1 Wprowadzenie

Jestem zaszczycony, że zostałem poproszony o wygłoszenie wykładu inaugurującego rok akademicki 2006/2007 w Wyższej Szkole Nauk Politycznych Uniwersytetu w Sienie.

Chciałbym podziękować rektorowi Focardiemu, dziekanowi Cardiniemu, profesorowi Isernii oraz mojemu staremu przyjacielowi i koledze, profesorowi Cotcie, obecnie dyrektorowi Graduate School in Political Science, za zaproszenie mnie do tego.

W ten sposób pomożemy Europie się rozwijać.

Jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, a także jako kolega politolog, z wielką przyjemnością mogę podzielić się przemyśleniami łączącymi moje obecne zainteresowania zawodowe z moim wieloletnim zainteresowaniem akademickim demokracją i jej jakością.

Rozpocznę mój wykład od zarysu początków i rozwoju instytucji rzecznika praw obywatelskich, zwłaszcza jej niedawnego rozwoju w Europie.

Następnie zajmę się znaczeniem rzecznika praw obywatelskich, z perspektywy dwóch parametrów, demokracji i praworządności, które kształtują i kształtują zarówno kontekst funkcjonowania instytucji, jak i jej zdolność do skutecznej służby obywatelom.

Następnie przeanalizuję wkład instytucji rzecznika praw obywatelskich w jakość demokracji. Istnieje wiele sposobów podejścia do jakości. W tym wykładzie dokonam tego przede wszystkim poprzez porównanie rzeczników i sądów, co pozwoli mi wyjaśnić szczególny wkład tych pierwszych w zakresie norm i procedur.

Moją główną tezą i to do państwa będzie decyzja, czy przedstawię sprawę w sposób przekonujący, jest to, że instytucja rzecznika praw obywatelskich zarówno odzwierciedla, jak i przyczynia się do utrzymania i poprawy jakości rozwijającego się europejskiego porządku konstytucyjnego, który ucieleśnia demokrację pluralistyczną i praworządność jako podstawowe zasady.

2 Początki i rozprzestrzenianie się instytucji rzecznika praw obywatelskich w Europie

Termin „rzecznik praw obywatelskich” pochodzi ze Szwecji, gdzie w 1809 r. szwedzki parlament mianował pierwszego na świecie rzecznika parlamentarnego. Zadaniem instytucji było nadzorowanie sądów i innych organów publicznych, rozpatrywanie skarg obywateli oraz ściganie urzędników i ministrów rządu, którzy zachowywali się niezgodnie z prawem.

W ciągu następnego półtora wieku tylko dwa kolejne kraje ustanowiły rzeczników praw obywatelskich o ogólnych kompetencjach: Finlandia w 1919 r. i Dania w 1955 r.

Model duński różnił się od modelu szwedzkiego i fińskiego tym, że Rzecznik nie był uprawniony do nadzorowania pracy sądów ani do występowania w charakterze prokuratora. W wersji duńskiej rolą rzecznika praw obywatelskich jest badanie skarg na organy publiczne inne niż sądy i składanie sprawozdań na ten temat, ale bez uprawnień do podejmowania prawnie wiążących decyzji.

Aby przedstawić temat, który szczegółowo omówię później, nie jest on tak oczywisty, jak ludzie obecnie często zakładają, że demokracja i praworządność zawsze współistnieją. Organy publiczne zazwyczaj akceptują ustalenia i zalecenia rzecznika praw obywatelskich, nawet jeśli nie są do tego prawnie zobowiązane, jeżeli współistnieją i są silne.

W drugiej połowie XX wieku instytucja rzecznika praw obywatelskich rozprzestrzeniła się na całym świecie i nadal powstają nowe biura. Na przykład najmłodsze biuro spośród biur państw członkowskich UE to biuro w Luksemburgu, które powstało dopiero w 2004 r. Według Międzynarodowego Instytutu Rzecznika Praw Obywatelskich, stowarzyszenia zawodowego reprezentującego rzeczników praw obywatelskich na szczeblu międzynarodowym, rzecznicy praw obywatelskich istnieją obecnie w około 120 krajach na całym świecie.

Rozpowszechnienie instytucji rzecznika praw obywatelskich ułatwiła jej elastyczność, dzięki której można ją łatwo dostosować do różnych środowisk konstytucyjnych, kulturowych, prawnych i politycznych.

Elastyczność implikuje różnorodność i rzeczywiście istnieje duża różnorodność wśród rzeczników praw obywatelskich, nawet w Europie. Możemy jednak z dużą dozą pewności stwierdzić, że podstawową funkcją rzecznika praw obywatelskich jest rozpatrywanie skarg przeciwko organom publicznym oraz że rzecznik praw obywatelskich nie podejmuje prawnie wiążących decyzji, lecz opiera się na autorytecie moralnym oraz zdolności przekonywania i przekonywania.

Tempo rozwoju instytucji rzecznika praw obywatelskich jest szczególnie uderzające w Europie. W traktacie z Maastricht utworzono urząd Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na początku lat 90. XX w., a w niewielkiej większości państw członkowskich Unii Europejskiej działali krajowi rzecznicy praw obywatelskich: 7 z 12.

Trzy z pięciu państw członkowskich, które wówczas nie miały krajowego rzecznika praw obywatelskich, tj. Belgia, Grecja i Luksemburg, utworzyły następnie biuro rzecznika praw obywatelskich, a w państwach, które przystąpiły do Unii w 1995 i 2004 r., w dniu przystąpienia do UE istniały krajowe biura rzecznika praw obywatelskich.

W rezultacie obecnie 23 z 25 państw członkowskich ma krajowego rzecznika praw obywatelskich. Podobnie jak Rumunia i Bułgaria, które przystąpią do Unii w przyszłym roku, oraz dwa z trzech krajów kandydujących: Chorwacja i Macedonia (FYROM).

