Wprowadzenie

W naszej codziennej pracy jako rzecznicy praw obywatelskich często spotykamy się z takimi pytaniami, jak „czy należało zrobić więcej, aby pomóc skarżącemu?” lub „czy skarżący powinien otrzymać odszkodowanie?”.

Nasze odpowiedzi na takie praktyczne pytania zależą przynajmniej częściowo od wyobrażeń na temat związku między legalnością a dobrą administracją. Nawet same pytania odzwierciedlają takie pomysły: na przykład niektórzy obecni tutaj koledzy nie zadaliby pytania o odszkodowanie; Przynajmniej nie tak, jak ją wrobiłem.

Z kolei idee dotyczące związku między legalnością a dobrą administracją zazwyczaj odzwierciedlają różnorodność kontekstów historycznych, w których rozwinęła się instytucja rzecznika praw obywatelskich.

Zacznę od podejścia historycznego. Spojrzenie wstecz na to, skąd pochodzimy, pomaga nam lepiej zrozumieć różnice w praktyce rzecznika praw obywatelskich, które w przeciwnym razie mogłyby wydawać się zagadkowe.

Po analizie historycznej dokonam rozróżnienia między wąskimi i szerokimi poglądami na legalność.

Następnie przejdę do dobrej administracji i jej związku z legalnością. Zidentyfikuję dwa modele, które na pierwszy rzut oka wydają się bardzo różne. Szerokie spojrzenie na legalność skłania jednak do ich zbieżności, przynajmniej pod względem praktycznych implikacji.

Na koniec wyjaśnię, dlaczego uważam, że nawet biorąc pod uwagę szeroki pogląd na legalność, mogłoby również istnieć „życie wykraczające poza legalność”.

1 Podejście historyczne

W obecnej formie w Europie instytucja rzecznika praw obywatelskich jest wynikiem trzech rodzajów wydarzeń historycznych i społecznych. Bez zbytniego ryzyka zniekształcenia możemy myśleć o rzecznikach praw obywatelskich, którzy zostali powołani w trzech falach, przy czym druga fala trwa równolegle, a może nawet łączy się z trzecią.

Szwecja ustanowiła pierwszego rzecznika praw obywatelskich na świecie w 1809 r. w ramach ugody konstytucyjnej, która zakończyła okres monarchii absolutnej. Nowa instytucja miała być niezależna od rządu, nadzorować stosowanie przepisów przez sędziów i innych urzędników publicznych oraz ścigać w przypadkach niezgodnego z prawem postępowania (1).

Do połowy XX wieku tylko jeden kraj, Finlandia, ustanowiła rzecznika praw obywatelskich. Fiński Rzecznik Praw Obywatelskich opierał się na modelu szwedzkim i był uprawniony do nadzorowania sądów i ścigania urzędników.

Cechy obu instytucji powstałych podczas tej długiej pierwszej fali stworzyły trwałe i istotne powiązanie między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a praworządnością, która jest podstawową zasadą konstytucyjną regulującą stosunki między jednostką a państwem.

W innych miejscach w Europie w tym okresie praworządność zaczęła być utożsamiana przede wszystkim, a nawet wyłącznie, z sądami.

Druga fala rozwoju rzecznika praw obywatelskich rozpoczęła się, gdy w połowie lat 50. ubiegłego wieku Dania utworzyła trzecie na świecie biuro rzecznika praw obywatelskich. Podczas tej fali powołano rzeczników praw obywatelskich w celu rozwiązania problemów wynikających z ekspansji administracji publicznej w XX wieku, zwłaszcza po II wojnie światowej, kiedy opieka społeczna i funkcje regulacyjne państwa rosły wykładniczo.

Nawet w krajach, w których demokracja i praworządność były głęboko zakorzenione, skala i złożoność nowych działań administracyjnych stanowiły trudne wyzwania.

