Gemaakt overeenkomstig artikel 3, lid 5, van het Statuut van de Europese Ombudsman^[1]

Achtergrond van de klacht

Context

1. In de migratieagenda van de EU^[2] wordt de bestrijding van migrantensmokkel als een belangrijke prioriteit aangemerkt. Het Europees Centrum tegen migrantensmokkel (EMSC)^[3] is in 2016 opgericht om de EU-lidstaten te ondersteunen bij het aanpakken en ontmantelen van de complexe criminele netwerken die betrokken zijn bij migrantensmokkel.

2. Het EMSC van Europol coördineert de Joint Liaison Task Force Migrant Smuggling and Trafficking in Human Beings^[4], die zich richt op op inlichtingen gebaseerde gecoördineerde acties tegen criminele netwerken die betrokken zijn bij migrantensmokkel en mensenhandel. Via het EMSC werken verbindingsfunctionarissen uit alle EU-lidstaten samen om netwerken in kaart te brengen, grensoverschrijdende operaties te prioriteren, voor te bereiden en uit te voeren.

3. Voorts werken de lidstaten samen bij de bestrijding van migrantensmokkel door overeenkomsten inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams (GOT’s) op te zetten, die instrumenten zijn voor operationele samenwerking tussen nationale onderzoeksinstanties, zowel op justitieel gebied (rechters, openbare aanklagers, onderzoeksrechters) als op het gebied van rechtshandhaving, die zijn ingesteld om grensoverschrijdende criminaliteit aan te pakken. Zij vergemakkelijken de coördinatie van onderzoeken en vervolgingen die parallel in verschillende staten worden uitgevoerd^[5].

4. De voorwaarden waaronder een GOT opereert, verschillen van geval tot geval, maar zijn gebaseerd op de model-GOT-overeenkomst^[6] zoals opgenomen in de bijlage bij Resolutie vande Raad (2017/C 18/01).^[7] De resolutie " spoort de bevoegde autoriteiten van de lidstaten die samen met de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten een gemeenschappelijk onderzoeksteam wensen op te richten (...) aan in voorkomend geval gebruik te maken van de modelovereenkomst (...) om overeenstemming te bereiken over de modaliteiten voor het gemeenschappelijk onderzoeksteam".

Achtergrond

5. Op 8 en 18 juli 2019 heeft de klager bij het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) twee verzoeken om toegang van het publiek tot documenten ingediend, namelijk:

a) 12 overeenkomsten inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams (GOT's)^[8] tussen verschillende EU-lidstaten en Europol; en

b) het “werkprogramma, operationeel plan en/of enig document dat de onlangs gelanceerde gezamenlijke verbindingstaakgroep migrantensmokkel en mensenhandel regelt”.

6. Op 16 augustus 2019 heeft Europol de klager geantwoord: zij heeft vastgesteld dat tien documenten binnen het toepassingsgebied van het eerste verzoek^{vallen [9]} en twee documenten binnen het toepassingsgebied van het tweede verzoek vallen^[10].

7. Europol weigerde toegang tot alle documenten op basis van de bescherming van openbare belangen met betrekking tot de correcte uitvoering van de taken van Europol en de onderzoeken en operationele activiteiten van de lidstaten, derden en EU-organen, alsmede de privacy en integriteit van de daarin genoemde personen^[11].

8. Op dezelfde dag heeft klager Europol verzocht zijn besluit te herzien door middel van een zogenaamd “confirmatief verzoek”.

9. Op 2 oktober 2019 bevestigde Europol zijn oorspronkelijke besluit om geen toegang te verlenen tot de gevraagde documenten.

10. Ontevreden over het antwoord van Europol wendde klager zich op 2 oktober 2019 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

11. De Ombudsman heeft een onderzoek ingesteld naar het besluit van Europol om geen toegang tot deze documenten te verlenen.

12. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman het dossier van deze zaak geïnspecteerd. Europol heeft de Ombudsman twee documenten^[12] en het model van de GOT-overeenkomst^{verstrekt [13].}

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Onderbouwing van de argumenten van de klager

13. Klager voerde aan dat de weigering van Europol om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten niet naar behoren gerechtvaardigd was. Klager voerde aan dat het uiterst moeilijk is voor de personen om Europol ter verantwoording te roepen als informatie over de operationele activiteiten die Europol ter plaatse uitvoert, met betrekking tot illegale migrantensmokkel, volledig geheim wordt gehouden en zelfs geen gedeeltelijke toegang tot documenten wordt verleend.

