Straatsburg, 9 november 2005

Geachte heer X.,

Op 17 mei 2005 heeft u bij de Europese Ombudsman een klacht ingediend tegen de Raad van de Europese Unie. Deze klacht betrof de behandeling door de Raad van een verzoek om toegang tot documenten dat u op 10 maart 2005 had ingediend en de behandeling door de Raad van uw confirmatief verzoek van 24 maart 2005.

Op 26 mei 2005 heb ik de klacht doorgestuurd naar de secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie. De Raad heeft op 26 juli 2005 advies uitgebracht. Ik heb het u op 29 augustus 2005 toegezonden met het verzoek desgewenst uiterlijk op 30 september 2005 opmerkingen te maken. Er zijn op die datum geen opmerkingen van u ontvangen.

Ik schrijf nu om u de resultaten te laten weten van de vragen die zijn gesteld.

HET KLACHT

Op 10 maart 2005 heeft klager de Raad van de Europese Unie schriftelijk verzocht om toegang tot "alle documenten in het bezit van de Raad die betrekking hebben op de onderhandelingen over en de ondertekening van de EU-SOFA, PB [2003] C 321, blz. 6, met inbegrip van documenten betreffende de organisatie van de onderhandelingen", alsmede tot alle documenten betreffende de uitvoering van artikel 18, lid 2, onder b), en artikel 19, lid 4, van de overeenkomst. De door de klager genoemde tekst is de Overeenkomst tussen de lidstaten van de Europese Unie betreffende de status van bij de instellingen van de Europese Unie gedetacheerd militair en civiel personeel, van het hoofdkwartier en de strijdkrachten die ter beschikking van de Europese Unie kunnen worden gesteld in het kader van de voorbereiding en uitvoering van de in artikel 17, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde taken, met inbegrip van oefeningen, en van het militair en civiel personeel van de lidstaten dat ter beschikking van de Europese Unie wordt gesteld om in dit verband op te treden (EU SOFA).

In zijn antwoord van 21 maart 2005 heeft de Raad verklaard dat er geen documenten waren over de uitvoering van artikel 18, lid 2, onder b), en artikel 19, lid 4, van de overeenkomst. Wat het verzoek om toegang tot documenten in verband met de onderhandelingen over en de ondertekening van de overeenkomst betreft, wees de Raad erop dat er twee soorten voorbereidende documenten bestaan: a) een aantal documenten die reeds beschikbaar zijn op de website van de Raad als onderdeel van het documentenregister van de Raad; en b) SN-documenten 4438/01, 4438/1/01 REV 1, 4438/4/01 REV 4 en 4438/5/01 REV 5. Wat de tweede groep documenten betreft, heeft de Raad slechts gedeeltelijke toegang verleend door de delen van de documenten die juridisch advies bevatten, achter te houden.

In zijn confirmatief verzoek van 24 maart 2005 heeft klager het besluit van de Raad om slechts gedeeltelijke toegang tot bovengenoemde documenten te verlenen, niet aangevochten. Gelet op het toepassingsgebied van de overeenkomst en het feit dat het opstellen van de overeenkomst meer dan twee jaar in beslag had genomen, moest echter worden aangenomen dat de Raad meer dan alleen deze vier documenten bezat. De klager voegde eraan toe dat juist de nummering van deze documenten erop wees dat er andere relevante documenten bestonden.

In zijn antwoord van 11 mei 2005 verklaarde de Raad dat "na een grondig onderzoek van dit confirmatief verzoek in het licht van de argumenten van de verzoeker en na het resultaat van nieuw intern overleg" geen andere documenten waren gevonden die relevant waren voor het verzoek. Wat het hiaat in de nummeringsvolgorde betreft, heeft de Raad verklaard dat de SN-documenten 4438/2/01 REV 2 en 4438/3/01 REV 3 "tijdens de productie nietig zijn verklaard en nietig zijn verklaard".

