Sūdzības priekšvēsture

1. Kopš 2013. gada Eiropas Centrālā banka (ECB) ir atbildīga par lielāko banku tiešu uzraudzību Eiropā ^[1]. Šīs uzraudzības funkcijas mērķis ir nodrošināt Eiropas banku sistēmas drošību un stabilitāti un palielināt finanšu stabilitāti. ECB uzdevumi šajā jomā ietver uzraudzīto banku atbilstības prudenciālajām prasībām uzraudzību un iespējamo problēmu noteikšanu saistībā ar uzraudzītās bankas vadību vai tās spēju segt riskus.

2. Viens no veidiem, kā ECB vāc informāciju, lai pildītu savu uzraudzības funkciju, ir trauksmes celšanas platforma ^[2]. Šī platforma ļauj sabiedrības locekļiem ziņot ECB par iespējamiem uzraudzītās bankas izdarītiem attiecīgo ES tiesību aktu pārkāpumiem (tā dēvētais pārkāpumu ziņošanas mehānisms jeb BRM).

3. Sūdzības iesniedzējs 2018. gadā ziņoja ECB par iespējamu ES tiesību aktu pārkāpumu 2009. gadā, ko izdarījusi banka, kura tagad ir ECB uzraudzībā. ECB konstatēja, ka sūdzības iesniedzēja izvirzītie apgalvojumi attiecās uz jautājumu, kas neietilpst tās uzraudzības pilnvaru jomā, proti, nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju. Tāpēc tā nosūtīja sūdzības iesniedzēju attiecīgajām valsts iestādēm, norādot, ka tā nevar izmeklēt šo jautājumu, bet ka tā ņems vērā sūdzības iesniedzēja sniegto informāciju saistībā ar saviem uzraudzības uzdevumiem.

4. 2020. gada maijā pēc plašas informācijas apmaiņas ar ECB sūdzības iesniedzējs iesniedza pieprasījumu par publisku piekļuvi ^[3] ECB lietas materiāliem saistībā ar tā “izmeklēšanu” par iespējamo pārkāpumu, par kuru viņš ziņoja.

5. ECB identificēja vairākus būtiskus dokumentus tās lietas materiālos par attiecīgo banku un lietas materiālos par ziņojumu, ko tā bija saņēmusi par iespējamo bankas pārkāpumu. Tas ietvēra saraksti, ar kuru ECB bija apmainījusies ar sūdzības iesniedzēju. ECB atteica sūdzības iesniedzējam piekļuvi, pamatojoties uz strīdīgo dokumentu konfidencialitāti.

6. Sūdzības iesniedzējs lūdza ECB pārskatīt savu lēmumu (iesniedzot tā saukto “atkārtoto pieteikumu”).

7. Kad ECB saglabāja savu nostāju atteikt piekļuvi, sūdzības iesniedzējs 2020. gada novembrī vērsās pie ombuda.

Izmeklēšana

8. Ombuds sāka izmeklēšanu par ECB atteikumu piešķirt publisku piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem.

9. Izmeklēšanas gaitā ombuds saņēma ECB atbildi uz sūdzību un pēc tam sūdzības iesniedzēja komentārus, atbildot uz ECB atbildi. Ombuda izmeklēšanas grupa arī pārbaudīja to dokumentu sarakstu, kurus ECB identificēja kā tādus, uz kuriem attiecas sūdzības iesniedzēja pieprasījums. Šīs izmeklēšanas laikā sūdzības iesniedzējam tika nosūtīta šā saraksta rediģēta versija.

Iesniegtie argumenti

10. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka ECB ir veikusi izmeklēšanu, pamatojoties uz viņa sniegto informāciju. Tāpēc viņš ir informācijas īpašnieks, un viņam kā tādam būtu jāļauj piekļūt ECB dokumentiem par banku.

11. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka ECB būtu jāuzskata viņu ne tikai par informatoru, bet arī par cietušo no iespējamā ES tiesību aktu pārkāpuma un tādējādi par “ieinteresēto personu” savā izmeklēšanā. Viņš apgalvoja, ka viņa kā ieinteresētās personas statuss dod viņam tiesības piekļūt izmeklēšanas rezultātiem saskaņā ar piemērojamiem noteikumiem par ECB uzraudzības funkciju ^[4].

