Let op: De onderstaande ontwerp-aanbevelingen zijn reeds op 28 juli 1999 aan de Commissie gedaan. Op 29 juli 1999 zijn dezelfde ontwerp-aanbevelingen ook aan het Parlement en de Raad gericht. De drie instellingen werd verzocht hun advies uiterlijk op 30 november 1999 in te dienen.

De redenen voor het onderzoek

Op 11 november 1998 ben ik op eigen initiatief begonnen met een onderzoek naar het bestaan en de toegankelijkheid voor het publiek, in de verschillende instellingen en organen van de Gemeenschap, van een gedragscode inzake goed administratief gedrag van de ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek.
Een van de redenen voor dit onderzoek op eigen initiatief was dat ik tijdens mijn ambtstermijn talrijke klachten heb ontvangen die gevallen van wanbeheer onder mijn aandacht hebben gebracht die hadden kunnen worden voorkomen als er duidelijke informatie beschikbaar was geweest over de administratieve taken van het personeel van de Gemeenschap ten opzichte van de burgers.
De meer algemene reden was dat een deel van de taak van de Ombudsman erin bestaat de betrekkingen tussen de Europese burgers en de communautaire instellingen en organen te verbeteren. De oprichting van het bureau van de Ombudsman was bedoeld om de gehechtheid van de Unie aan democratisch, transparant en verantwoordingsplichtig bestuur te onderstrepen. De Ombudsman moet goede administratieve praktijken bevorderen door de kwaliteit van het bestuur te verbeteren.
Daarom heb ik in mijn onderzoek op eigen initiatief opgemerkt dat gedragscodes inzake goed administratief gedrag een waardevolle rol kunnen spelen om de kwaliteit van de communautaire administratie te verbeteren. Dergelijke codes zouden zeer nuttig zijn voor het personeel wanneer het te maken krijgt met verzoeken/klachten van burgers. De code zou hen gedetailleerd informeren over de regels die moeten worden nageleefd in de omgang met de burgers die contact opnemen met hun instelling. Indien de codes gemakkelijk toegankelijk worden gemaakt voor het publiek, bijvoorbeeld in de vorm van een in het Publicatieblad bekendgemaakt besluit, zouden zij de burgers informatie verschaffen over hun rechten en over de normen voor goed bestuur die zij van de communautaire instellingen en organen mogen verwachten.
Het Europees Parlement is zeer ingenomen met het idee van een dergelijke code voor de Europese instellingen en organen (1) en heeft benadrukt dat "een dergelijke code om redenen van toegankelijkheid en begrip voor het publiek zo identiek mogelijk moet zijn voor alle Europese instellingen en organen".