Nasz kolega Hans Gammeltoft-Hansen jasno wyjaśnił tę kwestię w odniesieniu do swojego kraju:

„Stosunek między obywatelem a administracją … zmienił się zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym. Obywatelom trudno było odnaleźć się w systemie zasad, ograniczono kontrolę polityczną nad administracją, a ustanowione mechanizmy kontroli sądowej … okazały się niewystarczające.”(2)

Postrzegana nieadekwatność istniejących kontroli sądowych była główną przyczyną późniejszego rozprzestrzenienia się instytucji rzecznika praw obywatelskich na wiele innych krajów. Tak było na przykład w Zjednoczonym Królestwie, gdzie rozwój kontroli sądowej działań administracyjnych był w powijakach, kiedy w 1967 r. utworzono Rzecznika Praw Obywatelskich.

Tak było również we Francji, gdzie w 1973 r. utworzono Médiateur de la République, pomimo istnienia od dawna istniejącego systemu sądów administracyjnych, stosującego wysoce wyrafinowany i cieszący się powszechnym uznaniem system prawa administracyjnego.

Ogólnie rzecz biorąc, istnieją dwa rodzaje powodów, dla których kontrola sądowa administracji, choć niezbędna do zagwarantowania praworządności, została uznana za niewystarczającą w krajach „drugiej fali”.

Po pierwsze, dostęp do sądów jest ograniczony zarówno względami praktycznymi, takimi jak czas trwania i koszt postępowania, jak i przeszkodami prawnymi, takimi jak przepisy dotyczące tego, kto może wytoczyć powództwo, lub rodzaju czynności, które mogą być kwestionowane.

Po drugie, kryteria kontroli sądowej stosowane przez sądy nie zostały uznane za odpowiednie do rozwiązania wszystkich problemów, które zasługują na zaradzenie.

Na przykład w Nowej Zelandii, która pod względem kulturowym, choć nie geograficznym, stanowi część dziedzictwa europejskiego, Rzecznik Praw Obywatelskich był uprawniony do wydawania zaleceń dotyczących aktów lub zaniechań administracyjnych nie tylko wtedy, gdy były one „sprzeczne z prawem”, ale także gdy były „nieuzasadnione, niesprawiedliwe, opresyjne lub niewłaściwie dyskryminujące”; „oparte w całości lub w części na błędzie co do prawa lub faktu” lub po prostu „błędne”.

Inne państwa „drugiej fali” określiły mandat rzecznika na różne sposoby, takie jak niewłaściwe administrowanie lub dysfonctionnement. Podstawowa idea jest jednak taka sama: Dobra administracja to coś więcej niż tylko unikanie bezprawności.

Trzecia fala instytucji rzecznika praw obywatelskich została wywołana przez zmiany społeczne i polityczne innego rodzaju niż druga fala: Oznacza to przejście od rządów autorytarnych lub totalitarnych do demokracji. Na przykład w Grecji, Portugalii i Hiszpanii powołano rzeczników praw obywatelskich po przejściu od autorytarnych do demokratycznych systemów rządów (3). Niedawno, po upadku komunizmu, w wielu nowych demokracjach Europy Środkowej i Wschodniej powołano rzeczników praw obywatelskich (4).

Biorąc pod uwagę doświadczenia historyczne, które stanowiły tło i bodziec dla tych nowych instytucji rzecznika praw obywatelskich, nie jest zaskakujące, że wielu z nich otrzymało mandaty skoncentrowane na prawach, a w szczególności prawach człowieka. Z tego samego powodu praworządność wydaje się być jednym z głównych powodów ich obaw, a Rada Europy podkreśliła zarówno prawa człowieka, jak i praworządność w swoich pracach na rzecz promowania instytucji rzecznika praw obywatelskich w Europie.

Moim zdaniem byłoby głębokim błędem sądzić, że trzy opisane przeze mnie fale prowadzą do powstania odrębnych typów lub modeli rzecznika praw obywatelskich. Wręcz przeciwnie, wszyscy rzecznicy praw obywatelskich w Europie, których znam, utożsamiliby się z obawami wszystkich trzech fal.

Uważam jednak, że różne fale doprowadziły do utrzymujących się różnic poglądów, które mogłyby stanowić przeszkodę dla wzajemnego zrozumienia w społeczności rzeczników praw obywatelskich, chyba że zostaną one wyraźnie uznane i omówione.

