Kontekst skargi

1. W ostatnich latach Komisja Europejska rozpoczęła przegląd unijnych przepisów dotyczących ograniczenia użycia tytoniu [1], w tym dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych i dyrektywy w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych. [2] Inicjatywa ta wynika z europejskiego planu walki z rakiem, który obejmuje zobowiązanie Unii do osiągnięcia „pokolenia wolnego od tytoniu” do 2040 r., w którym mniej niż 5 % ludności używa tytoniu [3].

2. W tym kontekście Komisja, za pośrednictwem Europejskiej Agencji Wykonawczej ds. Zdrowia i Cyfryzacji (HaDEA), wszczęła postępowanie o udzielenie zamówienia na wiele umów ramowych w celu świadczenia usług wspierających wdrażanie i dalszy rozwój unijnej polityki i prawodawstwa w zakresie ograniczania użycia tytoniu.[4] W styczniu 2023 r. HaDEA udzieliła zamówienia ramowego konsorcjum kierowanemu przez firmę konsultingową Open Evidence. Europejska Sieć Zapobiegania Paleniu (ENSP), organizacja pozarządowa, jest członkiem konsorcjum. Priorytetem ENSP jest ograniczenie używania tytoniu w Europie do mniej niż 5 % do 2040 r.[5] Członkami organizacji są liczne stowarzyszenia krajowe i inne podmioty prowadzące działalność w zakresie ograniczania użycia tytoniu. ENSP ma status obserwatora Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) o ograniczeniu użycia tytoniu.

3. Skarżący w tej sprawie jest organizacją parasolową reprezentującą producentów wyrobów tytoniowych i nikotynowych w Europie. W czerwcu i październiku 2023 r. skarżący przedstawił Komisji swoje obawy dotyczące udziału ENSP w konsorcjum. W szczególności twierdził, że ENSP znajduje się w sytuacji konfliktu interesów ze względu na swoje zainteresowanie zapobieganiem paleniu tytoniu. Twierdziła ona, że jej zaangażowanie zagraża obiektywności i przejrzystości umowy ramowej. Skarżący wyraził również obawy dotyczące oświadczenia ENSP zawartego w artykule prasowym, zgodnie z którym pojęcie konfliktu interesów nie ma zastosowania do organizacji nienastawionych na zysk [6].

4. W odpowiedziach udzielonych skarżącemu Komisja przypomniała mające zastosowanie przepisy dotyczące konfliktu interesów i wyjaśniła, że ENSP podpisał ogólne oświadczenie oraz specjalne oświadczenie dotyczące braku konfliktu interesów w dziedzinie tytoniu. Komisja wyjaśniła, że rolą ENSP w umowie jest „ułatwianie niezbędnych kontaktów z ekspertami, w stosownych przypadkach, w odniesieniu do poszczególnych umów szczegółowych”.

5. Niezadowolony z odpowiedzi Komisji skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w marcu 2024 r.

W przedmiocie dochodzenia

6. Rzecznik wszczęła dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Komisja rozpatrywała obawy skarżącego dotyczące zaangażowania ENSP w umowę ramową w sprawie polityki ograniczania użycia tytoniu. W szczególności Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja nie odniosła się do konkretnych obaw skarżącego.

7. W maju 2024 r. Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał odpowiedź Komisji na skargę. W odpowiedzi Komisja powtórzyła informacje, które już przekazała skarżącemu w ramach wcześniejszej wymiany informacji.

8. W czerwcu 2024 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich spotkał się z przedstawicielami Komisji, aby uzyskać dalsze wyjaśnienia dotyczące sposobu, w jaki ocenił brak konfliktu interesów ENSP w ramach umowy ramowej. Rzecznik podzielił się sprawozdaniem ze spotkania ze skarżącym, a skarżący przedstawił uwagi [7].

9. Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał również akta Komisji w tej sprawie.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

przez Komisję

10. Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiciele Komisji wyjaśnili, że w ramach oceny oferty komisja oceniająca oceniła oświadczenia i życiorysy pracowników konsorcjum w celu zidentyfikowania potencjalnych konfliktów interesów. Obejmowało to przegląd wcześniejszych prac przeprowadzonych przez członków konsorcjum na rzecz instytucji UE oraz ich oczekiwanych ról w ramach umowy.

11. Przedstawiciele Komisji przyznali ponadto, że ENSP i Komisja mają wspólny interes w dziedzinie ograniczania użycia tytoniu. Komisja oceniająca uważnie oceniła sytuację i nie dostrzegła konfliktu interesów w związku z faktem, że ENSP prowadzi działalność w dziedzinie zdrowia publicznego, w której Komisja realizuje również wyznaczone cele. Dochodząc do tego wniosku, komisja oceniająca wzięła pod uwagę fakt, że zadania ENSP w ramach umowy ograniczają się do zapewniania wiedzy klinicznej i naukowej. W szczególności rolą ENSP w ramach niniejszej umowy ramowej jest zapewnienie głównemu oferentowi dostępu do sieci ekspertów i krajowych punktów kontaktowych, która dostarczy mu danych technicznych i faktycznych dotyczących używania tytoniu. Komisja wyjaśniła, że żaden z członków konsorcjum, w tym ENSP, nie będzie zaangażowany w żadne decyzje polityczne, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi Komisja.

