1 Įžanga

Man garbė, kad buvau paprašytas pristatyti paskaitą, skirtą 2006-2007 mokslo metams Sienos universiteto Politikos mokslų aukštojoje mokykloje.

Norėčiau padėkoti rektorius Focardi, dekanas Cardini, profesorius Isernia ir mano senas draugas ir kolega, profesorius Cotta, šiuo metu aukštosios mokyklos direktorius Politikos mokslų už tai, kad pakvietė mane tai padaryti.

Tai būdas padėti Europai augti.

Man, kaip Europos ombudsmenui ir kolegai politologui, labai malonu turėti galimybę pasidalyti kai kuriomis mintimis, siejančiomis mano dabartinį profesinį susirūpinimą su mano ilgalaikiu akademiniu susidomėjimu demokratija ir jos kokybe.

Savo paskaitą pradėsiu aprašydamas ombudsmeno institucijos ištakas ir raidą, ypač jos pastarojo meto raidą Europoje.

Tada išnagrinėsiu ombudsmeno svarbą, atsižvelgdamas į du parametrus – demokratiją ir teisinę valstybę, kurie formuoja ir formuoja tiek institucijos veikimo kontekstą, tiek jos gebėjimą veiksmingai tarnauti piliečiams.

Paskui išnagrinėsiu ombudsmeno institucijos indėlį į demokratijos kokybę. Yra daug būdų, kaip pasiekti kokybę. Šioje paskaitoje tai darysiu pirmiausia lygindamas ombudsmenus ir teismus, o tai leis man paaiškinti išskirtinį ombudsmeno indėlį į normas ir procedūras.

Mano pagrindinis darbas, ir jūs turėsite nuspręsti, ar įtikinamai pateiksiu šį atvejį, yra tai, kad ombudsmeno institucija atspindi ir prisideda prie kintančios Europos konstitucinės tvarkos, kuri įkūnija pliuralistinę demokratiją ir teisinę valstybę kaip pagrindinius principus, kokybės palaikymo ir gerinimo.

2 Ombudsmeno institucijos ištakos ir paplitimas Europoje

Terminas „ombudsmenas“ kilęs iš Švedijos ,, kur 1809 m. Švedijos parlamentas paskyrė pirmąjį pasaulyje parlamento ombudsmeną. Institucijos funkcijos buvo prižiūrėti teismus ir kitas valdžios institucijas, nagrinėti piliečių skundus ir patraukti baudžiamojon atsakomybėn neteisėtai veikusius pareigūnus ir vyriausybės ministrus.

Per ateinantį pusantro šimto metų tik dar dvi šalys įsteigė bendros kompetencijos ombudsmenus: 1919 m. - Suomija, 1955 m. - Danija.

Danijos modelis skyrėsi nuo ankstesnių Švedijos ir Suomijos modelių tuo, kad ombudsmenui nebuvo suteikti įgaliojimai prižiūrėti teismų darbą ar veikti kaip prokurorui. Daniškoje redakcijoje ombudsmeno vaidmuo yra tirti skundus prieš valdžios institucijas, išskyrus teismus, tačiau jis neturi įgaliojimų priimti teisiškai privalomų sprendimų, ir apie juos pranešti.

Kad pristatyčiau temą, kurią išsamiau aptarsiu vėliau, nėra taip akivaizdu, kaip žmonės tarp plačiosios visuomenės šiandien dažnai mano, kad demokratija ir teisinė valstybė visada egzistuoja kartu. Tačiau tais atvejais, kai jos egzistuoja kartu ir yra stiprios, valdžios institucijos paprastai pritaria ombudsmeno išvadoms ir rekomendacijoms, net ir be teisinės prievolės tai daryti.

XX a. antroje pusėje ombudsmeno institucija išplito visame pasaulyje ir toliau kuriami nauji biurai. Pavyzdžiui, jauniausias biuras tarp ES valstybių narių yra Liuksemburgo biuras, įsteigtas tik 2004 m. Remiantis Tarptautiniu ombudsmenų institutu, profesine asociacija, atstovaujančia ombudsmenams tarptautiniu lygmeniu, ombudsmenai šiuo metu veikia maždaug 120 šalių visame pasaulyje.

Ombudsmeno institucijos plėtrą palengvino jos lankstumas, dėl kurio ji lengvai prisitaiko prie skirtingos konstitucinės, kultūrinės, teisinės ir politinės aplinkos.

Lankstumas reiškia įvairovę, o ombudsmenai, net ir Europoje, iš tiesų yra labai skirtingi. Tačiau galime labai užtikrintai teigti, kad pagrindinė ombudsmeno funkcija yra nagrinėti skundus dėl valdžios institucijų ir kad ombudsmenai nepriima teisiškai privalomų sprendimų, o remiasi moraliniu autoritetu ir gebėjimu įtikinti ir įtikinti.

Ombudsmeno institucijos plėtros tempas ypač ryškus Europoje. XX a. dešimtojo dešimtmečio pradžioje Mastrichto sutartimi buvo įsteigta Europos ombudsmeno tarnyba, o nacionaliniai ombudsmenai veikė tik nedidelėje daugumoje Europos Sąjungos valstybių narių: 7 iš 12.

Trys iš penkių valstybių narių, kurios tuo metu neturėjo nacionalinio ombudsmeno, t. y. Belgija, Graikija ir Liuksemburgas, vėliau įsteigė ombudsmeno tarnybą, o 1995 m. ir 2004 m. į Sąjungą įstojusios šalys įstojimo dieną turėjo nacionalines ombudsmeno tarnybas.

Todėl šiandien 23 iš 25 valstybių narių turi nacionalinį ombudsmeną. Tai pasakytina ir apie Rumuniją bei Bulgariją, kurios įstos į Sąjungą kitais metais, ir dvi iš trijų šalių kandidačių: Kroatija ir Makedonija (BJRM).

