Dla ułatwienia termin „instytucja UE” jest używany jako skrót dla instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE, chyba że konieczne jest rozróżnienie tych podmiotów.

1. Prawo publicznego dostępu do dokumentów UE

1.1. Czy prawo UE przewiduje prawo publicznego dostępu do dokumentów?

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowią, że obywatele i rezydenci UE mają prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE.

Artykuł 42 karty stanowi:

„Każdy obywatel Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy”.

Artykuł 15 ust. 3 TFUE stanowi, że:

„Każdy obywatel Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków, które zostaną określone zgodnie z niniejszym ustępem.

Ogólne zasady i ograniczenia dotyczące tego prawa dostępu do dokumentów, uzasadnione interesem publicznym lub prywatnym, określa Parlament Europejski i Rada w drodze rozporządzeń, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

Każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna UE zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym szczegółowe przepisy dotyczące dostępu do swoich dokumentów, zgodnie z rozporządzeniami, o których mowa w akapicie drugim.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny podlegają niniejszemu ustępowi wyłącznie w wykonywaniu swoich zadań administracyjnych.

Parlament Europejski i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych na warunkach określonych w rozporządzeniach, o których mowa w akapicie drugim.”

Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów UE nadaje skuteczność temu prawu większości instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE.

W przypadku gdy dokument zawiera informacje dotyczące środowiska, zastosowanie mają również szczegółowe przepisy określone w rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus (więcej informacji w pytaniu 9.1).

2. Obowiązki poszczególnych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE

2.1. Jakie przepisy mają zastosowanie do instytucji UE?

Istnieje siedem instytucji UE: Parlament Europejski, Radę UE, Komisję Europejską, Radę Europejską, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Bank Centralny i Trybunał Obrachunkowy.

Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów ma bezpośrednie zastosowanie do Parlamentu, Rady UE i Komisji (instytucje te są wyraźnie wymienione w rozporządzeniu 1049/2001). Regulamin Parlamentu, Rady i Komisji zawiera szczegółowe przepisy określające, w jaki sposób stosują one rozporządzenie 1049/2001. Regulamin Parlamentu zawiera przepisy dotyczące dokumentów odnoszących się do posłów do Parlamentu Europejskiego, zob. również decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1264/2022/PB. Komisja uważa, że dokumenty wchodzą w zakres rozporządzenia tylko wtedy, gdy są zarejestrowane.

We wspólnej deklaracji w sprawie rozporządzenia 1049/2001 Parlament Europejski, Rada i Komisja wezwały pozostałe instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii do przyjęcia wewnętrznych przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów, uwzględniających zasady i ograniczenia określone w tym rozporządzeniu.

Rada Europejska stosuje rozporządzenie 1049/2001 i odpowiedni regulamin wewnętrzny Rady UE w odniesieniu do sposobu rozpatrywania wniosków o dostęp do dokumentów (zob. art. 10 regulaminu wewnętrznego Rady Europejskiej ). Zgodnie z tymi przepisami obrady Rady Europejskiej są objęte przepisami dotyczącymi tajemnicy, chyba że Rada Europejska postanowi inaczej. Rozporządzenie 1049/2001 ma jednak zastosowanie do dokumentów będących w posiadaniu Rady Europejskiej. Przepisy te dodają, że Rada Europejska może zezwolić na przedstawienie kopii lub wyciągu z dokumentów Rady Europejskiej do wykorzystania w postępowaniu sądowym, nawet jeżeli dokumenty te nie zostały jeszcze podane do wiadomości publicznej zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001.

Trzy pozostałe instytucje UE – Trybunał Sprawiedliwości UE, Europejski Bank Centralny i Europejski Trybunał Obrachunkowy – stosują odrębne przepisy, które różnią się w różnym stopniu od rozporządzenia 1049/2001.

Trybunał Sprawiedliwości przyjął decyzję określającą, w jaki sposób rozpatruje wnioski o dostęp do dokumentów dotyczące wyłącznie jego prac administracyjnych. Nie istnieje żadne prawo publicznego dostępu do posiadanych przez nią dokumentów związanych z jej „pracą sądową”, które obejmuje pisma procesowe, dowody i wewnętrzne obrady w sprawach. Podstawę prawną tego wyjątku od ogólnej zasady publicznego dostępu do dokumentów stanowi art. 15 ust. 3 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który stanowi, że prawo publicznego dostępu do dokumentów nie ma zastosowania do Trybunału Sprawiedliwości, z wyjątkiem sytuacji, gdy wykonuje on swoje „zadania administracyjne”. Zasady Trybunału Sprawiedliwości mające zastosowanie do dokumentów związanych z jego zadaniami administracyjnymi są zasadniczo podobne do zasad określonych w rozporządzeniu 1049/2001.

Jeżeli inna instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii (zwana dalej „instytucjami Unii”) miałaby również posiadać kopię dokumentu odnoszącego się do pracy sądowej Trybunału Sprawiedliwości, wniosek o udzielenie dostępu do tego dokumentu można złożyć do tej instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej. Na przykład, jeżeli instytucja Unii jest stroną w postępowaniu sądowym, będzie posiadała kopie pism procesowych w tej sprawie, jak wynika z orzecznictwa Unii (pkt 15). Musi on rozpatrywać wszelkie wnioski o dostęp do tego dokumentu zgodnie z mającymi do niego zastosowanie zasadami dostępu do dokumentów.

Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w sprawie publicznego dostępu do dokumentów EBC określa bardziej restrykcyjne zasady niż rozporządzenie 1049/2001, w szczególności w celu ochrony poufności informacji, które jako takie są chronione na mocy prawa UE i procesu decyzyjnego EBC. Przepisy dotyczące podejmowania decyzji mają na celu wykonanie art. 15 ust. 3 TFUE, który stanowi, że prawo publicznego dostępu do dokumentów nie ma zastosowania do Europejskiego Banku Centralnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy wykonuje on swoje zadania administracyjne. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 4 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego posiedzenia Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego są poufne, chyba że Rada Prezesów podejmie decyzję o podaniu wyników swoich obrad do wiadomości publicznej. Orzecznictwo UE (pkt 110–111) ustanowiono pojęcie „poufności obrad Rady Prezesów EBC”, jednak obejmuje ono jedynie przebieg obrad, a nie ich wynik.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 94–95) w odniesieniu do swoich prac nadzorczych EBC nie może powoływać się na „ogólne domniemanie” odmowy dostępu. Oznacza to, że musi on uzasadniać każdą odmowę udzielenia dostępu na podstawie treści spornych dokumentów.

Trybunał Obrachunkowy przyjął przepisy bardzo podobne do rozporządzenia 1049/2001. Zawierają one jeden dodatkowy wyjątek mający na celu ochronę „wstępnych uwag kontrolnych” Trybunału Obrachunkowego oraz dokumentów wykorzystanych do przygotowania tych uwag. Nie różni się to pod względem merytorycznym od zasad określonych w rozporządzeniu 1049/2001. Przepisy Trybunału Obrachunkowego przewidują również możliwość ujawnienia wszelkich posiadanych przez niego dokumentów, jeżeli za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

2.2. Jakie przepisy mają zastosowanie do organów UE?

Istnieje osiem organów UE: Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ), Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Europejski Komitet Regionów, Europejski Inspektor Ochrony Danych (EIOD), Europejska Rada Ochrony Danych (EROD), Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) i Prokuratura Europejska (EPPO).

Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów ma zastosowanie do ESDZ zgodnie z art. 11 ust. 1 decyzji Rady 2010/427 z dnia 26 lipca 2010 r. określającej organizację i zasady funkcjonowania ESDZ. ESDZ przyjęła również przepisy wykonawcze.

ESDZ wspiera również unijne „misje cywilne” w rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił zastosować zasady rozporządzenia 1049/2001. W praktyce oznacza to, że stosuje ono rozporządzenie 1049/2001.

Komitet Regionów postanowił zastosować zasady określone w rozporządzeniu 1049/2001. W praktyce oznacza to, że stosuje ono rozporządzenie 1049/2001.

Art. 51 rozporządzenia regulującego działalność EIOD stanowi, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do przechowywanych przez niego dokumentów.

Art. 76 rozporządzenia regulującego działalność EROD stanowi, że stosuje ona rozporządzenie 1049/2001.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatruje wnioski o publiczny dostęp do dokumentów zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001, z poszanowaniem statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, który zawiera przepisy dotyczące poufności.

EBI prowadzi politykę bardziej restrykcyjną niż rozporządzenie 1049/2001, w szczególności w odniesieniu do ochrony celów dochodzeń, audytów i inspekcji. W kontekście polityki przejrzystości EBI Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił przyjąć prostsze podejście niż obecnie stosowane w polityce EBI. Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatruje wszelkie skargi dotyczące publicznego dostępu do dokumentów, gdy tylko EBI udzieli negatywnej odpowiedzi na ponowny wniosek lub nie dotrzyma terminu na udzielenie odpowiedzi. 

Rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do Prokuratury Europejskiej na mocy rozporządzenia Rady 2017/1939 (rozporządzenie w sprawie Prokuratury Europejskiej). Zgodnie z art. 109 ust. 1 rozporządzenia 2017/1939 prawo dostępu do dokumentów nie ma jednak zastosowania do dokumentów, które są częścią akt postępowania przygotowawczego Prokuratury Europejskiej. Prokuratura Europejska przyjęła przepisy wykonawcze regulujące dostęp do dokumentów Prokuratury Europejskiej.

2.3. Jakie przepisy mają zastosowanie do agencji UE?

Rozporządzenia ustanawiające agencje UE, które istniały w 2001 r., kiedy przyjęto rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów, zostały dostosowane w celu sprecyzowania, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do tych agencji. Rozporządzenia ustanawiające wszystkie nowe agencje, ustanowione od 2001 r., zawierają przepis dotyczący stosowania rozporządzenia 1049/2001 do tych agencji.

Większość agencji przyjęła decyzje określające, w jaki sposób stosują rozporządzenie 1049/2001, na przykład Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz Europejska Agencja Leków. Należy zauważyć, że decyzje te nie mogą stanowić odstępstwa od prawa dostępu przewidzianego w rozporządzeniu 1049/2001 ani ograniczać tego prawa.

„Agencje wykonawcze UE” są zależne od Komisji Europejskiej w zakresie wsparcia administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów. Stosują one te same zasady co Komisja Europejska przy rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów, a mianowicie rozporządzenie 1049/2001 i regulamin wewnętrzny Komisji.

Zob. szczegółowy wykaz agencji zdecentralizowanych i wykonawczych UE.

2.4. Przepisy mające zastosowanie do urzędów UE

Cztery urzędy międzyinstytucjonalne UE – Europejski Urząd Doboru Kadr, Europejska Szkoła Administracji, Urząd Publikacji UE i CERT-UE (zespół reagowania na incydenty komputerowe w UE) – rozpatrują wnioski o dostęp do dokumentów zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.

2.5. Czy Eurogrupa ma prawo publicznego dostępu do dokumentów?

Eurogrupa jest nieformalnym organem, za pośrednictwem którego spotykają się ministrowie państw członkowskich strefy euro. Ponieważ Eurogrupa nie jest formalnym organem UE, prawo publicznego dostępu do dokumentów UE nie ma do niej zastosowania. Eurogrupa poinformowała jednak Rzecznika Praw Obywatelskich, że jej celem jest przestrzeganie ducha przepisów i zasad określonych w Traktatach. Jedną z takich zasad jest przejrzystość. Eurogrupa oświadczyła, że prowadzi aktywną politykę przejrzystości i opiera się na art. 4 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów, aby pomóc jej ocenić, czy dokumenty mogą być ujawniane proaktywnie. Stwierdziła również, że obywatele UE mogą kierować do Eurogrupy wnioski o publiczny dostęp do dokumentów.

2.6. Czy istnieją inne przepisy regulujące prawo publicznego dostępu do dokumentów?

Przepisy dotyczące dostępu do dokumentów muszą być rozumiane i stosowane zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE.

Instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE („instytucje UE”) muszą uwzględniać zasady określone w rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus (rozporządzenie nr 1367/2006) przy stosowaniu rozporządzenia nr 1049/2001, w przypadku gdy żądany dokument zawiera „informacje dotyczące środowiska” (więcej informacji w pytaniu 9.1).

