Kontekst skargi

1. W dniu 20 kwietnia 2016 r. weszła w życie dyrektywa 2014/33/UE w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do dźwigów i elementów bezpieczeństwa do dźwigów[1] (zwana dalej „dyrektywą w sprawie dźwigów”). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy w sprawie dźwigów, wprowadzając dźwig do obrotu, instalatorzy powinni zapewnić przeprowadzenie oceny zgodności w celu sprawdzenia, czy dźwig został przetestowany zgodnie z zasadniczymi wymaganiami w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa określonymi w załączniku I do dyrektywy.

2. Etapy oceny zgodności zależą od wybranego modułu oceny zgodności. W tym względzie w art. 16 dyrektywy w sprawie dźwigów określono osiem możliwych kombinacji modułów oceny zgodności. Specyfikę modułów określono w załącznikach IV–XII do dyrektywy.

3. W Hiszpanii zdecydowana większość dźwigów jest instalowana przy użyciu oceny zgodności opartej na pełnym zapewnieniu jakości i badaniu projektu (moduł oceny zgodności H1 określony w załączniku XI do dyrektywy w sprawie dźwigów).

4. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie dźwigów państwa członkowskie nie zakazują, nie ograniczają ani nie utrudniają wprowadzania do obrotu lub oddawania do użytku dźwigów ani udostępniania na rynku części zabezpieczających do dźwigów na swoim terytorium, które są zgodne z dyrektywą. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie dźwigów dyrektywa nie wpływa na uprawnienie państw członkowskich do ustanawiania zgodnie z prawem Unii takich wymogów, jakie mogą uznać za niezbędne do zapewnienia ochrony osób podczas oddawania do użytku lub użytkowania danych dźwigów, pod warunkiem że nie oznacza to, że dźwigi są modyfikowane w sposób niewyszczególniony w dyrektywie.

5. W dniu 14 maja 2018 r. Komisja Europejska opublikowała przewodnik dotyczący stosowania dyrektywy w sprawie dźwigów [2]Zgodnie z sekcją 35 przewodnika art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie dźwigów oznacza, że państwa członkowskie są uprawnione do przyjmowania przepisów dotyczących uruchamiania, konserwacji i kontroli dźwigów w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników oraz personelu zajmującego się konserwacją i inspekcją. Przepisy takie nie mogą jednak narzucać wymagań projektowych dla dźwigów, które wykraczają poza zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa określone w dyrektywie. Ponadto nie mogą one nakładać procedur autoryzacji lub kontroli, które pokrywają się z procedurami oceny zgodności określonymi w dyrektywie.

6. Przed wejściem w życie dyrektywy wiele państw członkowskich posiadało procedury krajowe przewidujące kontrolę instalacji dźwigu przed jej oddaniem do użytku. Rola takich kontroli została obecnie zastąpiona dyrektywą i jeżeli taki wymóg zostanie utrzymany, może on dotyczyć jedynie aspektów, które nie są objęte procedurami oceny zgodności określonymi w dyrektywie.

7. W dniu 18 lutego 2022 r. Hiszpania zgłosiła Komisji[3] projekt dekretu królewskiego zatwierdzającego dodatkową instrukcję techniczną LHE 1 Lifts („projekt dodatkowej instrukcji technicznej”). Zgodnie z art. 11 ust. 4 akapit pierwszy projektu dodatkowej instrukcji technicznej przed pierwszym oddaniem dźwigu do użytku zatwierdzona jednostka kontrolująca, inna niż jednostka uczestnicząca w ocenie zgodności przewidzianej w dyrektywie w sprawie dźwigów, musi przeprowadzić kontrolę.

8. 20 kwietnia 2022 r. skarżący skierował do Komisji pismo, w którym wyraził obawy co do zgodności niektórych przepisów projektu dodatkowej instrukcji technicznej z prawem UE. W szczególności skarżący obawiał się, że dwa obowiązki przewidziane w projekcie dodatkowej instrukcji technicznej są sprzeczne z prawem UE. Obowiązki te dotyczą kontroli dźwigów przed ich dopuszczeniem do eksploatacji oraz dostosowania dźwigów znajdujących się już w obrocie i użytkowanych w celu zapewnienia ich zgodności z obowiązującymi normami zharmonizowanymi. Skarżący i Komisja wymienili kilka e-maili dotyczących poruszonych kwestii.

