Feiten en achtergrond

In de afgelopen jaren had de Oostenrijkse ombudsman in Oostenrijk talrijke zaken behandeld waarin de betaling van gezinsbijslagen aanzienlijke vertraging opliep als gevolg van het gebrek aan medewerking van de lidstaat waar een gezinslid woont of werkt. Doorgaans zijn de begunstigden van deze uitkeringen in Oostenrijk alleenstaande moeders van wie de (voormalige) partners in een andere lidstaat werken.

De Oostenrijkse Ombudsman heeft de Europese Ombudsman schriftelijk om hulp verzocht om van de Europese Commissie opheldering te krijgen over de juiste interpretatie van Verordening (EG) nr. 987/2009 [1] (hierna „de verordening” genoemd) betreffende gezinsbijslagen in grensoverschrijdende situaties.

Artikel 6, lid 2, van de verordening luidt als volgt: “Indien er tussen de organen of autoriteiten van twee of meer lidstaten een verschil van mening bestaat over het orgaan dat de uitkeringen of verstrekkingen moet verstrekken, heeft de betrokkene die aanspraak op uitkeringen zou kunnen maken indien er geen geschil was, voorlopig recht op de uitkeringen waarin is voorzien door de wetgeving die wordt toegepast door het orgaan van zijn woonplaats of, indien deze persoon niet op het grondgebied van een van de betrokken lidstaten woont, op de uitkeringen waarin is voorzien door de wetgeving die wordt toegepast door het orgaan waaraan het verzoek voor het eerst is gericht”. De Oostenrijkse ombudsman wees er echter op dat dit beginsel vaak niet werd gevolgd. Totdat er tussen de twee lidstaten overeenstemming is bereikt over de vraag welke lidstaat de uitkeringen moet verstrekken, zou de ouder die recht heeft op de uitkering helemaal geen uitkering kunnen ontvangen, waardoor deze personen in een financieel kwetsbare situatie komen te verkeren.

Voorts bepaalt artikel 60, lid 2, tweede alinea, van de verordening: "Indien het orgaan waaraan het verzoek is toegezonden, binnen twee maanden na ontvangst van het verzoek geen standpunt inneemt, is het bovengenoemde voorlopige besluit van toepassing en betaalt het orgaan de krachtens zijn wetgeving vastgestelde uitkeringen en stelt het het orgaan waaraan het verzoek is gericht, in kennis van het bedrag van de betaalde uitkeringen." Volgens de ervaring van de Oostenrijkse ombudsman was ook dit soms een dode letter gebleven.

De Oostenrijkse Ombudsman wees erop dat hij de Europese Commissie twee keer (in 2011 en 2016) over bovengenoemde problemen heeft geschreven. Hij ontving de bevestiging dat de woonstaat de uitkeringen voorlopig moet betalen, zelfs wanneer er een meningsverschil is en het orgaan van de staat van de hoofdbetaler niet binnen de termijn van twee maanden antwoordt.

Ook de Tsjechische Ombudsman had de Commissie onlangs echter geschreven over soortgelijke problemen in de Tsjechische Republiek, maar zij ontving een ander antwoord waarin zij aangaf dat een dergelijke verplichting niet uit het EU-recht kon worden afgeleid.

Volgens de Oostenrijkse ombudsman was SOLVIT er evenmin in geslaagd de problemen op te lossen. Zo is er momenteel een geval in Oostenrijk waarin een alleenstaande moeder helemaal geen gezinsbijslagen heeft ontvangen voor haar kind dat al in januari 2017 is geboren.

Zoekopdracht

Op 30 april 2018 heeft de Europese Ombudsman besloten een onderzoeksprocedure in te leiden om het standpunt van de Commissie in te winnen met betrekking tot het volgende:

1. Het lijkt erop dat de Oostenrijkse en Tsjechische ombudsmannen uiteenlopende antwoorden hebben ontvangen met betrekking tot de voorlopige verplichting tot betaling van de uitkeringen uit hoofde van artikel 6, lid 2, en artikel 60, lid 2, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 987/2009. Hoe moeten deze bepalingen worden geïnterpreteerd in situaties die door de Oostenrijkse ombudsman worden beschreven?