Prawo publicznego dostępu do dokumentów UE zostało określone w rozporządzeniu UE o ochronie danych (rozporządzenie 2018/1725). Rozporządzenie określa obowiązki instytucji i organów UE w zakresie ochrony danych podczas przetwarzania danych osobowych, które instytucje UE muszą wziąć pod uwagę przy stosowaniu rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów (więcej informacji w pytaniu 7.1).

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 109-111), zasady dotyczące poufności określone w niektórych rozporządzeniach sektorowych muszą być brane pod uwagę przy stosowaniu rozporządzenia 1049/2001, na przykład art. 28 rozporządzenia 1/2003 w sprawie postępowania z zakresu prawa konkurencji.

3. Do kogo odnosi się prawo publicznego dostępu?

3.1. Kto może zwrócić się do instytucji UE o dostęp do dokumentu?

Każdy obywatel UE, każda inna osoba mająca miejsce zamieszkania w państwie członkowskim UE lub każda „osoba prawna” mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim (taka jak przedsiębiorstwo, organizacja pozarządowa, szkoła lub stowarzyszenie) ma prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE. Niektóre instytucje UE zdecydowały się rozszerzyć to prawo na osoby niebędące rezydentami.

3.2. Czy osoba składająca wniosek o dostęp do dokumentu musi wskazać, kim jest?

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że instytucja UE jest uprawniona do zwrócenia się o dane kontaktowe w celu rozpatrzenia wniosku o dostęp, w tym w celu sprawdzenia, czy osoba wnioskująca o dostęp do dokumentów jest rezydentem lub obywatelem UE.

Wiele instytucji UE nie korzysta jednak z tej możliwości i przyjmuje wnioski od wszystkich osób.

4. Do czego stosuje się to prawo? Czym jest dokument?

4.1. Co oznacza „dokument” w kontekście prawa do publicznego dostępu?

Pojęcie „dokumentu” jest szerokie i obejmuje wszelkie treści niezależnie od ich nośnika, o ile odnoszą się one do polityk, działań i decyzji wchodzących w zakres odpowiedzialności danej instytucji Unii (zob. orzecznictwo Unii ).

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że „dokument” odnosi się również do wiadomości tekstowych lub wiadomości błyskawicznych dotyczących działalności zawodowej (zob. pytanie 4.2 dotyczące przedmiotu dokumentu).

Zgodnie z orzecznictwem Unii prawo publicznego dostępu do dokumentów obejmuje również zawartość bazy danych, pod warunkiem że można ją pobrać z bazy danych przy użyciu istniejących rozwiązań programowych dostępnych dla osób korzystających z bazy danych (tj. dla użytkowników końcowych). Jeżeli jednak treści można pobrać z bazy danych wyłącznie przy znacznej pomocy wyspecjalizowanego personelu informatycznego lub specjalistycznych narzędzi informatycznych, które zwykle nie są dostępne dla użytkowników końcowych bazy danych, treści te nie są objęte prawem publicznego dostępu do dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w takich okolicznościach instytucja UE ma prawo stwierdzić, że żądany dokument lub żądane dokumenty po prostu nie znajdują się w jej „posiadaniu”. Rzecznik stwierdziła również, że taka interpretacja ma również zastosowanie w przypadku, gdy informacje są przechowywane w jednej bazie danych, ale zbiór danych jest przechowywany w „wielu złożonych strukturach danych”.

Rzecznik zachęcił jednak instytucje UE do zbadania i oceny możliwych rozwiązań technicznych, aby w przyszłości móc udostępniać społeczeństwu możliwe do pobrania wersje bazy danych.

4.2. Czy ma znaczenie przedmiot dokumentu?

Prawo publicznego dostępu do dokumentów ma zastosowanie do dokumentów związanych z polityką, działalnością i decyzjami należącymi do „sfery odpowiedzialności” instytucji Unii. Zazwyczaj, jeżeli instytucja UE posiada dokument, wchodzi on w zakres jej odpowiedzialności. Niemniej jednak prawo publicznego dostępu nie ma zastosowania do niektórych bardzo ograniczonych kategorii dokumentów, na przykład:

Dokumenty znajdujące się w posiadaniu Trybunału Sprawiedliwości, które dotyczą jego działalności sądowniczej. Prawo dostępu ma zastosowanie wyłącznie do „dokumentów administracyjnych” będących w posiadaniu Trybunału. Zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 49), jeżeli dokument Trybunału dotyczący jego pracy sądowniczej znajduje się w posiadaniu innej instytucji Unii, prawo publicznego dostępu ma co do zasady zastosowanie do tego dokumentu.

Dokumenty zawierające obrady Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego nie są publicznie dostępne (jak stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich).

To samo dotyczy dokumentów będących w posiadaniu Prokuratury Europejskiej, które odnoszą się do prac prokuratorskich Prokuratury Europejskiej (osoby fizyczne mają jedynie prawo dostępu do „dokumentów administracyjnych” będących w posiadaniu Prokuratury Europejskiej).

4.3. Czy prawo publicznego dostępu ma zastosowanie do dokumentów na służbowym koncie e-mail pracownika UE?

Rzecznik konsekwentnie stoi na stanowisku, że jeżeli wiadomość elektroniczna jest związana z pracą (zob. pytanie 4.2 dotyczące przedmiotu dokumentów), prawo publicznego dostępu ma co do zasady zastosowanie.

Jeżeli wiadomość e-mail jest związana z życiem prywatnym pracownika (osobiste wiadomości e-mail) lub w inny sposób nie wchodzi w zakres odpowiedzialności instytucji UE, nie jest objęta prawem publicznego dostępu.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że instytucja UE może, zgodnie z zasadami dobrej administracji, zwrócić się do pracownika o przekazanie mu kopii merytorycznych wiadomości e-mail związanych z pracą wysłanych na prywatne konto e-mail pracownika lub z tego konta. Po wejściu e-maili w posiadanie instytucji UE są one objęte prawem publicznego dostępu do dokumentów.

4.4. Czy prawo publicznego dostępu ma zastosowanie do wiadomości tekstowych lub wiadomości błyskawicznych wysyłanych telefonem komórkowym?

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że związane z pracą wiadomości tekstowe (lub inne wiadomości błyskawiczne) wysyłane na telefon lub z telefonu dostarczonego pracownikom przez instytucję UE są objęte prawem publicznego dostępu do dokumentów.

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że instytucja UE może, zgodnie z zasadami dobrej administracji, zwrócić się do pracownika o przekazanie mu kopii merytorycznych wiadomości tekstowych związanych z pracą, wysyłanych na prywatny telefon pracownika lub z niego. Prawo publicznego dostępu miałoby wówczas zastosowanie do takich dokumentów.

Rzecznik Praw Obywatelskich wydał zbiór najlepszych praktyk dla administracji UE w zakresie prowadzenia rejestrów wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych wysyłanych przez urzędników publicznych UE w ramach działalności zawodowej.

4.5. Jak sprawdzić, czy instytucja UE posiada dokument?

Wszystkie instytucje UE, które stosują rozporządzenie 1049/2001 (lub równoważne przepisy) w sprawie publicznego dostępu do dokumentów, powinny posiadać rejestr dokumentów. Rejestry takie muszą być publicznie dostępne w formie elektronicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich wydał wytyczne dotyczące zasad, które powinny mieć zastosowanie do takich rejestrów. Zazwyczaj zawierają one wykazy dokumentów. W niektórych przypadkach rejestry będą zawierać bezpośredni link do dokumentów w rejestrze internetowym. Rejestr powinien zawierać krótki opis każdego dokumentu oraz jego numer referencyjny. Jeżeli dokument nie jest dostępny bezpośrednio, odesłanie można wykorzystać do złożenia wniosku o dostęp do dokumentu.

Niektóre kategorie dokumentów powinny być w miarę możliwości udostępniane bezpośrednio (najlepiej drogą elektroniczną) ogółowi społeczeństwa. Na przykład dokumenty dotyczące procesu tworzenia prawodawstwa powinny być w miarę możliwości bezpośrednio dostępne.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 99) instytucje UE powinny zapewnić, aby ich polityka w zakresie rejestracji dokumentów nie była arbitralna.

W praktyce rejestry nie zawierają wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE.

Osoby ubiegające się o dokumenty niewymienione w rejestrze instytucji UE mogą znaleźć odniesienia do takich dokumentów na stronach internetowych instytucji lub odniesienia do nich można znaleźć w innych dokumentach. Informacje te mogą być wykorzystywane do składania wniosków o dostęp do dokumentów.

Osoby fizyczne mogą również wnioskować o dostęp do dokumentów, co do których zakładają, że istnieją, na przykład gdy dana procedura zwykle wiąże się z utworzeniem określonego rodzaju dokumentu.

W kontekście wniosku o udzielenie dostępu osoby fizyczne mogą jednak również zwrócić się do instytucji UE z pytaniem, czy posiada ona jakiekolwiek dokumenty dotyczące konkretnej kwestii. Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 instytucja jest zobowiązana do pomocy w rozpatrywaniu takich wniosków. Może to zrobić na przykład poprzez przedstawienie wykazu dokumentów, które posiada w odniesieniu do tej kwestii. Osoby fizyczne mogą następnie skorzystać z tej listy, aby złożyć wniosek o publiczny dostęp do dokumentów.

Jeżeli jednak nie jest możliwe wyjaśnienie wniosku, instytucja ma prawo nie rozpatrywać go dalej. W związku z tym w interesie wnioskodawców leży próba jak najdokładniejszego zidentyfikowania żądanego dokumentu lub dokumentów.

4.6. Co zrobić, jeśli instytucja UE nalega, aby żądany dokument nie istniał lub przestał być w jej posiadaniu?

Prawo dostępu do dokumentów ma zastosowanie wyłącznie do dokumentów, które istnieją i znajdują się w posiadaniu instytucji UE.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 155), jeżeli instytucja Unii stwierdzi, że dokument nie istnieje, domniemywa się, że stwierdzenie to jest prawdziwe. Wnioskodawca może jednak starać się obalić to domniemanie, na przykład wskazując, że konkretna procedura zwykle wiąże się z utworzeniem tego rodzaju dokumentu. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 47 i 54), instytucja UE powinna być w stanie przedstawić wiarygodne wyjaśnienia, dlaczego dany dokument istnieje.  

Instytucja Unii nie jest zobowiązana do przechowywania kopii dokumentów w nieskończoność. Może się zdarzyć, że dokument był kiedyś w posiadaniu instytucji i został, w ramach zwykłej polityki przechowywania dokumentów, usunięty. Dobrą praktyką administracyjną jest jednak przechowywanie kopii ważnych dokumentów, przynajmniej przez rozsądny okres. Rzecznik stwierdził, że instytucja nie powinna niszczyć dokumentów podczas rozpatrywania wniosku o dostęp do tych dokumentów.

Zgodnie z sugestią Rzecznika Praw Obywatelskich dobrą praktyką administracyjną jest podawanie do wiadomości publicznej polityki instytucji UE w zakresie przechowywania dokumentów.

Prawo publicznego dostępu do dokumentów nie oznacza obowiązku stworzenia nowego dokumentu. Niemniej jednak, niezależnie od prawa publicznego dostępu do dokumentów, wszyscy obywatele mają prawo zwrócić się do każdej instytucji UE o informacje i mają prawo do odpowiedzi. Prawo dostępu do „informacji” określone w Europejskim kodeksie dobrego postępowania administracyjnego (art. 22) można wykorzystać do uzyskania terminowej odpowiedzi na pytanie.

4.7. Czy istnieje ograniczenie liczby dokumentów, o które można wystąpić?

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 101–102), instytucja UE może odmówić rozpatrzenia wniosku o publiczny dostęp do bardzo dużej liczby dokumentów lub bardzo dużych dokumentów, jeżeli prace niezbędne do udzielenia odpowiedzi na wniosek prowadziłyby do nieproporcjonalnego obciążenia administracyjnego. Dana instytucja UE powinna jednak najpierw skonsultować się z wnioskodawcą, aby spróbować znaleźć „sprawiedliwe rozwiązanie”. Może to obejmować pomoc w zawężeniu wniosku (zob. pytanie 6.3).