9. 16 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się po raz pierwszy do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

10. 30 marca 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Komisja zajęła się obawą skarżącego, że kontrola dźwigów przed ich dopuszczeniem do eksploatacji, przewidziana w projekcie dodatkowej instrukcji technicznej, pokrywa się z badaniami przeprowadzanymi w kontekście procedur oceny zgodności przewidzianych w dyrektywie w sprawie dźwigów („badania przewidziane w dyrektywie w sprawie dźwigów”).

11. 4 września 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przyjął decyzję[4], w której stwierdził, że na tym etapie dalsze dochodzenia nie są uzasadnione. W swojej decyzji Rzecznik Praw Obywatelskich zauważyła, że godne ubolewania jest to, iż Komisja nie określiła i nie wymieniła dokładnie aspektów nieobjętych badaniami przewidzianymi w dyrektywie w sprawie dźwigów, których dotyczyły przepisy dotyczące kontroli dźwigów przed ich dopuszczeniem do eksploatacji na podstawie projektu dodatkowej instrukcji technicznej. Pomimo braku jasności wyjaśnienia Komisji, ponieważ hiszpańskie prawo było jeszcze na etapie projektu, Rzecznik uznał, że skarżący powinien poczekać do czasu przyjęcia ostatecznej ustawy, a jeśli następnie uzna, że ustawa jest niezgodna z prawem UE, złożyć skargę do Komisji w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

12. W dniu 13 kwietnia 2024 r. władze hiszpańskie opublikowały dekret królewski 355/2024 zatwierdzający dodatkową instrukcję techniczną ITC AEM 1 Lifts[5] (zwaną dalej „dodatkową instrukcją techniczną”). Zgodnie z art. 11 ust. 3 akapit pierwszy dodatkowej instrukcji technicznej przed pierwszym oddaniem dźwigu do użytku zatwierdzona jednostka kontrolująca, inna niż jednostka uczestnicząca w ocenie zgodności przewidzianej w dyrektywie w sprawie dźwigów, musi przeprowadzić kontrolę (zwaną dalej „kontrolą wstępną”).

13. 14 maja 2024 r. skarżący skontaktował się z Komisją w sprawie zgodności dekretu królewskiego z dyrektywą w sprawie dźwigów. Podsumowując, skarżący twierdził, że inspekcja wstępna jest sprzeczna z art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie dźwigów, ponieważ skutkuje utrudnieniem, a w niektórych przypadkach uniemożliwieniem dopuszczenia do ruchu dźwigów zgodnych z dyrektywą. Ponadto skarżący zauważył, że wstępna kontrola nie wnosi żadnej wartości dodanej do ochrony wymaganej na mocy dyrektywy i gwarantowanej przez moduły oceny zgodności przewidziane w dyrektywie. Ponadto skarżący przypomniał, że zgodnie z sekcją 35 przewodnika dotyczącego stosowania dyrektywy w sprawie dźwigów, jeżeli przepisy krajowe utrzymują kontrolę wstępną, może ona dotyczyć jedynie aspektów, które nie są objęte procedurami oceny zgodności określonymi w dyrektywie.

14. Skarżący i Komisja wymienili kilka e-maili dotyczących poruszonych kwestii.

15. 18 czerwca 2025 r. skarżący ponownie zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

16. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Komisja zajęła się obawami zgłoszonymi przez skarżącego.

17. W ramach dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się o dalsze wyjaśnienia dotyczące uzasadnienia stanowiska Komisji dotyczącego zgodności dekretu królewskiego z dyrektywą w sprawie dźwigów.

18. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał odpowiedź Komisji na skargę, a następnie uwagi skarżącego w odpowiedzi na odpowiedź Komisji.  