2. Het blijkt dat het SOLVIT-netwerk er niet in is geslaagd alle individuele gevallen op bevredigende wijze op te lossen. Is de Commissie van mening dat er een systeemprobleem kan zijn bij de toepassing van de verordening in grensoverschrijdende situaties?

3. Zijn er andere oplossingen die de Commissie zou kunnen overwegen om de situatie te vergemakkelijken?

Antwoord van de Commissie

In haar antwoord van 21 juni 2018 heeft de Commissie uitgelegd dat artikel 60 [2] van Verordening (EG) nr. 987/2009 bepalingen bevat die nodig zijn voor de uitlegging van de artikelen 67 en 68 van Verordening (EG) nr. 883/2004 [3]. De leden 3 en 4 van artikel 60 verwijzen naar twee verschillende situaties. Lid 3 heeft betrekking op de situatie waarin "het orgaan van de lidstaat waaraan het voorlopige besluit is toegezonden, niet binnen de termijn van twee maanden antwoordt". In deze situatie moet stilzwijgen worden geïnterpreteerd als een positief antwoord en vervolgens moet het orgaan de aanvrager informeren en de uitkeringen betalen overeenkomstig zijn wetgeving. Het heeft ook verklaard dat “de secundair bevoegde organen de aanvullende toeslag betalen zodra het voorlopige besluit definitief wordt en zij over de nodige informatie beschikken om de aanvullende toeslag te berekenen”.

Met betrekking tot artikel 60, lid 4, verklaarde de Commissie dat het “de situatie [betreft] waarin de instelling waaraan het voorlopige besluit is toegezonden, van oordeel is dat zij niet primair bevoegd is . In dat geval is de procedure van artikel 6, leden 2 tot en met 5, van toepassing. Het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend, betaalt op verzoek van de aanvrager voorlopig het bedrag van de krachtens zijn wetgeving toegekende gezinsbijslagen.”

De Commissie zei ook dat de brieven die zij aan de Tsjechische en Oostenrijkse ombudsmannen had gestuurd, betrekking hadden op antwoorden in de concrete gevallen, waarin niet werd ingegaan op situaties waarin de lidstaten uiteenlopende standpunten hadden over een specifiek geval.

De Commissie benadrukte dat zij alleen op de hoogte is van vertragingen bij de toepassing van artikel 60, lid 3, van de verordening in grensoverschrijdende situaties tussen Oostenrijk en Tsjechië. Zij beschouwde de vertragingen dus niet als systemisch.

Wat de mogelijke oplossingen voor het probleem betreft, verklaarde het dat de Administratieve Commissie overeenkomstig artikel 6 van de verordening een rol speelt in de dialoog- en bemiddelingsprocedures wanneer er tussen de lidstaten een geschil bestaat over hun bevoegdheid.

De Commissie verwees ook naar de komende elektronische uitwisseling van socialezekerheidsinformatie (EESSI), die volgens de planning uiterlijk in juli 2019 door de lidstaten zal worden uitgevoerd. Volgens de Commissie zal het EESSI zorgen voor een snelle verstrekking van informatie, wat de administratieve samenwerking tussen de nationale autoriteiten van de lidstaten verbetert.

Tot slot voegde de Commissie eraan toe dat zij de uitdagingen op het gebied van arbeidsmobiliteit en sociale zekerheid zou aanpakken door de mogelijke invoering van een multifunctioneel Europees socialezekerheidsnummer (ESSN) dat de interactie van burgers met de overheid op een aantal gebieden zal vereenvoudigen en moderniseren.

Terugkoppeling

Op 29 augustus 2018 heeft de Oostenrijkse Ombudsman de Europese Ombudsman zijn opmerkingen over het antwoord van de Commissie doen toekomen.