2 Co rozumiemy przez „legalność”?

Termin legalność, jak sądzę, ilustruje takie różnice. Wyjaśnię, co mam na myśli, kontrastując dwa poglądy na legalność, które opisuję jako „wąskie”, z tym, co nazywam „szerokim” poglądem.

Pierwszy wąski pogląd identyfikuje legalność wyłącznie pod względem zgodności z ważnie przyjętymi tekstami prawnymi. Jest on wąski, ponieważ ogranicza zakres materiału, który jest uważany za istotny.

Drugi wąski punkt widzenia wskazuje na zgodność z prawem przepisów, które, co najmniej w idealnym przypadku, miałyby zastosowanie same w sobie, bez potrzeby debaty lub dyskusji. Zawężenie tego poglądu dotyczy charakteru rozumowania prawnego.

Szerokie spojrzenie na legalność rozszerza zakres istotnych materiałów o ogólne zasady prawa, takie jak równość, proporcjonalność i uczciwa procedura.

Rozszerzenie zakresu istotnych materiałów wiąże się również z szerszym spojrzeniem na rozumowanie prawne, ponieważ zrozumienie i stosowanie zasad wymaga koniecznie dokonania osądu, a w wielu przypadkach wyważenia różnych zasad.

Ponadto jedną z najistotniejszych cech europejskiego porządku prawnego jest to, że prawa człowieka są również prawami prawnymi, zarówno w ramach prawa Unii Europejskiej, jak i w szerszym systemie europejskiej konwencji praw człowieka. Ogólnie rzecz biorąc, legalność oznacza zatem również poszanowanie praw człowieka.

Pozwólcie, że podkreślę jeszcze jedną ważną kwestię.

W ramach UE nie jest możliwe zrozumienie i stosowanie zasad ogólnych bez uwzględnienia orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Nie można również zrozumieć i przestrzegać europejskiej konwencji praw człowieka bez uwzględnienia orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Szeroki pogląd obejmuje zatem zasady prawne, prawa człowieka i orzecznictwo dwóch sądów europejskich jako istotne elementy oceny legalności. Jednocześnie wiąże się to z bogatą formą uzasadnienia prawnego w celu przeprowadzenia oceny.

Pospieszę dodać, że szeroki pogląd na legalność nie wyklucza istnienia jasnych zasad, które muszą być prawidłowo stosowane. Oznacza to jednak, że urzędnik, który uważa, że tekst może być stosowany mechanicznie lub że niesprawiedliwy, niesprawiedliwy lub nieuzasadniony akt administracyjny jest legalny, zwykle źle zrozumiał prawo.

3 Dobra administracja

Wzmianka o urzędniku prowadzi mnie do dobrej administracji i relacji między dobrą administracją a legalnością.

Ryzykując nadmierne uproszczenie złożonego tematu, nakreślę dwa modele dobrej administracji. Pragnę od razu zauważyć, że modele te są wysoce schematyczne i niekompletne oraz że proponuję je jedynie jako wstępny wkład w refleksję i dyskusję, nie chcąc w żaden sposób być dyrektywą, nie mówiąc już o nakazowym charakterze.

W obu modelach uznaje się, że administracja publiczna obejmuje decyzje, które nie są w pełni określone przepisami ustanowionymi z wyprzedzeniem. W przypadku gdy modele różnią się od siebie, chodzi o sposób, w jaki charakteryzują się one wyrokami i wyborami dokonywanymi przez administrację.

W pierwszym modelu proces administracji rozumiany jest jako zastosowanie prawa do konkretnych przypadków. Potrzeba osądu i wyboru administracyjnego wynika z niekompletności przepisów prawnych. Zasadniczo w każdym przypadku istnieje tylko jeden prawidłowy skutek prawny, a zadaniem administratora jest określenie i wprowadzenie w życie tego rezultatu poprzez konkretne sformułowanie przepisu.