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Od Komisji

19. W odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Komisja wyjaśniła, że władze hiszpańskie stwierdziły, iż moduł oceny zgodności H1 (ocena zgodności stosowana przy instalowaniu zdecydowanej większości dźwigów w Hiszpanii) nie zapewnia bezpiecznego montażu dźwigów i doprowadził do poważnych wypadków. Zgodnie z modułem H1 niezależna jednostka notyfikowana weryfikuje jedynie, czy instalator posiada kwalifikacje do wykonania zadania, ale nie sprawdza, czy instalator rzeczywiście wykonał to zadanie w odpowiedni sposób. Hiszpania jest zdania, że prowadzi to do niezgodności wielu dźwigów z dyrektywą w sprawie dźwigów. W związku z tym inspekcja wstępna ma właśnie na celu sprawdzenie, czy dźwigi spełniają zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa określone w załączniku I do dyrektywy w sprawie dźwigów.

20. Ponadto Komisja podkreśliła, że w związku z powyższym władze hiszpańskie wypełniają spoczywający na nich na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie dźwigów[6] obowiązek zapewnienia, aby do użytku oddawane były wyłącznie bezpieczne dźwigi. Twierdził on również, że zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie dźwigów władze hiszpańskie są uprawnione do przeprowadzenia dodatkowej kontroli po zainstalowaniu i przed oddaniem do użytku dźwigu w celu upewnienia się, że korzystanie z zainstalowanego dźwigu jest bezpieczne, pod warunkiem że dodatkowa kontrola nie prowadzi do modyfikacji dźwigów w sposób niewymieniony w dyrektywie.

Od skarżącego

21. Podsumowując, skarżący stwierdził, że art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie dźwigów nie uprawnia władz hiszpańskich do przeprowadzenia dodatkowej kontroli, po zainstalowaniu i przed oddaniem do użytku dźwigu, oprócz kontroli już przewidzianych w dyrektywie i mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania zainstalowanego dźwigu. Zgodnie z sekcją 35 przewodnika dotyczącego stosowania dyrektywy w sprawie dźwigów, jeżeli inspekcja wstępna jest prowadzona przez organy krajowe po przyjęciu dyrektywy, może ona dotyczyć jedynie aspektów, które nie są objęte procedurami oceny zgodności określonymi w dyrektywie. W tym względzie skarżący zauważył, że dyrektywa przewiduje już przeprowadzenie oceny zgodności w celu sprawdzenia, czy przed dopuszczeniem do eksploatacji dźwig został przetestowany zgodnie z zasadniczymi wymaganiami bezpieczeństwa określonymi w załączniku I do dyrektywy. Skarżący twierdził, że ochrona użytkowników została już zatem osiągnięta poprzez zastosowanie przepisów dyrektywy w sprawie dźwigów. W związku z tym skarżący stwierdził, że inspekcja początkowa przewidziana w dodatkowej instrukcji technicznej pokrywa się z procedurami oceny zgodności określonymi w dyrektywie.

22. Skarżący twierdził, że inspekcja wstępna staje się warunkiem wstępnym dopuszczenia dźwigów do eksploatacji i w związku z tym jest równoznaczna z zakazem, ograniczeniem lub utrudnieniem oddawania do użytku dźwigów zgodnych z dyrektywą w sprawie dźwigów. Wstępna kontrola narusza zatem art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie dźwigów.

23. Skarżący twierdził, że Komisja nie określiła ani nie wyliczyła dokładnie aspektów objętych wstępną inspekcją.

24. Skarżący zauważył ponadto, że jednostka notyfikowana zatwierdza system jakości instalatora w zakresie projektowania, produkcji, instalacji i końcowego testowania dźwigów. Ponadto jednostka notyfikowana może przeprowadzać nieoczekiwane wizyty w pomieszczeniach instalatora lub w miejscu instalacji dźwigu. Podczas takich wizyt jednostka notyfikowana może, w razie potrzeby, przeprowadzić badania lub zlecić ich przeprowadzenie w celu sprawdzenia właściwego funkcjonowania systemu jakości. Ponadto skarżący podkreślił, że nie ma dowodów na związek przyczynowy między stosowaniem modułu oceny zgodności H1 w Hiszpanii a poważnymi wypadkami wymienionymi przez Komisję w jej odpowiedzi. Według skarżącego nie ma dostępnych danych na temat wspomnianych wypadków.