Dviejose ES valstybėse narėse, kuriose nėra nacionalinio ombudsmeno (Vokietijoje ir Italijoje), ombudsmenas veikia regionų ir vietos lygmenimis. Be to, Vokietijos Bundestago Peticijų komitetas atlieka panašų vaidmenį kaip ir nacionalinis ombudsmenas ir iš tiesų yra Tarptautinio ombudsmeno instituto narys.

Džiaugiuosi galėdamas pranešti, kad tik vakar Florencijoje buvo surengta regioninių ombudsmenų konferencija, siekiant skatinti įsteigti nacionalinį ombudsmeną Italijoje. Labai tikiuosi, kad ši svarbi iniciatyva duos rezultatų ir kad netrukus man bus malonu pasveikinti kolegą iš šios šalies Europos ombudsmenų bendruomenėje ir Europos ombudsmenų tinkle, kuris yra pagrindinis mechanizmas, skatinantis nacionalinių ir regioninių ombudsmenų bendradarbiavimą Sąjungoje.

3 Teisinė valstybė ir demokratija

Kaip turėtume suprasti ombudsmeno institucijos spartaus plitimo ir plėtros svarbą, ypač Europoje? Bandydamas atsakyti į šį klausimą, pirmiausia sutelksiu dėmesį į du pagrindinius parametrus - demokratiją ir teisinę valstybę, - kurie daro didelį poveikį ir formuoja platesnį politinį ir institucinį kontekstą, kuriame veikia ombudsmeno institucija, ir kurie lemia jos gebėjimą tarnauti piliečiams ir stiprinti jų gebėjimą geriau naudotis savo teisėmis.

Pirmiausia norėčiau pabrėžti, kad nors šiuolaikinėje Europoje teisinė valstybė ir demokratija laikomos neatskiriama ir, taip sakant, natūralia pora, jos yra aiškiai atskiriamos ir analitiškai skirtingos.

Teisinė valstybė

Teisinė valstybė apibūdina sąlygą, kai visi visuomenės nariai gyvena pagal įstatymą ir kai niekas nėra už įstatymo ribų ar virš jo. Jo istorinę kilmę lemia Europos feodalizmas, o konkrečiau – glaudus ir sudėtingas abipusių teisių ir pareigų ryšys, kurį ilgainiui lėmė sutartiniai santykiai, siejantys viešpatį ir vasalą. Tiesiogiai iš tokios situacijos kyla papildomas principas, kad pagal teisinės valstybės principą kiekvienam asmeniui taikoma bendroji teisė, o ne išimtinės ar išimtinės priemonės.

Esminė sąlyga, susijusi su teisinės valstybės sukūrimu ir jos egzistavimo pagrindimu, yra ta, kad jos bendrieji principai būtinai yra teismo sprendimų rezultatas, kitaip tariant, kad teismai yra pagrindas, kuriuo grindžiama teisinė valstybė ir nuo kurio priklauso jos raida ir raida.

Kitas aspektas, susijęs su teisine valstybe, yra tai, kad sąlygomis, kurioms būdingas jos priėmimas, valstybės konstitucija įgyvendinama remiantis tuo, ką Maxas Weberis apibūdino kaip "teisines-racionalias" taisykles, kurios yra valdžios ir valstybės teisinis pagrindas.

Galiausiai teisinės valstybės raida laikui bėgant lėmė socialinius ir politinius darinius, kurių skiriamasis bruožas yra tas, kad valdovų ir valdovų santykiai nėra tiesioginiai ir neatidėliotini, o veikiau tarpininkaujami struktūrų ar institucijų, kurios turi teisinį pripažinimą ir autoritetą, nustatant veiksmingas valdovo ribas ir taip užkertant kelią savavališkam valdžios įgyvendinimui. Šią teisinės valstybės ir tarpininkaujamo valdžios vykdymo, su kuriuo ji yra susijusi, ypatybę Monteskjė savo Įstatymų dvasioje puikiai užfiksavo ir išsamiai išanalizavo vartodamas tinkamą terminą „corps intermédiaires“.

Demokratija

Priešingai nei teisinė valstybė, šiandieninė demokratija yra gana naujas reiškinys, susijęs su subjektų transformacija į piliečius ir laipsnišku rinkimų teisės išplėtimu. Jos atsiradimas buvo susijęs su politiniais ir socialiniais bei ekonominiais sukrėtimais, kurie sukrėtė Europą ir Amerikos kolonijas per "ilgąjį amžių", prasidėjusį paskutinį XVIII a.

Demokratijos apibrėžimai gali būti ilgi ir detalūs. Šiuo tikslu laikysiuosi minimalistinio konceptualizavimo, nustatydamas kai kuriuos pagrindinius demokratijos požymius, kurie yra esminės jos teisėtumo ir veiksmingumo sąlygos. Mano nuomone, tai apima:

• sąžiningi rinkimai, įskaitant klasikines politines laisves, pavyzdžiui, saviraiškos ir asociacijų laisves;
• iš šių politinių laisvių išplaukia, kad yra daugiau nei viena juridinė partija, turinti teisę laisvai varžytis rinkimuose; ir
• "veto grupių", galinčių sužlugdyti visuotinį rinkimų nuosprendį, nebuvimas. Tradiciniai tokių veto grupių pavyzdžiai yra monarchija, ginkluotosios pajėgos ar kitos valstybės aparato dalys, nenorinčios pripažinti rinkimų rezultatų teisėtais ir galutiniais.

Svarbus šios analizės padarinys yra tai, kad demokratijos negalima tiesiog prilyginti parlamentinėms institucijoms ar tiesiog rinkimų rengimui. Net paviršutiniškas žvilgsnis į pasaulį suteikia daug įrodymų, kad daugelyje šalių sąlygos, kuriomis vyksta rinkimai, neatitinka sąžiningumo, laisvo ginčijimo ir veto grupių nebuvimo kriterijų. Stanfordo politologo Terry Karlo žodžiais, jie geriau apibūdinami kaip „rinkimų režimai“, o ne kaip demokratinės valstybės.

