.

Parlament Europejski w pełni z zadowoleniem przyjął jednak i poparł podejście EO polegające na większym wykorzystaniu innych instytucji do rozwiązywania problemów systemowych w administracji UE [2].

Jednocześnie w przypadku braku skargi (która ze względu na swój charakter pomaga uzasadnić decyzję o dochodzeniu w danej sprawie) konieczne jest podjęcie szczególnych wysiłków w celu wyjaśnienia, dlaczego EO decyduje się na wszczęcie postępowania w sprawie innej instytucji.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich musi jednak nadal chronić prawa obywateli i oferować pozasądowe środki rozwiązywania problemów z administracją UE. Główną funkcją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich pozostaną zatem setki dochodzeń przeprowadzanych każdego roku, w ramach których Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich rozstrzyga spory dotyczące płatności w projektach UE, uzyskuje dokumenty, dochodzi do naruszeń praw i zaradza niesprawiedliwościom doznanym przez indywidualnych skarżących. Fakt, że EO zazwyczaj nie otwiera więcej niż kilku dużych OII rocznie, można postrzegać jako sposób na znalezienie właściwej równowagi między podwójnymi funkcjami.

Niezależnie od tego, jaka jest siła napędowa dochodzenia, faktem pozostaje, że po otwarciu jest to dochodzenie EO. Zapytania oparte na skargach i OII nie powinny być traktowane jako opcje binarne. Oba służą wykryciu niewłaściwego administrowania i poprawie administracji UE. Dochodzenie może również zostać wszczęte na podstawie skargi i może być kontynuowane wyłącznie z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli skarżący postanowi wycofać pierwotną skargę. Zakres dochodzenia opartego na skargach można by również poszerzyć o inne elementy, które mogłyby prowadzić do wykrycia niewłaściwego administrowania z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich. Wydaje się, że potwierdza to brzmienie art. 228 TFUE, który odnosi się do prowadzenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich dochodzeń, w odniesieniu do których znajduje on uzasadnienie nie tylko na podstawie skarg, ale również z własnej inicjatywy.  

E. Załącznik

Ramy prawne regulujące działalność innych instytucji:

Artykuł 228 TFUE: „Zgodnie ze swoimi obowiązkami Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia, które uważa za uzasadnione, albo z własnej inicjatywy, albo na podstawie złożonych do niego skarg […]”.

Artykuł 3 ust. 1 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: „Rzecznik Praw Obywatelskich, z własnej inicjatywy lub w następstwie skargi, prowadzi wszelkie dochodzenia, które uważa za uzasadnione, w celu wyjaśnienia wszelkich podejrzeń niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów Wspólnoty”.

Art. 8 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: „Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia z własnej inicjatywy, w odniesieniu do których uważa, że są one uzasadnione. Procedury mające zastosowanie do dochodzeń wszczętych w następstwie skargi stosuje się, w zakresie, w jakim są one istotne, do dochodzeń z własnej inicjatywy ”.

[1] Lista inicjatyw strategicznych jest dostępna pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Zob. np. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Dokument ten został opracowany przez Dział ds. Dochodzenia Strategicznego i sfinalizowany w dniu 20 września 2017 r.