W dwóch państwach członkowskich UE, w których nie ma krajowego rzecznika praw obywatelskich – w Niemczech i we Włoszech – rzecznik ten istnieje na szczeblu regionalnym i lokalnym. Ponadto Komisja Petycji niemieckiego Bundestagu pełni podobną rolę jak krajowy rzecznik praw obywatelskich i jest członkiem Międzynarodowego Instytutu Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z przyjemnością informuję, że wczoraj we Florencji odbyła się konferencja regionalnych rzeczników praw obywatelskich w celu promowania ustanowienia krajowego rzecznika praw obywatelskich we Włoszech. Mam wielką nadzieję, że ta ważna inicjatywa przyniesie owoce i że wkrótce będę miał przyjemność powitać kolegę z tego kraju w europejskiej wspólnocie rzeczników praw obywatelskich oraz w europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich, która służy jako centralny mechanizm promujący współpracę między krajowymi i regionalnymi rzecznikami praw obywatelskich w Unii oraz między nimi.

3 Praworządność i demokracja

Jak powinniśmy rozumieć znaczenie szybkiego rozprzestrzeniania się i rozwoju instytucji rzecznika praw obywatelskich, zwłaszcza w Europie? Próbując odpowiedzieć na to pytanie, moim punktem wyjścia będzie skupienie się na dwóch głównych parametrach - demokracji i praworządności - które głęboko wpływają i kształtują szerszy kontekst polityczny i instytucjonalny, w którym funkcjonuje instytucja rzecznika praw obywatelskich i który warunkuje jej zdolność do służenia obywatelom i zwiększania ich zdolności do lepszego korzystania z ich praw.

Na początek chciałbym podkreślić, że chociaż we współczesnej Europie uważa się, że rządy prawa i demokracja tworzą nierozłączną i, że tak powiem, naturalną parę, są one wyraźnie rozdzielne i analitycznie odrębne.

Praworządność

Praworządność opisuje stan, w którym wszyscy członkowie społeczeństwa żyją zgodnie z prawem i w którym nikt nie jest poza prawem lub ponad prawem. Jego historyczne korzenie tkwią w europejskim feudalizmie, a dokładniej w ścisłym i złożonym powiązaniu wzajemnych praw i obowiązków, które z czasem wynikały ze stosunków umownych łączących pana i wasala. Bezpośrednio z takiej sytuacji wypływa dodatkowa zasada, zgodnie z którą w ramach państwa prawnego każda osoba podlega prawu powszechnemu, a nie nadzwyczajnym lub wyjątkowym ustaleniom.

Istotną przesłanką odnoszącą się do tworzenia państwa prawa i leżącą u podstaw jego istnienia jest to, że jego ogólne zasady są siłą rzeczy produktem orzeczeń sądowych, innymi słowy, że sądy stanowią podstawę, na której opiera się państwo prawa i od której zależy jego rozwój i ewolucja.

Kolejnym wymiarem związanym z praworządnością jest to, że w warunkach charakteryzujących się jej akceptacją konstytucja państwa odbywa się na podstawie tego, co Max Weber określił jako "prawno-racjonalne" zasady, które służą jako prawna podstawa władzy i państwa.

Wreszcie, ewolucja praworządności z biegiem czasu doprowadziła do uzgodnień społecznych i politycznych, których charakterystyczną cechą jest to, że stosunki między władcami a rządzonymi nie są bezpośrednie i natychmiastowe, ale raczej pośredniczą w nich struktury lub instytucje cieszące się prawnym uznaniem i władzą, poprzez nakładanie skutecznych ograniczeń na władcę, a tym samym wykluczanie arbitralnego sprawowania władzy. Ta cecha rządów prawa i schematu pośredniczącego sprawowania władzy, z którym jest ona związana, została sprytnie uchwycona i szeroko przeanalizowana przez Monteskiusza w jego Duchu Praw, pod trafnym terminem "corps intermédiaires".

Demokracja

W przeciwieństwie do rządów prawa demokracja, jaką znamy dzisiaj, jest zjawiskiem dość nowym, związanym z przekształcaniem podmiotów w obywateli i stopniowym rozszerzaniem prawa wyborczego. Jego pojawienie się było spowodowane wstrząsami politycznymi i społeczno-gospodarczymi, które wstrząsnęły Europą i koloniami amerykańskimi w ciągu "długiego wieku", który rozpoczął się w ostatniej ćwierćwieczu XVIII wieku i trwał aż do XX wieku.

Definicje demokracji mogą być długie i skomplikowane. Do obecnych celów przyjmę minimalistyczną konceptualizację, określając pewne podstawowe atrybuty demokracji, które służą jako podstawowe warunki wstępne jej legitymizacji i skuteczności. Moim zdaniem obejmują one:

• uczciwe wybory, w tym klasyczne wolności polityczne, takie jak wolność słowa i zrzeszania się;
• wynikające z tych swobód politycznych istnienie więcej niż jednej partii prawnej mającej prawo do swobodnego zakwestionowania wyborów; oraz
• brak "grup weta", zdolnych do podważenia powszechnego werdyktu wyborów. Tradycyjnymi przykładami takich grup weta są monarchia, siły zbrojne lub inne części aparatu państwowego, które nie chcą zaakceptować wyniku wyborów jako prawomocnego i ostatecznego.

Istotną konsekwencją tej analizy jest to, że demokracji nie można po prostu utożsamiać z instytucjami parlamentarnymi ani z samym przeprowadzeniem wyborów. Nawet pobieżne spojrzenie na świat dostarcza wielu dowodów na to, że w wielu krajach warunki, w których odbywają się wybory, nie spełniają kryteriów uczciwości, swobodnej rywalizacji i braku grup weta. Zdaniem politologa ze Stanford, Terry’ego Karla, państwa te są raczej określane jako „reżimy wyborcze” niż demokracje.