Onderbouwing van de argumenten van Europol

14. Europol heeft de toegang tot de documenten geweigerd omdat de openbaarmaking ervan de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid zou ondermijnen, zoals de correcte uitvoering van de taken van Europol en de onderzoeken en operationele activiteiten van de lidstaten, derden of organen van de Unie, alsook de privacy en integriteit van de daarin vermelde personen ^[14].

15. Europol voerde aan dat de openbaarmaking van gevoelige informatie, zoals details over rechtshandhavingsmethoden en -strategieën die in deze gevallen worden gebruikt, afbreuk kan doen aan de doeltreffendheid van de huidige en toekomstige operaties van de EU-lidstaten.

16. Wat het eerste verzoek om toegang tot de GOT-overeenkomsten betreft, voerde Europol aan dat de tien geïdentificeerde documenten gevoelige operationele details bevatten over de individuele gevallen, informatie over de onderzoeksstappen en -activiteiten van de lidstaten die aan de operaties deelnemen, naast details over de deelname en ondersteuning door Europol, alsook persoonsgegevens van rechtshandhavingsfunctionarissen en Europol-personeel.

17. Voorts beweert Europol dat het vrijgeven van dergelijke informatie de vertrouwensrelatie tussen het Agentschap en zijn partners zou ondermijnen en hun samenwerking, die essentieel is voor de activiteiten van Europol, in gevaar zou brengen. Dit zou op zijn beurt een belemmering vormen voor het vermogen van Europol om zijn taken doeltreffend uit te voeren.

18. Met betrekking tot het tweede verzoek in verband met de "Joint Liaison Task Force - migrantensmokkel" voerde Europol aan dat de documenten uitsluitend bestemd waren voor vrijgave aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en derde landen. Zij bevatten bijzonderheden over de stappen die zijn ondernomen bij de oprichting en uitvoering van een gezamenlijke verbindingstaskforce, die tot doel heeft de gezamenlijke identificatie, prioritering en inleiding van grensoverschrijdende onderzoeken en operaties op het gebied van migrantensmokkel te bevorderen en te vergemakkelijken. Zij bevatten ook feedback van de lidstaten over het initiatief. Europol beweert dat de openbaarmaking van dergelijke gevoelige informatie de processen en workflows binnen Europol op verschillende manieren in gevaar zou kunnen brengen, waaronder de vaststelling van prioritaire gevallen en de oprichting van een speciaal platform van de gezamenlijke verbindingstaskforce door het Europees Centrum tegen migrantensmokkel. Dit zou op zijn beurt de operationele activiteiten van de lidstaten in hun strijd tegen migrantensmokkel kunnen ondermijnen. Het vrijgeven van dergelijke informatie, met inbegrip van de door de lidstaten verstrekte input, kan de samenwerkingsrelaties tussen Europol en zijn partners in gevaar brengen, waardoor het vermogen van Europol om zijn taken te vervullen wordt belemmerd.

Beoordeling door de Ombudsman

Verzoek om toegang tot de GOT-overeenkomsten

19. De Ombudsman erkent de gevoeligheid van de kwestie van illegale immigratie en migrantensmokkel en het grote belang van dit onderwerp voor de EU-agenda.

20. De Ombudsman heeft de "model-GOT-overeenkomst"^[15] herzien. Het bevat 18 clausules die moeten worden aangevuld door de lidstaten die partij zijn bij de overeenkomst. Op basis van dat model vermeldt elke individuele overeenkomst bijvoorbeeld het doel van het gemeenschappelijk onderzoek (punt 2),^[16] de leden en de teamleiders [17] (punten 5 tot en met 7), de wijze waarop informatie/bewijsmateriaal wordt verzameld en gedeeld (punten 8 tot en met 11) en de wijze waarop de partijen met de media moeten communiceren (punt 15).

21. Uit de inhoud van het model-GOT kan worden afgeleid dat de informatie in een voltooid GOT altijd uiterst gevoelig zal zijn. Het betreft details over individuele onderzoeken, waaronder informatie over verdachten, informatie over het doel van het specifieke strafrechtelijk onderzoek en persoonsgegevens van personeel dat bij EU-agentschappen en nationale autoriteiten werkt aan de kwestie van illegale migratie.

22. De Ombudsman aanvaardt de gegrondheid van het argument van Europol dat de openbaarmaking van de afzonderlijke GOT-overeenkomsten de bescherming van het openbaar belang op het gebied van de openbare veiligheid zou ondermijnen. Zij merkt ook op dat deze uitzondering in Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet kan worden opgeheven door andere overwegingen van algemeen belang.