In zijn klacht bij de Ombudsman bleef klager bij zijn standpunt dat het standpunt van de Raad dat er slechts vier relevante documenten waren, kennelijk onredelijk was. Klager wees erop dat in een verslag van het Europees Controlecomité van het Lagerhuis (28e verslag, HC 63-xxviii, 2 juli 2003, blz. 38) duidelijk werd gemaakt dat de overeenkomst ten minste negen herzieningen had ondergaan. Hij voegde daaraan toe dat hem, na een afzonderlijk verzoek dat was ingediend op grond van de wetgeving inzake vrijheid van informatie van één EU-lidstaat, toegang was verleend tot document SN 4438/7/01 REV 7 van de Raad van 18 maart 2003.

Klager beweerde a) dat de Raad, door geen volledige of gedeeltelijke toegang te verlenen tot alle gevraagde documenten of door geen redenen op te geven voor het weigeren van toegang tot deze documenten, zijn verplichtingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet volledig was nagekomen; en b) dat de Raad, door dit niet te doen, ondanks het feit dat hij erop was gewezen dat er aanvullende documenten moesten bestaan, te kwader trouw heeft gehandeld en het door de verordening gewaarborgde recht rechtstreeks heeft geschonden.

In zijn verzoek van 10 maart 2005 verzocht klager ook om een volledige lijst van alle documenten waartoe de Raad zou kunnen besluiten de toegang te weigeren, met inbegrip van "gevoelige documenten" in de zin van artikel 9 van Verordening 1049/2001. In zijn antwoord heeft de Raad deze kwestie niet behandeld. In zijn confirmatief verzoek herhaalde klager daarom zijn verzoek.

In zijn antwoord van 11 mei 2005 heeft de Raad betoogd dat de instelling overeenkomstig artikel 9 van de verordening niet verplicht was om details over een gevoelig document bekend te maken of openbaar te maken, tenzij de opsteller ervan anders besliste. Volgens de Raad was de enige verplichting voor de instelling in dit verband om aan het einde van elk kalenderjaar het totale aantal documenten te vermelden dat in de loop van het jaar als "vertrouwelijk", "geheim" en "topgeheim" was gerubriceerd, overeenkomstig artikel 17, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

In zijn klacht bij de Ombudsman stelde klager dat het standpunt van de Raad niet alleen onjuist was, maar ook de argumenten die hij had aangevoerd, ontweek. Volgens klager heeft artikel 9, lid 4, van Verordening 1049/2001 ondubbelzinnig aangetoond dat de Raad verplicht was de weigering van toegang tot gevoelige documenten te motiveren, hoewel hij dit moest doen op een wijze die de in artikel 4 beschermde belangen niet schaadde. Klager voerde aan dat noch artikel 9, lid 3, noch artikel 9, lid 4, de motiveringsplicht afhankelijk stelde van de voorafgaande toestemming van de opsteller van het gevoelige document. Hij voegde eraan toe dat de Raad niet het recht had om alle details met betrekking tot een gevoelig document achter te houden, met inbegrip van bijvoorbeeld informatie over het al dan niet bestaan ervan.

Klager beweerde a) dat de Raad niet had onderzocht of hij volledige of gedeeltelijke toegang tot gevoelige documenten moest verlenen, b) dat de Raad niet had gemotiveerd waarom hij had besloten de toegang tot gevoelige documenten te weigeren, en c) dat de Raad, door niet in te gaan op de specifieke argumenten die hem waren voorgelegd, te kwader trouw had gehandeld en het oorspronkelijke verzoek en het confirmatieve verzoek niet naar behoren had behandeld.

DE INQUIRY

Advies van de Raad

In zijn advies heeft de Raad de volgende opmerkingen gemaakt:

Bestaande herzieningen van document SN 4438/01

In het licht van de argumenten van klager en met name rekening houdend met het bewijsmateriaal dat is verstrekt met betrekking tot de herziene versies van document SN 4438/01, heeft de Raad de kwestie grondig opnieuw onderzocht en nieuwe raadplegingen gestart binnen de bevoegde diensten van zijn secretariaat-generaal.