Demokracja cieszy się dziś niekwestionowaną legitymizacją. W istocie najczęściej słyszaną krytyką Unii Europejskiej, zarówno ze strony tych, którzy opowiadają się za większą integracją, jak i tych, którzy są przeciwnego zdania, jest to, że Unia cierpi na „deficyt demokratyczny”.

Niektórzy komentatorzy posuwają się nawet do twierdzenia, że demokracja jest niemożliwa na szczeblu europejskim, ponieważ nie ma europejskiego demos ani ludzi.

Uważam, że ten argument jest zbyt uproszczony, ale wskazuje na bardziej skomplikowany punkt, który ma związek z relacją między demokracją a legitymacją. Mówiąc prościej, akceptacja legitymizacji państwa w oczach jego obywateli stanowi wstępny warunek sprawnego funkcjonowania demokracji. W rzeczywistości posunąłbym tę propozycję o krok dalej i, idąc za Robertem Dahlem, przekonywałbym, że jeśli państwo nie jest postrzegane jako legalne, to demokratyczne wybory nie mogą rozwiązać tego problemu.

Na poziomie abstrakcyjnych zasad informujących o demokracji, chciałbym dalej twierdzić, że wszystkie nowoczesne demokracje zostały zbudowane na fundamencie wolności i równości, dwóch najpotężniejszych intelektualnych spuścizn Oświecenia i rewolucji politycznych, które dały początek tej doniosłej epoce.

Względna równowaga między tymi dwiema zasadami pozwala nam rozróżnić dwa historycznie warunkowe warianty współczesnej demokracji.

Pierwszy wariant wywodzi swoje korzenie z jakobińskiego dziedzictwa Rewolucji Francuskiej i uprzywilejowuje równość jako podstawową zasadę organizacyjną demokracji. Jego atrakcyjność tkwi w elegancji wynikającej z jego prostoty. Zgodnie z idealną konceptualizacją demokracji suwerenny naród stanowi jedyne źródło władzy, którego jedynym instytucjonalnym wyrazem jest (w większości jednoizbowy) parlament.

W tym wariancie partia, która zdobywa większość parlamentarną w wyborach, stanowi naturalny i logiczny wyraz suwerenności ludu i może zgodnie z prawem domagać się pełnego prawa do sprawowania władzy w imieniu suwerennego narodu.

Główną wadą konceptualizacji egalitarnej, wynikającą bezpośrednio z jej troski o równość jako główną, jeśli nie jedyną, zasadę organizacyjną, jest to, że jest ona napędzana przez to, co opisuję jako logikę "jednowymiarową", która jest nastawiona na uprzywilejowanie jednorodności nad różnorodnością. Doprowadzony do logicznych skrajności, taki nacisk na jednorodność, tak ściśle związany z równością, może wywołać spłaszczającą dynamikę i nadać wymiar "wyrównywania egalitaryzmu", który z kolei budzi poważne obawy związane z poszanowaniem praw jednostki i przestrzeganiem praworządności.

Alternatywna konceptualizacja demokracji, również w formie idealno-typowej, charakteryzuje się logiką pluralistyczną, której nadrzędnym zajęciem jest poszukiwanie optymalnej równowagi między instytucjami alternatywnie wyrażającymi zasady egalitarne i wolnościowe.

Taka nadrzędna równowaga opiera się na tworzeniu gęstej sieci instytucjonalnych mechanizmów kontroli i równowagi lub przeciwwag, które są zgodne z pośredniczącymi strukturami władzy (lub "corps intermédiaires", aby powtórzyć termin Monteskiusza), które charakteryzują rządy prawa. Zapewnia zatem lepsze warunki przestrzegania praworządności i jakości demokracji.

4 Odpowiedzialność i jakość demokracji

Na poziomie ustroju konstytucyjnego i instytucjonalnego różnica między tymi dwoma wariantami demokracji wiąże się z różnymi formami i koncepcjami „odpowiedzialności”, słowa, które często trudno jest przetłumaczyć na inne języki.

Rozliczalność oznacza obowiązek prowadzenia rachunku: to znaczy, aby wyjaśnić i uzasadnić swoje działania w kategoriach odpowiednich kryteriów i wystarczająco szczegółowo. Wymagane kryteria i poziom szczegółowości zależą od kontekstu.

Pojęcie odpowiedzialności obejmuje również odpowiedzialność za pewną formę sankcji, jeżeli wyniki ujawnione przez rachunek uznaje się za niezadowalające. Sankcja może być legalna lub, w szerokim znaczeniu, polityczna. Jak wyjaśnię później, w demokracji krytyka publiczna może być znaczącą formą sankcji.

W pierwszym wariancie demokracji naturalną konsekwencją idei, że zwycięzcy wyborów mogą zgodnie z prawem domagać się pełnego prawa do sprawowania władzy w imieniu suwerennego narodu, jest to, że rząd jest odpowiedzialny tylko przed suwerennym narodem w okresowych wyborach. Karą związaną z taką odpowiedzialnością jest to, że jeżeli wyborcy uznają wyniki rządu za niezadowalające, mogą głosować za odsunięciem ich od władzy.

Inne formy odpowiedzialności są zasadniczo wykluczone jako potencjalnie ograniczające i ograniczające suwerenny naród, reprezentowany przez tych, których wybrali.

Oczywiście demokracje, które bardziej zbliżą się do wariantu pluralistycznego, przewidują również odpowiedzialność rządów przed obywatelami podczas wyborów. Ich ustalenia konstytucyjne przewidują jednak ponadto ciągłą rozliczalność między wyborami.

Zarówno w historii, jak i w dzisiejszym świecie praworządność jest najbardziej rozwiniętą i szanowaną podstawą takiej stałej rozliczalności. Jak przyznaje tradycyjne sformułowanie podziału władzy, sądowa gałąź rządu jest źródłem praworządności.

