Sūdzības priekšvēsture

1. Pārredzamības reģistrs [1] ir datubāze, kas izveidota, lai sabiedrība varētu uzraudzīt to personu darbību, kuras vēlas ietekmēt ES iestāžu politikas izstrādi un īstenošanu un ES iestāžu lēmumu pieņemšanas procesus (ko parasti dēvē par “lobētājiem”). Pārredzamības reģistru 2011. gadā izveidoja Eiropas Parlaments un Eiropas Komisija ar iestāžu nolīgumu (IN). Iestāžu nolīgums tika pārskatīts 2014. gadā [2]. 2014. gada oktobrī Padomē notika diskusijas par to, vai Padomei būtu lietderīgi parakstīt Iestāžu nolīgumu. Šajā sakarā Padomes Juridiskais dienests izstrādāja juridisku atzinumu par šo jautājumu [3]. Juridiskais atzinums tika izplatīts dalībvalstu pārstāvjiem, kas strādā ar Padomi.

2. Sūdzības iesniedzējs, EP deputāts, 2016. gada 8. jūnijā lūdza Padomi nodrošināt viņam publisku piekļuvi juridiskajam atzinumam saskaņā ar Regulu 1049/2001 [4].

3. Padome 2016. gada 5. jūlijā piešķīra sūdzības iesniedzējam daļēju piekļuvi dokumentam (proti, 1.–15. punktam). Tomēr tā atteicās piešķirt pilnīgu piekļuvi dokumentam, jo tā apgalvoja, ka uz dažām tā daļām (16.–32. punkts) attiecas izņēmumi attiecībā uz juridisko atzinumu aizsardzību [5] un Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību [6].

4. Sūdzības iesniedzējs 2016. gada 26. jūlijā iesniedza pārskatīšanas pieprasījumu (tā saukto “atkārtoto pieteikumu”), lūdzot Padomi pārskatīt savu nostāju.

5. Padome 2016. gada 29. septembrī atbildēja uz sūdzības iesniedzēja pārskatīšanas pieprasījumu un, pamatojoties uz tiem pašiem iemesliem, atteica pilnīgu publisku piekļuvi.

6. Nebūdams apmierināts ar Padomes atteikumu, 2017. gada 23. jūlijā sūdzības iesniedzējs vērsās pie Eiropas Ombuda.

Izmeklēšana

7. Ombuds sāka izmeklēšanu par to, ka Padome nav ievērojusi Regulas 1049/2001 prasības un Tiesas judikatūru, atsaucoties uz izņēmumiem, kas saistīti ar a) juridisko konsultāciju aizsardzību un b) lēmumu pieņemšanas procesu, lai atteiktu pilnīgu publisku piekļuvi pieprasītajam dokumentam.

8. Ombuda izmeklēšanas grupa 2017. gada 6. oktobrī pārbaudīja pieprasīto dokumentu, kā arī Padomes lietu par sūdzības iesniedzēja pieprasījuma izskatīšanu. Sūdzības iesniedzējam tika dota iespēja sniegt piezīmes par pārbaudes ziņojumu.

Lietas dalībnieku argumenti

1) Izņēmums saistībā ar juridiskām konsultācijām

9. Padome apgalvoja, ka tās Juridiskā dienesta atzinums attiecas uz nolīgumu par administratīvo sadarbību saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 295. pantu un ka šā iemesla dēļ Padome nerīkojās kā likumdevēja, bet gan kā administratīva iestāde. Tādējādi juridisko konsultāciju mērķis bija palīdzēt Padomei tās lēmumu pieņemšanas procesā administratīvajā jomā. Šajā jomā sabiedrības interese par atklātību un pārredzamību ir mazāk svarīga, un principā nevar paredzēt pienākumu publiskot pieprasīto dokumentu. Tā vietā Padome apgalvoja, ka tai ir jālīdzsvaro vispārējās intereses attiecībā uz pārredzamību un intereses “meklēt juridiskas konsultācijas un saņemt atklātas, objektīvas un visaptverošas konsultācijas”[7].

10. Padome norādīja, ka Iestāžu nolīgums ietver lēmumus atsevišķās lietās, kas nozīmē, ka Padome tiks pakļauta tiesvedībai. Tā apgalvoja, ka pilnīga juridiskā atzinuma izpaušana negatīvi ietekmētu Juridiskā dienesta spēju aizstāvēt savus lēmumus Tiesā vienlīdzīgi ar citu lietas dalībnieku juridiskajiem pārstāvjiem.