Hij wijst op de moeilijkheden bij de communicatie tussen de autoriteiten van de verschillende lidstaten. Ondanks de termijn van twee maanden moeten de nationale autoriteiten van een lidstaat mogelijk vele maanden wachten op een antwoord van een andere lidstaat en soms zijn de antwoorden die zij krijgen onvolledig. Alleen al het bestaan van kwetsbare gezinnen of alleenstaande ouders kan door dit gedrag worden bedreigd en de betrokkenheid van SOLVIT heeft de procedure niet versneld.

In de eerdere antwoorden die de Oostenrijkse Ombudsman (in 2011 en 2016) van de Commissie had ontvangen, werd gesteld dat de woonstaat de gezinsbijslag twee maanden na ontvangst van het verzoek voorlopig moest verstrekken, indien hij verondersteld werd primair bevoegd te zijn. Destijds suggereerde de Commissie dat het begrip „geschil” in de zin van artikel 6, lid 2, en artikel 60, lid 2, van de verordening, dat de voorwaarde voor dit aanvullend recht vormt, ruim moest worden uitgelegd, met inbegrip van situaties waarin een instelling niet of te laat heeft geantwoord. Ondanks zijn inspanningen hebben de Oostenrijkse autoriteiten een dergelijke uitlegging echter niet gevolgd.

Voorts verwees hij naar het antwoord van de Commissie aan de Europese Ombudsman over artikel 60, lid 3, van Verordening (EG) nr. 987/2009. Volgens hem heeft de uitlegging van de Commissie ertoe geleid dat gezinnen nog steeds moeten wachten, aangezien de autoriteit waarvan het antwoord aan de autoriteit van een andere lidstaat vertraging oploopt, ook de verstrekking van de gezinsbijslag vertraagt. Dit werd duidelijk bevestigd door de eerdere ervaring van de Oostenrijkse ombudsman.

Voorts hebben de toepasselijke bepalingen van het EU-recht tot doel te voorkomen dat mobiele EU-burgers gedurende lange tijd zonder enig voordeel blijven (hij verwees naar overweging 10 [4] van Verordening (EG) nr. 987/2009). Hij benadrukte dat dit niet is bereikt en dat er volgens hem dringend behoefte is aan een oplossing voor het probleem.

Wat ten slotte het mogelijk systemische karakter van de kwestie betreft, was de Oostenrijkse Ombudsman het niet eens met de stelling van de Commissie dat het feit dat alleen de Oostenrijkse en Tsjechische ombudsmannen de kwestie onder de aandacht van de Commissie hadden gebracht, niet uitsluit dat het probleem ook in andere lidstaten zou kunnen bestaan.

Netwerkraadpleging

Om de mogelijk systemische aard van het probleem te verduidelijken, is de Europese Ombudsman een raadpleging gestart met de leden van het Europees netwerk van ombudsmannen (ENO) met de vraag of zij soortgelijke situaties hebben meegemaakt als die welke in de vraag van de Oostenrijkse Ombudsman zijn beschreven.

Dertien van de ENO-leden antwoordden, waarvan zes leden (Belgisch, Kroatisch, Fins, Grieks, Portugees en Slowaaks) bevestigden soortgelijke situaties te hebben meegemaakt.

Sluitingsprocedure

De Europese Ombudsman deelde de opmerkingen van de Oostenrijkse Ombudsman over het antwoord van de Commissie en de antwoorden van de zes ombudsmannen met de Commissie. Zij stuurt ook een samenvatting van de antwoorden door naar de leden van het ENO die aan de raadpleging hebben deelgenomen.

Het Bureau van de Europese Ombudsman bedankte de Commissie en de leden van het ENO voor hun uitstekende samenwerking bij deze zoekprocedure en voor hun inspanningen om binnen een korte termijn antwoorden te sturen.

[1] Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2009, L 284, blz. 1).