Należy jednak podkreślić, że w pluralistycznych demokracjach obok sądów istnieją również inne formy i instytucje stałej odpowiedzialności. Na przykład, chociaż nie cieszy się tak długą historią jak praworządność, idea ciągłej kontroli parlamentarnej władzy wykonawczej poprzedza nowoczesną demokrację.

Współczesne demokracje rozwinęły również inne instytucje o stałej odpowiedzialności, które kontrolują działania organów publicznych, wzywają je do rozliczania się z nich oraz dostarczają informacji, analiz i środków odwoławczych. Aby podać kilka przykładów, istnieją: audytorzy publiczni, komisarze ds. informacji, komitety ds. etyki i standardów, obrońcy danych, a także rzecznicy praw obywatelskich.

Istotnym aspektem takiej stałej odpowiedzialności organów publicznych jest implikacja, że zapewnia ona obywatelom wiele możliwości i struktur, za pośrednictwem których mogą oni stale pociągać organy publiczne do odpowiedzialności. W istocie należy podkreślić, że obywatelstwo obejmuje dynamiczny element wykraczający poza prawa i obowiązki oraz obejmujący współpracę z organami publicznymi w celu wykonywania praw, w tym praw do rozliczalności, oraz wypełniania obowiązków. Chociaż ograniczenia czasowe nie pozwalają mi dziś szczegółowo rozwinąć tego tematu, pragnę zwrócić uwagę, że dodatkową rolą rzecznika praw obywatelskich jest dążenie do poprawy jakości tego interaktywnego wymiaru obywatelstwa po obu stronach; obywateli i administracji, na przykład poprzez pomoc w unikaniu lub rozwiązywaniu niepotrzebnych i nieproduktywnych konfliktów.

5 Wkład Rzecznika Praw Obywatelskich w jakość demokracji

Rozpocząłem ten wykład od przedstawienia zarysu początków i rozwoju rzecznika praw obywatelskich. Teraz wyjaśnię, w jaki sposób instytucja może pomóc w utrzymaniu i poprawie jakości demokracji zarówno bezpośrednio, poprzez promowanie rozliczalności i aktywnego obywatelstwa, jak i pośrednio poprzez wzmocnienie praworządności, a tym samym równowagi między równością a wolnością, która stanowi tak istotną cechę pluralistycznego wariantu demokracji.

Zdolność instytucji do pełnienia tej roli zależy przede wszystkim od jej wyraźnej bezstronności i bezstronności w wykonywaniu swoich funkcji. Jest to uzasadnienie niezależności rzecznika praw obywatelskich, która w systemach konstytucyjnych, w których kontrola parlamentarna władzy wykonawczej jest dobrze rozwinięta, jest często zapewniana przez uprzywilejowane stosunki z parlamentem.

Jak już przyznałem, sądy są najważniejszym niezależnym mechanizmem zapewniającym kontrolę i rozliczalność organów publicznych. Należy podkreślić, że chociaż sądy i rzecznik praw obywatelskich są podobne pod względem niezależności, różnią się one pod innymi względami i pouczające jest ich porównywanie.

Już wcześniej wspomniałem w tym wykładzie o najbardziej fundamentalnym rozróżnieniu: sądy, jako jedyni autorytatywni interpretatorzy prawa, są wyłącznie uprawnione do wydawania prawnie wiążących decyzji i, co jest logiczne, do nakładania sankcji. Natomiast rzecznicy praw obywatelskich, kierując się orzeczeniami i orzecznictwem sądów, mogą wydawać jedynie niewiążące zalecenia dla instytucji państwowych (administracji publicznej, przedsiębiorstw użyteczności publicznej itp.) wchodzących w zakres ich kompetencji.

Z tego fundamentalnego rozróżnienia wynikają dwie inne bardzo ważne różnice:

• Po pierwsze, sąd określa prawa stron postępowania, podczas gdy rzecznik praw obywatelskich bierze również pod uwagę szersze zasady dobrej administracji, które z powodów, które wyjaśnię później, są z natury otwarte;
• Po drugie, przepisy regulujące postępowanie sądowe są z konieczności surowsze i mniej elastyczne niż przepisy mające zastosowanie do działalności rzecznika praw obywatelskich.

Rzecznik Praw Obywatelskich uzupełnia zatem pracę sądów zarówno w odniesieniu do norm mających zastosowanie do organów publicznych, jak i w odniesieniu do metod, za pomocą których normy te są wdrażane. Pozwólcie, że omówię oba aspekty bardziej szczegółowo.

5.1 Normy stosowane w pracy Rzecznika Praw Obywatelskich

Podobnie jak sąd, rzecznik praw obywatelskich nie tylko rozpatruje indywidualną sprawę, ale także pyta, w jaki sposób podobne sprawy powinny być traktowane przez organy publiczne w przyszłości.

Jedną z cech charakterystycznych instytucji rzecznika praw obywatelskich jest to, że może ona wykonywać zadanie ustanowienia wytycznych dotyczących przyszłego postępowania nie tylko w sposób reaktywny, indywidualnie dla każdego przypadku, ale także w sposób proaktywny. Na przykład Rzecznik Praw Obywatelskich może sporządzać listy kontrolne dobrych praktyk administracyjnych, publikować kodeksy dobrego postępowania administracyjnego i podejmować inicjatywy mające na celu rozwiązanie problemu systemowego niewłaściwego administrowania.

Na przykład kilka lat temu Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich przygotował i opublikował Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego w następstwie dochodzenia z własnej inicjatywy, w którym uczestniczyły wszystkie instytucje i organy wspólnotowe i które opierało się na najlepszych praktykach w państwach członkowskich.

Fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma uprawnień do podejmowania prawnie wiążących decyzji, oznacza, że skuteczność urzędu opiera się na autorytecie moralnym, a ostatecznie na rozgłosie i zdolności przekonywania opinii publicznej. Jak już wspomniałem, tam, gdzie zarówno praworządność, jak i demokracja są silne, co w opracowanym przeze mnie schemacie pojęciowym oznacza w pluralistycznym wariancie demokracji, władze publiczne zazwyczaj akceptują ustalenia i zalecenia rzecznika praw obywatelskich.