Volgens de huidige regels worden alle teksten voorgelegd aan de Raad of aan een van zijn voorbereidende instanties die:

• dienen als basis voor de beraadslagingen (bijvoorbeeld nota's van het voorzitterschap of een delegatie met ontwerpen of voorstellen voor een compromis over een besluit van de Raad, of begeleidende nota's van het secretariaat-generaal met ontwerpen waarover de Raad of een van zijn voorbereidende instanties een standpunt moet innemen); of
• invloed uitoefenen op het besluitvormingsproces (bijvoorbeeld bijdragen van een delegatie aan de besprekingen over een ontwerp dat aan de Raad wordt voorgelegd); of
• rekening houden met de vooruitgang die met betrekking tot een bepaald onderwerp is geboekt (bijvoorbeeld de resultaten van de besprekingen en beknopte verslagen van de voorbereidende instanties van de Raad)

moeten worden verspreid als "ST"-documenten. Bijgevolg worden zij automatisch getraceerd in het documentproductiesysteem van de Raad en (tenzij zij niet overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zijn geregistreerd) automatisch in het register van de Raad opgenomen. Volgens de huidige regels mogen SN-documenten dus niet langer voor dergelijke doeleinden worden gebruikt. Dergelijke documenten zijn uitsluitend bestemd voor intern gebruik binnen het secretariaat-generaal voor administratieve doeleinden, zoals vertaling. Zij mogen niet worden uitgedeeld aan de leden van de Raad of aan de leden van zijn voorbereidende instanties.

Dit systeem was echter nog niet van kracht toen de verschillende versies van document SN 4438/01 werden opgesteld. In 2001 was het nog mogelijk om "SN"-documenten te produceren voor verspreiding onder de delegaties. Dergelijke "SN"-documenten werden verspreid door de afdeling die ze heeft opgesteld in plaats van door de gecentraliseerde afdeling documentbeheer.

Na intensief onderzoek kon de Raad nu bevestigen dat er inderdaad tien herzieningen van het betrokken document waren opgesteld, waaronder REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10. Deze versies zijn niet in het geautomatiseerde circuit geladen, waardoor alle Raadsdocumenten kunnen worden geregistreerd en opgeslagen in het elektronische archief van de instelling. Daarom werden deze herziene versies bewaard in de dienst die verantwoordelijk is voor de zaak, maar, zoals vermeld in het antwoord op het confirmatief verzoek, werden zij, bij gebrek aan bewijs dat dergelijke herzieningen elektronisch waren geregistreerd en gevalideerd, als nietig beschouwd.

De Raad had nu ontdekt dat, in tegenstelling tot de eerste gegevens, de versies REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10 binnen de voorbereidende instanties van de Raad waren verspreid.

De Raad verontschuldigde zich bij klager voor deze schrijffout.

Er werd toegang verleend tot de herziene versies REV 6 tot en met REV 10. Herziene versies REV 2 en REV 3 konden niet volledig worden vrijgegeven, aangezien bepaalde delen ervan juridisch advies bevatten dat onder artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 valt. Aangezien er geen bewijs was van een hoger openbaar belang bij openbaarmaking, was de Raad van oordeel dat de bescherming van het interne juridische advies zwaarder weegt dan het openbaar belang bij openbaarmaking van de volledige documenten en dat gedeeltelijke toegang een redelijk compromis is (1).

Vermeend bestaande gevoelige documenten

Om te beginnen bevestigde de Raad dat er geen relevante gevoelige documenten bestonden. De Raad heeft erop gewezen dat uit de rechtspraak blijkt dat wanneer een instelling stelt dat een bepaald document waartoe toegang was gevraagd, niet bestaat, er een vermoeden bestaat dat dit niet het geval is (2).

Bovendien wil de Raad laten weten dat hij het niet eens was met de redenering van klager. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie betekende artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 dat gevoelige documenten "onder een afwijking [vallen] die duidelijk tot doel heeft de geheimhouding van de inhoud en zelfs van het bestaan ervan te waarborgen"(3).

De interpretatie van artikel 9, lid 4, door klager vergiste zich eveneens. Deze bepaling verplichtte een lidstaat (4) geenszins om het bestaan van gevoelige documenten te erkennen, laat staan ze op te sommen wanneer de auteurs ervoor kozen ze niet te registreren. Zij heeft zich beperkt tot de toepassing van een beginsel uit de rechtspraak van het Gerecht volgens hetwelk het onmogelijk zou kunnen zijn om redenen aan te voeren die de noodzaak van vertrouwelijkheid van elk afzonderlijk document rechtvaardigen zonder de inhoud ervan bekend te maken en aldus de uitzondering haar eigenlijke doel te ontnemen (5).