Model ten uznaje i chroni również swobodę administracji w zakresie identyfikowania i realizacji interesu publicznego przy podejmowaniu decyzji politycznych. W tym ograniczonym zakresie model pozostawia swobodę administracyjną (5).

W drugim modelu pojęcie dyskrecji jest znacznie szersze. Dyskrecja jest postrzegana jako wszechobecna i niezbędna cecha nowoczesnej administracji publicznej, a wyroki i wybory, nawet w indywidualnych przypadkach, są konceptualizowane jako korzystanie z uprawnień dyskrecjonalnych. Podstawowym problemem, widzianym z perspektywy tego modelu, jest zapewnienie właściwego i mądrego korzystania z uprawnień dyskrecjonalnych poprzez odpowiednie mechanizmy rozliczalności.

Z dużym stopniem przybliżenia pierwszy model kojarzy mi się z teorią administracyjną, która była wpływowa w wielu krajach Europy kontynentalnej. Co więcej, drugi model kojarzy mi się z „drugą falą” rzeczników, którą opisałem wcześniej, choć z dużą rezerwą w odniesieniu do sprawy francuskiej, która może zasługiwać na odrębny model. Pozostawiam kolegom, którzy reprezentują pierwszą falę rzeczników praw obywatelskich, ustalenie, który z tych dwóch modeli, jeśli w ogóle, najbardziej przybliża ich praktyki i tradycje.

Chociaż oba modele różnią się pod względem zakresu obowiązków prawnych administracji publicznej, oba modele uznają przestrzeganie tych obowiązków za zasadniczy aspekt praworządności. Oznacza to, że nigdy nie może być dobrą administracją działanie niezgodne z prawem.

Oba modele zgadzają się również co do potrzeby rozliczalności administracji. W pierwszym modelu rozliczalność postrzega się jednak przede wszystkim jako legalną, podczas gdy w drugim dostrzega się również ważną rolę dla tego, co jest konceptualizowane jako pozaprawne formy rozliczalności.

Poświęciłem wasz czas tym dwóm modelom, głównie w nadziei, że pomogą nam one zaangażować się w konstruktywny dialog, zamiast mówić o sobie nawzajem lub dojść do wniosku, że nasze punkty wyjścia są tak różne, że nie możemy uczyć się od siebie nawzajem.

Dwa powody, dla których należy spodziewać się konwergencji

Chciałbym jednak również podkreślić powody, dla których uważam, że należy oczekiwać przynajmniej pewnego stopnia zbieżności tych dwóch modeli.

Pierwszy powód wynika z tego, co powiedziałem o legalności. Nacisk na zasady i prawa człowieka w europejskim porządku prawnym stale wzmacnia szeroki pogląd na legalność kosztem wąskiego poglądu.

Ma to oczywiste konsekwencje dla pierwszego modelu, ponieważ w celu prawidłowego stosowania prawa administratorzy muszą przyjąć szeroki pogląd na legalność.

Ma to również wpływ na ocenę uprawnień dyskrecjonalnych drugiego modelu. Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych musi teraz uwzględniać prawa człowieka. Ponadto rozwój zasad prawnych powoduje, że kontrola sądowa wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych i praca rzecznika praw obywatelskich w coraz większym stopniu mogą się pokrywać.

W praktyce te dwa modele mają zatem tendencję do konwergencji w odniesieniu do kontroli administracji, koncentrując się na prawach i zasadach, które w istocie są zasadniczo takie same, niezależnie od tego, czy są stosowane przez rzecznika praw obywatelskich, czy przez sądy. Nie ma zatem sensu nie uznawać ich jakości prawnej.

Drugim powodem jest to, że w wielu krajach europejskich, a także na szczeblu instytucji i organów Unii, istnieje silna presja, aby uznać w konkretny sposób, że administracja publiczna istnieje po to, aby służyć obywatelom.

Osoby fizyczne nie są już zadowolone z tego, że są biernymi podmiotami lub jedynie „les administrés”, które cierpliwie czekają, aż administracja publiczna ustali prawidłowy wynik (6). Są to obywatele, którzy rozumieją zarówno, że mają prawa, jak i że administracja publiczna wymaga znalezienia równowagi między sprzecznymi interesami i konkurującymi ze sobą zasadami.