Prawdopodobieństwo, że to zrobią, jest jednak znacznie większe, jeżeli te ustalenia i zalecenia zostaną uzasadnione w sposób przekonujący i przekonujący.

Podczas gdy dla sądów głównym obszarem działalności i troski jest zapewnienie przestrzegania legalności przez państwo i obywateli, dla rzecznika praw obywatelskich równoważnym obszarem jest promowanie dobrej administracji i unikanie niewłaściwego administrowania. Z pewnością legalność i niewłaściwe administrowanie nakładają się na siebie. Nie mogłoby być inaczej, ponieważ podstawową zasadą regulującą działalność organów publicznych jest praworządność. Oznacza to, że nigdy nie może być dobrą administracją działanie niezgodne z prawem lub, mówiąc to samo w inny sposób, czyn niezgodny z prawem jest również ipso facto aktem niewłaściwego administrowania.

Legalność i prawa podstawowe

Kiedy mówię o „legalności”, używam tego terminu szeroko, aby uwzględnić poszanowanie podstawowych praw człowieka i zasad prawnych, takich jak proporcjonalność, równość, uzasadnione oczekiwania i bezstronność.

W rzeczywistości wielu rzeczników praw obywatelskich w Unii Europejskiej posiada mandat, który koncentruje się w szczególności na prawach człowieka i znajduje odzwierciedlenie w tytułach takich jak Defensor del Pueblo, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Obywatelskich. Takie instytucje rzecznika praw obywatelskich powstały w Grecji, Portugalii i Hiszpanii po przejściu od reżimów autorytarnych do demokratycznych oraz w wielu krajach Europy Środkowej i Wschodniej po upadku komunizmu.

W szerszym ujęciu prawo krajowe wielu krajów obejmuje prawa człowieka i podstawowe zasady jako część pozytywnego prawa, które jest wiążące dla wszystkich organów publicznych. Ponadto takie prawa i zasady stanowią również integralną część prawa wspólnotowego, któremu wszystkie organy publiczne państw członkowskich, w tym rzecznicy praw obywatelskich, muszą nadać skuteczność przy rozpatrywaniu spraw wchodzących w zakres jego stosowania.

W związku z tym dla wszystkich rzeczników praw obywatelskich w Unii Europejskiej normy mające zastosowanie do działalności administracyjnej muszą obejmować poszanowanie praw podstawowych i praw człowieka, przynajmniej w zakresie prawa wspólnotowego.

Jak już wspomniałem, rzecznicy praw obywatelskich mogą działać proaktywnie i reaktywnie, a zatem mogą pomóc w informowaniu administracji publicznej i sądów o orzecznictwie zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, jak i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu w odniesieniu do praw człowieka, a także ogólnie o prawie wspólnotowym.

Legalność i niewłaściwe administrowanie

Należy jednak wyjaśnić, że legalność – nawet jeśli opiera się na pojęciu prawa obejmującym prawo wspólnotowe, zasady prawne i prawa podstawowe – nie wyczerpuje pojęć dobrej administracji i niewłaściwego administrowania.

Praworządność wymaga, aby organy publiczne działały zgodnie z prawem: W związku z tym nie może być dobrą administracją naruszanie prawa. Jednak konwersacja niekoniecznie jest prawdziwa. Innymi słowy, okoliczność, że organ publiczny działał zgodnie z prawem, nie wyklucza możliwości, że mógł on nie przestrzegać zasad dobrej administracji.

To prowadzi mnie do normatywnego wkładu, jaki może wnieść instytucja rzecznika praw obywatelskich w poprawę jakości demokracji.

We współczesnej demokracji administracja publiczna powinna służyć obywatelom, a nie odwrotnie. Zasada ta może być sformułowana i wyrażona na różne sposoby: przyjazność dla obywateli, ukierunkowanie na usługi, a nawet prawo do dobrej administracji, uznane za prawo podstawowe w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Podstawowa zasada ma wiele konsekwencji, takich jak obowiązek bycia uprzejmym, pomocnym, sprawiedliwym i rozsądnym.

W wielu przypadkach wymogi prawne w dużym stopniu pokrywają się z wymogami prawnymi, które są w sposób autorytatywny i wiążący określane przez sądy. Jednakże w innych przypadkach zasady dobrej administracji mogą wymagać od władzy publicznej więcej niż tylko nie łamania prawa. Jak lubię, powiedzmy, istnieje życie poza legalnością.

W rzeczywistości zasady dobrej administracji (i odwrotnie, pojęcie niewłaściwego administrowania) są z natury otwarte, ponieważ to, co stanowi dobrą administrację, jest w dużym stopniu zależne od szczegółowych informacji na temat konkretnych okoliczności, które mogą się szybko zmienić i rozwinąć. Innymi słowy, nowoczesna administracja obejmuje w praktyce szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych: oznacza to możliwość zgodnego z prawem wyboru między różnymi sposobami działania.

Cofnijmy się na chwilę od omawiania norm, aby ponownie przyjrzeć się szerszemu historycznemu obrazowi zmian we współczesnym państwie.

Jak już wyjaśniłem, niektóre instytucje rzecznika praw obywatelskich powstały w kontekście przejścia od reżimów autorytarnych lub totalitarnych do demokratycznych. Rzecznicy w starszych demokracjach powstały głównie w odpowiedzi na znaczny wzrost administracji publicznej w XX wieku, zwłaszcza po II wojnie światowej, kiedy społeczna rola państwa rosła wykładniczo. W miarę jak kontakty między administracją publiczną a obywatelami stawały się coraz częstsze i intensywniejsze, pojawiał się również potencjał sporów.