[2] Artikel 60 van Verordening (EG) nr. 987/2009: “Procedure voor de toepassing van de artikelen 67 en 68 van de basisverordening:

1. Het verzoek om gezinsbijslagen wordt gericht aan het bevoegde orgaan. Voor de toepassing van de artikelen 67 en 68 van de basisverordening wordt de situatie van het hele gezin in aanmerking genomen alsof alle betrokkenen onderworpen waren aan de wetgeving van de betrokken lidstaat en er woonden, met name wat betreft het recht van een persoon om aanspraak te maken op dergelijke uitkeringen. Indien een rechthebbende op de uitkeringen zijn recht niet uitoefent, houdt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving van toepassing is, rekening met een verzoek om gezinsbijslagen dat is ingediend door de andere ouder, een met een ouder gelijkgestelde persoon of een persoon of orgaan die optreedt als voogd van het kind of de kinderen.

2. Het orgaan waarbij overeenkomstig lid 1 een verzoek wordt ingediend, onderzoekt het verzoek op basis van de door de verzoeker verstrekte gedetailleerde informatie, rekening houdend met de algemene feitelijke en juridische situatie van het gezin van de verzoeker.

Indien dit orgaan concludeert dat zijn wetgeving overeenkomstig artikel 68, leden 1 en 2, van de basisverordening prioritair van toepassing is, verstrekt het de gezinsbijslagen overeenkomstig de wetgeving die het toepast.

Indien dit orgaan van oordeel is dat op grond van de wetgeving van een andere lidstaat overeenkomstig artikel 68, lid 2, van de basisverordening aanspraak kan worden gemaakt op een aanvullende toeslag, zendt dit orgaan het verzoek onverwijld door aan het bevoegde orgaan van de andere lidstaat en stelt het de betrokkene daarvan in kennis; bovendien stelt zij het orgaan van de andere lidstaat in kennis van haar besluit over het verzoek en van het bedrag van de betaalde gezinsbijslagen.

3. Indien het orgaan waarbij de aanvraag wordt ingediend, concludeert dat zijn wetgeving van toepassing is, maar niet uit hoofde van voorrangsrecht overeenkomstig artikel 68, leden 1 en 2, van de basisverordening, neemt het onverwijld een voorlopig besluit over de toe te passen voorrangsregels en zendt het de aanvraag overeenkomstig artikel 68, lid 3, van de basisverordening toe aan het orgaan van de andere lidstaat en stelt het de aanvrager daarvan in kennis. Deze instelling neemt binnen twee maanden een standpunt in over het voorlopige besluit.

Indien het orgaan waaraan de aanvraag is toegezonden, binnen twee maanden na ontvangst van de aanvraag geen standpunt inneemt, is het bovengenoemde voorlopige besluit van toepassing en betaalt het orgaan de uitkeringen waarin zijn wetgeving voorziet en stelt het het orgaan waarbij de aanvraag is ingediend in kennis van het bedrag van de betaalde uitkeringen.

4. Indien de betrokken organen van mening verschillen over de vraag welke wetgeving op grond van voorrangsrecht van toepassing is, is artikel 6, leden 2 tot en met 5, van de toepassingsverordening van toepassing. Daartoe is het orgaan van de woonplaats als bedoeld in artikel 6, lid 2, van de toepassingsverordening het orgaan van de woonplaats van het kind of de kinderen.

5. Indien het orgaan dat de voorlopige uitkeringen heeft verleend, meer heeft betaald dan het bedrag waarvoor het uiteindelijk verantwoordelijk is, kan het volgens de procedure van artikel 73 van de toepassingsverordening terugbetaling van het overschot vorderen van het orgaan dat de primaire verantwoordelijkheid draagt."

[3] Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1).

[4] Overweging 10 van verordening 987/2009 luidt als volgt: “Om te bepalen welk orgaan bevoegd is, namelijk het orgaan waarvan de wetgeving van toepassing is of dat bepaalde uitkeringen verschuldigd is, moeten de omstandigheden van de verzekerde en die van de gezinsleden door de organen van meer dan één lidstaat worden onderzocht. Om de bescherming van de betrokkene voor de duur van de noodzakelijke communicatie tussen de organen te waarborgen, moet worden voorzien in een voorlopig lidmaatschap van een socialezekerheidsstelsel."