25. Wreszcie, jeśli chodzi o art. 3 ust. 3 dyrektywy w sprawie dźwigów, skarżący podniósł, że w preambule dekretu królewskiego nie wspomniano, że wstępne kontrole są przeprowadzane w celu skorzystania z uprawnienia państw członkowskich przewidzianego w tym artykule.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

26. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy rozpatrywaniu skargi dotyczącej potencjalnego naruszenia prawa UE przez państwo członkowskie. W szczególności Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji, czy i kiedy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.[7] W odniesieniu do powiązanych interpretacji prawnych Komisji rola Rzecznika Praw Obywatelskich ogranicza się do sprawdzenia, czy Komisja przedstawiła jasne i racjonalne wyjaśnienia swojej interpretacji oraz czy nie popełniła oczywistego błędu.

27. Biorąc pod uwagę, że w ramach modułu oceny zgodności stosowanego w Hiszpanii przy instalowaniu zdecydowanej większości dźwigów jednostka notyfikowana nie sprawdza, czy instalator rzeczywiście wykonał to zadanie w odpowiedni sposób, Komisja może zasadnie uznać, że ochrona użytkowników dźwigów w Hiszpanii nie została jeszcze osiągnięta dzięki wspomnianej ocenie zgodności i że w związku z tym inspekcja wstępna ma właśnie na celu zapewnienie oddania do użytku tylko dźwigów spełniających zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa określone w dyrektywie w sprawie dźwigów.

28. Ponieważ inspekcja wstępna ma na celu upewnienie się, że dźwig spełnia zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa określone w załączniku I do dyrektywy w sprawie dźwigów, wydaje się, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu, stwierdzając, że inspekcja wstępna nie „zakazuje, nie ogranicza ani nie utrudnia” wprowadzania do obrotu lub oddawania do użytku dźwigów zgodnych z dyrektywą w sprawie dźwigów, a w konsekwencji stwierdzając, że inspekcja wstępna nie jest sprzeczna z art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie dźwigów, a zatem jest zgodna z prawem Unii.

29. W tym przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich musiał jednak nalegać, aby Komisja bardziej szczegółowo odniosła się do obaw zgłoszonych przez skarżącego i dlaczego uznała, że dekret królewski jest zgodny z dyrektywą w sprawie dźwigów, co ostatecznie uczyniła Komisja.

30. Chociaż Komisja nie udzieliła szczegółowej odpowiedzi na wszystkie pytania zadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, ogólnie rzecz biorąc, wyjaśnienia przedstawione przez Komisję są jasne i rozsądne, w związku z czym dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.  

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Ponieważ Komisja ostatecznie przedstawiła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, jaśniejsze i bardziej szczegółowe wyjaśnienia, dlaczego prawo hiszpańskie było zgodne z dyrektywą UE w sprawie dźwigów, dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Teresa Anjinho
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 15 grudnia 2025 r.

[1] Dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32014L0033

[2] https://ec.europa.eu/docsroom/documents/64174

[3] Zgodnie z dyrektywą 2015/1535 ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego państwa członkowskie muszą informować Komisję o wszelkich projektach przepisów technicznych przed ich przyjęciem.

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/174691

[5] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-7258

[6] Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie dźwigów „[p]aństwaczłonkowskie podejmują wszelkie odpowiednie środki w celu zapewnienia, aby części zabezpieczające do dźwigów objęte niniejszą dyrektywą mogły być udostępniane na rynku i oddawane do użytku tylko wtedy, gdy są zgodne z niniejszą dyrektywą, gdy są odpowiednio wbudowane, konserwowane i użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem ”.

[7] Wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1989 r., Starfruit przeciwko Komisji, sprawa 247/87, dostępny pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.