Pomoc w takich wysiłkach leży zazwyczaj w interesie wnioskodawców, ponieważ zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 112), jeżeli nie można znaleźć rozwiązania, instytucja UE może odmówić rozpatrzenia wniosku lub podjąć decyzję o ograniczeniu jego zakresu.

Wnioskodawca nie może obejść tej zasady, składając wiele odrębnych wniosków w tym samym okresie.

Zamiast odrzucać wielokrotne wnioski, niektóre agencje UE korzystają z systemów kolejkowania, aby rozpatrywać takie wnioski. W takich przypadkach rozpatrują wnioski kolejno.

Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził w przeszłości, że w pewnych okolicznościach mechanizm kolejkowania może stanowić sprawiedliwe rozwiązanie, jest on zdania, że automatyczne stosowanie systemu kolejkowania nie może być dobrą praktyką administracyjną.

4.8. Czy instytucja UE powinna wymienić dokumenty, które uznała za objęte zakresem wniosku?

Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że dobrą praktyką administracyjną instytucji Unii jest włączanie do decyzji w sprawie wniosku o publiczny dostęp wykazu dokumentów określonych jako objęte zakresem tego wniosku, chyba że ujawnienie takiego wykazu narusza interes lub interesy, które mają być chronione. Dostarczając wykaz zidentyfikowanych dokumentów, instytucja ułatwia przetwarzanie i zrozumienie jej odpowiedzi oraz umożliwia wnioskodawcom składanie bardziej świadomych wniosków o dokonanie przeglądu.

4.9. Jakie przepisy mają zastosowanie do dokumentów niejawnych?

W art. 9 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów wyjaśniono, w jaki sposób przepisy dotyczące publicznego dostępu mają zastosowanie do dokumentów niejawnych. Są to dokumenty sensytywne, które zostały sklasyfikowane jako „TRÈS SECRET/TOP SECRET”, „SECRET” lub „CONFIDENTIEL” zgodnie z przepisami danej instytucji UE.

Celem tych przepisów jest ochrona podstawowych interesów Unii Europejskiej lub co najmniej jednego z jej państw członkowskich w dziedzinach objętych art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001, w szczególności w kwestiach bezpieczeństwa publicznego, obronności i wojskowości.

Chociaż art. 9 rozporządzenia 1049/2001 odnosi się konkretnie do kwestii bezpieczeństwa publicznego, obronności i spraw wojskowych, nie wyklucza on uwzględnienia potrzeby ochrony innych interesów określonych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001, które obejmują stosunki międzynarodowe oraz politykę finansową, pieniężną lub gospodarczą UE lub państwa członkowskiego.

Wnioski o dostęp do dokumentów sensytywnych muszą być rozpatrywane wyłącznie przez osoby, które mają „pozwolenie” na zapoznanie się z takimi dokumentami.

Dokumenty sensytywne można wpisywać do rejestru publicznego lub udostępniać wyłącznie za zgodą osoby lub podmiotu, od których pochodzą.

5. Dostęp do dokumentów i języków UE

5.1. Jeżeli instytucja UE udzieliła dostępu do dokumentu w jednym języku, czy wnioskodawca ma prawo do tłumaczenia?

Jeżeli instytucja UE posiada kopię dokumentu w języku, którego dotyczy wniosek, powinna udzielić do niej dostępu. Ma to zastosowanie nawet wtedy, gdy dany język nie jest językiem urzędowym UE.

Jeżeli jednak instytucja nie posiada jeszcze kopii w żądanym języku, nie jest zobowiązana do dostarczenia tłumaczenia.

5.2. Jeżeli wniosek został złożony w jednym języku urzędowym UE, czy instytucja UE może udzielić odpowiedzi w innym języku?

Instytucje UE muszą odpowiadać na wnioski o publiczny dostęp w tym samym języku urzędowym UE, w którym złożono wniosek.

6. Jak ubiegać się o dostęp w praktyce

6.1. W jakiej formie można składać wnioski?

Wnioskodawca może złożyć wniosek i zwrócić się do instytucji UE o udzielenie odpowiedzi w preferowanym przez siebie formacie pisemnym, w tym pocztą elektroniczną. Niektóre instytucje UE mogą udostępniać formularze wniosków online lub portale z kontami użytkowników. Takie formularze lub portale internetowe ułatwiają rozpatrywanie wniosków, a zatem mogą poprawić jakość obsługi osób ubiegających się o dostęp, ponieważ wnioski można rozpatrywać skuteczniej. Jeżeli nie jest możliwe zidentyfikowanie właściwego podmiotu operacyjnego, wnioski należy przesyłać na ogólny adres kontaktowy (e-mail) albo na adres (e-mail) podmiotu, który zdaniem wnioskodawcy jest odpowiedzialny za dokument(-y). Komunikat powinien wyraźnie stwierdzać, że dotyczy wniosku o publiczny dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Odbiorca powinien następnie przekazać wniosek osobom zajmującym się dostępem do dokumentów w danej instytucji.

6.2. Co w przypadku, gdy wniosek nie jest wystarczająco precyzyjny?

Jeżeli wniosek jest niejasny, instytucja UE jest zobowiązana do wyjaśnienia wniosku. Może to mieć wpływ na moment rejestracji wniosku. Ważne jest zatem, aby wnioski były jak najbardziej jasne.

Rzecznik zachęcił instytucje UE do otwartej i konstruktywnej współpracy z wnioskodawcami na wszystkich etapach oraz do zapewnienia im wszelkich niezbędnych informacji, które mogą umożliwić im wyjaśnienie ich wniosków.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że gdy wniosek jest wystarczająco precyzyjny, aby umożliwić instytucji UE zidentyfikowanie dokumentu lub dokumentów, instytucja powinna zarejestrować wniosek. Dopiero po zarejestrowaniu wniosku, w razie potrzeby, instytucja UE powinna poszukiwać sprawiedliwego rozwiązania. Należy dążyć do znalezienia sprawiedliwego rozwiązania w ustawowym terminie zgodnie z wymogami rozporządzenia 1049/2001 (zob. pytania 6.3 i 6.4).

6.3. Co się stanie, jeśli wniosek dotyczy bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów?

Jeżeli wniosek o publiczny dostęp dotyczy bardzo dużej liczby dokumentów lub bardzo dużych dokumentów, a zatem prace niezbędne do udzielenia odpowiedzi na wniosek prowadziłyby do nieproporcjonalnego obciążenia administracyjnego, dana instytucja UE powinna najpierw skonsultować się z wnioskodawcą, aby spróbować znaleźć „sprawiedliwe rozwiązanie”. Może to obejmować pomoc w zawężeniu wniosku (zob. również pytanie 4.7.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 instytucja Unii jest zobowiązana do pomocy w rozpatrywaniu takich wniosków. Może to zrobić na przykład poprzez dostarczenie listy dokumentów, które posiada.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził również, że instytucja UE nie powinna zawieszać terminów ustawowych, jeżeli po zarejestrowaniu wniosku stwierdzi, że wniosek nie jest wystarczająco precyzyjny. W przypadku gdy instytucja zarejestrowała wniosek, który nie jest wystarczająco precyzyjny, aby umożliwić jej identyfikację dokumentów i który w związku z tym nie powinien był początkowo zostać zarejestrowany, powinna niezwłocznie zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie niezbędnych wyjaśnień i uruchomić termin 15 dni roboczych po otrzymaniu takich wyjaśnień. Czas na skontaktowanie się z wnioskodawcą w celu uzyskania takich wyjaśnień nie powinien przekraczać 2-3 dni roboczych od daty otrzymania wniosku. Ponadto instytucja powinna unikać wielokrotnego zwracania się o wyjaśnienia. 

6.4. Ile czasu zajmie uzyskanie decyzji?

Po zarejestrowaniu wniosku wnioskodawca powinien zazwyczaj otrzymać potwierdzenie odbioru.

Instytucje UE są zobowiązane do podjęcia wstępnej decyzji w ciągu 15 dni roboczych od zarejestrowania wniosku. W wyjątkowych okolicznościach termin 15 dni roboczych może zostać przedłużony o kolejne 15 dni roboczych. Instytucja UE powinna poinformować wnioskodawcę o tym przedłużeniu przed upływem terminu i wyjaśnić, dlaczego jest to konieczne. Wnioski mogą być rejestrowane dopiero wtedy, gdy dotrą do właściwego odbiorcy w instytucji, więc zidentyfikowanie i wysłanie wniosku do właściwego podmiotu operacyjnego zapewni szybszą rejestrację.

Jeżeli instytucja UE odmówi udzielenia pełnego lub częściowego publicznego dostępu do żądanych dokumentów lub nie odpowie na wniosek w terminie 15 dni roboczych lub przedłużonym terminie 30 dni roboczych, wnioskodawca może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie (wniosek potwierdzający) (zob. sekcja 8) decyzji lub dorozumiane odrzucenie wniosku. Instytucja UE jest zobowiązana do podjęcia decyzji potwierdzającej w terminie 15 dni roboczych, który w wyjątkowych okolicznościach może zostać ponownie przedłużony o kolejne 15 dni roboczych.

Dni ustawowo wolne od pracy nie są uwzględniane przy obliczaniu terminu. W związku z tym, jeżeli wniosek zostanie złożony przed dniem ustawowo wolnym od pracy, a instytucja UE zostanie zamknięta na kilka dni, uzyskanie odpowiedzi może zająć więcej czasu.

6.5. Jakie informacje powinien podać wnioskodawca we wniosku?

Wnioskodawcy powinni zidentyfikować siebie i dokumenty, do których ubiegają się o dostęp.

Zazwyczaj wnioskodawcy nie muszą wyjaśniać, dlaczego żąda się dokumentu. Prawo publicznego dostępu nie ma jednak charakteru bezwzględnego i zastosowanie mają pewne wyjątki od tego prawa. (Więcej informacji na temat tych wyjątków można znaleźć w sekcji 7)

W niektórych przypadkach, nawet jeżeli zastosowanie ma wyjątek, uwzględnienie wniosku może leżeć w nadrzędnym interesie publicznym. W takim przypadku wyjaśnienie przez wnioskodawcę, dlaczego żąda się dokumentu, jest konieczne do ustalenia, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem dokumentu. W związku z tym, jeżeli wnioskodawcy uważają, że udzielenie publicznego dostępu do dokumentu służy interesowi publicznemu, powinni wyjaśnić, czym jest ten interes publiczny i dlaczego uważają, że ujawnienie dokumentu służy temu interesowi publicznemu.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 49) i Rzecznikiem Praw Obywatelskich instytucje UE powinny zawsze dążyć do ustalenia, czy udzielenie dostępu leży w nadrzędnym interesie publicznym. Jest to szczególnie ważne, ponieważ tylko dana instytucja jest w posiadaniu dokumentów i zna ich treść (z wyjątkiem przypadków, w których Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje decyzję o sprawdzeniu dokumentów w trakcie rozpatrywania powiązanej skargi).

Jeżeli wniosek obejmuje dostęp do danych osobowych osoby trzeciej, wnioskodawca musi wykazać, że istnieje konieczność, w interesie publicznym, która uzasadniałaby upublicznienie tych danych osobowych. Jeżeli taka konieczność istnieje, instytucja Unii dokonuje następnie wyważenia tej konieczności z „uzasadnionymi interesami” osób wskazanych w dokumentach. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że jeżeli uzasadnione interesy tych osób przeważają nad powodami przedstawionymi przez wnioskodawcę, należy odmówić dostępu do danych osobowych.

Udzielenie wszelkich informacji ogólnych lub kontekstowych przy składaniu wniosku może być również przydatne w przypadku szerokich lub obszernych wniosków, aby pomóc instytucji UE w zidentyfikowaniu dokumentów będących przedmiotem szczególnego zainteresowania wnioskodawcy.

6.6. Czy wnioskodawca jest zobowiązany do podania adresu pocztowego przy składaniu wniosku?

Uzasadnione jest, aby instytucja UE zwróciła się do wnioskodawcy o podanie adresu pocztowego z kilku powodów. Po pierwsze, z prawa publicznego dostępu do dokumentów korzystają „obywatele Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim”, przy czym prawo to może zostać rozszerzone przez instytucję Unii według jej uznania (zob. pytanie 3.1). Po drugie, zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 62) przesyłka polecona jest szczególnie bezpieczną formą doręczenia mającą na celu zapewnienie pewności prawa w odniesieniu do otrzymania decyzji w celu ustalenia terminów przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001. Ponadto przepisy dotyczące przetwarzania danych osobowych przez instytucje UE wiążą się z rygorystycznymi wymogami dotyczącymi przekazywania danych osobowych poza UE. W tych okolicznościach uzasadnione jest, aby instytucja Unii zwróciła się o podanie adresu pocztowego w celu ustalenia, czy przekazanie danych osobowych będzie miało miejsce, czy też nie.

