Dokument tematyczny [i]

A. Wprowadzenie

W niniejszym dokumencie opisano rolę dochodzeń z własnej inicjatywy w pracach Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Podstawę prawną dla innych instytucji o znaczeniu systemowym stanowi art. 228 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Uprawnia to Rzecznika Praw Obywatelskich do prowadzenia dochodzeń, które uzna za uzasadnione nie tylko na podstawie skarg, ale również z własnej inicjatywy.

Sposób, w jaki Rzecznik Praw Obywatelskich wykonuje swoje uprawnienia do prowadzenia innych instytucji o znaczeniu systemowym, jest kluczowym pytaniem, w jaki sposób wykorzystuje swój mandat, aby pomóc w ujawnieniu przypadków niewłaściwego administrowania w instytucjach UE. Ramy prawne regulujące działalność przedsiębiorcy pozostawiają szeroki margines swobody co do sposobu wykonywania tego uprawnienia. TFUE zawiera otwarte postanowienie, zgodnie z którym Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi OII, „w odniesieniu do których [ona] znajduje podstawy”. Statut Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi, że Rzecznik z własnej inicjatywy lub w następstwie skargi prowadzi wszelkie dochodzenia, które uzna za uzasadnione w celu wyjaśnienia wszelkich podejrzeń niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów Wspólnoty.

Z proceduralnego punktu widzenia przepisy wykonawcze przedsiębiorcy stanowią, że „procedury mające zastosowanie do dochodzeń wszczętych w następstwie skargi mają zastosowanie, w zakresie, w jakim są one istotne, do [OII]”.

B. Kontekst historyczny

Tradycyjnie EO korzystał z uprawnienia do prowadzenia OII w dwóch głównych przypadkach. Po pierwsze, zbadanie zarzutów niewłaściwego administrowania w skargach, które nie spełniają wszystkich warunków dopuszczalności, takich jak skargi składane przez tzw. nieupoważnionych skarżących (nieobywateli lub nierezydentów). Takie OII są zasadniczo rozpatrywane tak, jakby były skargami. Po drugie, otwieranie OII po otrzymaniu szeregu skarg na ten sam temat. Celem tych OII jest pomoc w ustaleniu, czy istnieją problemy systemowe prowadzące do powstania problemu, a jeśli tak, znalezienie ogólnego rozwiązania.

EO również, choć bardziej sporadycznie, korzystał z OII, aby wszcząć dochodzenie na podstawie anonimowo przedłożonych materiałów. OII wykorzystywano również jako strukturę, w ramach której przeprowadzano wizyty w agencjach UE w celu promowania dobrej administracji i wymiany najlepszych praktyk.

C. Ostatnio: „dochodzenia strategiczne”

Od czasu przyjęcia strategii „W kierunku 2019 r.” , pod przewodnictwem Emily O'Reilly, nacisk na inne gałęzie przemysłu w pracach Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich nasilił się. Proaktywne identyfikowanie obszarów o znaczeniu strategicznym za pośrednictwem innych instytucji jest głównym filarem strategii przedsiębiorcy mającej na celu osiągnięcie większego oddziaływania poprzez działanie jako siła napędowa zmian w kluczowych obszarach związanych z jakością pracy instytucji UE.

„Dochodzenia strategiczne” są zazwyczaj prowadzone w odniesieniu do kwestii o istotnym znaczeniu dla interesu publicznego, w przypadku których wykonawca ma wyjątkowy wkład i w przypadku których istnieje prawdopodobieństwo, że wprowadzimy zmiany. Umożliwiają one EO zbadanie problemów systemowych w instytucjach UE i promowanie pozytywnych zmian w kluczowych obszarach, takich jak sprawowanie rządów w UE, wzmocnienie pozycji obywateli i prawa podstawowe.

W celu uzupełnienia dochodzeń strategicznych EO może również inicjować „inicjatywy strategiczne”[1], w ramach których zajmuje się ważnymi tematami bez wszczynania dochodzenia. Celem jest zachęcenie administracji UE do jak największej otwartości, rozliczalności, etyki i reagowania na potrzeby obywateli. Inicjatywy strategiczne mają zwykle formę pisma do kierownika danej instytucji. Umożliwiają one EO poruszanie ważnych kwestii bez konieczności wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego lub zarzucania niewłaściwego administrowania. Rozpoczynając inicjatywę strategiczną, EO może również zauważyć, że może rozważyć otwarcie OII na tę kwestię na późniejszym etapie, jeżeli odpowiedź instytucji na jej sugestie nie jest zadowalająca.

D. Dlaczego OII?

Uprawnienie do prowadzenia OII jest jednym z zasadniczych rozróżnień między rolą EO a rolą innych organów zaangażowanych w nadzór nad działalnością instytucji UE, w szczególności Trybunału Sprawiedliwości UE.