12. Przedstawiciele Komisji zauważyli ponadto, że w czasie spotkania ENSP nie był zaangażowany w żadne zamówienia udzielane na podstawie tej umowy ramowej. Komisja potwierdziła, że w przypadku jakichkolwiek przyszłych zamówień w ramach tej umowy ramowej ponownie zapewni, aby nie występował konflikt interesów.

13. Przedstawiciele Komisji przyznali również, że zgodnie z lit. f) szczegółowego oświadczenia konsorcjum oświadczyło, że „w ciągu ostatnich czterech lat kalendarzowych pracownicy wykonujący działania w ramach niniejszej umowy nie byli zatrudnieni w przemyśle tytoniowym ani nie angażowali się zawodowo w żaden projekt związany z tytoniem”. Przedstawiciele Komisji wyjaśnili, że przepis ten ma na celu zapewnienie, aby członkowie konsorcjum nie mieli żadnych powiązań z przemysłem tytoniowym.

14. Ponadto przedstawiciele Komisji poinformowali zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich, że w odpowiedzi na zarzuty skarżącego skonsultował się z Open Evidence, co dało silne gwarancje, że w tej sprawie nie ma sprzecznych interesów. W tym kontekście Open Evidence wyjaśniło, że oświadczenie ENSP, zgodnie z którym pojęcie konfliktu interesów nie ma zastosowania do organizacji pozarządowych, zostało wyrwane z kontekstu i błędnie zinterpretowane.

Skarżący

15. W swoich uwagach do sprawozdania ze spotkania skarżący twierdził, że Komisja nie wykazała, iż przeprowadziła rygorystyczną ocenę konfliktu interesów w kontekście tej umowy ramowej, biorąc pod uwagę sprzeczne interesy ENSP w zakresie zapobiegania paleniu tytoniu. Ponadto skarżący twierdził, że ocena Komisji była zbyt wąska i koncentrowała się wyłącznie na powiązaniach z przemysłem tytoniowym, nie uwzględniając potencjalnych konfliktów dotyczących interesów w zakresie zapobiegania paleniu tytoniu i nikotyny, takich jak interesy ENSP, co zagraża bezstronnemu wykonaniu umowy.

16. Skarżący poparł swoje stanowisko, przedstawiając dodatkowe zgodne opinie innych zainteresowanych stron.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

17. Rozporządzenie finansowe [8] stanowi, że udzielając zamówienia, instytucja zamawiająca (w tym przypadku Komisja) sprawdza, czy wszystkie strony zamówienia, w tym organizacje pozarządowe, nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów, która może negatywnie wpłynąć na realizację zamówienia [9]. Oznacza to, że Komisja powinna zapewnić, aby interesy wykonawcy nie wpływały na jego zdolność do realizacji zamówienia w sposób bezstronny i obiektywny [10]. Dokonując tej oceny, może wykluczyć wykonawcę z postępowania o udzielenie zamówienia tylko wtedy, gdy sytuacja konfliktu interesów, do której się odnosi, jest rzeczywista, a nie hipotetyczna [11].

18. ENSP oświadczył, że nie ma sprzecznych interesów, które mogłyby negatywnie wpłynąć na realizację zamówienia. Przed zawarciem umowy ramowej komisja oceniająca przeanalizowała te oświadczenia w świetle informacji przedstawionych przez konsorcjum w jego ofercie i stwierdziła, że nie ma sprzecznych interesów.

19. Biorąc pod uwagę zainteresowanie ENSP zapobieganiem paleniu tytoniu, zrozumiałe było, że skarżący zwrócił się do Komisji o wyjaśnienia dotyczące sposobu, w jaki ocenił brak konfliktu interesów. W odpowiedziach udzielonych skarżącemu Komisja nie odniosła się odpowiednio do zastrzeżeń skarżącego.

20. Na spotkaniu z zespołem dochodzeniowym Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przyznała, że ma wspólny interes z ENSP w odniesieniu do ograniczenia użycia tytoniu. Komisja stwierdziła jednak, że ten wspólny interes nie zagrozi bezstronności i zdolności ENSP do wykonania umowy ramowej. Komisja wzięła również pod uwagę, że rola ENSP ogranicza się do zapewnienia wiodącemu partnerowi ekspertów i krajowych punktów kontaktowych, które będą dostarczać dane techniczne, naukowe i merytoryczne dotyczące używania tytoniu. Informacje te są zgodne z zadaniami ENSP określonymi w ofercie konsorcjum, którą skontrolował zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich.