Demokratija šiais laikais turi neginčijamą legitimumą. Iš tiesų, dažniausiai girdima Europos Sąjungos kritika tiek iš tų, kurie pritaria didesnei integracijai, tiek iš tų, kurie laikosi priešingos nuomonės, yra ta, kad Sąjunga kenčia nuo „demokratijos deficito“.

Kai kurie komentatoriai netgi teigia, kad demokratija Europos lygmeniu neįmanoma, nes nėra nei Europos demo, nei žmonių.

Manau, kad šis argumentas pernelyg supaprastintas, tačiau jame užsimenama apie sudėtingesnį aspektą, susijusį su demokratijos ir teisėtumo santykiu. Paprasčiau tariant, valstybės teisėtumo pripažinimas jos piliečių akyse yra išankstinė sklandaus demokratijos veikimo sąlyga. Tiesą sakant, šį pasiūlymą žengčiau dar vieną žingsnį ir, sekdamas Robertu Dahlu, teigčiau, kad jei valstybė nėra suvokiama kaip teisėta, demokratiniai rinkimai negali išspręsti šios problemos.

Abstrakčių principų, kuriais grindžiama demokratija, lygmeniu toliau teigčiau, kad visos šiuolaikinės demokratijos buvo sukurtos remiantis laisvės ir lygybės pagrindu, dviem galingiausiais intelektiniais Apšvietos ir politinių revoliucijų, kurias sukėlė ši svarbi era, palikimais.

Santykinė šių dviejų principų pusiausvyra leidžia mums atskirti du istoriškai kontingentiškus šiuolaikinės demokratijos variantus.

Pirmasis variantas kyla iš Prancūzijos revoliucijos Jakobinų palikimo ir privilegijuoja lygybę kaip pagrindinį organizacinį demokratijos principą. Jo patrauklumas slypi elegancijos išleidime iš jo paprastumo. Pagal idealų šios demokratijos konceptualizacijos tipą suvereni tauta yra vienintelis galios šaltinis, kurio vienintelė institucinė išraiška yra (daugiausia vienų rūmų) parlamentas.

Pagal šį variantą partija, laimėjusi parlamento daugumą rinkimuose, yra natūrali ir logiška liaudies suvereniteto išraiška ir gali teisėtai reikalauti plenarinio posėdžio teisės naudotis valdžia suverenios tautos vardu.

Pagrindinis egalitarinės konceptualizacijos trūkumas, tiesiogiai kylantis iš jos susirūpinimo lygybe kaip jos pagrindiniu, jei ne vieninteliu, organizaciniu principu, yra tas, kad ją skatina tai, ką aš vadinu "vienalyte" logika, kuria siekiama pirmenybę teikti homogeniškumui, o ne įvairovei. Pasiekus loginius kraštutinumus, toks homogeniškumo akcentavimas, taip glaudžiai susijęs su lygybe, gali sukelti suplojimų dinamiką ir suteikti "lygaus egalitarizmo" dimensiją, kuri savo ruožtu kelia rimtą susirūpinimą dėl pagarbos asmens teisėms ir teisinės valstybės principo laikymosi.

Alternatyviam demokratijos konceptualizavimui, vėlgi idealia tipine forma, būdinga pliuralistinė logika, kurios pagrindinis rūpestis yra optimalios pusiausvyros tarp institucijų, alternatyviai išreiškiančių egalitarinius ir libertarinius principus, paieška.

Tokia bendra pusiausvyra priklauso nuo to, ar bus sukurtas tankus institucinių stabdžių ir atsvarų arba atsvarų tinklas, atitinkantis tarpininkaujamas valdžios struktūras (arba „corps intermédiaires“, kad būtų pakartotas Montesquieu terminas), kurios būdingos teisinei valstybei. Taip sudaromos geresnės sąlygos teisinės valstybės principo laikymuisi ir demokratijos kokybei.

4 Atskaitomybė ir demokratijos kokybė

Konstitucinės ir institucinės sąrangos lygmeniu šių dviejų demokratijos atmainų skirtumai siejami su skirtingomis „atskaitomybės“ formomis ir koncepcijomis, o šį žodį dažnai sunku išversti į kitas kalbas.

Būti atskaitingam reiškia turėti pareigą pateikti sąskaitą: t. y. paaiškinti ir pagrįsti savo veiksmus tinkamais kriterijais ir pakankamai išsamiai. Reikalingi kriterijai ir išsamumo lygis priklauso nuo konteksto.

Atskaitomybės sąvoka taip pat apima atsakomybę už tam tikros formos sankciją, jei sąskaitoje atskleistas veiklos rezultatas laikomas nepatenkinamu. Sankcija gali būti teisėta arba, plačiąja prasme, politinė. Kaip paaiškinsiu vėliau, demokratinėje valstybėje viešoji kritika gali būti svarbi sankcijų forma.

Pirmajame demokratijos variante natūrali idėja, kad rinkimų laimėtojai gali teisėtai pretenduoti į visuotinę teisę naudotis valdžia suverenių žmonių vardu, yra ta, kad vyriausybė yra atskaitinga tik suvereniems žmonėms periodiniuose rinkimuose. Tokiai atskaitomybei taikoma sankcija yra ta, kad jei rinkėjai mano, kad vyriausybės veiklos rezultatai yra nepatenkinami, jie gali balsuoti už vyriausybės nušalinimą nuo pareigų.

Kitų formų atskaitomybė iš esmės atmetama kaip galimai ribojanti ir varžanti suverenią tautą, kuriai atstovauja tie, kuriuos jie išrinko.

Žinoma, demokratinės valstybės, kurios labiau priartina pliuralistinį variantą, taip pat numato vyriausybių atskaitomybę žmonėms per rinkimus. Tačiau jų konstitucinėje tvarkoje taip pat numatyta nuolatinė atskaitomybė tarp rinkimų.

Tiek istoriškai, tiek šiandieniniame pasaulyje teisinės valstybės principas yra labiausiai išplėtotas ir gerbiamas tokios nuolatinės atskaitomybės pagrindas. Kaip pripažįstama tradicinėje valdžių padalijimo formuluotėje, teisminė valdžios šaka yra teisinės valstybės pagrindas.