Aby zdobyć publiczne zaufanie i akceptację, administracja pub lic musi być nie tylko pełna szacunku i uprzejmości wobec obywateli, ale także wykazać, że jest odpowiedzialna i responsywna. Oznacza to między innymi gotowość do wyjaśniania i uzasadniania swojego postępowania poprzez prawdziwy i konstruktywny dialog z obywatelami, zarówno w kwestiach, które dotyczą ich osobiście, jak i w jaki sposób identyfikuje się i realizuje interes publiczny.

Jestem coraz bardziej przekonany, że aby sprostać oczekiwaniom obywateli europejskich wobec instytucji i organów UE, należy stworzyć i starannie pielęgnować kulturę służby, w której administracja UE

• działa otwarcie, uczciwie, racjonalnie, ostrożnie i konsekwentnie;
• uwzględnia i równoważy wszystkie wchodzące w grę interesy;
• unikanie niepotrzebnych opóźnień;
• jest uprzejmy i pomocny, a także wrażliwy na indywidualne okoliczności, potrzeby i preferencje;
• uznaje błędy i w stosownych przypadkach przeprasza; oraz
• ma na celu ciągłą poprawę wyników.

Z powodów, które za chwilę opracuję, wątpię, aby wyłączne skupienie się na legalności, nawet szeroki pogląd na legalność, wystarczyło do ustanowienia i podtrzymania kultury służby w tym sensie. Musi być również miejsce na „życie wykraczające poza legalność”.

To wy, koledzy i koledzy, musicie powiedzieć, czy czujecie również potrzebę kultury służby i „życia poza legalnością” na szczeblu administracji, za które jesteście odpowiedzialni. W takim stopniu, w jakim to robisz, istnieją dalsze powody, aby oczekiwać pewnej zbieżności między tymi dwoma modelami administracji.

4 Życie poza legalnością

Pozwolę sobie teraz wyjaśnić, co rozumiem przez „życie wykraczające poza legalność” i dlaczego uważam, że jest to ważne dla instytucji i organów UE, na których chcę się teraz skupić.

W obecnym stanie prawa UE dwa kluczowe dokumenty, na których opieram swoją pracę jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, nie są prawnie wiążące.

Dotyczy to karty praw podstawowych, która obejmuje między innymi prawo do dobrej administracji. Dotyczy to również „Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego”, który Parlament Europejski zatwierdził i zwrócił się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich o zastosowanie.

Dyskusje na szczycie w Lizbonie w tym tygodniu mogą doprowadzić do zmian w przyszłości. Jak rozumiem, chodzi o to, by Karta stała się prawnie wiążąca. Ponadto projekt traktatu reformującego zawiera postanowienie, które mogłoby stanowić podstawę prawną do przyjęcia w przyszłości „europejskiego prawa administracyjnego”, które miałoby zastosowanie do wszystkich instytucji i organów UE.

Nawet gdyby te zmiany miały mieć miejsce, istnieją jednak dwa czynniki, które skłaniają mnie do myślenia, że dalsze istnienie pojęciowej przestrzeni życia wykraczającej poza legalność byłoby pozytywne dla obywateli europejskich.

Po pierwsze, prawo i legalność nadal są ściśle związane z winą i sankcjami. Przedstawiłem to nie jako konceptualny punkt dotyczący natury prawa, ale jako obserwację, opartą na moim doświadczeniu jako rzecznika praw obywatelskich, dotyczącą sposobu, w jaki wielu administratorów postrzega świat. Dodam, że jest to również pogląd podzielany przez znaczną liczbę skarżących.

Wina i sankcje są oczywiście konieczne w niektórych przypadkach. Skorumpowani urzędnicy powinni zostać ukarani. Leniwi lub niekompetentni urzędnicy powinni być zdyscyplinowani. Kultura służby nie jest kulturą winy. Jeśli powiemy urzędnikom państwowym, że dobra administracja jest obowiązkiem prawnym, a słaba służba jest nielegalna, możemy wzmocnić kulturę defensywną.