7. Ograniczenia prawa do publicznego dostępu

7.1. Jakie mogą być powody odmowy dostępu?

Powody odmowy dostępu do dokumentu są określone w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.

Artykuł 4 ust. 1 lit. a) stanowi, że należy odmówić dostępu, jeżeli ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwo publiczne; kwestie obronne i wojskowe; stosunki międzynarodowe; lub polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej UE lub państwa członkowskiego.

Art. 4 ust. 1 lit. b) stanowi, że należy odmówić dostępu, jeżeli ujawnienie naruszyłoby prywatność i integralność osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem UE dotyczącym ochrony danych osobowych.

Artykuł 4 ust. 2 stanowi, że należy odmówić dostępu, jeżeli ujawnienie naruszyłoby ochronę: interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej; postępowania sądowe i porady prawne; i/lub celu inspekcji, dochodzeń i audytów.

Jednak w przeciwieństwie do wyjątków określonych w art. 4 ust. 1 lit. a) i b) w przypadku wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 dostęp do tych dokumentów nadal może zostać przyznany, jeżeli za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Prywatny interes danej osoby w ujawnieniu nie ma znaczenia, chyba że jest on zbieżny z interesem publicznym. Dobrym przykładem może być sytuacja, w której dana osoba chce mieć dostęp do sprawozdania z badania klinicznego w celu sprawdzenia, czy lek zatwierdzony przez Europejską Agencję Leków jest bezpieczny. Osoba ta może mieć prywatny interes w zapoznaniu się z tymi informacjami. Istnieje jednak również interes publiczny w przekazywaniu informacji na temat bezpieczeństwa leków.

Artykuł 4 ust. 3 stanowi, że należy odmówić dostępu, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji Unii, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Szerszy dostęp może być możliwy, jeżeli proces decyzyjny został już zakończony. W takich okolicznościach wyjątek ten ma nadal zastosowanie do dokumentów zawierających opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach danej instytucji UE.

7.2. Jak szczegółowe muszą być argumenty instytucji Unii uzasadniające odmowę udzielenia dostępu do dokumentu?

Sądy Unii konsekwentnie stwierdzają, że uzasadniając swoją decyzję o powołaniu się na wyjątek na podstawie rozporządzenia 1049/2001 i odmowie dostępu, instytucja Unii musi wykazać, że istnieje rzeczywiste i konkretne ryzyko, które jest „racjonalnie przewidywalne”, a nie hipotetyczne w stosunku do interesów, które zamierza chronić. W związku z tym instytucja UE nie jest zobowiązana do udowodnienia, że udzielenie dostępu naruszyłoby te interesy.

Nie wystarczy jednak, by instytucja Unii stwierdziła, że dokumenty te dotyczą jedynie szczególnego interesu. Na przykład nie wystarczy stwierdzić, że dokument dotyczy polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej UE lub państwa członkowskiego (art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia 1049/2001). Instytucja UE musi raczej wykazać, że można racjonalnie przewidzieć, iż ujawnienie dokumentu lub dokumentów naruszyłoby co najmniej jeden z tych interesów, i musi przedstawić odpowiednie uzasadnienie, tak aby wnioskodawca (lub sądy lub Rzecznik Praw Obywatelskich) mógł zrozumieć, dlaczego nie można udzielić pełnego lub częściowego dostępu.

Instytucja UE nie jest zobowiązana do udzielania żadnych informacji na temat treści dokumentów, ale pomocne może być przekazanie przez nią pewnych informacji w celu lepszego zrozumienia jej decyzji o nieujawnianiu. W praktyce zdarza się, że instytucje UE przekazują takie informacje.

Zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 34) instytucja Unii jest zobowiązana do przyjęcia szerokiej wykładni prawa dostępu i wąskiej wykładni wyjątków od tego prawa dostępu.

W niektórych przypadkach instytucja Unii może jednak powołać się na „ogólne domniemanie”, aby odmówić dostępu. Oznacza to, że domniemywa się, iż wyjątek uzasadniający odmowę udzielenia dostępu ma zastosowanie do wszystkich dokumentów określonego rodzaju, w związku z czym instytucja nie musi przeprowadzać indywidualnej kontroli każdego poszczególnego dokumentu. Zwykle ma to miejsce, gdy istnieją przepisy wyraźnie przewidujące poufność dokumentu. Na przykład przepisy UE dotyczące prowadzenia dochodzeń w sprawie pomocy państwa stanowią, że informacje zgromadzone w ramach takich dochodzeń są poufne. W związku z tym zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 61) można domniemywać, że wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczących pomocy państwa są poufne.

Ogólne domniemania zostały jednak uznane nawet wtedy, gdy nie istnieją szczególne przepisy wymagające odmowy dostępu. Na przykład zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 55–65), można domniemywać, że dokumenty dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są poufne w czasie trwania dochodzenia.

W przypadku gdy instytucja Unii powołuje się na ogólne domniemanie odmowy dostępu, wnioskodawca może starać się je obalić, wykazując, że podstawa ogólnego domniemania nie istnieje. Na przykład, jeżeli domniemanie opiera się na fakcie, że dochodzenie jest w toku, zostanie ono obalone, jeżeli zostanie wykazane, że dochodzenie zostało zakończone. Jeżeli ogólne domniemanie opiera się na fakcie, że można domniemywać poufność informacji handlowych, domniemanie to można obalić, wskazując, że informacje te są obecnie nieaktualne. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 79), jeżeli dokumenty dotyczą spraw, które miały miejsce ponad pięć lat temu, nie można domniemywać, że informacje te pozostają poufne z handlowego punktu widzenia.

Jednak nawet jeśli ogólne domniemanie zostanie obalone, a instytucja Unii dokona indywidualnej oceny dokumentu, może odmówić dostępu ze względu na konkretną treść dokumentu lub szczególne okoliczności związane ze sposobem, w jaki dokument jest obecnie wykorzystywany.

7.3. W jaki sposób wnioskodawcy mogą sprawdzić, czy podane powody odmowy dostępu są uzasadnione, jeżeli nie można zobaczyć dokumentów?

W niektórych przypadkach treść dokumentu nie będzie przedmiotem sporu. Na przykład, jeżeli wnioskodawca wyraźnie zażąda danych osobowych osoby trzeciej, bezsporne jest, że dokumenty objęte zakresem wniosku zawierają dane osobowe.

W innych przypadkach wnioskodawca może nie oczekiwać, że żądany dokument zawiera dane wrażliwe. W takich przypadkach, jeżeli odmówiono dostępu po zwróceniu się przez wnioskodawcę o ponowne rozpatrzenie pierwotnej decyzji (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”), wnioskodawca może złożyć skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do wglądu w dokumenty będące w posiadaniu instytucji UE i w związku z tym może potwierdzić, czy zawierają one dane szczególnie chronione. Sądy UE mogą postąpić podobnie.

W niektórych przypadkach powody, dla których dokument nie może zostać ujawniony, nie będą oparte na informacjach zawartych w samym dokumencie. Na przykład jeżeli dana osoba zwraca się do Komisji Europejskiej o dokumenty związane z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (takie jak „wezwanie do usunięcia uchybienia”), można odmówić dostępu, jeżeli postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest w toku w momencie odrzucenia wniosku o udzielenie dostępu. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 68–70), instytucje Unii są uzasadnione odmową dostępu w takich okolicznościach, aby chronić cel toczących się dochodzeń. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 116-117), ma to zastosowanie nawet wtedy, gdy dokumenty dotyczą informacji o środowisku. Treść wezwania do usunięcia uchybienia nie wskazuje, czy postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest nadal w toku: chociaż postępowanie było z pewnością w toku w momencie wysłania pisma, nie oznacza to, że było w toku w momencie, gdy Komisja odmówiła udzielenia dostępu do pisma. Rzecznik Praw Obywatelskich musi zatem sprawdzić, czy postępowanie jest w toku, zwracając się do Komisji o przekazanie informacji na temat stanu dochodzenia.

7.4. Czym jest „interes publiczny” w ujawnieniu, kiedy można się na niego powołać i kiedy może on prowadzić do udzielenia dostępu?

Interes publiczny w ujawnieniu istnieje wówczas, gdy ujawnienie dokumentu służyłoby ochronie interesu na korzyść lub korzyść społeczeństwa. Nie oznacza to, że każdy obywatel musi czerpać korzyści z upublicznienia dokumentu. Na przykład publiczny dostęp do informacji na temat bezpieczeństwa danego leku służy interesowi publicznemu, nawet jeśli lek jest przepisywany ograniczonej grupie pacjentów.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 67–68) przejrzystość procedury ustawodawczej stanowi interes publiczny istotny dla oceny, czy można udzielić publicznego dostępu, podobnie jak ochrona środowiska. W rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus uznano, że publiczny dostęp do informacji dotyczących środowiska (więcej informacji w pytaniu 9.1), a w szczególności do informacji dotyczących emisji do środowiska, stanowi interes publiczny (z wyjątkiem przypadków, w których informacje te są wykorzystywane w dochodzeniu). Rozporządzenie w sprawie badań klinicznych (rozporządzenie 536/2014) oznacza, że zdrowie publiczne może stanowić nadrzędny interes publiczny uzasadniający dostęp do dokumentów związanych z badaniami klinicznymi. Rzecznik Praw Obywatelskich poparł tę opinię. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 80–85), istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem norm zharmonizowanych, które stanowią część prawa Unii.

Przy badaniu, czy mają zastosowanie wyjątki określone w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001, należy wziąć pod uwagę interes publiczny. W obu przypadkach wyjątek będzie miał zastosowanie, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 ma zastosowanie, gdy ujawnienie naruszyłoby ochronę: interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej; postępowania sądowe i porady prawne; i/lub celu inspekcji, dochodzeń i audytów.

Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że należy odmówić dostępu, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji.

Interes publiczny nie musi być jednak brany pod uwagę, gdy ujawnienie naruszyłoby interes chroniony na mocy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001, a mianowicie ochronę: bezpieczeństwo publiczne; kwestie obronne i wojskowe; stosunki międzynarodowe; lub polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej UE lub państwa członkowskiego.

Innymi słowy, są to bezwzględne wyjątki (podczas gdy wyjątki określone w art. 4 ust. 1 lit. b), art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 są względnymi wyjątkami).

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 54–58), interesów czysto prywatnych, takich jak interes w wykorzystaniu dokumentów w postępowaniu sądowym, nie uznaje się za interes publiczny. Ogólna potrzeba przejrzystości instytucji Unii nie jest również, zdaniem Trybunału, interesem publicznym, który może mieć pierwszeństwo przed wyjątkiem powołanym w celu ochrony jednego z interesów, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 53-54), nadrzędny interes publiczny musi być zwykle czymś szczególnym.

Wskazanie interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem nie oznacza, że interes ten przeważa nad interesem nieujawniania. Przeciwnie, zawsze konieczne jest wyważenie względnego znaczenia tych interesów, czego dokonuje dana instytucja Unii. Jeżeli jednak wnioskodawcy uważają, że udzielenie publicznego dostępu do dokumentu służy interesowi publicznemu, powinni wyjaśnić, czym jest ten interes publiczny i dlaczego uważają, że ujawnienie dokumentu służy temu interesowi publicznemu.

Jest to szczególnie ważne w przypadku, gdy interesy chronione przez wyjątek same w sobie są interesami publicznymi, takimi jak potrzeba ochrony postępowań sądowych lub cel dochodzeń, audytów i inspekcji.

7.5. Czy upływ czasu odgrywa rolę w rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów?

Instytucja, organ lub jednostka organizacyjna UE może odmówić dostępu tylko wtedy, gdy w momencie odmowy dostępu ma zastosowanie jeden z wyjątków określonych w rozporządzeniu 1049/2001. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 146) w niektórych przypadkach uzasadnione jest stwierdzenie, że ujawnienie dokumentu wyrządziłoby szkodę w określonym momencie, podczas gdy ujawnienie tego samego dokumentu w późniejszym czasie nie może wyrządzić szkody.