12. Turklāt sūdzības iesniedzējs norādīja, ka viņš ir iesniedzis sūdzību attiecīgajām valsts un vietējām iestādēm, tostarp policijai, bet tas nav novedis pie neatkarīgas izmeklēšanas. Viņš apgalvoja, ka vēlas piekļūt informācijai ECB lietas materiālos, lai stiprinātu lietu, ko viņš iesniedz iestādēm.

13. ECB paskaidroja, ka BRM mērķis ir ziņot par iespējamiem banku pārkāpumiem jautājumos, kas saistīti ar ECB uzraudzības uzdevumiem, kā noteikts ES noteikumos par banku prudenciālo uzraudzību. Šie uzdevumi neattiecas uz nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšanu, ar ko nodarbojas attiecīgās valsts iestādes. Attiecīgi ECB bija novērtējusi tikai to, vai sūdzības iesniedzēja paziņotajam iespējamajam pārkāpumam bija ietekme uz uzraudzību. Izmeklēšanā tika konstatēts, ka tas tā nav.

14. Attiecībā uz atteikumu piešķirt piekļuvi strīdīgajiem dokumentiem ECB balstījās uz “vispārēju prezumpciju”, ka dokumentus nevar izpaust, jo tie satur konfidenciālu informāciju, kas ir aizsargāta.^[5] Konkrētāk, ECB apgalvoja, ka vispārēju prezumpciju var piemērot lietām par paziņotajiem pārkāpumiem un lietām, kas saistītas ar banku uzraudzību, jo i) šādās lietās iekļautie dokumenti pieder pie vienas kategorijas vai ir tāda paša rakstura un ii) piekļuve šādiem dokumentiem principā nav saderīga ar saistīto procedūru pienācīgu norisi ^[6].

15. Attiecībā uz pieprasīto dokumentu konfidenciālo raksturu ECB norādīja, ka noteikumos, kas reglamentē BRM, ir prasīts dienesta noslēpums, uzliekot ECB pienākumu ikvienu ziņojumu par pārkāpumu uzskatīt par “aizsargātu”. ECB atsaucās arī uz “Vienotā uzraudzības mehānisma regulu”^[7] un “Kapitāla prasību direktīvu”^[8], kas aizliedz izpaust konfidenciālu informāciju, kura iekļauta uzraudzības lietas materiālos attiecībā uz atsevišķu banku.

16. ECB uzskatīja, ka sūdzības iesniedzēja atkārtotais pieteikums neliek apšaubīt nevienu no ECB argumentiem. Tādējādi ECB saglabāja savu lēmumu atteikt piekļuvi. ECB piebilda, ka konfidencialitātes prasības likumā, kas regulē tās uzraudzības funkcijas, rada uzticību uzraudzītajām bankām, ka ECB pienācīgi apstrādās sensitīvu informāciju. Tas ir būtiski atklātam dialogam un tādējādi ir svarīgs pamats efektīvai banku uzraudzībai. Šā iemesla dēļ sabiedrībai varēja darīt pieejamu tikai apkopotu informāciju par ziņojumiem par pārkāpumiem, kas saņemti no informatoriem ^[9].

Ombuda novērtējums

17. ECB identificēja 25 dokumentus, uz kuriem attiecas sūdzības iesniedzēja lūgums par publisku piekļuvi, t.sk. piecas e-pasta vēstules, ar kurām tā apmainījās ar sūdzības iesniedzēju saistībā ar iespējamo pārkāpumu, par kuru viņš ziņoja. Šie dokumenti attiecas uz ECB lietas materiāliem saistībā ar attiecīgās bankas uzraudzību un ECB lietas materiāliem saistībā ar ziņoto pārkāpumu.

18. Saskaņā ar ECB noteikumiem par publisku piekļuvi ECB ir jāatsaka piekļuve, ja dokumenta izpaušana apdraudētu nepieciešamību aizsargāt informāciju, ko saskaņā ar ES tiesību aktiem uzskata par konfidenciālu ^[10]. Šis izņēmums ir absolūts, kas nozīmē, ka to nevar neievērot citu sabiedrības vai privāto interešu dēļ.

19. Saskaņā ar noteikumiem, kas reglamentē ECB darbu, uz sūdzības iesniedzēja piekļuves pieteikumā aplūkotajiem lietas materiāliem attiecas dienesta noslēpums, kas nozīmē, ka tajos ietvertā informācija ir konfidenciāla un to nedrīkst izpaust sabiedrībai.^[11] Tādējādi ECB uzskatīja, ka uz šiem lietas materiāliem attiecas “vispārēja prezumpcija” un ka to izpaušana atklātu konfidenciālu informāciju, kas ir aizsargāta ar likumu.

20. Ombuds norāda, ka sūdzības iesniedzējs neapstrīdēja ECB viedokli, ka ir piemērojams vispārējs pieņēmums. Sūdzības iesniedzējs drīzāk apgalvoja, ka viņam kā informatoram un/vai cietušajai personai ir īpašas tiesības piekļūt ECB lietas materiāliem.

21. Saskaņā ar piemērojamajiem noteikumiem ne informatoriem, ne iespējamām cietušajām personām nav īpašu tiesību piekļūt lietas materiāliem, par kuriem ir runa šajā lietā. Sūdzības iesniedzēja minētais noteikums ^[12] attiecas uz ECB uzraudzības uzdevumiem un to personu piekļuves tiesībām, kuras skar šī procedūra. Tomēr sūdzības iesniedzēju nevar uzskatīt par pusi ECB uzraudzības lomā attiecībā uz attiecīgo banku. Pat ja tas tā būtu, šīs tiesības nedod pusēm tiesības piekļūt konfidenciālai informācijai. Tāpat informatoriem par iespējamiem ES tiesību aktu pārkāpumiem nav tiesību piekļūt attiecīgajiem ECB lietas materiāliem par ziņoto pārkāpumu.

22. Attiecīgi sūdzības iesniedzējs var lūgt piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem tikai saskaņā ar ECB noteikumiem par publisku piekļuvi dokumentiem ^[13], ko viņš skaidri izdarīja ^[14]. Saskaņā ar šiem noteikumiem ikviens ES pilsonis vai pastāvīgais iedzīvotājs un ikviena ES reģistrēta juridiska persona var lūgt ECB publiskot tās rīcībā esošos dokumentus. Pieteikuma iesniedzējiem nav jānorāda iemesli, kāpēc viņi lūdz piekļuvi, un viņiem nav nekādā veidā jāraizējas par pieprasītā dokumenta saturu. Tas ir tāpēc, ka, ja pēc publiskas piekļuves pieprasījuma dokuments tiek daļēji vai pilnībā publiskots, šis dokuments tiek publiskots. Tas nozīmē, ka, tiklīdz dokuments ir publiskots, ikviens, kam ir tiesības uz publisku piekļuvi, var tam piekļūt. Citiem vārdiem sakot, tiklīdz ECB ir izpaudusi dokumentu vienam prasītājam, tā nevar liegt citam prasītājam piekļuvi tam pašam dokumentam.

23. Tādējādi, ja ECB būtu nolēmusi piešķirt piekļuvi sūdzības iesniedzējam, pamatojoties uz viņa pieteikumu par publisku piekļuvi, attiecīgie dokumenti būtu bijuši pieejami arī plašākai sabiedrībai. Dokumentus nevarēja izpaust tikai sūdzības iesniedzējam. Tādējādi bija pamatoti, ka ECB neņēma vērā to, ka sūdzības iesniedzējs var būt informators.

24.  Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ombuds uzskata, ka ECB pamatoti atteica publisku piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem.