Tačiau svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad pliuralistinėse demokratijose kartu su teismais egzistuoja ir kitos nuolatinės atskaitomybės formos bei institucijos. Pavyzdžiui, nors ir neturėdama tokios ilgos istorijos kaip teisinė valstybė, nuolatinės parlamentinės vykdomosios valdžios kontrolės idėja kilo dar prieš šiuolaikinės demokratijos pradžią.

Šiuolaikinės demokratijos taip pat sukūrė kitas nuolatinės atskaitomybės institucijas, kurios tikrina valdžios institucijų veiksmus, ragina jas atsiskaityti ir teikti informaciją, analizę ir žalos atlyginimą. Pateikiame keletą pavyzdžių: viešieji auditoriai, už informaciją atsakingi Komisijos nariai, etikos ir standartų komitetai, duomenų apsaugos pareigūnai ir, be kita ko, ombudsmenai.

Svarbus tokios nuolatinės valdžios institucijų atskaitomybės aspektas yra tai, kad ji suteikia piliečiams įvairias galimybes ir struktūras, kuriomis naudodamiesi jie gali nuolat reikalauti valdžios institucijų atskaitomybės. Iš tiesų svarbu pažymėti, kad pilietybė apima dinamišką komponentą, apimantį ne tik juridines teises ir pareigas, bet ir bendradarbiavimą su valdžios institucijomis siekiant naudotis teisėmis, įskaitant atskaitomybės teises, ir vykdyti pareigas. Nors dėl laiko apribojimų šiandien negaliu išsamiai išplėtoti šios temos, norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad vienas papildomas ombudsmeno vaidmuo yra siekti pagerinti šio interaktyvaus pilietybės aspekto kokybę abiejose pusėse; piliečiai ir administracija, pavyzdžiui, padėdami išvengti nereikalingų ir neproduktyvių konfliktų arba juos išspręsti.

Ombudsmeno indėlis į demokratijos kokybę

Aš pradėjau šią paskaitą, pateikdamas jums ombudsmeno ištakų ir vystymosi metmenis. Dabar paaiškinsiu, kaip institucija gali padėti išlaikyti ir gerinti demokratijos kokybę tiek tiesiogiai, skatindama atskaitomybę ir aktyvų pilietiškumą, tiek netiesiogiai, stiprindama teisinę valstybę, taigi ir lygybės bei laisvės pusiausvyrą, kuri yra toks svarbus pliuralistinio demokratijos varianto bruožas.

Institucijos gebėjimas atlikti šį vaidmenį labai priklauso nuo to, ar ji, vykdydama savo funkcijas, yra akivaizdžiai nešališka ir nešališka. Tai yra ombudsmeno nepriklausomumo, kuris konstitucinėse sistemose, kuriose parlamentinė vykdomosios valdžios kontrolė yra gerai išvystyta, dažnai užtikrinamas privilegijuotais santykiais su parlamentu, loginis pagrindas.

Kaip jau pripažinau, teismai yra svarbiausias nepriklausomas mechanizmas, užtikrinantis valdžios institucijų kontrolę ir atskaitomybę. Svarbu pabrėžti, kad nors teismai ir ombudsmenas yra nepriklausomi, jie skiriasi kitais būdais ir juos lyginti yra pamokoma.

Jau anksčiau šioje paskaitoje užsiminiau apie svarbiausią skirtumą: tik teismai, kaip vieninteliai autoritetingi teisės aktų aiškintojai, turi teisę priimti teisiškai privalomus sprendimus ir, logiškai mąstant, skirti sankcijas. Priešingai, ombudsmenai, vadovaudamiesi teismų sprendimais ir teismų praktika, gali teikti neprivalomas rekomendacijas tik jų kompetencijai priklausančioms valstybės institucijoms (viešajam administravimui, komunalinėms paslaugoms ir kt.).

Iš šio esminio skirtumo išryškėja dar du labai svarbūs skirtumai:

• Pirma, teismas nustato bylos šalių juridines teises, o ombudsmenas taip pat atsižvelgia į platesnius gero administravimo principus, kurie dėl priežasčių, kurias paaiškinsiu vėliau, iš esmės yra neterminuoti;
• Antra, teismo procesą reglamentuojančios taisyklės būtinai yra griežtesnės ir ne tokios lanksčios kaip taisyklės, taikomos ombudsmeno veiklai.

Taigi ombudsmenas papildo teismų darbą, kiek tai susiję tiek su valdžios institucijoms taikomomis normomis, tiek su šių normų įgyvendinimo būdais. Leiskite man išsamiau aptarti abu aspektus.

5.1 Ombudsmeno darbe taikomos normos

Kaip ir teismas, ombudsmenas ne tik nagrinėja konkrečią bylą, bet ir klausia, kaip valdžios institucijos turėtų elgtis panašiose bylose ateityje.

Viena iš ombudsmeno institucijos ypatybių yra ta, kad ji gali nustatyti būsimo elgesio gaires ne tik reaguodama į kiekvieną konkretų atvejį, bet ir aktyviai. Pavyzdžiui, ombudsmenas gali parengti geros administracinės praktikos kontrolinius sąrašus, paskelbti gero administracinio elgesio kodeksus ir imtis iniciatyvų spręsti sisteminio netinkamo administravimo problemą.

Pavyzdžiui, prieš keletą metų Europos ombudsmenas, atlikęs tyrimą savo iniciatyva, kuriame dalyvavo visos Bendrijos institucijos ir įstaigos ir kuris buvo grindžiamas geriausia valstybių narių patirtimi, parengė ir paskelbė Europos gero administracinio elgesio kodeksą.