11. Sūdzības iesniedzējs nepiekrita Padomei. Viņš apgalvoja, ka pienākums principā publiskot dokumentus likumdošanas jomā nenozīmē, ka administratīvajā jomā ir mazāka pārredzamības prasība [8]. Katrā ziņā viņš apgalvoja, ka ar Iestāžu nolīgumu ieviest vispārējus noteikumus, kas attiecas uz privātpersonām, ietilpst Padomes likumdošanas funkcijā.

12. Pēc viņa domām, Padome nav pierādījusi, ka pieprasītā dokumenta publiskošana kavētu tās spēju lūgt objektīvu juridisku konsultāciju [9]. Sūdzības iesniedzējs arī noraidīja Padomes argumentu, ka informācijas izpaušana kaitētu Juridiskā dienesta spējai sniegt atklātas, objektīvas un visaptverošas konsultācijas bez ārējas ietekmes [10].

13. Visbeidzot, sūdzības iesniedzējs nepiekrita Padomes norādītajai saiknei starp tās atteikumu izpaust informāciju un iespējamo tiesvedību, kurā tiktu apdraudēta Padomes spēja aizstāvēties. Viņš uzsvēra, ka šādos gadījumos Regulā 1049/2001 ir paredzēts piemērotāks izņēmums – izņēmums attiecībā uz tiesvedības aizsardzību [11]. Tomēr sūdzības iesniedzējs apgalvoja [12], ka nosacījumi minētā izņēmuma izmantošanai nav izpildīti.

2) Izņēmums saistībā ar Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību

14. Padome apgalvoja, ka tās Juridiskā dienesta atzinums ir izstrādāts iekšējai lietošanai un ir saistīts ar jautājumu, par kuru joprojām notiek lēmumu pieņemšanas process. Padome uzskatīja, ka process turpinās, jo pēc 2014. gada aicinājuma Padomei piedalīties Iestāžu nolīgumā Komisija 2016. gadā iesniedza jaunu priekšlikumu par obligātu pārredzamības reģistru [13].

15. Padome apgalvoja, ka Juridiskā dienesta atzinuma publiskošana kavētu Padomes nostāju iestāžu sarunās, jo tā izpaustu savas iekšējās pārdomas par sekām, ko rada dalība Pārredzamības reģistrā.

16.  Sūdzības iesniedzējs nepiekrita Padomes argumentiem. Viņš uzskatīja, ka Padome nav konkrēti pierādījusi, ka pieprasītā dokumenta izpaušana faktiski apgrūtinātu Padomes lēmumu pieņemšanas procesu par paredzēto iestāžu nolīgumu [14].

17. Viņš apgalvoja, ka tas, ka pieprasītais dokuments būtu pakļauts publiskai kontrolei, nav iemesls, lai pamatotu informācijas neizpaušanu. Viņš norādīja, ka Padomes paziņojumi par ietekmi uz sabiedrības interesēm ir neskaidri un neprecīzi.

18. Turklāt sūdzības iesniedzējs noraidīja Padomes argumentu, ka dokumenta publiskošana ierobežotu Padomes sarunu pilnvaras iestāžu sarunās, jo attiecīgais izņēmums Regulā 1049/2001 [15] attiecās uz iekšēju, nevis ārēju lēmumu pieņemšanu [16].

3) Par sevišķām sabiedrības interesēm informācijas izpaušanā

19. Padome apgalvoja, ka sabiedrības intereses attiecībā uz pārskatāmību un atklātību ir mazāk svarīgas saistībā ar Padomes administratīvajām darbībām. Turklāt Padome apgalvoja, ka, neraugoties uz to, ka lobistu uzraudzība ir sabiedrības interešu jautājums, šādas intereses nevar automātiski būt svarīgākas par juridisko konsultāciju un lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību.

20. Sūdzības iesniedzējs apstrīdēja Padomes argumentus.[17] Viņš uzsvēra Padomei sniegtā juridiskā atzinuma pārredzamības nozīmi. Viņš uzskata, ka lēmums pievienoties Iestāžu nolīgumam par pārredzamības reģistru ir daļa no likumdošanas procesa un Padome nav pamatojusi savu apgalvojumu par pretējo. 