Opmerkingen van klager

Het advies van de Raad is aan klager toegezonden, samen met een verzoek om uiterlijk op 30 september 2005 opmerkingen in te dienen. Tegen die datum waren er geen opmerkingen van klager ontvangen.

BESLUIT

1 Vermeend verzuim om toegang te verlenen tot documenten

1.1 Op 10 maart 2005 heeft klager de Raad van de Europese Unie schriftelijk verzocht om toegang tot "alle documenten die in het bezit zijn van de Raad en die betrekking hebben op de onderhandelingen over en de ondertekening van de EU-SOFA, PB [2003] C 321, blz. 6, met inbegrip van documenten betreffende de organisatie van de onderhandelingen", alsmede tot alle documenten betreffende de uitvoering van artikel 18, lid 2, onder b), en artikel 19, lid 4, van de overeenkomst, uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (6). De door de klager genoemde tekst is de Overeenkomst tussen de lidstaten van de Europese Unie betreffende de status van bij de instellingen van de Europese Unie gedetacheerd militair en civiel personeel, van het hoofdkwartier en de strijdkrachten die ter beschikking van de Europese Unie kunnen worden gesteld in het kader van de voorbereiding en uitvoering van de in artikel 17, lid 2, van het EU-Verdrag bedoelde taken, met inbegrip van oefeningen, en van het militair en civiel personeel van de lidstaten dat ter beschikking van de Europese Unie wordt gesteld om in dit verband op te treden (EU SOFA).

In zijn antwoord van 21 maart 2005 heeft de Raad verklaard dat er geen documenten waren over de uitvoering van artikel 18, lid 2, onder b), en artikel 19, lid 4, van de overeenkomst. Wat het verzoek om toegang tot documenten in verband met de onderhandelingen over en de ondertekening van de overeenkomst betreft, wees de Raad erop dat er twee soorten voorbereidende documenten bestaan: a) een aantal documenten die reeds beschikbaar zijn op de website van de Raad als onderdeel van het documentenregister van de Raad; en b) SN-documenten 4438/01, 4438/1/01 REV 1, 4438/4/01 REV 4 en 4438/5/01 REV 5. Wat de tweede groep documenten betreft, heeft de Raad slechts gedeeltelijke toegang verleend door de delen van de documenten die juridisch advies bevatten, achter te houden.

In zijn confirmatief verzoek betwistte klager niet het besluit van de Raad om slechts gedeeltelijke toegang tot bovengenoemde documenten te verlenen. Gelet op het toepassingsgebied van de overeenkomst en het feit dat het opstellen van de overeenkomst meer dan twee jaar in beslag had genomen, moest echter worden aangenomen dat de Raad meer dan alleen deze vier documenten bezat. De klager voegde eraan toe dat juist de nummering van deze documenten erop wees dat er andere relevante documenten bestonden.

In zijn antwoord van 11 mei 2005 verklaarde de Raad dat "na een grondig onderzoek van dit confirmatief verzoek in het licht van de argumenten van de verzoeker en na het resultaat van nieuw intern overleg" geen andere documenten waren gevonden die relevant waren voor het verzoek. Wat het hiaat in de nummeringsvolgorde betreft, heeft de Raad verklaard dat de SN-documenten 4438/2/01 REV 2 en 4438/3/01 REV 3 "tijdens de productie nietig zijn verklaard en nietig zijn verklaard".

1.2 In zijn klacht bij de Ombudsman bleef klager bij zijn standpunt dat het standpunt van de Raad dat er slechts vier relevante documenten waren, kennelijk onredelijk was. Klager wees erop dat in een verslag van het Europees Controlecomité van het Lagerhuis (28e verslag, HC 63-xxviii, 2 juli 2003, blz. 38) duidelijk werd gemaakt dat de overeenkomst ten minste negen herzieningen had ondergaan. Hij voegde daaraan toe dat hem, na een afzonderlijk verzoek dat was ingediend op grond van de wetgeving inzake vrijheid van informatie van één EU-lidstaat, toegang was verleend tot document SN 4438/7/01 REV 7 van de Raad van 18 maart 2003.