Tai, kad ombudsmenas neturi įgaliojimų priimti teisiškai privalomų sprendimų, reiškia, kad tarnybos veiksmingumas grindžiamas moraliniu autoritetu ir galiausiai viešumu bei gebėjimu įtikinti viešąją nuomonę. Kaip jau minėjau, tais atvejais, kai teisinė valstybė ir demokratija yra stiprios, o tai mano sukurtoje konceptualioje schemoje reiškia pliuralistinį demokratijos variantą, valdžios institucijos paprastai sutinka su ombudsmeno išvadomis ir rekomendacijomis.

Vis dėlto tikimybė, kad jie tai padarys, yra daug didesnė, jei šios išvados ir rekomendacijos yra pagrįstos įtikinamai ir įtikinamai.

Nors teismams pagrindinė veiklos sritis ir rūpestis yra užtikrinti, kad valstybė ir piliečiai laikytųsi teisėtumo, ombudsmenui lygiavertė sritis yra gero administravimo skatinimas ir netinkamo administravimo vengimas. Žinoma, teisėtumas ir netinkamas administravimas iš dalies sutampa. Vargu ar galėtų būti kitaip, nes pagrindinis valdžios institucijų veiklos principas yra teisinė valstybė. Tai reiškia, kad neteisėtas elgesys niekada negali būti laikomas geru administravimu arba, kitaip tariant, neteisėtas elgesys ipso facto taip pat yra netinkamas administravimas.

Teisėtumas ir pagrindinės teisės

Kai kalbu apie „teisėtumą“, šį terminą vartoju plačiai, kad jis apimtų pagarbą pagrindinėms žmogaus teisėms ir tokiems teisiniams principams kaip proporcingumas, lygybė, teisėti lūkesčiai ir nešališkumas.

Tiesą sakant, daugelis Europos Sąjungos ombudsmenų turi įgaliojimus, kurie yra konkrečiai skirti žmogaus teisėms ir atsispindi tokiuose pavadinimuose kaip Defensor del Pueblo, Žmogaus teisių ombudsmenas ir Pilietinių teisių komisaras. Tokios ombudsmeno institucijos buvo įsteigtos Graikijoje, Portugalijoje ir Ispanijoje po perėjimo nuo autoritarinių prie demokratinių režimų , ir daugelyje Vidurio ir Rytų Europos šalių po komunizmo žlugimo.

Žvelgiant plačiau, daugelio šalių vidaus teisėje žmogaus teisės ir pagrindiniai principai yra pozityviojo įstatymo, kuris yra privalomas visoms valdžios institucijoms, dalis. Be to, tokios teisės ir principai taip pat yra sudedamoji Bendrijos teisės dalis, kurią turi įgyvendinti visos valstybių narių valdžios institucijos, įskaitant ombudsmenus, spręsdamos į jos taikymo sritį patenkančius klausimus.

Todėl visiems ombudsmenams Europos Sąjungoje taikomose administracinės veiklos normose turi būti numatyta pagarba pagrindinėms ir žmogaus teisėms, bent jau Bendrijos teisės taikymo srityje.

Kaip minėjau, ombudsmenai gali aktyviai ir reaktyviai dirbti ir taip padėti informuoti viešojo administravimo institucijas ir teismus apie Europos Žmogaus Teisių Teismo Strasbūre ir Europos Teisingumo Teismo Liuksemburge praktiką žmogaus teisių srityje, taip pat apie Bendrijos teisę apskritai.

Teisėtumas ir netinkamas administravimas

Tačiau svarbu aiškiai nurodyti, kad teisėtumas – net jei jis grindžiamas teisės sąvoka, kuri apima Bendrijos teisę, teisės principus ir pagrindines teises – neišsemia gero administravimo ir netinkamo administravimo sąvokų.

Pagal teisinės valstybės principą reikalaujama, kad valdžios institucijos veiktų teisėtai: Todėl geras administravimas negali pažeisti įstatymų. Tačiau konversija nebūtinai yra tiesa. Kitaip tariant, , faktas, kad valdžios institucija veikė teisėtai, neatmeta galimybės, kad ji galėjo nesilaikyti gero administravimo principų.

Taip prisidedu prie norminio indėlio, kurį ombudsmeno institucija gali įnešti į demokratijos kokybės gerinimą.

Šiuolaikinėje demokratijoje viešasis administravimas turėtų tarnauti piliečiams, o ne atvirkščiai. Šis principas gali būti suformuluotas ir išreikštas įvairiais būdais: patogumas piliečiams, paslaugumas arba, tiesą sakant, teisė į gerą administravimą, kuri Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnyje pripažįstama kaip pagrindinė teisė.

Pagrindinis principas turi daug pasekmių, tokių kaip pareigos būti mandagus, naudingas, teisingas ir pagrįstas.

Daugeliu atvejų yra didelis sutapimas su teisiniais reikalavimais, kuriuos teismai nustato autoritetingai ir privalomai. Tačiau kitais atvejais pagal gero administravimo principus gali būti reikalaujama daugiau valdžios institucijos, o ne tik nepažeisti įstatymų. Kaip aš mėgstu sakyti, gyvenimas yra anapus teisėtumo.

Iš tiesų gero administravimo principai (ir, atvirkščiai, netinkamo administravimo sąvoka) iš esmės yra neterminuoti, nes tai, kas konkrečiai yra geras administravimas, labai priklauso nuo išsamios informacijos apie konkrečias aplinkybes, kurios gali greitai pasikeisti ir vystytis. Kitaip tariant, šiuolaikinis administravimas praktiškai apima didelę veiksmų laisvę: t. y. galimybę teisėtai pasirinkti iš skirtingų veiksmų krypčių.

Trumpam atsitraukime nuo normų aptarimo, kad vėl pažvelgtume į platesnį istorinį pokyčių šiuolaikinėje valstybėje vaizdą.

Kaip jau paaiškinau, kai kurios ombudsmeno institucijos buvo įsteigtos pereinant nuo autoritarinių ar totalitarinių prie demokratinių režimų. Ombudsmenai senesnėse demokratinėse valstybėse daugiausia buvo sukurti reaguojant į didelį viešojo administravimo augimą XX amžiuje, ypač po Antrojo pasaulinio karo, kai valstybės socialinis vaidmuo augo eksponentiškai. Kadangi viešojo administravimo institucijų ir piliečių ryšiai tapo dažnesni ir intensyvesni, atsirado ir ginčų galimybė.