Pozwolę sobie powtórzyć, że prawo obywatela do środka prawnego przed sądem przeciwko administracji publicznej ma oczywiście fundamentalne znaczenie dla praworządności.

Ostatnio coraz powszechniej uznaje się jednak, również przez sędziów, że postępowania sądowe nie zawsze są najwłaściwszym sposobem rozstrzygania sporów między obywatelami a administracją publiczną. Ogólnie rzecz biorąc, są ku temu dwa powody.

W niektórych przypadkach pozasądowy środek odwoławczy Rzecznika Praw Obywatelskich może stanowić tańszą i szybszą alternatywę niż postępowanie sądowe. W przypadkach, w których skarżący w przeciwnym razie wniósłby sprawę do sądu, skorzystanie z alternatywnego pozasądowego środka ochrony prawnej pomaga uniknąć przeciążenia systemu sądowego i wynikających z tego opóźnień. Ponadto, ponieważ usługi rzecznika praw obywatelskich są bezpłatne w miejscu korzystania, skarżący, którzy nie mogli sobie pozwolić na wszczęcie postępowania sądowego, mogą mimo to uzyskać skuteczny środek odwoławczy, rozszerzając w ten sposób dostęp do wymiaru sprawiedliwości.

W innych przypadkach jest jednak mało prawdopodobne, aby postępowanie sądowe pomogło skarżącemu nawet teoretycznie, ponieważ warunki skorzystania ze środka odwoławczego nie zostałyby spełnione. Jak już wspomniałem, jedną z kluczowych cech nowoczesnej administracji publicznej jest szeroki zakres uznania.

Pozwolę sobie przedstawić trzy bardzo różne przykłady ilustrujące istniejące rodzaje swobody uznania oraz sposób, w jaki rzecznik praw obywatelskich może pomóc w zapewnieniu „życia wykraczającego poza legalność” w normach regulujących korzystanie ze swobody uznania przez organy publiczne.

Trzy przykłady

Pierwszy przykład dotyczy uczciwej procedury. Były poseł do PE skarżył się Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich, że Parlament Europejski cofnął mu przywileje, w szczególności przepustkę umożliwiającą mu wstęp do budynków Parlamentu, nie dając mu powodu ani możliwości wyjaśnienia swojego punktu widzenia. W swojej opinii w tej sprawie Parlament Europejski argumentował, że prawo do obrony i obowiązek uzasadnienia istnieją tylko wtedy, gdy dana decyzja może zostać zaskarżona do sądu.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał zarówno, że uprawnienia Parlamentu w zakresie organizacji wewnętrznej wiążą się z szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, jak i że skarżący nie dysponowałby żadnym środkiem odwoławczym. Rzecznik uznał jednak również, że każdy obywatel ma prawo do zapoznania się z uzasadnieniem decyzji administracyjnej, która narusza jego interesy, i do przedstawienia swojego stanowiska przed wydaniem takiej decyzji oraz że działania Parlamentu naruszyły tę zasadę. Czyniąc to, naruszyła zasadę słuszności i dopuściła się niewłaściwego administrowania.

Drugi przykład dotyczy publicznego dostępu do informacji i dokumentów, który jest aspektem przejrzystości. W dalszej części wykładu powrócę do relacji między przejrzystością a jakością demokracji. Na razie wystarczy stwierdzić, że z koncepcyjnego punktu widzenia potrzebne są odpowiednie informacje zarówno w odniesieniu do rozliczalności w czasie wyborów, jak i rozliczalności między wyborami. Jestem jednak przekonany, że historycznie rozwój praw obywateli do dostępu do informacji i dokumentów wiąże się przede wszystkim z tą ostatnią formą odpowiedzialności, stanowiącą zarówno dodatek do zakresu mechanizmów kontroli i równowagi w pluralistycznych demokracjach, jak i instrument wspierający skuteczniejsze funkcjonowanie innych mechanizmów kontroli i równowagi.

Na poziomie instytucji i organów Unii Europejskiej głównymi ramami prawnymi publicznego dostępu jest rozporządzenie 1049/2001. Rozporządzenie to dotyczy publicznego dostępu do istniejących dokumentów. Nie nakłada ona na instytucje prawnego obowiązku tworzenia nowych dokumentów zawierających informacje, które ktoś chciałby mieć. Europejski kodeks dobrego postępowania administracyjnego, o którym wspomniałem wcześniej w tym wykładzie, stanowi jednak, że instytucje udzielają obywatelom informacji na ich wniosek(1).

Taki obowiązek nie może oczywiście mieć charakteru bezwzględnego. Zasada dobrej administracji sprowadza się zasadniczo do domniemania, że informacje powinny być przekazywane, chyba że instytucja może przedstawić uzasadniony powód, aby tego nie robić.

W zeszłym roku zastosowałem tę zasadę w sprawie, w której skarżący zapytał Europejski Bank Centralny, czy interweniował w celu złagodzenia spadku wartości dolara amerykańskiego i wzrostu wartości euro. Uznałem, że skoro skarżący nie dążył do skorzystania z prawa do uzyskania istniejącego dokumentu, Bank dysponował swobodą uznania co do tego, czy ujawnić te informacje, czy też nie. Jeżeli jednak Bank nie był skłonny ujawnić informacji, zasada dobrej administracji wymagała od niego jasnego i jednoznacznego wyjaśnienia powodów odmowy. Bank rzeczywiście przedstawił takie powody i w związku z tym nie stwierdziłem niewłaściwego administrowania(2).

Trzecim i ostatnim przykładem jest przypadek, w którym skarżący był niezadowolony z tego, jak Parlament Europejski potraktował grupę odwiedzających(3). Między innymi, według skarżącego, urzędnik, który przyjął grupę, nie był w pełni zaznajomiony z programem wizyty, brakowało mu entuzjazmu dla Parlamentu, nie był zainteresowany zachęcaniem grupy, a nawet nie był odpowiednio ubrany. Kiedy wysłałem skargę do Parlamentu w celu uzyskania opinii, odpowiedzią były natychmiastowe przeprosiny, propozycja przyjęcia grupy ponownie w profesjonalny sposób oraz opis środków podjętych przez Parlament w celu zapobieżenia powtórzeniu się takiego incydentu. Skarżący wyraził zadowolenie z odpowiedzi Parlamentu, w związku z czym udało mi się zamknąć sprawę.