Dotyczy to w szczególności dokumentów związanych z dochodzeniami, audytami i inspekcjami. Takie dokumenty są bardzo wrażliwe, podczas gdy dochodzenie jest w toku. Mogą one jednak przestać być wrażliwe po zakończeniu dochodzenia.

Dokument może zawierać szczególnie chronione informacje handlowe. Jednak upływ czasu może sprawić, że informacje te staną się nieaktualne, w którym to przypadku przestaną być szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia. Zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 79) nie można domniemywać, że dany dokument jest szczególnie chroniony pod względem handlowym, jeżeli odnosi się do faktów, które mają więcej niż pięć lat.

Wnioskodawcy, którym odmówiono dostępu do dokumentów ze względu na toczące się dochodzenie lub fakt, że dokument zawiera szczególnie chronione informacje handlowe, mogą złożyć nowy wniosek o dostęp do dokumentów po zakończeniu dochodzenia lub upłynięciu wystarczającego czasu, co oznacza, że informacje te nie są już szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia.

Jeżeli okoliczności uległy zmianie, instytucja UE musi wziąć je pod uwagę przy rozpatrywaniu nowego wniosku.

7.6. Czy instytucja, organ lub jednostka organizacyjna UE może odmówić dostępu do dokumentu zawierającego informacje, które są już publicznie dostępne?

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 40–41), fakt, że dokument mógł zostać ujawniony lub jest przedmiotem doniesień prasowych, nie oznacza, że instytucja Unii jest zobowiązana do oficjalnego ujawnienia tego dokumentu.

Może się jednak zdarzyć, że niektóre informacje zawarte w dokumencie nie zostały ujawnione, lecz zostały umyślnie podane do wiadomości publicznej przez instytucję Unii w innym kontekście lub przez inny upoważniony organ w państwie członkowskim. Może to oznaczać, że informacje te nie są szczególnie chronione i że instytucja UE powinna ujawnić dokument zawierający te same informacje.

Istnieją jednak przypadki, w których nadal można odmówić dostępu, na przykład gdy publiczny dostęp do konkretnego dokumentu potwierdziłby, w jaki sposób informacje są wykorzystywane przez instytucję UE. Na przykład dobrze znane mogą być różne środki techniczne stosowane w celu ochrony systemów informatycznych przed włamaniem. Nie wiadomo jednak, które z tych środków technicznych są wykorzystywane przez instytucję Unii do ochrony jej systemów informatycznych. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że instytucja UE może odmówić dostępu do dokumentów wyjaśniających, w jaki sposób chroni swoje systemy informatyczne (mimo że metody techniczne opisane w tych dokumentach można znaleźć w internecie).

7.7. Co rozumie się przez wyjątek dotyczący ochrony kwestii „bezpieczeństwa publicznego” oraz „obrony i wojska”?

Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że należy odmówić dostępu w celu ochrony interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwo publiczne; i/lub spraw obronnych i wojskowych

Te powiązane pojęcia mogą mieć bardzo szerokie znaczenie. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 63–65), instytucje Unii dysponują również szczególnie szerokim „marginesem uznania” przy podejmowaniu decyzji, czy ujawnienie niektórych informacji naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do bezpieczeństwa publicznego lub kwestii obronnych i wojskowych. Oznacza to, że instytucja Unii ma znaczne pole manewru przy ocenie, czy wyjątek ma zastosowanie.

Uzasadnione jest uznanie, że kwestie bezpieczeństwa publicznego lub obrony i spraw wojskowych mogą obejmować interesy UE, jej państw członkowskich lub państw spoza UE lub organizacji międzynarodowych (takich jak NATO).

Bezpieczeństwo publiczne mogłoby również obejmować dostawy podstawowych produktów, takich jak ropa naftowa lub leki.

Zazwyczaj nie można twierdzić, że za ujawnieniem może przemawiać nadrzędny interes publiczny. Z art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus (rozporządzenie nr 1367/2006) wynika jednak, że interes publiczny, któremu służy ujawnienie, może być brany pod uwagę, gdy informacje zawarte w dokumencie odnoszą się również do emisji do środowiska (więcej informacji w pytaniu 9.1).

7.8. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony stosunków międzynarodowych?

Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że należy odmówić dostępu w celu ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych.

Koncepcji tej można również nadać bardzo szerokie znaczenie. Instytucje UE dysponują również szerokim marginesem swobody przy podejmowaniu decyzji, czy ujawnienie niektórych informacji naruszyłoby stosunki międzynarodowe.

Stosunki międzynarodowe nie obejmują sposobu interakcji instytucji UE z państwami członkowskimi w kwestiach wchodzących w zakres prawa UE.

Państwo członkowskie może jednak również współpracować z instytucjami UE w sprawie, która nie wchodzi w zakres kompetencji UE. W tych okolicznościach stosunki między Unią a państwami członkowskimi mogą wchodzić w zakres wyjątku.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 41) pojęcie stosunków międzynarodowych obejmowałoby również sposób interakcji UE z organami międzynarodowymi, takimi jak ONZ, WTO lub NATO. Zasadniczo pojęcie stosunków międzynarodowych obejmowałoby również sposób, w jaki państwa spoza UE lub organy międzynarodowe współdziałają ze sobą lub w jaki państwo członkowskie współdziała z organem międzynarodowym.

Zazwyczaj nie można twierdzić, że za ujawnieniem może przemawiać nadrzędny interes publiczny. Art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus (rozporządzenie nr 1367/2006) oznacza jednak, że interes publiczny, któremu służy ujawnienie, powinien być brany pod uwagę, gdy informacje zawarte w dokumencie odnoszą się również do emisji do środowiska.

7.9. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony polityki finansowej, monetarnej lub gospodarczej UE lub państwa członkowskiego?

Artykuł 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów stanowi, że należy odmówić dostępu w celu ochrony interesu publicznego w odniesieniu do polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej UE lub państwa członkowskiego.

W przeciwieństwie do innych interesów opisanych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1049/2001 wyjątek ten dotyczy ochrony interesów Unii lub państwa członkowskiego. Nie ma ona zastosowania w przypadku, gdy ujawnienie mogłoby naruszyć politykę finansową, pieniężną lub gospodarczą państw niebędących członkami UE lub organów międzynarodowych. Niemniej jednak, jeżeli ujawnienie dokumentu naruszyłoby politykę finansową, pieniężną lub gospodarczą państwa spoza UE, jego ujawnienie potencjalnie wchodziłoby w zakres wyjątku dotyczącego ochrony stosunków międzynarodowych. Na przykład, gdyby wnioskowano o dostęp do dokumentów dotyczących umów handlowych z państwami trzecimi, nie byłoby to objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony polityki finansowej, monetarnej lub gospodarczej, ale mogłoby być objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony stosunków międzynarodowych.

Koncepcji tej można również nadać bardzo szerokie znaczenie. Instytucje UE dysponują również szerokim marginesem swobody przy podejmowaniu decyzji, czy ujawnienie niektórych informacji naruszyłoby politykę finansową, pieniężną lub gospodarczą UE lub państwa członkowskiego.

Na ten wyjątek często powołują się instytucje UE zaangażowane w formułowanie polityki finansowej, pieniężnej lub gospodarczej, takie jak Europejski Bank Centralny.

Zazwyczaj nie można twierdzić, że za ujawnieniem może przemawiać nadrzędny interes publiczny. Z art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus (rozporządzenie nr 1367/2006) wynika jednak, że interes publiczny, któremu służy ujawnienie, może być brany pod uwagę, gdy informacje zawarte w dokumencie odnoszą się również do emisji do środowiska (więcej informacji w pytaniu 9.1).

7.10. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony danych osobowych? Czy można uzyskać dostęp do danych osobowych zawartych w dokumencie?

Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów stanowi, że należy odmówić dostępu, jeżeli ujawnienie naruszyłoby prywatność i integralność osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z rozporządzeniem 2018/1725 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje Unii.

Pojęcie „danych osobowych” jest bardzo szerokie. Oznacza wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej (zwanej „osobą, której dane dotyczą”). Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość tej osoby fizycznej.

Dane osobowe zawarte w żądanym dokumencie mogą zostać ujawnione tylko wtedy, gdy ich ujawnienie jest zgodne z przepisami określonymi w rozporządzeniu 2018/1725. Odnośna zasada stanowi, że dane osobowe są przekazywane wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca ustali, że przekazanie danych jest konieczne w określonym celu leżącym w interesie publicznym. Ponadto, jeżeli istnieje jakikolwiek powód, aby przypuszczać, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogą zostać naruszone, takie dane mogą zostać przekazane tylko wtedy, gdy instytucja będąca w posiadaniu danych (zwana dalej „administratorem”) wykaże, że przekazanie danych osobowych w tym konkretnym celu jest proporcjonalne po wyraźnym wyważeniu różnych konkurencyjnych interesów.

Oznacza to, że wnioskodawca musi określić, jakie potrzeby zostaną zaspokojone dzięki dostępowi do danych osobowych. Potrzeba ta musi leżeć w interesie publicznym. Nawet wtedy można odmówić dostępu, jeżeli istnieje jakikolwiek powód, by przypuszczać, że uzasadnione interesy osoby, której dane dotyczą, mogą zostać naruszone.

W praktyce może to bardzo utrudnić uzyskanie niezredagowanego dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe. W niektórych przypadkach (sprawy T‑375/22 i T-761/21) Trybunał rozważył jednak warunki dostępu do danych osobowych i uznał, że wnioskodawca ustanowił szczególny cel w interesie publicznym polegający na ujawnieniu.

Kluczem do uzyskania dostępu w takich przypadkach bardzo często jest kwestia, czy informacje są danymi osobowymi, czy nie. W niektórych przypadkach będzie jasne: imię i nazwisko danej osoby, jej podpis lub szczegółowe informacje na jej temat (wiek, stan cywilny, stan zdrowia itp.) będą danymi osobowymi. W innych przypadkach może być mniej jasne: na przykład niektóre informacje dotyczące kosztów podróży, rachunków hotelowych lub diet mogą stanowić dane osobowe, jeżeli – być może w połączeniu z publicznie dostępnymi informacjami – mogłyby zidentyfikować osobę, której dane dotyczą (jak stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich).

7.11. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych?

Pojęcie interesów handlowych jest szerokie. Obejmują one na przykład informacje na temat warunków umownych (ceny, charakter i jakość produktu lub usługi), szczegółów technicznych w przetargach, stosunków handlowych, know-how i wiedzy fachowej itp.

Pierwotny wniosek Komisji Europejskiej, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia 1049/2001, określał, co te interesy mogłyby obejmować. Stwierdził on, że obejmują one w szczególności: tajemnice handlowe i handlowe; własność intelektualna i przemysłowa; informacje przemysłowe, finansowe, bankowe i handlowe, w tym informacje dotyczące stosunków gospodarczych i umów; lub informacje na temat kosztów i ofert związanych z procedurami udzielania zamówień.

Chociaż specyfikacje te nie zostały uwzględnione w rozporządzeniu 1049/2001 w momencie jego przyjęcia, wszystkie szczegółowe punkty zostały zaakceptowane jako ważne interesy handlowe zgodnie z orzecznictwem UE (zob. wyroki w sprawie tajemnic handlowych i handlowych, własności intelektualnej i przemysłowej, informacji na temat stosunków handlowych i umów, kosztów i ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia).

Niemniej jednak poufne informacje handlowe nie obejmują wszystkich informacji dotyczących przedsiębiorstwa. Z pewnością nie obejmuje informacji, które firma upubliczniła na swój temat.

Zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 21) (dotyczącym postępowań z zakresu prawa konkurencji), aby informacje mogły zostać uznane za objęte tajemnicą zawodową, muszą być znane jedynie ograniczonej liczbie osób, a ich ujawnienie może wyrządzić szkodę. Ponadto interesy, które mogą zostać naruszone w wyniku ujawnienia, muszą obiektywnie zasługiwać na ochronę.

Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że wyjątek ten obejmuje jedynie ochronę uzasadnionych interesów handlowych. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że chęć ukrycia informacji o wadliwych produktach nie byłaby zwykle uznawana za uzasadniony interes handlowy.

Fakt, że informacje są lub nie są szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia, jest niezależny od sposobu, w jaki instytucja Unii wykorzystuje te informacje. Komisja może gromadzić takie informacje do wielu celów, takich jak postępowania z zakresu prawa konkurencji, postępowania z zakresu prawa handlowego, przetargi, dotacje itp. Charakter tych postępowań oraz to, czy zostały one zakończone, czy są w toku, nie ma wpływu na kwestię, czy informacje te są poufne z handlowego punktu widzenia.

W związku z tym, zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 45), informacje mogą pozostać poufne z handlowego punktu widzenia po zakończeniu procedur, w których informacje te zostały wykorzystane. Niemniej jednak czas odgrywa rolę w kwestii tego, czy informacje pozostaną poufne pod względem handlowym. Można domniemywać, że stosunkowo aktualne informacje handlowe pozostają szczególnie chronione. Jednakże zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 79) domniemanie to uznaje się za nieistniejące, jeżeli informacje mają więcej niż pięć lat. Ponadto brak domniemania poufności handlowej nie oznacza, że instytucje Unii nie mogą przedstawić konkretnych powodów, dla których określone informacje pozostają poufne. Niektóre informacje mogą nadal stanowić tajemnicę handlową przez wiele lat, nawet w nieskończoność. Ponadto ciężar dowodu będzie spoczywał na instytucjach UE, które wykażą, że tak jest.

Wyjątek obejmuje interesy handlowe osób prawnych (na przykład przedsiębiorstw) i osób fizycznych. Wyjątek ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

7.12. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony porady prawnej i postępowania sądowego?

Wyjątek dotyczący porady prawnej i postępowania sądowego zawiera dwa powody odmowy dostępu, które należy rozumieć odrębnie. Porady prawne mogą jednak czasami odnosić się do postępowań sądowych, a dokumenty związane z postępowaniami sądowymi mogą czasami ujawniać porady prawne. Te dwie kategorie mogą się czasem pokrywać, ale zasadniczo są to odrębne kategorie.

Wyjątek ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

Postępowanie sądowe

Wyjątek ten obejmuje dokumenty przygotowane na potrzeby postępowania sądowego. Dotyczy to wyraźnie pism procesowych i dowodów zebranych na potrzeby postępowania sądowego. Obejmuje on również dokumenty wewnętrzne dotyczące dochodzenia w sprawie, a także wewnętrzną korespondencję w ramach instytucji UE lub z kancelarią adwokacką dotyczącą sprawy (zgodnie z orzecznictwem UE ).

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 41–43), wyjątek ten może również obejmować inne dokumenty, które nie zostały sporządzone do celów postępowania sądowego i które mają istotny związek z toczącym się lub zbliżającym się postępowaniem sądowym. Taki istotny związek istnieje, jeżeli ujawnienie dokumentu ujawniłoby wewnętrzne stanowisko lub rozbieżne stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania sądowego. Ujawnienie takiego wewnętrznego stanowiska mogłoby wówczas zagrozić zasadzie „równości broni” w toku niniejszego postępowania sądowego. Postępowanie to może toczyć się przed sądami Unii lub przed sądem krajowym, jeżeli jest szczególnie prawdopodobne, że sąd ten zwróci się do sądów Unii z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ w postępowaniu podniesiono kwestię wykładni lub ważności aktu prawa Unii (orzecznictwo Unii, pkt 65-69).

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 32) dokumenty można również uznać za chronione na mocy tego wyjątku, jeżeli sąd krajowy korzystający z dokumentów sprzeciwił się ich ujawnieniu.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 92–94), gdy wniosek dotyczy pism procesowych przedłożonych sądowi w toku postępowania sądowego, istnieje ogólne domniemanie, że takie dokumenty nie mogą zostać ujawnione. Ma to na celu zapobieżenie ingerencji w toczące się postępowania sądowe, zagwarantowanie domniemania niewinności i zapewnienie wszystkim stronom równych szans na przedstawienie swojej sprawy, co może mieć wpływ na zwolnienie pism procesowych jednej ze stron. Po zakończeniu postępowania sądowego ogólne domniemanie nie ma już zastosowania. Rozporządzenie 1049/2001 nie reguluje kwestii, czy prywatny uczestnik postępowania sądowego może podjąć decyzję o publicznym udostępnieniu własnych pism procesowych; podmiot prywatny nie może udzielić dostępu do pism procesowych instytucji Unii, zob. orzecznictwo UE (pkt 123-124).

Jeżeli chodzi o dokumenty mające istotny związek z postępowaniem sądowym, zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 58) nie można udzielić ujawnienia, jeżeli umożliwiłoby to stronom skorzystanie z uprzywilejowanego dostępu do informacji wewnętrznych należących do drugiej strony, które są ściśle związane z prawnymi aspektami postępowania.

Porady prawne

Jeżeli porada prawna dotyczy postępowania sądowego, może skorzystać z wysokiego poziomu domniemanej ochrony zapewnianej dokumentom związanym z toczącym się postępowaniem sądowym. Jeżeli jednak porada prawna dotyczy innych kwestii, istotna jest konkretna treść porady prawnej.

Porady prawne mogą być chronione, jeżeli ich ujawnienie osłabiłoby zdolność instytucji UE do uzyskania szczerej, obiektywnej i kompleksowej porady prawnej. Wyrok rozstrzyga, czy tak jest, zależy od treści porady prawnej i od tego, czy jej ujawnienie naruszyłoby ochronę tej porady. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 81–82), instytucja Unii powinna na podstawie takiej oceny przedstawić konkretne i szczegółowe dowody na poparcie tego twierdzenia, a nie opierać się na względach ogólnych i abstrakcyjnych.

Jeżeli treść odnosi się do kwestii, do której ma zastosowanie wysoki stopień przejrzystości, takich jak kwestie ustawodawcze, możliwe jest, że w każdym razie za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Jak wskazano w motywach 2 i 6 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów:

„Otwartość umożliwia obywatelom ściślejszy udział w procesie decyzyjnym i gwarantuje, że administracja cieszy się większą legitymacją, jest skuteczniejsza i bardziej odpowiedzialna wobec obywateli w systemie demokratycznym. Otwartość przyczynia się do wzmocnienia zasad demokracji i poszanowania praw podstawowych określonych w art. 6 Traktatu UE i w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

...

Szerszy dostęp do dokumentów powinien być przyznawany w przypadkach, gdy instytucje działają w ramach swoich uprawnień ustawodawczych, w tym na podstawie przekazanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu decyzyjnego instytucji. Takie dokumenty powinny być w jak największym stopniu bezpośrednio dostępne.”

Ponadto zgodnie z orzecznictwem UE:

„Względy te mają oczywiście szczególne znaczenie w sytuacji, gdy Rada działa w charakterze prawodawcy, jak wynika z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym szerszy dostęp do dokumentów powinien zostać przyznany właśnie w takich przypadkach. Otwartość w tym zakresie przyczynia się do wzmocnienia demokracji, umożliwiając obywatelom kontrolę wszystkich informacji, które stanowiły podstawę aktu ustawodawczego. Możliwość zapoznania się przez obywateli z kwestiami leżącymi u podstaw działań legislacyjnych jest warunkiem wstępnym skutecznego korzystania przez nich z praw demokratycznych” (pkt 46).

7.13. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony celu audytów, inspekcji i dochodzeń?

Okoliczność, że dokument może odnosić się do audytu, kontroli lub dochodzenia, sama w sobie nie wystarcza jako uzasadnienie zastosowania tego wyjątku. Wyjątek ten ma raczej zastosowanie tylko wtedy, gdy ujawnienie go naruszyłoby cel audytu, kontroli lub dochodzenia. Odmawiając dostępu, instytucja UE musi wyjaśnić, w jaki sposób tak się dzieje.

W orzecznictwie UE (pkt 131) zdefiniowano dochodzenie jako ustrukturyzowaną i sformalizowaną procedurę, której celem jest gromadzenie i analizowanie informacji, aby umożliwić instytucji Unii zajęcie stanowiska w ramach jej funkcji ustanowionych w traktatach UE.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 45-48), celem audytu, inspekcji lub dochodzenia jest wykrycie, przeanalizowanie i udowodnienie zestawu faktów. Jeżeli ujawnienie informacji naruszyłoby zdolność instytucji UE do wykonania któregokolwiek z tych działań, można odmówić dostępu.

Zakres wyjątku nie ogranicza się do audytów, inspekcji i dochodzeń prowadzonych przez instytucje UE. Obejmuje on również potrzebę ochrony krajowych audytów, inspekcji i dochodzeń.

Istnieje szereg „ogólnych domniemań” dotyczących stosowania tego wyjątku. Wynika to z faktu, że prawo wtórne mające zastosowanie do audytów, inspekcji i dochodzeń zazwyczaj zawiera przepisy zobowiązujące organ dochodzeniowy do zachowania informacji poufnych zgromadzonych w kontekście audytów, inspekcji i dochodzeń. Obejmują one dochodzenia w sprawie połączeń, dochodzenia w sprawie karteli, dochodzenia w sprawie nadużycia pozycji dominującej, dochodzenia w sprawie pomocy państwa oraz dochodzenia prowadzone przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Zasadniczo przyjmuje się, że ujawnienie informacji podważa cel audytów, inspekcji i dochodzeń, jeżeli są one w toku.

Orzecznictwo UE (pkt 51–65) uznał również stosowanie ogólnego domniemania w odniesieniu do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w czasie, gdy postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest w toku. Trybunał stwierdził, że wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, inspekcji i dochodzeń miałby nadal zastosowanie nawet w przypadku wniesienia sprawy do Trybunału. Wynika to z faktu, że Trybunał uważa, iż negocjacje z państwem członkowskim mające na celu położenie kresu naruszeniu są kontynuowane nawet wtedy, gdy sprawa sądowa jest w toku.

Wyjątek ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

7.14. Co oznacza wyjątek dotyczący ochrony wewnętrznego procesu decyzyjnego? W jaki sposób można podważyć ten interes poprzez ujawnienie dokumentów?

Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów stanowi:

„Dostępu do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który dotyczy sprawy, w której instytucja nie podjęła decyzji, odmawia się, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

oraz

„Dostępu do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny w ramach obrad i wstępnych konsultacji w danej instytucji odmawia się nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie dokumentu poważnie naruszyłoby proces decyzyjny instytucji, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

Wyjątki te mają na celu ochronę procesu podejmowania decyzji w ramach instytucji UE.

Przedmiotowy proces decyzyjny nie musi prowadzić do przyjęcia prawnie wiążącej decyzji. Każdy proces deliberatywny, którego celem jest umożliwienie instytucji UE zajęcia stanowiska w danej sprawie, stanowi proces decyzyjny.

Proces decyzyjny może również odnosić się do procesu podejmowania decyzji ustawodawczych, jak widzieliśmy w sprawach dotyczących dostępu do dossier ustawodawczych.

Art. 4 ust. 3 akapit pierwszy może obejmować każdy dokument wykorzystywany w procesie decyzyjnym, jeżeli proces ten jest w toku. Natomiast art. 4 ust. 3 akapit drugi, który ma zastosowanie do sytuacji, w których dana decyzja została przyjęta, obejmuje jedynie wszelkie dokumenty zawierające opinie do użytku wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w ramach instytucji.

Oznacza to, że informacje czysto faktyczne, takie jak statystyki, dowody lub informacje ogólne, zgromadzone do celów podejmowania decyzji, mogą być chronione na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy do czasu przyjęcia decyzji, ale nie mogą być chronione na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi po fakcie.

Ważne jest, aby instytucja UE wyjaśniła charakter danego procesu decyzyjnego oraz to, czy jest on w toku, a także przedstawiła powody takiego stanu rzeczy. Podobnie instytucja Unii nie może powoływać się na art. 4 ust. 3 akapit pierwszy w celu odmowy dostępu w okolicznościach, w których nie wydała decyzji w danej sprawie, ale nadal ma taki zamiar. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 76–79), w tych okolicznościach proces decyzyjny nie miałby celu, a zamiar podjęcia przez instytucję przyszłej decyzji nie jest wystarczający, aby stwierdzić, że taki proces jest kontynuowany.