Norėčiau dar kartą pakartoti, kad piliečio teisė į teisminę teisių gynimo priemonę prieš viešąjį administravimą, žinoma, yra labai svarbi teisinei valstybei.

Vis dėlto pastaruoju metu vis labiau pripažįstama, be kita ko, teisėjų, kad teismo procesai ne visada yra tinkamiausias būdas piliečių ir viešojo administravimo institucijų ginčams spręsti. Iš esmės tam yra dvi priežastys.

Kai kuriais atvejais ombudsmeno neteisminė teisių gynimo priemonė gali būti pigesnė ir greitesnė alternatyva nei teismo procesas. Tais atvejais, kai skundo pateikėjas kitu atveju būtų kreipęsis į teismą, alternatyvios neteisminės teisių gynimo priemonės naudojimas padeda išvengti teismų sistemos perkrovos ir su tuo susijusio vėlavimo. Be to, kadangi ombudsmeno paslaugos naudojimo metu yra nemokamos, skundo pateikėjai, kurie negalėjo sau leisti pradėti teismo proceso, vis dėlto gali pasinaudoti veiksminga teisių gynimo priemone, taip išplėsdami teisę kreiptis į teismą.

Tačiau kitais atvejais teismo procesas vargu ar padėtų skundo pateikėjui net teoriškai, nes nebūtų įvykdytos teisių gynimo priemonės taikymo sąlygos. Kaip jau minėjau, vienas iš pagrindinių šiuolaikinio viešojo administravimo bruožų yra didelė diskrecija.

Leiskite pateikti tris labai skirtingus pavyzdžius, iliustruojančius, kokia veiksmų laisvė egzistuoja ir kaip ombudsmenas gali padėti užtikrinti, kad normose, kuriomis valdžios institucijos vadovaujasi naudodamosi veiksmų laisve, būtų numatytas „gyvenimas, peržengiantis teisėtumo ribas“.

Trys pavyzdžiai

Pirmasis pavyzdys susijęs su sąžininga procedūra. Buvęs Parlamento narys skundėsi Europos ombudsmenui, kad Europos Parlamentas atšaukė jo privilegijas, visų pirma leidimą patekti į Parlamento patalpas, nesuteikiant jam priežasties ar galimybės paaiškinti savo nuomonę. Savo nuomonėje dėl bylos Europos Parlamentas teigė, kad teisė į gynybą ir pareiga motyvuoti egzistuoja tik tada, kai atitinkamą sprendimą galima apskųsti teisme.

Ombudsmenas pripažino, kad Parlamento vidaus organizaciniai įgaliojimai apima plačius įgaliojimus veikti savo nuožiūra ir kad skundo pateikėjas nebūtų galėjęs pasinaudoti jokiomis teisminėmis teisių gynimo priemonėmis. Vis dėlto ombudsmenas taip pat nusprendė, kad kiekvienas pilietis turi teisę susipažinti su administracinio sprendimo, kuris daro neigiamą poveikį jo interesams, motyvais ir pareikšti savo nuomonę prieš priimant tokį sprendimą ir kad Parlamentas savo veiksmais nesilaikė šio principo. Taip ji pažeidė teisingumo principą ir atliko netinkamo administravimo veiksmą.

Antrasis pavyzdys susijęs su visuomenės galimybe susipažinti su informacija ir dokumentais ,, kuri yra skaidrumo aspektas. Prie skaidrumo ir demokratijos kokybės santykio grįšiu vėliau paskaitoje. Šiuo metu pakanka pasakyti, kad konceptualiu požiūriu reikia tinkamos informacijos tiek atskaitomybei, tiek atskaitomybei tarp rinkimų užtikrinti. Tačiau esu įsitikinęs, kad istoriškai visuomenės teisių susipažinti su informacija ir dokumentais plėtojimas visų pirma susijęs su pastarąja atskaitomybės forma, kuri papildo stabdžių ir atsvarų sistemą pliuralistinėse demokratijose ir yra priemonė, skatinanti veiksmingesnį kitų stabdžių ir atsvarų sistemų veikimą.

Europos Sąjungos institucijų ir įstaigų lygmeniu pagrindinis visuomenės galimybės susipažinti su dokumentais teisinis pagrindas yra Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001. Tas reglamentas susijęs su galimybe visuomenei susipažinti su esamais dokumentais. Juo institucijoms nenustatoma teisinė pareiga rengti naujus dokumentus, kuriuose būtų informacijos, kurią kas nors norėtų turėti. Tačiau Europos gero administracinio elgesio kodekse, kurį minėjau anksčiau šioje paskaitoje, nurodyta, kad institucijos visuomenės narių prašymu teikia jiems informaciją (1).

Žinoma, tokia pareiga negali būti absoliuti. Pagal gero administravimo principą iš esmės daroma prielaida, kad informacija turėtų būti teikiama, išskyrus atvejus, kai įstaiga gali nurodyti pagrįstą priežastį to nedaryti.

Praėjusiais metais šį principą taikiau byloje, kurioje skundo pateikėjas klausEuropos Centrinio Banko, ar jis įsikišo siekdamas sušvelninti JAV dolerio vertės kritimą ir euro vertės kilimą. Laikiausi nuomonės, kad, kadangi skundo pateikėjas nesiekė pasinaudoti juridine teise gauti galiojantį dokumentą, bankas turėjo diskreciją nuspręsti, ar atskleisti informaciją, ar ne. Vis dėlto, jei bankas nenorėjo atskleisti informacijos, pagal gero administravimo principą reikalaujama, kad jis aiškiai ir nedviprasmiškai paaiškintų atsisakymo priežastis. Bankas iš tiesų nurodė tokias priežastis, todėl nenustačiau netinkamo administravimo (2).