Norma dobrej administracji istotna w tym przypadku jest łatwa do sformułowania: jakość usług świadczonych na rzecz obywateli musi być na akceptowalnym poziomie. Jest to oczywiście norma otwarta, a jej stosowanie jest w dużym stopniu zależne od kontekstu. Można sobie wyobrazić okoliczności, w których naruszenie normy mogłoby prowadzić do odpowiedzialności prawnej i w których odpowiedni byłby środek ochrony prawnej przed sądem. Ale to oczywiście nie miało miejsca w tym przypadku.

Działalność rzeczników praw obywatelskich uzupełnia zatem działalność sądów na poziomie normatywnym, umożliwiając otwarty charakter wymogów dobrej administracji, tak aby mogły one ewoluować w celu spełnienia coraz wyższych oczekiwań obywateli dotyczących standardów usług świadczonych przez organy publiczne, bez konieczności sugerowania, że obywatele mają prawo do egzekwowania takich standardów w drodze skarg o stwierdzenie nieważności lub o odszkodowanie.

5.2 Elastyczność proceduralna Rzecznika Praw Obywatelskich

Jeśli chodzi o procedury, pragnę przede wszystkim przypomnieć, że oprócz reagowania na skargi rzecznik praw obywatelskich może również aktywnie działać na rzecz promowania praworządności, poszanowania praw i kultury administracyjnej służby obywatelom.

Sukces w roli proaktywnej zmniejsza prawdopodobieństwo powstania sporów między obywatelami a administracją publiczną i zwiększa prawdopodobieństwo, że sama administracja szybko rozwiąże te spory, które się pojawiają.

Ponadto fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest uprawniony do podejmowania prawnie wiążących decyzji, pozwala instytucji na posiadanie bardziej elastycznych procedur i szerszych kryteriów dopuszczalności spraw. Dostępność środka ochrony prawnej przysługującego rzecznikowi praw obywatelskich rozszerza zatem zakres możliwości dochodzenia roszczeń i wykonywania „głosu”, aby zastosować termin Hirschman(4), zarówno w odniesieniu do indywidualnych okoliczności, jak i kwestii leżących w interesie publicznym.

Po raz kolejny zilustruję te abstrakcyjne twierdzenia różnymi przykładami.

Zanim jednak to zrobię, muszę uniknąć ewentualnego nieporozumienia, które mogłoby wynikać z powiązania tego, co powiedziałem w odniesieniu do swobody uznania, z ideą, że środek zaradczy rzecznika praw obywatelskich może zapewnić sposób wykonywania „głosu”. Zadaniem rzecznika nie jest udzielanie pomocy lub wsparcia wnioskodawcom ubiegającym się o ograniczone zasoby publiczne, takie jak miejsca pracy, dotacje lub umowy. Aby rzecznik mógł interweniować, skarżący musi przedstawić pewne wiarygodne argumenty wskazujące na niewłaściwe administrowanie przez organ publiczny. Na przykład stwierdzenie, że „jestem najlepszym kandydatem i dlatego powinienem dostać pracę”, nie uzasadnia żadnych działań Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wyjaśniając to, pozwolę sobie podać kilka przykładów tego, w jaki sposób środek ochrony prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich może zarówno pomóc obywatelom w korzystaniu z ich praw, jak i zapewnić możliwość korzystania z „głosu” i wezwania instytucji do rozliczenia się w sposób wykraczający poza prawnie egzekwowalne uprawnienia.

W jednym przypadku organizacja pozarządowa złożyła dość ogólnie sformułowany wniosek do Komisji o dostęp do dokumentów dotyczących niektórych negocjacji w ramach Światowej Organizacji Handlu i złożyła skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko prowadzeniu sprawy przez Komisję. Rezultatem skargi było rozwiązanie polubowne, w którym Komisja przekazała skarżącemu pełny wykaz istotnych dokumentów, ułatwiając tym samym bardziej precyzyjne stosowanie(5). Tego rodzaju rozwiązanie problemu o sumie dodatniej byłoby trudne do osiągnięcia w drodze postępowania sądowego, które zwykle jest regulowane logiką sumy zerowej.

Inny przykład dotyczy faktu, że Rada Unii Europejskiej nie zawsze spotyka się publicznie podczas stanowienia prawa.

Rozpatrując skargę w tej sprawie, byłem zdania, że zasada zawarta w art. 1 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którą decyzje powinny być podejmowane „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości”, ma zastosowanie do Rady oraz że z wcześniejszych działań Rady jasno wynika, że działania mające na celu zwiększenie przejrzystości jej działalności prawodawczej muszą i mogą być podejmowane na mocy prawa UE w jego obecnym kształcie. Ponieważ Rada nie podała żadnych uzasadnionych powodów, dla których nie powinna spotykać się publicznie za każdym razem, gdy stanowiła prawo, stwierdziłem niewłaściwe administrowanie i przedstawiłem Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie specjalne. Następnie Parlament przyjął rezolucję zatwierdzającą moje zalecenie, aby Rada dokonała przeglądu swojego stanowiska(6).

Argumenty przemawiające za jawnym stanowieniem prawa przez Radę nie miały znaczenia dla mojego stwierdzenia niewłaściwego administrowania, w związku z czym moje sprawozdanie specjalne nie odnosi się do nich. Jednak te argumenty, które wywodzą się z pojęcia odpowiedzialności, są bardzo istotne dla tego wykładu i wyjaśnię je tutaj. Odzwierciedlają one podwójną tożsamość Rady jako instytucji międzyrządowej i ponadnarodowej.