23. Zij concludeert dat Europol terecht heeft geweigerd het publiek toegang te verlenen tot de overeenkomsten van het GOT en dat Europol geen wanbeheer heeft gepleegd door te weigeren het publiek toegang te verlenen tot die overeenkomsten.

Documenten betreffende de "Joint Liaison Task force - migrantensmokkel"

24. In antwoord op het verzoek om toegang tot documenten in verband met de "Joint Liaison Task Force - migrant smokkel" heeft Europol twee documenten geïdentificeerd, namelijk:

1) het ontwerp “Joint Liaison Task Force - Migrant Smuggling draft Process Description” (“ontwerpprocesbeschrijving”), en;

2) Input van de verbindingsbureaus voor de gezamenlijke verbindingstaskforce voor migrantensmokkel (“inputformulier lidstaten”).

25. De Ombudsman is van oordeel dat op het ontwerp van "Procesbeschrijving" de vermelding "Europol niet-gerubriceerd - basisbeschermingsniveau" is aangebracht. Dit document bevat een beschrijving van het proces met betrekking tot de activiteit van de taskforce, een stroomschema van het proces en andere details over het bewaren van documenten. Op basis van haar analyse van het document stelde de Ombudsman vast dat een deel van de ontwerpprocesbeschrijving gevoelig lijkt en vertrouwelijk moet blijven, namelijk de punten 1, 2.8, 2.16 en 2.17; het is de Ombudsman echter niet duidelijk waarom de rest van het document gevoelig is of bescherming behoeft.

26. Hoewel de Ombudsman het ermee eens is dat de openbaarmaking van de bovengenoemde punten van de ontwerpprocesbeschrijving waarschijnlijk afbreuk zal doen aan het vermogen van Europol om zijn taken naar behoren uit te voeren, alsook aan de privacy en integriteit van de daarin genoemde personen [18], concludeert zij dat de resterende delen van het document openbaar moeten worden gemaakt.

27. In het licht van het bovenstaande stelt de Ombudsman voor dat Europol de ontwerp-procesbeschrijving openbaar maakt, met uitzondering van de punten 1, 2.8, 2.16 en 2.17, waarbij de persoonsgegevens van de daarin genoemde personen worden bewerkt.

28. Het tweede document “Input form Member States” bevat de opmerkingen van de lidstaten over de ontwerpprocesbeschrijving en persoonsgegevens van sommige vertegenwoordigers van de lidstaten. Na een zorgvuldige analyse van het document concludeert de Ombudsman dat de openbaarmaking van dit document de bescherming van de openbare veiligheid zou kunnen ondermijnen, met betrekking tot de correcte uitvoering van de taken, onderzoeken en operationele activiteiten van Europol door de lidstaten, aangezien de openbaarmaking ervan de betrekkingen tussen Europol en de aan de taskforce deelnemende lidstaten in gevaar zou kunnen brengen, waardoor het vermogen van Europol om zijn taken te vervullen zou worden ondermijnd.

29. De Ombudsman is van oordeel dat Europol terecht de toegang van het publiek tot dit document heeft geweigerd.

Het voorstel voor een oplossing

Op basis van bovenstaande bevindingen stelt de Ombudsman de volgende oplossing voor: Het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) moet de “Joint Liaison Task Force – Migrant Smuggling draft Process Description” gedeeltelijk bekendmaken, met uitzondering van de punten 1, 2.8, 2.16 en 2.17 en de persoonsgegevens van alle in het document genoemde personen.

Europol wordt verzocht de Ombudsman uiterlijk op 17 januari 2020 in kennis te stellen van alle maatregelen die het heeft genomen met betrekking tot bovengenoemd voorstel voor een oplossing.

 

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 28/11/2019

 

[1] Besluit van het Europees Parlement van 9 maart 1994 inzake het statuut van de Europese Ombudsman en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van zijn ambt (94/262/EGKS, EG, Euratom), PB L 113, blz. 15.

[2] https://ec.europa.eu/home-affairs/.

[3] https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/europol-launches-european-migrant-smuggling-centre.

[4] https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/new-task-force-europol-to-target-most-dangerous-criminal-groups-in-human-trafficking-and-migrant-smoggling.

[5] Voor meer informatie: https://www.europol.europa.eu/publications-documents/jits-practical-guide.

[6] https://www.europol.europa.eu/publications-documents/model-agreement-for-setting-joint-investigation-team.