Het onderzoek

Op basis van deze overwegingen en overeenkomstig artikel 3, lid 1, van het Statuut en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van het ambt van de Ombudsman ben ik een onderzoek op eigen initiatief begonnen dat gericht was tot achttien communautaire instellingen en organen (vier communautaire instellingen in de zin van artikel 4 van het Verdrag, vier bij het Verdrag opgerichte organen en tien "gedecentraliseerde communautaire agentschappen") (2). Het onderzoek had het volgende onderwerp:
Ten eerste heb ik de instelling of het orgaan gevraagd of zij een code van goed administratief gedrag voor haar ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek had aangenomen, die gemakkelijk toegankelijk is voor de burgers. Indien een dergelijke code niet bestond, vroeg ik of de instelling of het orgaan ermee zou instemmen de nodige stappen te ondernemen om een gedragscode vast te stellen. Wat de inhoud van dit wetboek betreft, merkte ik op dat het in een lijst van bepalingen algemene toepasselijke regels inzake de materiële en procedurele beginselen kon opnemen die in de bijlage bij mijn brief van 11 november 1998 waren opgenomen.
Ten tweede, aangezien een dergelijke code het meest doeltreffend zou zijn als het gaat om een voor het publiek toegankelijk document met precieze bepalingen, heb ik de instelling of het orgaan ook gevraagd of zij kon aangeven in welke vorm zij de code zou aannemen.
Het advies van de Commissie
Op 10 februari 1999 zond de secretaris-generaal van de Commissie de Ombudsman en de secretarissen-generaal van het Parlement en de Raad een kopie van het ontwerp van "gedragscode die van toepassing is bij de Europese Commissie", dat op 10 maart 1999 aan de Commissie zou worden voorgelegd. In de brief aan de secretarissen-generaal werd aangegeven dat de goedkeuring van deze code door de Commissie en de uitvoeringsmaatregelen ook bedoeld waren om uitvoering te geven aan het initiatief van de Ombudsman.
De ontwerp-code omvatte vijf delen: a) basiswaarden, b) rechten, c) verplichtingen, d) te bevorderen professionele kwaliteiten en e) ten dienste van het publiek. De Ombudsman heeft op 23 februari en 9 maart 1999 opmerkingen over de ontwerp-code gemaakt. Dit ontwerp was ook het onderwerp van een vergadering op 2 maart 1999 tussen de secretarissen-generaal van het Parlement, de Raad, de Commissie en de Ombudsman.
In het laatste deel van de ontwerp-code "Dienstverlening aan het publiek", dat betrekking had op het onderwerp van het onderzoek op eigen initiatief, werd rekening gehouden met de meeste materiële en procedurele beginselen die werden voorgesteld in de bijlage bij de brief van de Ombudsman van 11 november 1998.
Op 11 maart 1999 heeft de secretaris-generaal van de Commissie de Ombudsman in kennis gesteld van drie gedragscodes betreffende respectievelijk de leden van de Commissie, de betrekkingen tussen de leden van de Commissie en de diensten van de Commissie, en de ontwerp-gedragscode voor het personeel van de Europese Commissie. De Ombudsman werd ervan in kennis gesteld dat de eerste twee codes op 9 maart 1999 door de Commissie waren goedgekeurd. Wat de gedragscode voor het personeel van de Europese Commissie betreft, deelde de Commissie de Ombudsman echter mee dat het nog steeds om een ontwerp ging dat verder moest worden besproken door middel van overleg met vertegenwoordigers van het personeel en de andere Europese instellingen, waarna het formeel door de Commissie zou worden goedgekeurd.
Tot slot deelde de heer Ebermann, directeur bij het secretariaat-generaal, de Ombudsman op 19 april 1999 mee dat in de huidige omstandigheden helaas voorlopig geen formele follow-up van de ontwerpgedragscode mogelijk was, maar dat de diensten van de Commissie hopen de code snel te kunnen afronden zodra de nieuwe Commissie van kracht is.
In zijn