Ombuda novērtējums

1) Izņēmums saistībā ar juridisko konsultāciju aizsardzību

21. Lai varētu atsaukties uz izņēmumu attiecībā uz juridisko atzinumu aizsardzību, 1) dokumenta saturam ir jābūt juridiskam atzinumam, 2) ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam, ka šo atzinumu publiskošana kaitētu iestādes interešu aizsardzībai lūgt juridiskus atzinumus [18]; un 3) publiskošana nedrīkst būt saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

22. Ombuds pārbaudīja dokumentu un apstiprina, ka tajā ir juridiskas konsultācijas.

23. Attiecībā uz to, vai konsultāciju publiskošana apdraudētu Padomes spēju saņemt juridiskas konsultācijas, Padome apgalvo, ka, tā kā juridiskās konsultācijas attiecas uz administratīvu jautājumu, ir nepieciešams zemāks pārredzamības līmenis (salīdzinājumā ar gadījumiem, kad juridiskās konsultācijas attiecas uz likumdošanas jautājumiem). Ombuds tam nepiekrīt. Iestāžu nolīgumu reglamentē Līguma par Eiropas Savienības darbību 295. pants, kurā teikts: „Eiropas Parlaments, Padome un Komisija ... var ... noslēgt iestāžu nolīgumus, kas var būt saistoši ”(izcēlums pievienots). Noteikuma formulējums un tā vieta Līgumā (tieši pēc 294. panta par parasto likumdošanas procedūru) apstiprina sūdzības iesniedzēja viedokli, ka vismaz tāds iestāžu nolīgums kā aplūkotais būtu jāuzskata par analoģisku leģislatīvam aktam.

24. Ombuds atzīst Juridiskā dienesta svarīgo lomu juridisko konsultāciju sniegšanā Padomei. Tomēr šajā konkrētajā gadījumā ombuds uzskata, ka Padome nav izvirzījusi pārliecinošus argumentus par to, kāpēc tās juridiskā atzinuma publiskošana apdraudētu tās spēju saņemt atklātus, objektīvus un neatkarīgus padomus. Padome nepaskaidroja, kur slēpjas “pieprasītajā dokumentā ietvertā juridiskā atzinuma īpaši sensitīvais raksturs”. Padome arī nav sniegusi nevienu argumentu, saskaņā ar kuru publiskošana radītu saprātīgi paredzamu, nevis tikai hipotētisku risku, ka tiktu apdraudēta juridisko atzinumu aizsardzība.

25. Ombude norāda, ka pašlaik Tiesā nav strīdu par šo jautājumu. Ja Padome galu galā piedalīsies IAA par pārredzamības reģistru, ir iespējams, ka ES tiesās tiks iesniegtas lietas, kas attiecas uz Padomi un pārredzamības reģistru. Tomēr Padome nav paskaidrojusi, kā dokumenta izpaušana kaitētu tās rīcībspējai jebkurā šādā tiesvedībā. Tādējādi ombuds uzskata, ka risks, ka pieprasītā dokumenta izpaušana varētu kaitēt Padomes juridisko atzinumu aizsardzībai, ir hipotētisks.  

2) Izņēmums saistībā ar Padomes lēmumu pieņemšanas procesa aizsardzību

26. Lai atsauktos uz izņēmumu saistībā ar Padomes lēmumu pieņemšanas aizsardzību, 1) lēmumu pieņemšanas procesam ir jābūt nepārtrauktam; 2) informācijas izpaušana nopietni apdraud iestādes lēmumu pieņemšanas procesu; un 3) publiskošana nedrīkst būt saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.

27. Izskatījis dokumenta saturu, ombuds nepiekrīt, ka pieprasītā dokumenta publiskošana radītu ārēju spiedienu uz Padomes lēmumu pieņemšanas procesu un ka pastāvēja “pamatoti paredzams risks”, ka tās lēmumu pieņemšanas process “būtiski tiks ietekmēts” [19]. Ombuds secina, ka Padome tobrīd neizvirzīja nevienu konkrētu argumentu, lai pierādītu, ka pastāv paredzams risks, ka pieprasītā dokumenta publiskošana būtiski ietekmēs tās lēmumu pieņemšanas procesu.