Innym niebezpieczeństwem zdefiniowania wymogów dobrej administracji jedynie jako zobowiązań prawnych jest to, że rzeczywiste znaczenie służby obywatelom może zostać utracone w wysiłkach na rzecz osiągnięcia precyzji i pewności, do których prawnicy i administratorzy słusznie dążą. Jak długo dokładnie trzeba być przygotowanym na spędzenie czasu przez telefon, aby być pomocnym? Które precyzyjne frazy słowa i frazy stanowią nieuprzejmość?

Oto prawdziwy przykład ilustrujący moje obawy. Istnieje instytucja europejska, która posiada kodeks dobrego postępowania administracyjnego wymagający odpowiedzi na pisma w ciągu 15 dni. Z mojego doświadczenia wynika, że jego administratorzy traktują to poważnie, tak jak powinni. Dokładna zasada jest odpowiednia i skuteczna. Wątpliwe jest, czy byłaby ona bardziej skuteczna poprzez zdefiniowanie jej jako obowiązku prawnego, ale nie o to mi chodzi.

Kodeks przewiduje wyjątki, z których jeden polega na tym, że nie trzeba odpowiadać na korespondencję, jeżeli „można ją racjonalnie uznać za niewłaściwą, na przykład dlatego, że jest powtarzalna, obraźliwa lub bezcelowa”. Moim zdaniem zasada ta powinna być rzadko przywoływana, a gdy tak jest, konieczne jest przekonujące wyjaśnienie, dlaczego powinna ona mieć zastosowanie w konkretnym przypadku. Niepokoiło mnie jednak znalezienie dowodów na to, że niektórzy administratorzy przejęli słowo „powtarzające się” i próbowali przekształcić zasadę w zasadę, zgodnie z którą można po prostu zignorować drugie pismo dotyczące tej samej kwestii.

W kulturze administracyjnej, w której takie postawy istnieją, próba promowania kultury usług poprzez prawo może jedynie wzmocnić wąskie i legalistyczne podejście.

Jednocześnie może to również zachęcić niektórych skarżących do postrzegania ich skargi jako donosu, a nie jako instrumentu dochodzenia praktycznych roszczeń lub konstruktywnego rozwiązania problemu.

Druga kwestia dotyczy związku między pracą rzeczników praw obywatelskich a pracą sądów. Jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich postrzegam siebie jako partnera sądów wspólnotowych w zakresie dobrej administracji, pomagającego zapewnić, że administracja wspólnotowa poważnie traktuje prawa i ucieleśnia kulturę służby obywatelom, zarówno w rozumieniu i stosowaniu prawa, jak i w wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych.

Logika postępowania sądowego prowadzi do wydania orzeczenia, w którym sąd autorytatywnie określa prawa stron.

Z drugiej strony logika moich procedur jest inna i wiąże się z elastycznością między dwoma trybami działania. Z jednej strony istnieje tryb rozwiązywania sporów, który koncentruje się na rozwiązywaniu problemów, ograniczaniu konfliktów, możliwościach kompromisu i wynikach korzystnych dla wszystkich. Z drugiej strony istnieje tryb orzekania, w którym stwierdzam albo niewłaściwe administrowanie, albo brak niewłaściwego administrowania. Tryb ten jest regulowany logiką analogiczną do logiki Trybunału, w której jedna strona zwykle postrzega siebie jako zwycięzcę, a druga jako przegranego.

Odpowiednia równowaga między tymi dwoma trybami zależy od przypadku, a niektóre przypadki mogą obejmować przełączanie się między nimi więcej niż jeden raz.

Moim zdaniem instytucje europejskie zachęca się do współpracy ze mną w trybie rozstrzygania sporów, wiedząc, że moje dochodzenie nie koncentruje się wyłącznie na pytaniu „jakie są prawa stron?”. Mówiąc bardziej formalnie, administracja charakteryzująca się kulturą służby obywatelom powinna traktować skargę jako okazję do wprowadzenia w życie zasady służby. Gotowość do współpracy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich w celu osiągnięcia zadowalającego rozstrzygnięcia skargi jest ważnym wyrazem zaangażowania w przestrzeganie tej zasady.