25. Turklāt Ombuda izmeklēšanas grupas veiktā identificēto dokumentu saraksta pārbaude apstiprināja, ka, lai gan ECB ņēma vērā sūdzības iesniedzēja sniegto informāciju plašākā savas uzraudzības lomas kontekstā, tā neuzsāka izmeklēšanu par iespējamo nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju. Kā ECB paskaidroja sūdzības iesniedzējam, nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizēšana neietilpst tās uzraudzības pilnvaru jomā ^[15]. ECB loma banku uzraudzībā attiecas uz attiecīgo ES dalībvalstu finanšu sistēmas vispārējo stabilitāti. Tāpēc ECB nevarēja uzsākt izmeklēšanu par iespējamo nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju, jo par to ir atbildīgas vienīgi attiecīgās dalībvalsts iestādes. Tādējādi bija pamatoti, ka ECB vērsās pie sūdzības iesniedzēja valsts iestādēs.  

26. Visbeidzot, Ombuds norāda, ka ECB ir apmainījusies ar saraksti ar sūdzības iesniedzēju par šo jautājumu kopš 2018. gada, kad sūdzības iesniedzējs ziņoja par iespējamo pārkāpumu. ECB vairāk nekā vienu reizi ir izskaidrojusi sūdzības iesniedzējam savas uzraudzības pilnvaras un to ierobežojumus. ECB arī sniedza sūdzības iesniedzējam detalizētus iemeslus, kāpēc tā atteica piekļuvi pieprasītajiem dokumentiem. Šīs izmeklēšanas gaitā ECB arī informēja ombudu un, ciktāl iespējams, sūdzības iesniedzēju par konkrētajiem dokumentiem, ko tā identificēja. Tādēļ ombuds uzskata, ka ECB ir sniegusi sūdzības iesniedzējam pietiekamu informāciju.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu konstatējumu:

Eiropas Centrālā banka nav pieļāvusi administratīvu kļūmi, atsakot publisku piekļuvi sūdzības iesniedzēja pieprasītajiem dokumentiem.

Sūdzības iesniedzējs un ECB tiks informēti par šo lēmumu.

Emily O'Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2021. gada 19. februārī

[1] Iesaistītajās ES dalībvalstīs. Uzraudzīto iestāžu sarakstu sk.: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/list/html/index.en.html.

[2] Skatīt: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/breach/html/index.en.html.

[3] Saskaņā ar Lēmumu ECB/2004/3 par publisku piekļuvi Eiropas Centrālās bankas dokumentiem:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004D0003%2801%29-20150329.

[4] Sūdzības iesniedzējs atsaucās uz Regulas (ES) Nr. 468/2014, ar ko izveido vienotā uzraudzības mehānisma pamatstruktūru ECB un valstu kompetento iestāžu sadarbībai, 32. panta 1. punktu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014R0468.

[5] Saskaņā ar Lēmuma ECB/2004/3 4. panta 1. punkta c) apakšpunktu.

[6] ECB atsaucās uz ES judikatūru, piemēram, Tiesas (virspalātas) 2008. gada 1. jūlija spriedumu Zviedrija un Turco / Padome, C-39/05 un C-52/05 P, 50. punkts: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4408995 un Vispārējās tiesas 2017. gada 7. septembra spriedums AlzChem AG/Komisija, T-451/15, 21. punkts:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194201&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4410944.

[7] Padomes Regula 1024/2013, ar ko Eiropas Centrālajai bankai uztic īpašus uzdevumus saistībā ar politikas nostādnēm, kas attiecas uz kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1024.

[8] Direktīva 2013/36/ES par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02013L0036-20201229.

[9] ECB publicē šādu informāciju savā gada pārskatā par uzraudzības darbību: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/index.en.html.

[10] Lēmuma ECB/2004/3 4. panta 1. punkta c) apakšpunkts.

[11] Saskaņā ar VUM regulas 27. pantu, KPD 53. pantu un turpmākajiem pantiem un VUM pamatregulas 37. panta 1. punktu.

[12] VUM pamatregulas 32. panta 1. punkts.

[13] Lēmums ECB/2004/3.

[14] Iesniedzot pieteikumu par publisku piekļuvi 2018. gada 26. maijā, viņš norādīja, ka “[iesniedza] pieteikumu, pilnībā ievērojot ECB/2004/3 (..) 6. panta 1. punktu”.

[15] VUM regulas 28. apsvērums.