[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[8] Klager verzocht om 12 GOT-overeenkomsten:

- GOT-overeenkomst: Finland, Frankrijk & Europol (2012) - https://www.europol.europa.eu/

newsroom/nieuws/gezamenlijke-internationale-operatie-tegen-sri-lankan-mensensmokkelaars

- GOT-overeenkomst: Frankrijk, Denemarken & Europol (2012) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/news/filipino-mensensmokkel-ring-ontmanteld

- GOT-overeenkomst: UK, Portugal & Europol (2012) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/news/sham-huwelijk-crimineel-netwerk-ontmanteld

- GOT-overeenkomst: Frankrijk, België & Europol (2012) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/nieuws/succesvolle-actie-tegen-mensensmokkel-illegale-immigratie

- GOT-overeenkomst: Duitsland, Tsjechië & Europol (2013) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/news/six-arrested-for-large-scale-document-vervalsing

- GOT-overeenkomst: Frankrijk, UK & Europol (2014) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/news/yachts-useed-to-smuggle-people-uk

- GOT-overeenkomst: Duitsland & Europol (2015) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/nieuws/politie-ontwricht-georganiseerd-crimineel-groep-smokkel-mensen-afrika-naar-eu-

- GOT-overeenkomst: België, Tsjechië, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk & Europol (2015)

- https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/international-cooperation-delivers-majorhit-

to-people-smoggling-netwerk

- GOT-overeenkomst: Griekenland, UK & Europol (2016) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/nieuws/verdacht-crimineel-netwerk-smokkel-iraanse-migranten-uk-tackled

- GOT-overeenkomst: België, Bulgarije, Frankrijk, Nederland, het Verenigd Koninkrijk & Europol (2017)

- https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/major-international-operation-dismantlesmigrant-

smokkelnetwerk

- GOT-overeenkomst: Denemarken, Duitsland & Europol (2018) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/news/sham-huwelijk-netwerk-ontmanteld-in-denmark-en-germany

- GOT-overeenkomst: België, Portugal & Europol (2019) - https://www.europol.europa.

eu/newsroom/news/criminal-gang-recruiting-portuguese-women-sham-marriages-dismantled .

[9] 10 overeenkomsten inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams (GOT's) tussen verschillende EU-lidstaten en Europol.

[10] Gezamenlijke verbindingstaskforce - Beschrijving van het proces van migrantensmokkel (ontwerp) en input van de verbindingsbureaus voor de gezamenlijke verbindingstaskforce voor migrantensmokkel

[11] Artikel 4, lid 1, onder a) en b), van het besluit van de raad van bestuur tot vaststelling van de uitvoeringsvoorschriften

Verordening (EG) nr. 1049/2001 met betrekking tot Europol-documenten.

[12] Gezamenlijke verbindingstaskforce - Beschrijving van het proces van migrantensmokkel (ontwerp) en input van de verbindingsbureaus voor de gezamenlijke verbindingstaskforce voor migrantensmokkel.

[13] Waarop de feitelijke GOT-overeenkomsten zijn gebaseerd, zie voetnoot 7.

[14] Artikel 4, lid 1, onder a) en b), van het besluit van de raad van bestuur tot vaststelling van de regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 met betrekking tot Europol-documenten:

"Europol weigert de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming zou ondermijnen van:

a) het algemeen belang met betrekking tot:

openbare veiligheid, zoals de veiligheid van natuurlijke en rechtspersonen, de correcte uitvoering van de taken, onderzoeken en operationele activiteiten van Europol door lidstaten, derden of organen van de Unie;

defensie- en militaire aangelegenheden,

internationale betrekkingen, met name de betrekkingen tussen Europol en zijn partners, zoals geregeld in hoofdstuk V van de Europol-verordening;

het financieel, monetair of economisch beleid van de Unie of van een lidstaat,

b) de persoonlijke levenssfeer en integriteit van het individu."

[15] Zie punt 12.

[16] Het model bevat de volgende verklaring: “Dezebeschrijving moet de omstandigheden omvatten van het (de) strafbare feit(en) dat (die) in de betrokken staten wordt (worden) onderzocht (datum, plaats en aard) en, indien van toepassing, een verwijzing naar de lopende binnenlandse procedures. Verwijzingen naar zaakgerelateerde persoonsgegevens moeten tot een minimum worden beperkt.

In dit deel moeten ook de doelstellingen van het GOT kort worden beschreven (waaronder het verzamelen van bewijsmateriaal, gecoördineerde aanhouding van verdachten, bevriezing van tegoeden enz.). In dit verband moeten de partijen overwegen de opening en voltooiing van een financieel onderzoek op te nemen als een van de doelstellingen van het GOT.”

[17] Waar de namen, positie en rang van de leiders en leden moeten worden vermeld.

[18] overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a) en b), van het besluit van de raad van bestuur tot vaststelling van de regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 met betrekking tot Europol-documenten: