Achtergrond van de klacht

1. Dit onderzoek had betrekking op de transparantie van de troepenbijdragen van de lidstaten aan EU-missies en -operaties in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) van de EU.

2. Het GVDB vormt het kader voor de politieke en militaire structuren van de EU en voor militaire en civiele missies en operaties^[1] buiten haar grondgebied. Dergelijke missies en operaties zijn gericht op vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid.

3. De lidstaten oefenen politieke controle uit en bepalen de strategische richting van GVDB-missies en -operaties. Tot dusver heeft de EU missies en operaties^[2] opgezet in verschillende landen in Europa, Afrika en Azië.  

4. In februari 2020 heeft de klager de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) verzocht om toegang van het publiek^[3] tot documenten die de volgende informatie bevatten: “een lijst van alle GVDB-missies en -operaties van de EU die sinds 2003 zijn uitgevoerd, met voor elke missie/operatie:

• de naam;
• het land waar het plaatsvond - of plaatsvindt;
• het begin- en eindjaar;
• het soort missie (militair of civiel);
• het totale aantal ingezette personeelsleden;
• de bijdrage van de troepen per lidstaat, en
• het totale aantal ingezette EU-personeelsleden".

5. In april 2020 heeft de EDEO op het verzoek van klager geantwoord. De EDEO heeft vastgesteld en toegang verleend tot drie documenten die binnen het toepassingsgebied van het verzoek vallen.^[4] De EDEO heeft uitgelegd dat de resterende gevraagde informatie – namelijk het totale aantal ingezette personeelsleden, het totale aantal ingezette EU-personeel en de bijdrage van de troepen per lidstaat – voortdurend varieert en is opgenomen in de zogenaamde “wekelijkse verslagen”, die pas vanaf november 2008 beschikbaar zijn. De EDEO weigerde toegang tot deze verslagen, met het argument dat openbaarmaking de bescherming van de openbare veiligheid, defensie- en militaire aangelegenheden en de internationale betrekkingen zou ondermijnen^[5].

6. Klager heeft de EDEO vervolgens verzocht zijn besluit te herzien door een zogenaamd “bevestigend verzoek” in te dienen. Klager gaf aan dat het hoofddoel van het verzoek was “gegevens te verkrijgen over de betrokkenheid van de lidstaten bij EDEO-missies en -operaties”. Hij suggereerde dat de gegevens per percentage of per regio konden worden verstrekt om exacte aantallen te voorkomen.

7. In juni 2020 heeft de EDEO klager geantwoord (“bevestigend besluit”). Zij heeft toegang verleend tot twee aanvullende documenten met geaggregeerde gegevens over het totale aantal personeelsleden dat bij de huidige missies en operaties is ingezet, alsook geaggregeerde gegevens over het aantal personeelsleden per missie/operatie, uitgesplitst naar continent.^[6] Wat de individuele troepenbijdragen van de lidstaten betreft, herhaalde zij dat deze informatie werd bewaard in de “wekelijkse verslagen” waartoe zij geen toegang kon verlenen.

8. Ontevreden over het besluit van de EDEO wendde klager zich op 12 juni 2020 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

9. De Ombudsman opende een onderzoek naar de weigering van de EDEO om het publiek toegang te verlenen tot de “wekelijkse verslagen”.

10. In de loop van het onderzoek heeft het onderzoeksteam van de Ombudsman een ontmoeting gehad met vertegenwoordigers van de EDEO en steekproeven van de “wekelijkse verslagen” geïnspecteerd.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

Argumenten van de klager

11.  Volgens de klager moet het publiek weten hoe en in welke mate de lidstaten bijdragen aan missies en operaties. Bovendien acht klager het, om de reikwijdte van de missies te begrijpen, noodzakelijk om de individuele bijdragen van de betrokken lidstaten te kunnen vergelijken.

Argumenten van de EDEO

12. De EDEO zei dat hij niet beschikt over een geconsolideerd document of een geconsolideerd gegevensbestand met een jaarlijks overzicht van alle militaire bijdragen van de lidstaten. Elke missie dient een “wekelijks verslag” in, met een uitsplitsing van het aantal troepen. Deze documenten zijn gerubriceerd als “EU-RESTRICTED”^[7]. De verslagen bevatten belangrijke en gevoelige informatie over defensieaangelegenheden, met name over lokale autoriteiten van de gastlanden waar de GVDB-operaties en -missies plaatsvinden, met inbegrip van gegevens en beoordelingen van hun capaciteiten.

13. De EDEO merkte ook op dat het exacte aantal ingezette personeelsleden gevoelige informatie is, aangezien deze - in verkeerde handen - kan worden gebruikt om de veiligheid van dat personeel of de doelstellingen van de missie of operatie van het CDSP te ondermijnen.

14. De EDEO verklaarde voorts dat, aangezien het een voorrecht van elk deelnemend land is om de hoogte van zijn bijdrage te bepalen, het aan de lidstaten is om te beslissen of zij deze informatie openbaar willen maken.

15. Eenzijdige openbaarmaking van de gevraagde documenten door de EDEO zou van invloed zijn op de betrekkingen met de lidstaten en zou afbreuk kunnen doen aan hun bereidheid om volledig deel te nemen aan toekomstige operaties of missies.

16. Aangezien deze operaties en missies plaatsvinden in een zeer delicate politieke omgeving op lokaal en internationaal niveau, concludeerde de EDEO dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten de bescherming van de openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden en de internationale betrekkingen zou kunnen ondermijnen^[8].

Beoordeling door de Ombudsman

17. De missies en operaties van de EU beogen de mondiale stabiliteit te vergroten en de veiligheid in Europa te bevorderen door middel van taken zoals conflictpreventie, gezamenlijke ontwapening en stabilisering na conflicten^[9]. Bovendien dragen zij bij tot de bestrijding van terrorisme.

18. Door transparantie te bieden over de operationele details van deze missies en operaties kan het publiek vaststellen waar en hoe de EU actief is op het gebied van veiligheid. Dit vergroot op zijn beurt de legitimiteit van het GVDB van de EU.

19. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman ingenomen met het feit dat de EDEO vijf documenten met de meeste gevraagde informatie over GVDB-missies en -operaties heeft geïdentificeerd en toegang daartoe heeft verleend.

20. Wat betreft de weigering van de EDEO om de lidstaten toegang te verlenen tot informatie over individuele troepenbijdragen, moet worden opgemerkt dat de EU-instellingen over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken om te bepalen of het openbaar belang op het gebied van openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden en internationale betrekkingen kan worden ondermijnd door bepaalde informatie openbaar te maken^[10].

21. De EDEO betoogt dat de openbaarmaking van informatie over de individuele bijdragen van de lidstaten de openbare veiligheid, defensie en militaire aangelegenheden en de internationale betrekkingen in gevaar zou kunnen brengen.

22. De inspectie door het onderzoeksteam van de Ombudsman van een selectie van de “wekelijkse verslagen” bevestigde dat zij overal gevoelige informatie bevatten. Het standpunt van de EDEO dat de openbaarmaking van deze verslagen de openbare veiligheid in gevaar kan brengen en de internationale betrekkingen kan ondermijnen, is redelijk. De Ombudsman is bovendien van mening dat de EDEO voldoende redenen heeft gegeven om zijn besluit te rechtvaardigen, met name gezien de mogelijke negatieve gevolgen voor de missies indien hij de verslagen openbaar zou maken.

23. Met betrekking tot het argument van de klager dat er een groot openbaar belang is bij de openbaarmaking van de informatie, is het belangrijk op te merken dat de bescherming van de internationale betrekkingen en de openbare veiligheid op grond van het EU-recht inzake de toegang van het publiek tot documenten^[11] niet door enig ander openbaar belang terzijde kan worden geschoven.

24. De Ombudsman concludeert derhalve dat de EDEO terecht de openbaarmaking van de „wekelijkse verslagen” heeft geweigerd.

25. In het licht van het bovenstaande is de Ombudsman van oordeel dat er geen sprake was van wanbeheer door de EDEO.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Dienst voor extern optreden bij het weigeren van toegang van het publiek tot documenten met informatie over individuele bijdragen van de lidstaten aan missies en operaties in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de EU.

Klager en de EDEO zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 19/10/2020

[1] Overeenkomstig de artikelen 42.1 en 43.1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, beschikbaar op https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0023.02/DOC_1&format=PDF.

[2] Overzicht van de huidige EU-missies en -operaties beschikbaar op: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/430/military-and-civilian-missions-and-operations_nl.

[3] Overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] De EDEO heeft toegang verleend tot:

1. Factsheet met basisinformatie over GVDB-missies en -operaties, zoals de naam van de missie/operatie, het land of de landen waar de missie/operatie heeft plaatsgevonden, het begin- en het eindjaar (indien van toepassing, lopend) en het type (militair of civiel);

2. Tabel met basisinformatie over GVDB-missies en -operaties, zoals de naam van de missie/operatie, het land/de landen waar de missie/operatie heeft plaatsgevonden – of plaatsvindt –, het begin- en het eindjaar (indien van toepassing, lopend);

3. Lijst van de voormalige en huidige civiele GVDB-missies.

[5] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

[6] De twee documenten waartoe de EDEO toegang heeft verleend, zijn:

1. Brochure over GVDB-missies en -operaties van de EU;

2. Tabel met nadere gegevens over de geaggregeerde gegevens voor GVDB-missies en -operaties voor de periode 2008-2019.

[7] Overeenkomstig de EU-regels inzake gerubriceerde informatie (EUCI), Besluit van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 19 september 2017 betreffende de beveiligingsvoorschriften voor de Europese Dienst voor extern optreden ADMIN(2017) 10 (2018/C 126/01).

[8] Artikel 4, lid 1, onder a), eerste, tweede en derde streepje, van Verordening 1049/2001.

[9] Artikel 43, lid 1, VEU.

[10] Zie bijvoorbeeld arrest van het Gerecht van 11 juli 2018, ClientEarth/Commissie, T-644/16, punten 23-25, beschikbaar op: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[11] Overeenkomstig artikel 4, lid 1, juncto lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.