3) Par sevišķām sabiedrības interesēm informācijas izpaušanā

28. Pat pieņemot, ka dokumenta izpaušana apdraudētu vienu vai abus iepriekš minētos izņēmumus, ir jāaplūko arī jautājums par sevišķām sabiedrības interesēm, kas pamato dokumenta izpaušanu.

29. Šajā sakarā ombuds uzskata, ka Iestāžu nolīguma raksturs ir analoģisks tiesību aktam, kas pieņemts likumdošanas procedūrā. Līdz ar to Padomes arguments, saskaņā ar kuru, tā kā attiecīgais dokuments attiecas uz tās administratīvo darbības jomu, šajā gadījumā nevar pastāvēt sevišķas sabiedrības intereses, kas pamatotu publiskošanu, nav pārliecinošs.

30. Pati Padome savā lēmumā par sūdzības iesniedzēja pārskatīšanas pieprasījumu ir atzinusi, ka „debates par lobistu uzraudzībai paredzētās ... shēmas darbības jomu un efektivitāti ir sabiedrības interesēs”. Ombuds piekrīt šim viedoklim.

31. Ombuds norāda, ka šis dokuments var neattiekties tikai uz dažiem iedzīvotājiem vai dažām ieinteresētajām personām. Tas ir dokuments, kurā izklāstīti noteikumi visiem, kas iesaistīti ES lēmumu pieņemšanas procesā. Sabiedrība ir nepārprotami ieinteresēta zināt, kā šie noteikumi ir ierosināti, apspriesti un kā par tiem ir panākta galīgā vienošanās. Šīs sabiedrības intereses principā ir svarīgākas par jebkādu vispārēju, neprecizētu kaitējumu attiecībā uz izņēmumiem, uz kuriem Padome atsaucas šajā lietā.

32. Tādēļ ombuds uzskata, ka šā dokumenta publiskošana ir saistīta ar sevišķi svarīgām sabiedrības interesēm.

Ombuda secinājumi, kuru rezultātā tika ierosināts risinājums

33. Ņemot vērā iepriekš minēto analīzi, ombuds uzskata, ka Padomes lēmums nepiešķirt pilnīgu vai plašāku daļēju piekļuvi pieprasītajam dokumentam nav pamatots saskaņā ar attiecīgajiem piemērojamajiem Regulas 1049/2001 noteikumiem.

34. Lemjot par to, kā vislabāk risināt šo sūdzību, Ombuds norāda, ka ir pagājuši trīsarpus gadi, kopš Juridiskais dienests sniedza attiecīgo atzinumu par Padomes dalību Iestāžu nolīgumā par pārredzamības reģistru. Tikmēr Komisija ir nākusi klajā ar jaunu priekšlikumu, un Padomei ir lūgts - un faktiski tā ir nākusi klajā ar jaunu atzinumu par šo jautājumu [20].

35. Otrkārt, pēc minētā jaunā atzinuma Padome pieņēma lēmumu sākt sarunas ar Eiropas Parlamentu un Komisiju par Padomes dalību Iestāžu nolīgumā par pārredzamības reģistru [21], un šajā sakarā jau ir pieņemts Padomes lēmuma projekts [22].

36. Šajos apstākļos ombuds uzskata, ka gadījumā, ja Padome saņemtu jaunu pieteikumu par publisku piekļuvi pieprasītajam dokumentam, tā, visticamāk, vēlreiz apsvērtu, vai joprojām ir spēkā iemesli, kuru dēļ izpaušana tika atteikta 2016. gadā.

37. Ja sūdzības iesniedzējs vai jebkurš cits pilsonis nolemj iesniegt jaunu pieteikumu par publisku piekļuvi pieprasītajam dokumentam, Padomei būtu pienākums vēlreiz izskatīt visu minētā pieteikuma izskatīšanas procedūru [23].

38. Šajā sakarā, lai nodrošinātu efektivitāti, veicinātu pakalpojumu kultūru un, visbeidzot, labu pārvaldību, ombuds ierosina Padomei tieši publiskot dokumentu, neprasot sūdzības iesniedzējam vai kādai citai pusei iesniegt jaunu pieteikumu par piekļuvi dokumentiem.

39. Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ombuds aicina Padomi pilnībā atklāt pieprasīto dokumentu un tādējādi atrisināt sūdzību.