Trečiasis ir paskutinis pavyzdys yra atvejis, kai skundo pateikėjas buvo nepatenkintas tuo, kaip Europos Parlamentas elgėsi su lankytojų grupe (3). Be kita ko, skundo pateikėjo teigimu, grupę priėmęs pareigūnas nebuvo visiškai susipažinęs su vizito programa, jam trūko entuziazmo Parlamente, jis nebuvo suinteresuotas skatinti grupę ir net nebuvo tinkamai apsirengęs. Kai išsiunčiau skundą Parlamentui, kad jis pateiktų savo nuomonę, atsakymas buvo skubus atsiprašymas, pasiūlymas vėl profesionaliai priimti frakciją ir priemonių, kurių Parlamentas ėmėsi, kad būtų išvengta bet kokio tokio incidento pasikartojimo, aprašymas. Skundo pateikėjas išreiškė pasitenkinimą Parlamento atsakymu, todėl galėjau užbaigti bylą.

Su šia byla susijusią gero administravimo normą lengva suformuluoti: piliečiams teikiamų paslaugų kokybė turi būti priimtina. Tai, žinoma, yra neterminuota norma ir jos taikymas labai priklauso nuo konteksto. Galima įsivaizduoti aplinkybes, kuriomis dėl normos pažeidimo galėtų kilti teisinė atsakomybė ir kuriomis būtų tinkama imtis teisminių teisių gynimo priemonių. Tačiau, žinoma, šiuo atveju taip nebuvo.

Todėl ombudsmenų darbas papildo teismų darbą norminiu lygmeniu, nes leidžia neriboti gero administravimo reikalavimų, kad jie galėtų vystytis taip, kad atitiktų vis didesnius piliečių lūkesčius dėl valdžios institucijų teikiamų paslaugų standartų, nebūtinai reiškiant, kad piliečiai turi juridinę teisę užtikrinti tokių standartų vykdymą pareikšdami ieškinius dėl panaikinimo arba dėl žalos atlyginimo.

5.2 Ombudsmeno procedūrinis lankstumas

Kalbant apie procedūras, pirmiausia norėčiau priminti, kad ombudsmenas gali ne tik reaguoti į skundus, bet ir aktyviai dirbti skatindamas teisinę valstybę, pagarbą teisėms ir administracinę paslaugų teikimo piliečiams kultūrą.

Dėl sėkmingo aktyvaus vaidmens mažiau tikėtina, kad kils ginčų tarp piliečių ir viešojo administravimo institucijų, ir labiau tikėtina, kad pati administracija greitai išspręs kilusius ginčus.

Be to, tai, kad ombudsmenas neturi įgaliojimų priimti teisiškai privalomą sprendimą, leidžia institucijai taikyti lankstesnes procedūras ir platesnius bylų priimtinumo kriterijus. Taigi ombudsmeno teisių gynimo priemonės prieinamumas išplečia galimybes siekti žalos atlyginimo ir pasinaudoti „balso“ sąvoka, vartojant Hirschman terminą (4) tiek dėl individualių aplinkybių, tiek dėl viešojo intereso klausimų.

Šiuos abstrakčius teiginius dar kartą iliustruosiu įvairiais pavyzdžiais.

Tačiau prieš tai darydamas turiu išvengti galimo nesusipratimo, kuris galėtų kilti susiejant tai, ką sakiau dėl diskrecijos, su mintimi, kad ombudsmeno teisių gynimo priemonė gali būti būdas pasinaudoti „balso“ principu. Ombudsmeno vaidmuo nėra padėti ar remti ribotų viešųjų išteklių, pavyzdžiui, darbo vietų, dotacijų ar sutarčių, prašytojus. Kad ombudsmenas galėtų įsikišti, skundo pateikėjas turi pateikti tam tikrų įtikinamų argumentų, kad valdžios institucija vykdo netinkamą administravimą. Pavyzdžiui, pasakymas „esu geriausias kandidatas ir todėl turėčiau gauti darbą“ nepateisina ombudsmeno veiksmų.

Šiuo paaiškinimu norėčiau pateikti keletą pavyzdžių, kaip ombudsmeno teisių gynimo priemonė gali padėti piliečiams naudotis savo juridinėmis teisėmis, taip pat suteikti galimybių naudotis balso teise ir paraginti institucijas atsiskaityti tokiais būdais, kurie viršija juridiškai vykdytinas teises.

Vienu atveju NVO Komisijai pateikė gana bendro pobūdžio prašymą leisti susipažinti su dokumentais, susijusiais su tam tikromis derybomis Pasaulio prekybos organizacijoje, ir pateikė skundą ombudsmenui dėl to, kaip Komisija nagrinėjo bylą. Skundo nagrinėjimo rezultatas buvo draugiškas sprendimas, pagal kurį Komisija skundo pateikėjui pateikė visą susijusių dokumentų sąrašą, taip sudarydama palankesnes sąlygas tikslesniam taikymui (5). Tokį teigiamos sumos problemos sprendimą būtų sunku pasiekti teismo procesu, kuris paprastai grindžiamas nulinės sumos logika.

Kitas pavyzdys susijęs su tuo, kad Europos Sąjungos Taryba, priimdama teisės aktus, ne visada posėdžiauja viešai.

Nagrinėdamas skundą šiuo klausimu laikiausi nuomonės, kad Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas principas, pagal kurį sprendimai turėtų būti priimami „kuo atviriau“, taikomas Tarybai ir kad pačios Tarybos ankstesniuose veiksmuose buvo aiškiai nurodyta, kad pagal dabartinę ES teisę reikia ir galima imtis veiksmų jos teisėkūros veiklos skaidrumui didinti. Taryba nenurodė jokių pagrįstų priežasčių, kodėl ji neturėtų posėdžiauti viešai kiekvieną kartą, kai priimami teisės aktai, radau netinkamo administravimo atvejį ir parengiau specialiąją ataskaitą Europos Parlamentui. Tada Parlamentas priėmrezoliuciją, kuria patvirtinama mano rekomendacija Tarybai peržiūrėti savo poziciją (6).