Klager beweerde a) dat de Raad, door geen volledige of gedeeltelijke toegang te verlenen tot alle gevraagde documenten of door geen redenen op te geven voor het weigeren van toegang tot deze documenten, zijn verplichtingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet volledig was nagekomen; en b) dat de Raad, door dit niet te doen, ondanks het feit dat hij erop was gewezen dat er aanvullende documenten moesten bestaan, te kwader trouw heeft gehandeld en het door de verordening gewaarborgde recht rechtstreeks heeft geschonden.

1.3 In zijn advies heeft de Raad erop gewezen dat hij, in het licht van de argumenten van klager en met name rekening houdend met het bewijsmateriaal dat is verstrekt met betrekking tot de herziene versies van document SN 4438/01, de kwestie grondig opnieuw heeft onderzocht en nieuwe raadplegingen heeft gestart binnen de bevoegde diensten van zijn secretariaat-generaal. Na intensief onderzoek kon de Raad nu bevestigen dat er inderdaad tien herzieningen van het betrokken document waren opgesteld, waaronder REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10. De Raad legde uit dat deze versies niet in het geautomatiseerde circuit waren geladen, waardoor alle Raadsdocumenten konden worden geregistreerd en opgeslagen in het elektronische archief van de instelling. In plaats daarvan waren deze herziene versies bewaard bij de met de zaak belaste dienst, maar, zoals in het antwoord op het confirmatief verzoek werd vermeld, waren zij, bij gebrek aan bewijs dat dergelijke herzieningen elektronisch waren geregistreerd en gevalideerd, als nietig beschouwd. De Raad nam er nota van dat het in 2001, toen de verschillende versies van document SN 4438/01 waren opgesteld, nog steeds mogelijk was "SN"-documenten te produceren voor verspreiding onder de delegaties. Het benadrukt echter dat de regels sindsdien zijn gewijzigd en dat dergelijke documenten nu moeten worden verspreid als "ST"-documenten die (afgezien van de gevallen waarin zij niet zijn geregistreerd overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1049/2001) automatisch in het register van de Raad worden opgenomen.

De Raad verontschuldigde zich bij klager voor deze schrijffout. Zij voegde daaraan toe dat toegang werd verleend tot de herziene versies REV 6 tot en met REV 10 en dat gedeeltelijke toegang werd verleend tot de herziene versies REV 2 en REV 3, aangezien bepaalde delen van laatstgenoemde documenten juridisch advies bevatten dat onder artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 valt. De Raad heeft kopieën verstrekt van de documenten die aan de Ombudsman zijn verstrekt.

1.4 Van klager werden geen opmerkingen ontvangen.

1.5 De Ombudsman is van mening dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen inhoud en procedure met betrekking tot de wijze waarop de Raad het verzoek van klager om toegang tot documenten heeft behandeld.

1.6 Wat de grond van de zaak betreft, merkt de Ombudsman op dat de Raad, nadat klager om toegang tot documenten had verzocht, document SN 4438/01 en de herziene versies REV 1, REV 4 en REV 5 aan hem heeft bekendgemaakt. In zijn advies over deze klacht erkende de Raad dat er tien herzieningen van document SN 4438/01 hadden plaatsgevonden en stelde hij de herziene versies REV 6, REV 7, REV 8, REV 9 en REV 10 en delen van de herziene versies REV 2 en REV 3 ter beschikking van de klager. De Ombudsman merkt op dat klager de impliciete bewering van de Raad dat dit alle beschikbare documenten waren, niet betwistte, noch het standpunt van de Raad betwistte dat slechts gedeeltelijke toegang kon worden verleend tot de herziene versies REV 2 en REV 3, aangezien deze juridische adviezen bevatten die onder artikel 4, lid 2, van Verordening 1049/2001 vallen. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat er geen redenen zijn voor verder onderzoek naar de inhoud van deze bewering.

1.7 Wat de procedurele aspecten betreft, vereisen de beginselen van goed administratief gedrag dat verzoeken om toegang tot documenten uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 naar behoren en zorgvuldig worden behandeld. In dit geval merkt de Ombudsman op dat de Raad in zijn antwoord op het confirmatieve verzoek van klager heeft verklaard dat "na een grondig onderzoek van dit confirmatieve verzoek in het licht van de argumenten van de verzoeker en na het resultaat van nieuw intern overleg" geen verdere documenten waren gevonden die relevant waren voor het verzoek. In zijn advies verklaarde de Raad echter dat de herziene versies REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10 "in de met de zaak belaste dienst" blijven. Voorts moet worden opgemerkt dat klager in zijn confirmatief verzoek uitdrukkelijk heeft aangevoerd dat er meer dan de weinige documenten moesten zijn die de Raad in antwoord op zijn oorspronkelijke verzoek om toegang openbaar had gemaakt. De Ombudsman begrijpt daarom niet waarom deze documenten niet werden geïdentificeerd toen het verzoek om toegang van klager werd behandeld of, op zijn minst, toen de Raad het confirmatief verzoek onderzocht. De enige verklaring die de Raad heeft gegeven, is dat deze herziene versies als nietig waren beschouwd bij gebrek aan bewijs dat zij elektronisch waren geregistreerd en gevalideerd. De Raad heeft echter niet uitgelegd waarom een document van het betrokken type alleen als geldig moet worden beschouwd als het elektronisch is geregistreerd en gevalideerd. De Ombudsman merkt voorts op dat de Raad in zijn antwoord op het confirmatieve verzoek van klager heeft verklaard dat de herziene versies REV 2 en REV 3 "tijdens de productie nietig zijn verklaard en nietig zijn verklaard". Volgens de Ombudsman was deze verklaring misleidend omdat zij de (onjuiste) indruk wekte dat de betrokken documenten nooit waren verspreid. In zijn advies verklaarde de Raad dat hij had ontdekt dat, "in tegenstelling tot het oorspronkelijke bewijsmateriaal", de herziene versies REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10 binnen de voorbereidende instanties van de Raad waren verspreid. Uit de voorbladen van alle betrokken documenten blijkt echter reeds dat deze documenten bestemd waren om aan de betrokken partijen te worden verstrekt en dat zij naar aanleiding van bepaalde bijeenkomsten waren opgesteld. De Ombudsman begrijpt dan ook niet hoe de "voor de zaak verantwoordelijke dienst" ervan uit had kunnen gaan dat deze documenten niet waren verspreid en zelfs nietig waren verklaard.

In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat het verzuim van de Raad om het verzoek van klager om toegang tot documenten naar behoren en zorgvuldig te behandelen, wanbeheer vormde.

1.8 Naar zijn mening heeft de Raad zich bij klager verontschuldigd "voor de schrijffout" die zich volgens hem had voorgedaan. De Ombudsman is van mening dat het wanbeheer dat hij in deze zaak heeft vastgesteld ernstiger is dan dat, ook al is er geen bewijs voor het standpunt van klager dat de Raad te kwader trouw heeft gehandeld. De Ombudsman neemt echter ook nota van de uitleg van de Raad dat zijn interne regels zijn gewijzigd sinds de documenten waarop het verzoek om toegang van klager betrekking heeft, zijn opgesteld. De Ombudsman begrijpt het standpunt van de Raad in die zin dat problemen als die welke in de onderhavige zaak zijn vastgesteld, zich onder de nieuwe regels niet langer zouden voordoen. Gezien deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat het maken van een kritische opmerking de meest geschikte manier is om het wanbeheer dat zich heeft voorgedaan aan te pakken en dat er van zijn kant geen verdere actie vereist is.

2 Vermeend verzuim om toegang te verlenen tot gevoelige documenten

2.1 In zijn verzoekschrift van 10 maart 2005 had klager ook gevraagd om een volledige lijst van alle documenten waartoe de Raad zou kunnen besluiten de toegang te weigeren, met inbegrip van "gevoelige documenten" in de zin van artikel 9 van Verordening 1049/2001. In zijn antwoord op het confirmatief verzoek van klager stelde de Raad dat de instelling overeenkomstig artikel 9 van de verordening niet verplicht was om details over een gevoelig document bekend te maken of openbaar te maken, tenzij de opsteller ervan anders besliste. Volgens de Raad was de enige verplichting voor de instelling in dit verband om aan het einde van elk kalenderjaar het totale aantal documenten te vermelden dat in de loop van het jaar als "vertrouwelijk", "geheim" en "topgeheim" was gerubriceerd, overeenkomstig artikel 17, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

2.2 In zijn klacht bij de Ombudsman stelde klager dat het standpunt van de Raad niet alleen onjuist was, maar ook de argumenten die hij had aangevoerd, ontweek. Volgens klager heeft artikel 9, lid 4, van Verordening 1049/2001 ondubbelzinnig aangetoond dat de Raad verplicht was de weigering van toegang tot gevoelige documenten te motiveren, hoewel hij dit moest doen op een wijze die de in artikel 4 beschermde belangen niet schaadde. Klager voerde aan dat noch artikel 9, lid 3, noch artikel 9, lid 4, de motiveringsplicht afhankelijk stelde van de voorafgaande toestemming van de opsteller van het gevoelige document. Hij voegde eraan toe dat de Raad niet het recht had om alle details met betrekking tot een gevoelig document achter te houden, met inbegrip van bijvoorbeeld informatie over het al dan niet bestaan ervan.

Klager beweerde a) dat de Raad had nagelaten na te gaan of hij volledige of gedeeltelijke toegang moest verlenen tot gevoelige documenten; b) dat de Raad niet heeft gemotiveerd waarom hij heeft besloten de toegang tot gevoelige documenten te weigeren; en c) dat de Raad, door niet in te gaan op de specifieke argumenten die hem waren voorgelegd, te kwader trouw had gehandeld en het oorspronkelijke verzoek en het confirmatieve verzoek niet naar behoren had behandeld.

2.3 In zijn advies benadrukte de Raad dat er geen relevante gevoelige documenten bestaan. De Raad voegde daaraan toe dat hij het niet eens was met de redenering van klager.

2.4 Zoals de Raad terecht heeft opgemerkt, volgt uit de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg dat "overeenkomstig het vermoeden van wettigheid van communautaire handelingen, wanneer de betrokken instelling stelt dat een bepaald document waartoe om toegang is verzocht, niet bestaat, er een vermoeden bestaat dat dit niet het geval is"(7). In het onderhavige geval heeft de klager geen bewijsmateriaal overgelegd om dit vermoeden te weerleggen. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat er geen redenen zijn voor verder onderzoek naar dit aspect van de zaak.

2.5 Er zal echter nog een opmerking worden gemaakt over het feit dat de Raad pas in zijn advies heeft verklaard dat er geen gevoelige documenten zijn.

3 Conclusie

Op basis van het onderzoek van de Ombudsman naar deze klacht moet de volgende kritische opmerking worden gemaakt:

De beginselen van goed administratief gedrag vereisen dat verzoeken om toegang tot documenten naar behoren en zorgvuldig worden behandeld. In het onderhavige geval heeft klager in zijn confirmatief verzoek uitdrukkelijk betoogd dat er meer dan de weinige documenten moesten zijn die de Raad in antwoord op zijn oorspronkelijke verzoek openbaar had gemaakt. In het antwoord van de Raad stond dat "na een grondige bestudering van dit confirmatief verzoek in het licht van de argumenten van de verzoeker en na het resultaat van nieuw intern overleg" geen andere documenten waren gevonden die relevant waren voor het verzoek. In zijn advies aan de Ombudsman verklaarde de Raad echter dat de herziene versies REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10 "in de met de zaak belaste dienst" werden gehandhaafd. De enige verklaring die de Raad heeft gegeven waarom de documenten niet eerder zijn geïdentificeerd, is dat zij als nietig waren beschouwd bij gebreke van bewijs dat zij elektronisch waren geregistreerd en gevalideerd. De Raad heeft echter niet uitgelegd waarom een document van het betrokken type alleen als geldig moet worden beschouwd als het elektronisch is geregistreerd en gevalideerd. Bovendien werd in het antwoord van de Raad op het confirmatief verzoek van klager ook gesteld dat de herziene versies REV 2 en REV 3 "tijdens de productie nietig zijn verklaard en nietig zijn verklaard", wat ten onrechte impliceert dat de betrokken documenten nooit zijn verspreid. In zijn advies verklaarde de Raad dat hij had ontdekt dat, "in tegenstelling tot het oorspronkelijke bewijsmateriaal", de herziene versies REV 2, REV 3 en REV 6 tot en met REV 10 binnen de voorbereidende instanties van de Raad waren verspreid. Uit de voorbladen van alle betrokken documenten blijkt echter reeds dat deze documenten bestemd waren om aan de betrokken partijen te worden verstrekt en dat zij naar aanleiding van bepaalde bijeenkomsten waren opgesteld.