40. Šajā nolūkā viņa iesniedz priekšlikumu risinājumam saskaņā ar Eiropas Ombuda statūtu 3. panta 5. punktu,

 

Risinājuma priekšlikums

Ombuds ierosina Padomei sniegt pilnīgu piekļuvi pieprasītajam dokumentam.

 

Emīlija O'Reilija

Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2018. gada 23. maijā

 

[1] Plašāku informāciju sk. http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en.

[2] Nolīgums starp Eiropas Parlamentu un Eiropas Komisiju par Pārredzamības reģistru organizācijām un pašnodarbinātām personām, kas piedalās ES politikas veidošanā un īstenošanā, OV L 277, 19.9.2014., 11.–24. lpp., pieejams vietnē http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Dok. 14704/14 LIMITE, Juridiskā dienesta atzinums, Brisele, 2014. gada 24. oktobris. Dokumenta atklātā daļa ir pieejama tiešsaistē šādā tīmekļa vietnē: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Eiropas Parlamenta un Padomes 2001. gada 30. maija Regula (EK) Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, OV L 145, 31.5.2001., 43.–48. lpp.

[5] Regulas 1049/2001 4. panta 2. punkta otrais ievilkums.

[6] Regulas 1049/2001 4. panta 3. punkta pirmā daļa.

[7] Sk., piemēram, Pirmās instances tiesas 2010. gada 21. oktobra spriedumu Agapiou Joséphidès / Komisija un EACEA, T-439/08, ECLI:EU:T:2010:442, 139. punkts.

[8] Apvienotās lietas C-39/05 un C-52/05 Zviedrija un Turco / Padome, 2008. gada 1. jūlija spriedums, EU:C:2008:374, 68. punkts; 2008. gada 9. septembra spriedums lietā T-212/03 MyTravel / Komisija, EU:T:2008:315, 109. punkts.

[9] 2002. gada 7. februāra spriedums lietā T-211/00 Kuijer / Padome, EU:T:2002:30, 56. punkts un tajā minētā judikatūra.

[10] 2012. gada 4. maija spriedums lietā T-529/09 In’t Veld / Padome, EU:T:2012:215, 70. punkts.

[11] 2016. gada 15. septembra spriedums lietā T-796/14 Philip Morris / Komisija, EU:T:2016:483, 80. punkts.

[12] Turpat, 88. punkts.

[13] Priekšlikums Iestāžu nolīgumam par obligātu pārredzamības reģistru, COM/2016/0627 final, 28.9.2016.

[14] 2016. gada 20. septembra spriedums lietā T-51/15 PAN Europe / Komisija, ECLI:EU:T:2016:519, 31. un 32. punkts; 2011. gada 7. jūnija spriedums lietā T-471/08 Toland / Parlaments, ECLI:EU:T:2011:252, 70. un 71. punkts un tajos minētā judikatūra.

[15] Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, OV L 145, 31.5.2001., 43. lpp.

[16] Regulas 1049/2001 4. panta 3. punktā ir noteikts, ka “piekļuvi dokumentam, ko iestāde sagatavojusi iekšējai lietošanai [...], atsaka [...]” (izcēlums pievienots).

[17] 2015. gada 23. septembra spriedums lietā T-245/11 ClientEarth un International Chemical Secretariat / ECHA, EU:T:2015:675, 193. punkts un tajā minētā judikatūra; Lieta T-480/11 Technion and Technion Research & Development Foundation / Komisija, 2015. gada 12. maija spriedums, EU:T: 2015:272, 79. punkts; Apvienotās lietas C-39/05 un C-52/05 Zviedrija un Turco / Padome, 2008. gada 1. jūlija spriedums, EU:C:2008:374, 67.–68. punkts.

[18] 2002. gada 7. februāra spriedums lietā T-211/00 Kuijer / Padome, EU:T:2002:30, 56. punkts un tajā minētā judikatūra.

[19] 2016. gada 20. septembra spriedums lietā T-51/15 PAN Europe / Komisija, ECLI:EU:T:2016:519, 30. punkts un tajā minētā judikatūra.

[20] Dokuments 5151/17, Brisele, 2017. gada 11. janvāris.

[21] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-gotiations/

[22] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[23] 2010. gada 26. janvāra spriedums lietā C‑362/08 P Internationaler Hilfsfonds eV / Komisija, ECLI:EU:C:2010:40, 57. punkts.