Z jednej strony przejrzystość procesu legislacyjnego w Radzie zwiększa rozliczalność na szczeblu krajowym, umożliwiając obywatelom każdego państwa członkowskiego zobaczenie, co rządy, które wybrali, robią na szczeblu europejskim. Chociaż nie można zagwarantować, że ułatwi to Radzie osiągnięcie porozumienia, taka przejrzystość ma zasadnicze znaczenie dla przeciwdziałania argumentowi, że UE podważa rozliczalność, a tym samym demokrację na szczeblu krajowym.

Z drugiej strony przejrzystość posiedzeń ustawodawczych Rady umożliwia również europejskim obywatelom i mieszkańcom, niezależnie od ich obywatelstwa, monitorowanie pracy instytucji europejskiej, co pomaga przeciwdziałać postrzeganiu Unii jako technokratycznej i elitarnej.

Niezależnie od tego, czy uznaje się, że zasada otwartości ustanowiona w art. 1 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej jest w abstrakcyjnym sensie prawnie wiążąca dla Rady, jasne jest, że obywatele, którzy złożyli do mnie skargę, nie mieliby wystarczającego interesu prawnego, aby wnieść sprawę do sądu. Nie ma jednak wymogu, aby osoba, która wnosi skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, była indywidualnie dotknięta domniemanym niewłaściwym administrowaniem. Oznacza to, że skargi actio popularis do Rzecznika Praw Obywatelskich są możliwe: każdy obywatel ma uzasadniony interes w zwróceniu się do instytucji wspólnotowej o pociągnięcie go do odpowiedzialności za akt niewłaściwego administrowania, nawet jeśli nie jest on dotknięty w większym stopniu niż jakikolwiek inny obywatel.

Jak pokazała ta sprawa, skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich może być dość skutecznym mechanizmem zabierania głosu, nawet jeśli nie może prowadzić do decyzji, która byłaby prawnie wiążąca dla Rady.

Podobnie Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich daje skarżącym możliwość zakwestionowania działań Komisji Europejskiej jako „strażnika Traktatu”, które wykraczają poza ich ścisłe prawa.

6 Wnioski

Podsumowując, zestawię różne powyższe elementy w ramach ogólnej oceny wkładu instytucji rzecznika praw obywatelskich w jakość demokracji. Pozwolę sobie jednak najpierw powiedzieć, że chociaż skupiłem się na rzeczniku praw obywatelskich i podkreśliłem zalety pozasądowych środków odwoławczych, sądy są podstawą praworządności. Istotnie, posunąłbym się nawet do stwierdzenia, że w przypadku braku dobrze funkcjonującego systemu sądowego zakres, w jakim instytucja rzecznika praw obywatelskich może przyczynić się do poprawy jakości demokracji, jest bardzo ograniczony.

Jeżeli jednak sądy funkcjonują prawidłowo, Rzecznik Praw Obywatelskich może pełnić i pełnić odrębną, lecz uzupełniającą rolę we współczesnych ustrojach demokratycznych. Zamiast prowadzić do niepotrzebnego powielania, jak twierdzą niektórzy, dostępność zarówno sądowych, jak i pozasądowych środków odwoławczych, z których każdy ma różne cechy i kompetencje, umożliwia wnioskodawcom wybór bardziej odpowiedniego środka odwoławczego w ich sprawie.

Celowe zapewnienie wyboru, a tym samym możliwość wyboru między alternatywnymi sposobami dochodzenia roszczeń, stanowi odrębną cechę drugiego, pluralistycznego wariantu demokracji, o którym mówiłem wcześniej w tym wykładzie. Z kolei zdolność do zapewnienia obywatelom wyboru służy wzbogaceniu gamy "produktów", jakie taka demokracja może zaoferować swoim obywatelom, a tym samym podnosi jej jakość.

Rozwój instytucji rzecznika praw obywatelskich w Europie przyczynia się zatem do sukcesu pluralistycznej demokracji na naszym kontynencie, a także jest jej owocem.

Co więcej, skuteczna realizacja praw człowieka - zwłaszcza (ale nie wyłącznie) praw kulturalnych, gospodarczych i społecznych - zależy w dużej mierze od jakości administracji publicznej. Dlatego też Karta praw podstawowych Unii Europejskiej obejmuje prawo do dobrej administracji jako podstawowe prawo do obywatelstwa.

Ponadto, chociaż zasady dobrej administracji mogą czasami wymagać czegoś więcej niż tylko poszanowania praw i obowiązków prawnych, nigdy nie wymagają mniej. Niezgodne z prawem zachowanie administracyjne, które w szerokim znaczeniu obejmuje naruszenie zasad prawnych i praw podstawowych, zawsze stanowi przypadek niewłaściwego administrowania.

W ten sposób praca rzecznika praw obywatelskich w zakresie skarg nie tylko wzmacnia pozycję obywateli i demokrację, ale także poszerza dostęp do wymiaru sprawiedliwości, a tym samym pomaga wzmocnić praworządność.

W ten sposób instytucja rzecznika praw obywatelskich odzwierciedla, a także pomaga utrzymać, jakość porządku konstytucyjnego, który ucieleśnia pluralistyczną demokrację i praworządność jako podstawowe zasady.

Dziękuję bardzo za uwagę.

---

(1) Art. 22 Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego.

(2) Sprawa 3054/2004/TN, decyzja z dnia 1 lipca 2005 r.

(3) Sprawa 2909/2005/BU.

(4) Albert O. Hirschman, Wyjście, głos i lojalność: reakcje na spadek liczby przedsiębiorstw, organizacji,Harvard University Press; Londyn 1970 r.

(5) Sprawa 415/2003/TN, decyzja z dnia 27 lutego 2004 r.

(6) Sprawa 2395/2003/GG, sprawozdanie specjalne z dnia 4 października 2005 r.