antwoord van 12 februari 1999 toonde de voorzitter van het Parlement zich ingenomen met het initiatief en gaf hij aan dat het Parlement reeds was begonnen met het onderzoek van de kwestie van een code van goed administratief gedrag. Hij merkt op dat deze kwestie op de agenda stond van de vergadering tussen de secretaris-generaal en de directeuren-generaal van 8 januari 1999. Hij gaf aan dat, in functie van de voortgang van de werkzaamheden, het Bureau van het Parlement een ontwerpcode van goed administratief gedrag in handen zal krijgen die aan de Ombudsman zal worden toegezonden. Sinds de brief van 12 februari 1999 heeft het Parlement geen ontwerp-code meer ontvangen.
Het advies van de Raad
In zijn antwoord van 30 maart 1999 verwees de secretaris-generaal van de Raad naar de bijeenkomst van 2 maart 1999 tussen de secretarissen-generaal van het Parlement, de Raad, de Commissie en de Ombudsman, waarin hij had aangegeven dat de door de Ombudsman voorgestelde maatregel ongetwijfeld zou bijdragen tot de toenadering van de burgers tot de communautaire instellingen. De secretaris-generaal merkte ook op dat een gedragscode moet worden aangenomen in de vorm van een besluit van de Raad in plaats van in de vorm van een besluit van de secretaris-generaal. Hij verklaarde dat hij de diensten van de Raad opdracht had gegeven de kwestie te onderzoeken in het licht van de specifieke omstandigheden van de Raad en de initiatieven van de andere communautaire instellingen. De secretaris-generaal gaf ten slotte aan dat hij de Ombudsman op de hoogte zou houden van de follow-up die aan deze kwestie werd gegeven. Sinds de brief van 30 maart 1999 heeft de Raad geen nieuwe informatie meer ontvangen.
De adviezen van de andere communautaire instellingen, organen en gedecentraliseerde agentschappen
De Rekenkamer deelde de Ombudsman op 24 november 1998 mee dat zij voornemens was in de toekomst een code op te stellen die nauwkeurig moet zijn en toegankelijk voor het publiek.
Zowel het Economisch en Sociaal Comité als het Comité van de Regio's toonden zich op respectievelijk 6 januari 1999 en 4 december 1998 ingenomen met het voorstel van de Ombudsman en verklaarden zich bereid de nodige stappen te ondernemen om een code van goed administratief gedrag vast te stellen. Het Comité van de Regio's heeft aangegeven dat de gedragscode zal worden goedgekeurd in de vorm van een besluit van zijn bureau. Beide comités benadrukten ook hoe belangrijk het is dat de code gemeenschappelijk is voor alle Europese instellingen en organen.
De Europese Investeringsbank heeft de Ombudsman op 2 december 1998 meegedeeld dat reeds in april 1997 een bij de EIB geldende gedragscode was aangenomen en heeft een kopie van deze code bijgevoegd. De code is formeel goedgekeurd door het directiecomité van de Bank en vormt een aanvulling op het Statuut. De Bank deelde de Ombudsman mee dat hoofdstuk 2 van de Code, "Externe betrekkingen", de beginselen van goed administratief gedrag voor het personeel in hun betrekkingen met het publiek bevat, en dat de juridische dienst van de Bank de mogelijkheid zou onderzoeken om meer bekendheid te geven aan dit deel van het document.
De Europese Centrale Bank deelde de Ombudsman op 4 februari 1999 mee dat zij weinig administratieve betrekkingen onderhoudt met het grote publiek, aangezien zij voornamelijk contacten onderhoudt met centrale banken, de financiële sector, overheidsinstanties en leveranciers van goederen en diensten. De Bank merkte echter op dat zij voor haar betrekkingen met de burgers zou overwegen een code van goed administratief gedrag vast te stellen zodra de omstandigheden dit toelaten en de Ombudsman in kennis zou stellen van de genomen maatregelen.
Negen van de tien gedecentraliseerde communautaire agentschappen waren ingenomen met het voorstel van de Ombudsman en verklaarden voornemens te zijn een code van goed administratief gedrag aan te nemen, die door hun respectieve raad van bestuur/bestuur moet worden goedgekeurd. Namens alle gedecentraliseerde agentschappen deelde de directeur van Cedefop, in zijn hoedanigheid van voorzitter van de groep directeuren/voorzitters van agentschappen, de Ombudsman op 26 februari 1999 mee dat er een interdepartementale werkgroep was opgericht om de kwestie te onderzoeken en dat de verschillende gedecentraliseerde agentschappen een gecoördineerde aanpak zouden volgen, op basis van de ontwerpgedragscode van de Commissie die als leidraad moet dienen voor de gedragscode voor de agentschappen. De Ombudsman zou op de hoogte worden gehouden van de vorderingen.
Op 2 december 1998 deelde het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (BHIM) de Ombudsman mee dat het, gezien zijn bijzondere activiteit op het gebied van intellectuele eigendom, niet functioneert als een gemeenschappelijk bestuur, maar veeleer als een particuliere onderneming die haar klanten tot het uiterste moet bevredigen. Het BHIM heeft dus in detail de talrijke procedurele en wezenlijke waarborgen beschreven die het (in verschillende verordeningen van de Commissie en de Raad) biedt aan degenen die een gemeenschapsmerk deponeren. Om deze reden heeft het BHIM aangegeven dat het zich in dit stadium reeds heeft gehouden aan de wezenlijke en procedurele beginselen die zijn vervat in het voorstel van de Ombudsman voor een code van goed administratief gedrag (zoals de ontvangstbevestiging binnen 15 dagen, een rechtstreeks contact met de verantwoordelijke ambtenaar, de rechten van de verdediging, de verplichting om beslissingen te motiveren, een beroepsprocedure, een informatiedienst en een eenheid voor de coördinatie van klachten).
Evaluatie van de huidige situatie met betrekking tot een code van goed administratief gedrag
Op basis van de informatie die is verkregen van de verschillende communautaire instellingen, organen en gedecentraliseerde agentschappen, blijkt dat op dit moment geen van hen een code van goed administratief gedrag heeft aangenomen, zoals voorgesteld door de Ombudsman.
De Commissie is begonnen met de opstelling van een ontwerpgedragscode voor het personeel van de Europese Commissie, waarvan punt 5 betrekking heeft op de betrekkingen van de ambtenaren van de Commissie met het publiek. De Ombudsman werd er echter van in kennis gesteld dat deze code nog niet was aangenomen en dat in de gegeven omstandigheden geen formele follow-up van de ontwerpcode mogelijk was.
Het Parlement, de Raad, de Rekenkamer, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese Centrale Bank hebben ingestemd met een code van goed administratief gedrag voor hun ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek, maar hebben deze nog niet aangenomen.
Anderzijds heeft de Europese Investeringsbank reeds in april 1997 een gedetailleerde gedragscode voor de EIB vastgesteld. Het lijkt er echter op dat deze code, die een aanvulling vormt op het Statuut, voornamelijk betrekking heeft op de betrekkingen van het personeel van de EIB met de instelling zelf en dat zelfs hoofdstuk 2 getiteld "Externe betrekkingen" niet echt bepalingen bevat die de betrekkingen met de burgers effectief regelen.
Voorts blijkt dat negen van de tien gedecentraliseerde agentschappen ermee hebben ingestemd de nodige stappen te ondernemen om een code van goed administratief gedrag vast te stellen, maar nog steeds wachten op de definitieve goedkeuring van de code van de Commissie om op gecoördineerde wijze soortgelijke codes vast te stellen.
Ten slotte blijkt uit zijn antwoord dat het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt reeds voldoet aan de meeste wezenlijke en procedurele beginselen die zijn vervat in het voorstel van de Ombudsman voor een code van goed administratief gedrag. Deze waarborgen hebben echter niet betrekking op alle betrekkingen met de burgers, maar zijn beperkt tot de procedure voor het gemeenschapsmerk.

In maart en april 1999 werd de Ombudsman ervan in kennis gesteld dat de gedragscode van de Commissie niet was aangenomen en dat er in de gegeven omstandigheden geen formele follow-up mogelijk was. Daarom, en ook gezien het feit dat met name de gedecentraliseerde agentschappen wachten op de goedkeuring van de code van de Commissie met het oog op de goedkeuring van soortgelijke codes, heeft de Ombudsman deze ontwerpaanbevelingen reeds op 28 juli 1999 aan de Commissie gedaan. Op 29 juli 1999 zijn dezelfde ontwerp-aanbevelingen ook aan het Parlement en de Raad gericht. De drie instellingen werd verzocht hun advies uiterlijk op 30 november 1999 in te dienen.

BESLUIT

1 De noodzaak van een code van goed administratief gedrag voor de ambtenaren van de Gemeenschap in hun betrekkingen met het publiek
1.1 Tijdens zijn mandaat heeft de Ombudsman talrijke klachten ontvangen die gevallen van wanbeheer door de verschillende communautaire instellingen en organen onder zijn aandacht hebben gebracht. Deze zijn vermeld in de jaarverslagen van de Ombudsman. De Ombudsman is van mening dat veel van deze gevallen van wanbeheer hadden kunnen worden voorkomen als er duidelijke informatie beschikbaar was geweest, in de vorm van een code van goed administratief gedrag, over de administratieve taken van het personeel van de Gemeenschap ten opzichte van de burgers.
1.2 De Ombudsman heeft onder meer tot taak de betrekkingen tussen de communautaire instellingen en organen en de Europese burgers te verbeteren. De oprichting van het bureau van de Ombudsman was bedoeld om de inzet van de Unie voor democratische, transparante en verantwoordingsplichtige vormen van bestuur te onderstrepen. De Ombudsman moet met name helpen de positie van de burgers veilig te stellen door goede administratieve praktijken te bevorderen en de kwaliteit van het bestuur te verbeteren.
1.3 De Ombudsman merkt op dat het Verdrag van Amsterdam het begrip "openheid" expliciet in het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft opgenomen: "Dit Verdrag markeert een nieuwe fase in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de burgers van Europa, waarin besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen" (artikel 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie). In dit verband is de Ombudsman van mening dat, om de administratie dichter bij de burgers te brengen en een betere kwaliteit van de administratie te waarborgen, een code met de basisbeginselen van goed administratief gedrag voor ambtenaren in de omgang met het publiek noodzakelijk is. Een dergelijke code is nuttig voor zowel de ambtenaren van de Gemeenschap, aangezien zij hen gedetailleerd informeert over de regels die zij in hun betrekkingen met het publiek moeten volgen, als voor de burgers, aangezien zij hun informatie kan verstrekken over de beginselen die in de communautaire administratie van toepassing zijn en over de gedragsnormen die zij mogen verwachten in hun betrekkingen met de communautaire administratie.
1.4 Een gedragscode voor goed administratief gedrag kan alleen doeltreffend zijn als het een openbaar toegankelijk document voor de burgers is. Daarom is het passend dat het wordt gepubliceerd in de vorm van een besluit, zoals het geval was voor de gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Commissie, die is vervat in het besluit van de Commissie (94/90/EGKS, EG, Euratom) van 8 februari 1994(3). Om begrijpelijk en niet verwarrend te zijn voor het publiek, moet een dergelijke code ook een uniek document zijn dat uitsluitend regels bevat over de betrekkingen van de ambtenaren met het publiek, en niet over de betrekkingen van de ambtenaren met hun instelling (rechten en verplichtingen, toelichting bij de bepalingen van het Statuut), zoals in de ontwerpgedragscode voor het personeel van de Europese Commissie.
1.5 De Ombudsman merkt voorts op dat het Europees Parlement in zijn resoluties C4-0270/98(4) en C4-0138/99 heeft beklemtoond dat het dringend noodzakelijk is zo snel mogelijk een code van goed administratief gedrag op te stellen en dat het belangrijk is dat een dergelijke code om redenen van toegankelijkheid en begrip voor het publiek zo identiek mogelijk is voor alle Europese instellingen en organen. Het Parlement heeft ook aangegeven dat een dergelijke code toegankelijk moet zijn voor alle Europese burgers en in het Publicatieblad moet worden bekendgemaakt.
1.6 Uit de informatie die de verschillende communautaire instellingen, organen en gedecentraliseerde agentschappen aan de Ombudsman hebben verstrekt, blijkt dat geen van hen op dit moment een code van goed administratief gedrag heeft aangenomen, zoals voorgesteld door de Ombudsman.
2 Conclusie Op
basis van bovenstaande overwegingen concludeert de Ombudsman dat tijdens zijn mandaat verschillende gevallen van wanbeheer door de verschillende communautaire instellingen en organen zijn vastgesteld. Een van de redenen voor deze gevallen van wanbeheer is dat er momenteel geen duidelijke regels bestaan inzake de beginselen van goed administratief gedrag die de ambtenaren van de Gemeenschap in hun betrekkingen met het publiek in acht moeten nemen. Om te voorkomen dat soortgelijke gevallen van wanbeheer zich in de toekomst opnieuw voordoen, dienen de communautaire instellingen en organen derhalve een code van goed administratief gedrag voor hun ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek vast te stellen. Een dergelijke code kan alleen doeltreffend zijn als het een openbaar toegankelijk document voor burgers is. Daarom moet het worden vastgesteld in de vorm van een besluit dat in het Publicatieblad wordt bekendgemaakt.
3 Ontwerpaanbevelingen
Gezien het bovenstaande doet de Europese Ombudsman overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Ombudsman de volgende ontwerpaanbevelingen aan de verschillende communautaire instellingen, organen en gedecentraliseerde agentschappen:
1. De instelling of het orgaan stelt regels vast betreffende goed administratief gedrag van haar ambtenaren in hun betrekkingen met het publiek. Voor de vaststelling van deze regels kan de instelling of het orgaan zich laten leiden door de bepalingen van de bijgevoegde code van goed administratief gedrag.
2. Om ervoor te zorgen dat de burgers ze gemakkelijk kunnen begrijpen, mogen de regels alleen betrekking hebben op de betrekkingen van de ambtenaren met het publiek. Indien de instelling of het orgaan ook voornemens is regels vast te stellen met betrekking tot de betrekkingen van ambtenaren met de instelling, kan zij dit doen in een afzonderlijk, openbaar toegankelijk document.
3. Om efficiënt en toegankelijk voor de burgers te zijn, moeten de regels in de vorm van een besluit worden vastgesteld en in het Publicatieblad worden bekendgemaakt.
De instelling of het orgaan wordt van deze ontwerpaanbevelingen in kennis gesteld. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van het statuut van de Ombudsman brengt de Ombudsman binnen drie maanden een uitvoerig gemotiveerd advies uit. In het onderhavige geval moet het advies uiterlijk op 31 december 1999 worden toegezonden. Het omstandig advies zou kunnen bestaan uit aanvaarding van het besluit van de Ombudsman en een beschrijving van de maatregelen die zijn genomen om de aanbevelingen uit te voeren.
Met vriendelijke groet,
Jacob SÖDERMAN
Straatsburg, 13 september 1999