Gdyby nie istniało życie wykraczające poza legalność, zarówno instytucje, jak i skarżący byliby zachęcani do traktowania moich dochodzeń nie jako okazji do znalezienia rozwiązania korzystnego dla wszystkich, ale jako surogatki, a nawet próby w postępowaniu sądowym, w którym jedyną istotną kwestią byłoby: „czy instytucja zachowała się zgodnie z prawem?” Moim zdaniem taki wynik znacznie zmniejszyłby wkład, jaki Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść w poprawę stosunków między instytucjami europejskimi a obywatelami europejskimi.

Pragnę jednak ponownie podkreślić, że to do kolegów należy ustalenie, czy istniejące kultury w administracjach, za które są odpowiedzialni, oraz cechy ich własnych procedur prowadzą ich do podzielenia się moją analizą ryzyka wyłącznego skupienia się na legalności i związanych z nią korzyści płynących z „życia poza legalnością”.

5 Wnioski

Przyjaciele i koledzy, pozwólcie, że doprowadzę moje uwagi do końca, podkreślając, że skuteczne działanie rzecznika praw obywatelskich wiąże się między innymi z ostrożnym dostosowaniem instytucji do kultury konstytucyjnej, prawnej i administracyjnej, w której funkcjonuje. Elastyczność i różnorodność to mocne strony.

W związku z tym istnieje zarówno przestrzeń, jak i potrzeba, aby rzecznicy praw obywatelskich w różnych krajach stosowali różne rozumienie związku między legalnością a dobrą administracją.

Jestem jednak przekonany, że wszystkie trzy fale, które opisałem wcześniej, wniosły swój charakterystyczny i trwały wkład w praktykę rzecznika praw obywatelskich; oraz że będą się one nadal zbliżać, ponieważ praworządność, prawa człowieka i kultura służby w administracji publicznej reprezentują wartości i aspiracje, które wszyscy podzielamy.

Dziękuję za uwagę.

---

(1) Zob. Bengt Wieslander, Parlamentarny Rzecznik Praw Obywatelskich w Szwecji, The Bank of Sweden Tercentenary Foundation, 1994.

(2) Hans Gammeltoft-Hansen, „Trends leading to the establishment of a European ombudsman”, w: P. Nikiforos Diamandouros (red.), Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich: Pochodzenie, założenie, ewolucja (Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich: 2005 r.), s. 13–26 w godz. 17–18.

(3) Portugalski Rzecznik Praw Obywatelskich został utworzony w 1975 r. (dekret z mocą ustawy nr º212/75 z 21 kwietnia), a następnie włączony do portugalskiej konstytucji z 1976 r. (art. 23). Hiszpańska konstytucja z 1978 r. przewidywała urząd Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 54), a pierwszy Rzecznik Praw Obywatelskich został powołany w 1982 r. W Grecji Rzecznik Praw Obywatelskich został ustanowiony w 1997 r. (art. 1 ustawy nr 2477/97 – zob. obecnie ustawa nr 3094/2003), a następnie włączony do greckiej konstytucji z 2001 r. w art. 103 ust. 9. Pierwszy grecki rzecznik praw obywatelskich objął urząd w 1998 r.

(4) Polski Rzecznik Praw Obywatelskich jest wyjątkiem, który został ustanowiony w 1987 r., na krótko przed upadkiem komunizmu w tym kraju.

(5) Aby zapoznać się z badaniem krajowych pojęć dyskrecji, zob. Jürgen Schwarze, European Administrative Law, Revised 1st Edition, (Office for Official Publications and Sweet and Maxwell: 2006 r.), s. 261–295.

(6) Zob. ogólnie Jocelyne Bourgon, „Responsive, responsible and respected government: towards a New Public Administration theory [W kierunku nowej teorii administracji publicznej], International Review of Administrative Sciences [Międzynarodowy przegląd nauk administracyjnych], tom 73 nr 1 (2007) 7-26.