Większe wykorzystanie OII przez EO ma prawdopodobnie znaczące zalety w promowaniu dobrej administracji. Przede wszystkim OII umożliwiają EO skupienie się w jej pracy na kwestiach o znaczeniu strategicznym. Dążąc do zidentyfikowania i rozwiązania potencjalnych problemów systemowych w administracji UE, inne instytucje o znaczeniu systemowym powinny zasadniczo przynosić korzyści ogółowi społeczeństwa i zwiększać wpływ pracy przedsiębiorcy. Infrastruktura przemysłowa umożliwia również przedsiębiorcy zwracanie uwagi opinii publicznej na sprawy o istotnym znaczeniu dla interesu publicznego, a tym samym narażanie polityki i praktyk administracyjnych na debatę publiczną. Umożliwiają one również, w razie potrzeby, szybkie reagowanie na zdarzenia zewnętrzne. Ponieważ wiele strategicznych dochodzeń prowadzonych przez EO spotkało się z dużym zainteresowaniem opinii publicznej, szersze wykorzystanie OII przyczyniło się również do zwiększenia świadomości na temat zasad dobrej administracji i sprawiło, że EO, jako mechanizm dochodzenia roszczeń, stał się bardziej widoczny. Wszystko to powinno pomóc EO w wypełnianiu jej mandatu polegającego na jak najskuteczniejszym wykrywaniu przypadków niewłaściwego administrowania w instytucjach UE.

Istotną zaletą uprawnienia OII jest to, że pozwala ono Rzecznikowi Praw Obywatelskich na badanie ważnych problemów, które nigdy nie mogą zostać podniesione w drodze skarg. Może to wynikać z faktu, że zainteresowane osoby mają trudności ze złożeniem skargi (np. grupy szczególnie wrażliwe) lub z braku skoncentrowanych interesów kontrolujących konkretne działania instytucji UE. OII powinny z jednej strony pomagać w uprzedzaniu przyszłych skarg poprzez rozwiązywanie potencjalnych problemów w sposób systemowy. Mogą one jednak również skutkować większą kontrolą publiczną i skargami w przyszłości poprzez podnoszenie świadomości na temat przedsiębiorcy w obszarach, w których tradycyjnie nie otrzymano zbyt wielu skarg.

Skargi i OII: znalezienie właściwej równowagi

Rzecznicy praw obywatelskich są z kolei przedstawiani jako (i) środek zaradczy dla osób doświadczających problemów z administracją publiczną oraz (ii) strażnik, który promuje systemową poprawę standardu administracji.

Na szczeblu UE podstawowe prawo do składania skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich, zawarte w art. 43 Karty praw podstawowych, w połączeniu z faktem, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich został ustanowiony jako część sekcji dotyczącej obywatelstwa na mocy TFUE, prowadzi do położenia dużego nacisku na rolę indywidualnego środka odwoławczego.

Parlament Europejski jednak w pełni z zadowoleniem przyjął i poparł podejście Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich do szerszego wykorzystania innych instytucji o znaczeniu systemowym w celu rozwiązania problemów systemowych w administracji UE [2].

Jednocześnie w przypadku braku skargi (która ze względu na swój charakter przyczynia się do legitymizacji decyzji o zbadaniu danej sprawy) należy dołożyć szczególnych starań, aby wyjaśnić, dlaczego przedsiębiorca decyduje się na przeprowadzenie OII.

EO musi jednak nadal chronić prawa obywateli i oferować pozasądowe sposoby rozwiązywania problemów z administracją UE. Centralną funkcją Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich pozostaną zatem setki dochodzeń prowadzonych każdego roku, w ramach których Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich rozstrzyga spory dotyczące płatności w ramach projektów UE, uzyskuje dokumenty, dochodzi do naruszeń praw i naprawia niesprawiedliwości, jakich doznali poszczególni skarżący. Fakt, że EO zazwyczaj otwiera nie więcej niż kilka dużych OII rocznie, może być postrzegany jako sposób na znalezienie właściwej równowagi między podwójnymi funkcjami.

Niezależnie od siły napędowej dochodzenia, faktem pozostaje, że po otwarciu jest to dochodzenie EO. Zapytania oparte na skargach i OII nie powinny być traktowane jako opcje binarne. Oba służą ujawnieniu przypadków niewłaściwego administrowania i poprawie administracji UE. Dochodzenie można również rozpocząć na podstawie skargi, która może być kontynuowana wyłącznie z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli skarżący podejmie decyzję o wycofaniu pierwotnej skargi. Zakres dochodzenia opartego na skargach można by również rozszerzyć o inne elementy, które mogłyby prowadzić do wykrycia niewłaściwego administrowania z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich. Wydaje się, że potwierdza to brzmienie art. 228 TFUE, który odnosi się do Rzecznika Praw Obywatelskich prowadzącego dochodzenia, które uznaje za uzasadnione nie tylko na podstawie skarg, ale również z własnej inicjatywy.  

E. Załącznik

Ramy prawne regulujące inne gałęzie przemysłu:

Art. 228 TFUE: „Zgodnie ze swoimi obowiązkami Rzecznik Praw Obywatelskich prowadzi dochodzenia, które uzna za uzasadnione, z własnej inicjatywy lub na podstawie złożonych do niego skarg [...]”.

Art. 3 ust. 1 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: „Rzecznik Praw Obywatelskich, z własnej inicjatywy lub w następstwie skargi, prowadzi wszelkie dochodzenia, które uważa za uzasadnione, w celu wyjaśnienia wszelkich podejrzeń niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji i organów Wspólnoty”.

Art. 8 przepisów wykonawczych Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: „Rzecznik prowadzi dochodzenia z własnej inicjatywy, które Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje za uzasadnione. Procedury mające zastosowanie do dochodzeń wszczętych w następstwie skargi mają zastosowanie, w zakresie, w jakim są one istotne, do dochodzeń z własnej inicjatywy.”

[1] Wykaz inicjatyw strategicznych jest dostępny pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Zob. np. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Dokument ten został opracowany przez Dział ds. Dochodzenia Strategicznego i sfinalizowany w dniu 20 września 2017 r.