Gezien het bovenstaande begrijpt de Ombudsman niet waarom de documenten in kwestie niet zijn geïdentificeerd bij de behandeling van het verzoek om toegang van klager of, op zijn minst, bij de behandeling van het confirmatief verzoek door de Raad. De Ombudsman begrijpt evenmin hoe de "voor de zaak verantwoordelijke dienst" ervan uit had kunnen gaan dat deze documenten niet waren verspreid en zelfs nietig waren verklaard. De Ombudsman is derhalve van mening dat de Raad het verzoek van klager om toegang tot documenten niet naar behoren en zorgvuldig heeft behandeld. Dit vormde wanbeheer.

In zijn advies legde de Raad uit dat zijn interne regels waren gewijzigd sinds de documenten waarop het verzoek om toegang van klager betrekking had, waren opgesteld. De Ombudsman begrijpt het standpunt van de Raad in die zin dat problemen als die welke in de onderhavige zaak zijn vastgesteld, zich onder de nieuwe regels niet langer zouden voordoen. Gezien deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat het maken van een kritische opmerking de meest geschikte manier is om het wanbeheer dat zich heeft voorgedaan aan te pakken en dat er van zijn kant geen verdere actie vereist is. De Ombudsman sluit de zaak derhalve af.

De secretaris-generaal van de Raad zal ook van dit besluit in kennis worden gesteld.

BIJZONDERE OPMERKINGEN

In zijn verzoek om toegang tot documenten van 10 maart 2005 verzocht klager om een lijst van alle documenten waartoe de Raad zou kunnen besluiten de toegang te weigeren, met inbegrip van "gevoelige documenten" in de zin van artikel 9 van Verordening 1049/2001. In zijn antwoord heeft de Raad deze kwestie niet behandeld. In zijn confirmatief verzoek herhaalde klager daarom zijn verzoek. In zijn antwoord van 11 mei 2005 heeft de Raad zich in wezen op het standpunt gesteld dat hij niet verplicht was informatie over gevoelige documenten openbaar te maken. Pas in zijn advies over de onderhavige grief heeft de Raad verklaard dat dergelijke gevoelige documenten in casu niet bestonden.

De Ombudsman is van mening dat het nuttig zou zijn als de Raad in toekomstige gevallen dergelijke informatie zo spoedig mogelijk aan de aanvragers zou kunnen verstrekken.

De jouwe oprecht,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Bij het advies zijn kopieën van de desbetreffende documenten gevoegd. De Raad nam er nota van dat hij, om ervoor te zorgen dat zo spoedig mogelijk toegang werd verleend, een nieuwe kopie van deze documenten rechtstreeks aan klager had toegezonden.

(2) Zaak T-311/00, BAT (Investments) Ltd/Commissie, Jurispr. 2002, blz. II-2781, punt 35. Zie ook de gevoegde zaken T-110/03, T-150/03 en T-405/03, Sison/Raad, arrest van 26 april 2005 (nog niet gepubliceerd), punt 29.

(3) Gevoegde zaken T-110/03, T-150/03 en T-405/03 Sison/Raad, arrest van 26 april 2005 (nog niet gepubliceerd), punt 95.

(4) De Ombudsman gaat ervan uit dat de verwijzing naar "een lidstaat" onjuist is en eerder "een instelling" moet zijn.

(5) Zaak T-204/99, Mattila/Raad, Jurispr. 2001, blz. II-2265, punt 87, en zaak T-405/03, Sison, reeds aangehaald, punten 60-62.

(6) Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

(7) Zaak T-311/00, BAT (Investments) Ltd/Commissie, Jurispr. 2002, blz. II-2781, punt 35. Zie ook de gevoegde zaken T-110/03, T-150/03 en T-405/03, Sison/Raad, arrest van 26 april 2005, punt 29.