21. Na podstawie informacji przekazanych podczas spotkania i kontroli Rzecznik stwierdza, że Komisja prawidłowo oceniła, iż ENSP nie znajduje się w sytuacji konfliktu interesów, która mogłaby negatywnie wpłynąć na realizację zamówienia. ENSP jest przedmiotem wspólnego zainteresowania z Komisją w zakresie zapobiegania paleniu tytoniu, co leży w interesie publicznym i jest zgodne z celem umowy.  Dochodzenie nie ujawniło żadnych elementów pozwalających uznać za wiarygodne, że przy wykonywaniu zamówienia taki zgodny interes ENSP z interesem Komisji wpłynąłby na jej zdolność do wykonywania zamówienia w sposób bezstronny i obiektywny. Posiadanie wspólnego celu gwarantuje raczej, że ENSP nie będzie działał w sposób podważający te cele. W związku z tym Rzecznik zgadza się z oceną Komisji w tej sprawie.

22. Ponadto Komisja wyjaśniła ponadto, że w każdym razie ENSP nie był jeszcze zaangażowany w żadną umowę na podstawie tej umowy ramowej. Rzecznik ufa, że – jak stwierdziła Komisja podczas spotkania – w przypadku każdej nowej umowy zawartej na podstawie tej umowy ramowej Komisja sprawdzi, czy oferenci nie znajdują się w sytuacji konfliktu interesów w odniesieniu do tej konkretnej umowy.

23. Ponadto Rzecznik stwierdza, że pisma wymieniane między Open Evidence a Komisją, skontrolowane przez jej zespół dochodzeniowy, wykazują, że Komisja działała w odpowiedzi na zarzuty skarżącego i zwróciła się do Open Evidence o wyjaśnienia, w tym w odniesieniu do oświadczenia ENSP, że pojęcie konfliktu interesów nie ma zastosowania do organizacji pozarządowej. Komisja nalegała, aby oświadczenie ENSP zostało wyjęte z kontekstu i aby ENSP potwierdził, że uważa się za związaną swoimi oświadczeniami o braku konfliktu interesów. Chociaż opinii ENSP nie można w żaden sposób przypisać Komisji, Rzecznik uważa, że należy przypomnieć, że Komisja musi dokonać oceny konfliktu interesów w odniesieniu do wszystkich oferentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w tym organizacji pozarządowych.

24. W związku z powyższym dalsze dochodzenia nie są uzasadnione. Niemniej jednak Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nie uznała zainteresowania ENSP ograniczeniem użycia tytoniu w swoich rozmowach ze skarżącym, a następnie nie wyjaśniła, w jaki sposób oceniła to zainteresowanie w świetle roli ENSP w ramach umowy ramowej.  

25. W odniesieniu do lit. f) oświadczenia dotyczącego braku konfliktu interesów w dziedzinie tytoniu Rzecznik przyjmuje wyjaśnienia przedstawione przez Komisję, zgodnie z którymi przepis ten należy interpretować jako obejmujący konflikty interesów wyłącznie w odniesieniu do przemysłu tytoniowego, zgodnie z brzmieniem pierwszej części tego przepisu. Rzecznik ma nadzieję, że Komisja wyjaśni oświadczenie dotyczące przyszłych umów w tym aspekcie.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę następującym wnioskiem:

Dalsze dochodzenie nie jest w tym przypadku uzasadnione.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o niniejszej decyzji.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 4 lutego 2025 r.

[1] Pierwszym krokiem Komisji było rozpoczęcie w maju 2022 r. konsultacji publicznych w sprawie oceny ram prawnych dotyczących ograniczenia użycia tytoniu: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13481-Evaluation-of-the-legislative-framework-for-tobacco-control/public-consultation_en

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylająca dyrektywę 2001/37/WE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0040; Dyrektywa 2003/33/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do reklamy i sponsorowania wyrobów tytoniowych (Tekst mający znaczenie dla EOG): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003L0033. 

[3] Więcej informacji można znaleźć na stronie https://health.ec.europa.eu/system/files/2022-02/eu_cancer-plan_en_0.pdf.

[4] Nr referencyjny HADEA/2022/OP/0011: https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/portal/screen/opportunities/tender-details/11077

[5] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://ensp.network/mission-and-vision/

[6] Więcej informacji można znaleźć na stronie: https://www.euractiv.com/section/politics/news/stakeholders-bicker-over-eu-tender-on-tobacco-control-policy/

[7] Sprawozdanie z posiedzenia jest dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192546

[8] W czasie wydarzeń rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046

[9] Zgodnie z art. 167 rozporządzenia finansowego. Zob. również decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 853/202/KR dotyczącej decyzji Komisji Europejskiej o udzieleniu zamówienia przedsiębiorstwu BlackRock Investment Management na przeprowadzenie badania dotyczącego włączenia celów z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego (ESG) do unijnych przepisów bankowych, 23 listopada 2020 r., dostępna pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57060

[10] Umowa ramowa o świadczenie usług – HADEA/2022/OP/0011 – sekcje i.1. Definicje i ii.7. Konflikt interesów i sprzeczne interesy zawodowe

[11] Zob. wyrok z dnia 18 kwietnia 2007 r., Deloitte Business Advisory przeciwko Komisji, T‑195/05, pkt 67: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60915&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12664011.