(1) Zie de resolutie van 16 juli 1998 over het jaarverslag over de activiteiten van de Europese Ombudsman in 1997 (C4-0270/98).

(2) Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie, de Rekenkamer, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's, de Europese Investeringsbank, de Europese Centrale Bank, het Europees Centrum voor de ontwikkeling van de beroepsopleiding (CEDEFOP), de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden, het Europees Milieuagentschap, het Europees Agentschap voor de geneesmiddelenbeoordeling (EMEA), het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt, de Europese Stichting voor opleiding, het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, het Vertaalbureau voor de organen van de Europese Unie, het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk en het Communautair Bureau voor plantenrassen.

(3) PB 1994, L 46/58.

(4) PB 1998, C 292/168.

Bijlagen:
ADFÆRDSKODEKS VOOR GOD FORVALTNINGSPRAKSIS (PDF)
KODEX FÜR GUTE VERWALTUNGSPRAXIS (PDF)
ΚΩΔΙΚΑΣ ΚΑΛΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΣΥΜΠΕΡΙΦΟΡΑΣ (PDF)
CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR (PDF)
CÓDIGO DE BUENA CONDUCTA ADMINISTRATIVA (PDF)
CODE DE BONNE CONDUITE ADMINISTRATIVE (PDF)
CODICE DI BUONA CONDOTTA AMMINISTRATIVA (PDF)
CODE VAN GOED ADMINISTRATIEF GEDRAG (PDF)
CÓDIGO DE BOA CONDUTADMINISTRATIVA (PDF)
HYVÄN HALLINTOTAVAN SÄÖNNÖST (PDF)