Brzmienie art. 4 ust. 3 wydaje się wykluczać jego zastosowanie do międzyinstytucjonalnego procesu decyzyjnego, ponieważ odnosi się on do kwestii, w której decyzja nie została podjęta przez instytucję posiadającą dokument. Można jednak argumentować, że cały międzyinstytucjonalny proces decyzyjny obejmuje również, do pewnego stopnia, proces decyzyjny w każdej z uczestniczących instytucji UE.

Należy również wspomnieć, że ryzyko dla procesu decyzyjnego (otwartego lub zamkniętego) musi być „poważne”.

Wyjątek ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

7.15. Czym są „dokumenty ustawodawcze” i jakie przepisy mają do nich zastosowanie?

Motyw 6 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów stanowi:

„Szerszy dostęp do dokumentów powinien być przyznawany w przypadkach, gdy instytucje działają w ramach swoich uprawnień ustawodawczych, w tym na podstawie przekazanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu decyzyjnego instytucji. Takie dokumenty powinny być w jak największym stopniu bezpośrednio dostępne.”

Artykuł 12 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 ustanawia wymóg bezpośredniego publicznego udostępniania dokumentów ustawodawczych. Stwierdza się w nim, że:

„W szczególności dokumenty ustawodawcze, tj. dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach procedur przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące w państwach członkowskich lub dla państw członkowskich, powinny być bezpośrednio dostępne, z zastrzeżeniem art. 4 i 9”.

Oczywiste jest, że pojęcie dokumentów ustawodawczych ma zastosowanie do dokumentów związanych z procedurami przyjmowania rozporządzeń i dyrektyw, a także przyjmowania aktów delegowanych i wykonawczych związanych z takimi przepisami. Na przykład zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 35) w zakres tej definicji wchodzą dokumenty sporządzone lub otrzymane przez Komisję w kontekście przygotowywania wniosku ustawodawczego, takie jak ocena skutków wykorzystywana przez Komisję do oceny wariantów legislacyjnych.

Fakt, że dokument jest dokumentem ustawodawczym, oznacza, że zastosowanie ma wysoki stopień przejrzystości. Nie oznacza to jednak, że przejrzystość jest zasadą absolutną. Nadal możliwe jest, że niektóre dokumenty pozostaną poufne przez pewien czas. Rozporządzenie 1049/2001 (motyw 6) stanowi, że należy zachować skuteczność procesu decyzyjnego instytucji, co oznacza, że mogą zaistnieć przypadki, w których ujawnienie mogłoby zostać zrozumiane jako podważające proces decyzyjny. Zostało to potwierdzone zarówno w orzecznictwie UE (pkt 80), jak i w decyzjach Rzecznika Praw Obywatelskich. Niemniej jednak zakres odmowy dostępu powinien być bardzo ograniczony.

Można argumentować, że procedury przyjmowania wszystkich aktów, które mają ogólne zastosowanie w państwach członkowskich, takich jak akty delegowane i akty wykonawcze, mogą wchodzić w zakres definicji dokumentów ustawodawczych (ponieważ są to „akty, które są prawnie wiążące w państwach członkowskich lub dla państw członkowskich”). Nawet jeśli nie są one uznawane za dokumenty ustawodawcze, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że powinny one nadal korzystać z wysokiego stopnia przejrzystości, ponieważ prowadzą do powstania przepisów, których społeczeństwo musi przestrzegać. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 110–114) Komisja musi uzasadnić, dlaczego takie dokumenty nie mogą zostać udostępnione na podstawie indywidualnej oceny ich treści. Nie może ona opierać swojej oceny na ogólnym domniemaniu nieujawniania.

Rzecznik konsekwentnie stoi na stanowisku, że dokumenty związane z opracowywaniem prawodawstwa UE powinny korzystać z wysokiego stopnia przejrzystości (na przykład w sprawach dotyczących dostępu do dokumentów związanych z przygotowaniem wniosków ustawodawczych Komisji, w sprawie wytycznych dotyczących ochrony danych wydanych przez Europejską Radę Ochrony Danych, w sprawie negocjacji w Radzie).

7.16. Czy osoba trzecia, która przekazała dokument instytucji UE, może zawetować ujawnienie dokumentów?

Osoba trzecia, która przekazuje dokument instytucji UE, nie może zawetować jego ujawnienia. Instytucja powinna jednak skonsultować się z tą osobą trzecią w celu uzyskania jej opinii, jeżeli uzna, że sprawa nie jest jasna i że opinie tej osoby trzeciej mogą być przydatne.

Co do zasady osoba trzecia może przedstawić wszelkie powody uzasadniające odmowę publicznego dostępu. Często zdarza się jednak, że osoba trzecia przedstawia powody związane z jej własnymi interesami, takie jak konieczność ochrony jej interesów handlowych.

Do instytucji Unii należy ocena, czy powody przedstawione przez osobę trzecią na rzecz nieujawniania informacji powodują zastosowanie jednego z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. To samo dotyczy sytuacji, gdy osoba trzecia jest państwem trzecim, zob. orzecznictwo UE (pkt 43-50).

Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że w przypadku gdy instytucja UE stwierdzi potrzebę konsultacji ze stroną trzecią, powinna to zrobić na wczesnym etapie, aby nadal móc dotrzymać obowiązujących terminów udzielenia odpowiedzi na wniosek o publiczny dostęp (zob. również pytanie 6.4).

Jeżeli instytucja Unii nie zgadza się na wniosek osoby trzeciej o nieujawnianie dokumentu, osoba trzecia ma prawo wnieść sprawę do Sądu. Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 22) ,, jeżeli Trybunał zastosuje „środki tymczasowe”, instytucja UE musi zawiesić rozpatrywanie wniosku o udzielenie dostępu do czasu zakończenia postępowania sądowego.

7.17. Czy państwo członkowskie, które przekazało dokument instytucji UE, może zawetować jego ujawnienie?

Jeżeli wniosek dotyczy dokumentu przekazanego przez państwo członkowskie instytucji UE, instytucja UE ma obowiązek skonsultować się z państwem członkowskim przed ujawnieniem dokumentu.

Co do zasady państwo członkowskie może przedstawić wszelkie powody uzasadniające odmowę publicznego dostępu. Często jednak państwo członkowskie przedstawia powody związane z jego interesami, takie jak potrzeba ochrony stosunków międzynarodowych, potrzeba ochrony krajowych dochodzeń lub krajowych postępowań sądowych lub potrzeba ochrony interesów handlowych spółek w tym państwie członkowskim.

Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że w przypadku gdy instytucja UE stwierdzi potrzebę konsultacji ze stroną trzecią, powinna to zrobić na wczesnym etapie, aby nadal móc dotrzymać obowiązujących terminów udzielenia odpowiedzi na wniosek o publiczny dostęp (zob. pytanie 6.4).

Do instytucji Unii należy ocena, czy powody podniesione przez państwo członkowskie na rzecz nieujawniania informacji powodują powstanie jednego z wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia 1049/2001. Jeżeli państwo członkowskie nie zgadza się na wniosek o nieujawnianie dokumentu, ma ono prawo wnieść sprawę do Sądu. Zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 22), jeżeli Trybunał zastosuje „środki tymczasowe”, instytucja musi zawiesić rozpatrywanie wniosku o udzielenie dostępu do czasu zakończenia postępowania sądowego.

Odmawiając dostępu, instytucja UE musi uwzględnić wniosek państwa członkowskiego. Jeżeli instytucja podejmuje decyzję o przyznaniu dostępu, nawet jeżeli państwo członkowskie zwróciło się do niej o odmowę dostępu, musi wyjaśnić, dlaczego nie zastosowała się do wniosku państwa członkowskiego.

Zgodnie z orzecznictwem UE (pkt 36–39), jeżeli państwo członkowskie wnosi o nieujawnianie pochodzącego od niego dokumentu, musi oprzeć swój wniosek na wyjątku określonym w rozporządzeniu 1049/2001. W takim przypadku instytucja Unii jest zobowiązana jedynie do sprawdzenia, czy państwo członkowskie powołuje się na wyjątek przewidziany w art. 4 i czy według wartości nominalnej wydaje się to zasadne.

Państwa członkowskie nie mają ogólnego prawa weta wobec ujawniania pochodzących od nich dokumentów. Jednakże zgodnie z orzecznictwem Unii (pkt 154), w przypadku gdy prawo wtórne Unii wyraźnie daje państwu członkowskiemu prawo weta w odniesieniu do ujawnienia dokumentu, który z niego wynika, państwo członkowskie ma prawo weta w odniesieniu do ujawnienia tego dokumentu.

8. Odwołania i zadośćuczynienie

8.1. Co się stanie, jeśli instytucja UE odmówi udzielenia dostępu?

Jeżeli instytucja UE odmawia dostępu, musi wyjaśnić, dlaczego odmówiła dostępu. Musi to uczynić, powołując się na „wyjątki” określone w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów. (Informacje dotyczące tych wyjątków można znaleźć w sekcji 7).

Musi również zbadać, czy można udzielić dostępu do części żądanego dokumentu lub żądanych dokumentów („częściowy dostęp”). Dostęp częściowy zostanie przyznany, jeżeli istnieją części dokumentów, które nie podlegają żadnemu z wyjątków przywołanych przy odmowie dostępu.

Może się zdarzyć, że powody przedstawione przez instytucję Unii są przekonujące. Jeżeli jednak wnioskodawca nie zgadza się z argumentami przedstawionymi przez instytucję Unii i nadal pragnie uzyskać dostęp do dokumentu, może zwrócić się do instytucji o ponowne rozpatrzenie jej decyzji (wniosek potwierdzający). Wniosek potwierdzający należy złożyć w ciągu 15 dni roboczych od otrzymania odpowiedzi instytucji (zob. pytanie 6.4).

Złożenie „wniosku potwierdzającego” ma szereg istotnych konsekwencji.

Po pierwsze, instytucja UE ponownie zbada, czy można udzielić dostępu. Musi to zrobić w tym samym terminie, który ma zastosowanie do wniosków wstępnych, tj. w ciągu 15 dni roboczych, z możliwością przedłużenia o kolejne 15 dni roboczych w wyjątkowych okolicznościach.

Wnioskodawcy mogą złożyć skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich lub wnieść sprawę do sądu tylko wtedy, gdy złożyli ponowny wniosek, a instytucja UE podtrzymała swoją decyzję o odmowie dostępu do dokumentu (dokumentów) lub jego części. Zgodnie z rozporządzeniem 1049/2001 niezajęcie się ponownym wnioskiem w wyznaczonym terminie „uznaje się za odpowiedź odmowną”.

Wnioskodawcy nie są zobowiązani do podania powodów złożenia ponownego wniosku. Mogą po prostu zwrócić się do instytucji UE o ponowne zbadanie, czy można udzielić dostępu. Jeżeli jednak wnioskodawca uważa, że przejrzystość leży w nadrzędnym interesie publicznym, musi to wyjaśnić w ponownym wniosku i wyjaśnić, dlaczego powody przedstawione przez instytucję w pierwotnej odpowiedzi nie są przekonujące.

Ponadto, jeżeli powody odmowy dostępu obejmują fakt, że dokumenty zawierają dane osobowe, wnioskodawcy muszą przedstawić wyraźne i uzasadnione powody, dla których istnieje potrzeba, w szczególnym interesie publicznym, publicznego dostępu do tych danych osobowych.

Będzie to wymagało od instytucji UE uwzględnienia tych argumentów przy rozpatrywaniu ponownego wniosku.

8.2. Co się stanie, jeżeli pierwotna decyzja zostanie utrzymana w mocy w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie („wniosek potwierdzający”)?

Jeżeli instytucja UE odmawia zmiany decyzji w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie („wniosek potwierdzający”), wnioskodawca powinien najpierw rozważyć, czy podane powody odmowy dostępu są uzasadnione. (Informacje na temat wyjątków, na podstawie których można odmówić dostępu, można znaleźć w sekcji 7)

Sądy Unii konsekwentnie stwierdzają, że gdy instytucja Unii bada, czy można udzielić dostępu, ma ona pewien „margines uznania”. Oznacza to, że instytucja ma pole manewru przy ustalaniu, czy dostęp może zostać przyznany. Jest ona również zobowiązana jedynie do wykazania, że jest „racjonalnie przewidywalne”, iż publiczny dostęp zaszkodziłby jednemu z interesów określonych w jej „decyzji potwierdzającej”. Chociaż instytucja UE może podać różne powody powołania się na wyjątek i odmowy dostępu, konieczne jest tylko, aby jeden powód był ważny.

Jeżeli wnioskodawca uzna, że nie przedstawiono przekonujących wyjaśnień dotyczących przywołanych wyjątków, może rozważyć złożenie skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich lub wniesienie sprawy do Trybunału. Wyzwania prawne muszą zostać wniesione w ciągu dwóch miesięcy i wymagają adwokata. Skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich mogą być wnoszone w ciągu dwóch lat, nie wymagają adwokata i mogą być składane bezpłatnie.

8.3. Co się stanie, jeśli UE w ogóle nie odpowie na wniosek?

Jeżeli instytucja UE nie udzieli odpowiedzi w terminach na udzielenie odpowiedzi (15 dni roboczych plus 15 dodatkowych dni roboczych w wyjątkowych okolicznościach), wnioskodawcy mogą złożyć „wniosek potwierdzający”. (zob. pytanie 8.1)

Jeżeli instytucja UE nie odpowie na ponowny wniosek w odpowiednim terminie (15 dni roboczych plus 15 dodatkowych dni roboczych w wyjątkowych okolicznościach), uznaje się to za dorozumiane odrzucenie wniosku, a wnioskodawcy mogą złożyć skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich lub wnieść sprawę do Trybunału.

Często zdarza się, że instytucja UE kontaktuje się z wnioskodawcą, aby stwierdzić, że nie jest w stanie dotrzymać terminów. W takim przypadku powinny one podać przyczyny takiego stanu rzeczy oraz wskazać, kiedy zamierzają udzielić odpowiedzi. Wnioskodawcy mogą następnie zadecydować o poczekaniu na odpowiedź, złożeniu skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich lub skierowaniu sprawy do sądu.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że znaczne opóźnienia systemowe i nieprzestrzeganie terminów przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001 stanowią niewłaściwe administrowanie.

8.4. Co się stanie, jeśli wnioskodawca złoży skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich?

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich rozpatruje skargi dotyczące publicznego dostępu do dokumentów tak szybko, jak to możliwe. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich rejestruje skargę i przesyła potwierdzenie jej otrzymania. Następnie rozpatruje się skargę, aby sprawdzić, czy można wszcząć dochodzenie. Zależy to od kilku czynników, w tym od tego, czy skarga jest dopuszczalna (np. czy toczy się związane z nią postępowanie sądowe, czy skarga została złożona w terminie dwóch lat) lub czy istnieją podstawy do wszczęcia dochodzenia.

W przypadku wszczęcia dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich może podjąć szereg kroków dochodzeniowych, w tym skontrolować przedmiotowe dokumenty, zwrócić się o formalną odpowiedź do odpowiedniej instytucji Unii oraz, w niektórych przypadkach, spotkać się z przedstawicielami instytucji Unii.

Rzecznik Praw Obywatelskich dąży do jak najszybszego przeprowadzenia „oceny”, ale zależy to również od tego, czy instytucja UE angażuje się w dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w odpowiednim czasie, na przykład dostarczając żądane dokumenty lub odpowiadając na pytania zadane przez Rzecznika.

Podczas dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich może zaproponować rozwiązanie lub przyjąć wstępne stanowisko, że instytucja UE udziela częściowego lub szerszego dostępu do żądanych dokumentów lub ich części. Jeżeli Rzecznik stwierdzi, że instytucja UE nie powinna była odmówić dostępu, może formalnie stwierdzić niewłaściwe administrowanie i zalecić (w stosownych przypadkach), aby instytucja udzieliła szerszego dostępu do przedmiotowych dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich może również stwierdzić, że decyzja instytucji UE o odmowie dostępu była uzasadniona w celu ochrony co najmniej jednego z kilku wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001 i zamknąć sprawę, stwierdzając, że nie doszło do niewłaściwego administrowania.

Rzecznik wprowadził „procedurę szybkiego śledzenia” rozpatrywania skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów.

9. Przepisy szczególne dotyczące informacji/dokumentów dotyczących środowiska

9.1. Jakie przepisy mają zastosowanie do dostępu do informacji o środowisku?

Dostęp do informacji i dokumentów, udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska reguluje na szczeblu międzynarodowym konwencja z Aarhus (1998 r.).

Konwencja jest wiążąca dla instytucji, organów, organizacji i agencji UE. Została ona włączona do prawa Unii na mocy rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus (rozporządzenie nr 1367/2006). Dostępu do dokumentów zawierających informacje o środowisku udziela się jednak na podstawie przepisów określonych w rozporządzeniu 1049/2001 lub równoważnych mających zastosowanie przepisach w związku z konwencją z Aarhus i rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus.

Jedną z zasad zawartych w rozporządzeniu w sprawie konwencji z Aarhus jest to, że informacje o środowisku powinny być bezpośrednio dostępne i zorganizowane w taki sposób, aby ułatwić bezpośredni dostęp do nich. Przykładami informacji bezpośrednio dostępnych dla obywateli są prawodawstwo, dokumenty polityczne, plany i programy dotyczące środowiska, sprawozdania z postępów we wdrażaniu tych elementów oraz, bardziej ogólnie, sprawozdania na temat stanu środowiska, które są dostępne za pośrednictwem baz danych, takich jak EUR-Lex.

„Informacje o środowisku” obejmują wszelkie dostępne informacje, w dowolnej formie lub formacie, dotyczące samego środowiska, jego elementów (powietrza, wody, gleby, gruntów, krajobrazu i obszarów naturalnych, obszarów morskich itp.) oraz jego różnych składników. Obejmuje ona również informacje dotyczące czynników mających lub mogących mieć wpływ na środowisko, takich jak substancje, energia, hałas, promieniowanie lub odpady, w tym odpady promieniotwórcze, emisje, zrzuty i inne uwolnienia. Informacje o środowisku obejmują również środki mające lub mogące mieć wpływ na środowisko, a także środki lub działania mające na celu jego ochronę, takie jak polityka, prawodawstwo, plany, programy i działania. Uwzględniono również analizę kosztów i korzyści oraz inne analizy ekonomiczne wykorzystane do przygotowania tych środków i działań. Informacje o stanie zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, warunkach życia ludzkiego, obiektach kultury i obiektach zabudowanych, gdy wpływają one na środowisko lub wywierają na nie wpływ, oraz sprawozdania z wdrażania prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska również stanowią informacje o środowisku.

Jednakże fakt, że informacje stanowią informacje o środowisku, nie oznacza, że muszą one być zawsze ujawniane. Każdy z wyjątków określonych w rozporządzeniu 1049/2001 może nadal mieć zastosowanie. Podstawy odmowy powinny być interpretowane w sposób zawężający, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie.

W przypadku gdy żądane informacje dotyczą „emisji do środowiska”, stosowanie wyjątków jest dodatkowo ograniczone. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus, jeżeli żądane informacje dotyczą emisji do środowiska, uznaje się, że interes publiczny przemawiający za ujawnieniem informacji ma pierwszeństwo przed interesami wynikającymi z wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 akapity pierwszy i trzeci rozporządzenia 1049/2001 (ochrona poufnych informacji handlowych oraz ochrona celów audytów i inspekcji).

Interes publiczny nie jest jednak uznawany za nadrzędny w stosunku do potrzeby ochrony dochodzenia, w szczególności dochodzenia dotyczącego ewentualnych naruszeń prawa Unii (również objętych art. 4 ust. 2 akapit trzeci). Na przykład jeżeli Komisja wszczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z domniemanym naruszeniem przepisów UE dotyczących ochrony środowiska, można odmówić publicznego dostępu do akt dotyczących uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w trakcie postępowania wyjaśniającego, nawet jeżeli akta te zawierają informacje dotyczące środowiska, w tym informacje na temat emisji do środowiska.

Poza wyjątkami przewidzianymi w art. 4 rozporządzenia 1049/2001 art. 6 ust. 2 rozporządzenia Aarhus stanowi, że można odmówić dostępu do informacji o środowisku, jeżeli ujawnienie takich informacji miałoby negatywny wpływ na ochronę środowiska, którego informacje te dotyczą, na przykład poprzez ujawnienie terenów rozrodu rzadkich gatunków.

10. Publikacja ujawnionych dokumentów

10.1. W jaki sposób przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów wchodzą w interakcję z przepisami dotyczącymi publikowania dokumentów?

Fakt, że instytucja Unii musi ujawnić dokument wnioskodawcy, nie oznacza, że instytucja Unii ma obowiązek proaktywnego opublikowania tego dokumentu.

Niemniej jednak zgodnie z traktatem UE, rozporządzeniem nr 1049/2001 i orzecznictwem UE instytucje UE mają obowiązek w jak największym stopniu bezpośrednio udostępniać dokumenty, na przykład publikując je na swoich stronach internetowych lub za pośrednictwem publicznych rejestrów dokumentów.

Dotyczy to w szczególności „dokumentów ustawodawczych” (zob. pytanie 7.15), które obejmują wszystkie dokumenty związane z procedurą przyjmowania aktów mających ogólne zastosowanie.

W odniesieniu do innych dokumentów Rzecznik uważa, że podejmując decyzję o tym, które dokumenty należy opublikować, instytucje powinny ocenić, które dokumenty są najbardziej interesujące i użyteczne dla ogółu społeczeństwa.

Akty ustawodawcze muszą być podawane do wiadomości publicznej we wszystkich językach urzędowych UE, zgodnie z rozporządzeniem nr 1/58. Urząd Publikacji uruchomił narzędzie do śledzenia prawa UE, które działa jako jeden portal zapewniający dostęp do dokumentów ustawodawczych Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej.

10.2. Czy wnioskodawca, który otrzymał dokument w następstwie wniosku o dostęp, może opublikować ten dokument?

Fakt, że wnioskodawca otrzymuje kopię dokumentu od instytucji, nie oznacza, że wnioskodawca lub ktokolwiek inny ma prawo do ponownego opublikowania lub ponownego wykorzystania dokumentu w inny sposób.

Jeżeli dokument jest objęty prawem autorskim lub innymi prawami własności intelektualnej, instytucja może nałożyć pewne ograniczenia na jego ponowne wykorzystywanie.

Jeżeli prawa autorskie nie utrudniają ponownego wykorzystywania dokumentu, instytucja nadal może zasadnie zwrócić się do skarżących o wskazanie pochodzenia dokumentów, jeżeli ponownie je opublikują, oraz o powstrzymanie się od zmiany dokumentu.

11. Prawo dostępu do „pliku”

11.1. Jaka jest różnica między prawem publicznego dostępu do dokumentów a prawem dostępu do akt?

Prawo publicznego dostępu do dokumentów ma zastosowanie do wszystkich obywateli UE i osób mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim oraz do wszystkich podmiotów prawnych (np. przedsiębiorstw) mających miejsce zamieszkania w państwie członkowskim.

Prawo dostępu do akt ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy instytucja UE zamierza podjąć decyzję, która może niekorzystnie wpłynąć na konkretne osoby lub przedsiębiorstwa. Te osoby i spółki mają prawo wglądu do wszystkich dowodów mających znaczenie dla tej decyzji. Prawo to musi być przestrzegane poprzez umożliwienie zainteresowanym dostępu do akt przed podjęciem decyzji, która może ich niekorzystnie wpłynąć, zapewniając im w ten sposób możliwość przedstawienia wszelkich uwag, które uznają za istotne. Uwagi te powinny następnie zostać uwzględnione przez instytucję Unii przy przyjmowaniu decyzji, która może być niekorzystna dla tej osoby lub tej spółki.

Prawo dostępu do akt może być szersze niż prawo publicznego dostępu do dokumentów. Na przykład strona objęta dochodzeniem Komisji ma prawo dostępu do dowodów, które zostaną wykorzystane przeciwko niej. Jest jednak mało prawdopodobne, aby publiczny dostęp do takich dokumentów został udzielony osobie trzeciej składającej wniosek w czasie, gdy dochodzenie lub działania następcze są w toku.