Esminiai argumentai už tai, kad Taryba priimtų teisės aktus viešai, nebuvo svarbūs mano išvadai dėl netinkamo administravimo, todėl mano specialiojoje ataskaitoje jie nenagrinėjami. Tačiau šie argumentai, kylantys iš atskaitomybės sąvokos, yra labai svarbūs šiai paskaitai ir aš juos paaiškinsiu čia. Jie atspindi dvejopą Tarybos, kaip tarpvyriausybinės ir viršvalstybinės institucijos, tapatybę.

Viena vertus, teisėkūros proceso Taryboje skaidrumas sustiprina atskaitomybę nacionaliniu lygmeniu, nes kiekvienos valstybės narės piliečiai gali matyti, ką jų išrinktos vyriausybės veikia Europos lygmeniu. Nors negalima garantuoti, kad dėl to Tarybai bus lengviau pasiekti susitarimą, toks skaidrumas yra labai svarbus siekiant pasipriešinti argumentui, kad ES kenkia atskaitomybei, taigi ir demokratijai, nacionaliniu lygmeniu.

Kita vertus, Tarybos teisėkūros posėdžių skaidrumas taip pat suteikia galimybę Europos piliečiams ir gyventojams, neatsižvelgiant į jų pilietybę, stebėti Europos institucijos darbą, taip padedant pasipriešinti suvokimui, kad Sąjunga yra technokratinė ir elitinė.

Neatsižvelgiant į tai, ar Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas atvirumo principas abstrakčiai laikomas teisiškai privalomu Tarybai, ar ne, akivaizdu, kad piliečiai, kurie man skundėsi, nebūtų turėję pakankamo teisinio intereso kreiptis į teismą. Tačiau nereikalaujama, kad asmuo, kuris pateikia skundą Europos ombudsmenui, būtų konkrečiai susijęs su tariamu netinkamu administravimu. Tai reiškia, kad ombudsmenui gali būti teikiami actio popularis skundai: kiekvienas pilietis turi teisėtą interesą kreiptis į Bendrijos instituciją dėl netinkamo administravimo, net jei jis nėra labiau paveiktas nei bet kuris kitas pilietis.

Kaip parodė ši byla, skundas ombudsmenui gali būti gana veiksmingas būdas išreikšti savo nuomonę, net jei dėl jo negalėtų būti priimtas sprendimas, kuris būtų teisiškai privalomas Tarybai.

Be to, Europos ombudsmenas suteikia skundų pateikėjams galimybę ginčyti Europos Komisijos, kaip „Sutarties sergėtojos“, veiksmus, kuriais viršijamos jų griežtos juridinės teisės.

6 Išvada

Apibendrindamas įtrauksiu įvairius ankstesnius elementus į bendrą ombudsmeno institucijos indėlio į demokratijos kokybę vertinimą. Tačiau pirmiausia norėčiau pasakyti, kad nors daugiausia dėmesio skyriau ombudsmenui ir pabrėžiau neteisminių teisių gynimo priemonių privalumus, teismai yra teisinės valstybės pagrindas. Iš tiesų norėčiau pasakyti, kad, nesant gerai veikiančios teismų sistemos, labai sumažėja ombudsmeno institucijos galimybės padėti gerinti demokratijos kokybę.

Tačiau tais atvejais, kai teismai veikia gerai, ombudsmenas gali atlikti ir atlikti atskirą, bet viena kitą papildantį vaidmenį šiuolaikiniuose demokratiniuose režimuose. Užuot sąlygoję nereikalingą dubliavimąsi, kaip kai kurie tai darytų, galimybė naudotis tiek teisminėmis, tiek neteisminėmis teisių gynimo priemonėmis, kurių kiekviena turi skirtingas savybes ir kompetenciją, leidžia pareiškėjams pasirinkti jų bylai tinkamesnę teisių gynimo priemonę .

Sąmoningas pasirinkimas, taigi ir galimybė pasirinkti alternatyvius teisių gynimo būdus, yra atskiras antrojo, pliuralistinio, demokratijos varianto, apie kurį kalbėjau anksčiau šioje paskaitoje, bruožas. Savo ruožtu gebėjimas suteikti piliečiams pasirinkimą padeda praturtinti „produktų“, kuriuos tokia demokratija gali pasiūlyti savo piliečiams, įvairovę ir taip pagerinti jos kokybę.

Taigi ombudsmeno institucijos plėtra Europoje ne tik prisideda prie pliuralistinės demokratijos mūsų žemyne sėkmės, bet ir yra jos rezultatas.

Be to, veiksmingas žmogaus teisių, ypač (bet ne tik) kultūrinių, ekonominių ir socialinių teisių, įgyvendinimas didele dalimi priklauso nuo viešojo administravimo kokybės. Todėl ES pagrindinių teisių chartijoje teisė į gerą administravimą įtraukta kaip pagrindinė pilietybės teisė.

Be to, nors pagal gero administravimo principus kartais gali būti reikalaujama ne tik gerbti juridines teises ir pareigas, bet ir niekada nereikalaujama mažiau. Neteisėtas administracinis elgesys, kai ši sąvoka plačiai vartojama siekiant apimti teisės principų ir pagrindinių teisių pažeidimus, visada yra netinkamas administravimas.

Taigi ombudsmeno darbas nagrinėjant skundus ne tik suteikia galių piliečiams ir stiprina demokratiją, bet ir išplečia galimybes kreiptis į teismą ir taip padeda stiprinti teisinę valstybę.

Taigi ombudsmeno institucija ne tik padeda išlaikyti, bet ir atspindi konstitucinės tvarkos, kuri įkūnija pliuralistinę demokratiją ir teisinę valstybę kaip pagrindinius principus, kokybę.

Labai ačiū už dėmesį.

---

(1) Europos gero administracinio elgesio kodekso 22 straipsnis.

(2) 2005 m. liepos 1 d. sprendimas byloje 3054/2004/TN.

(3) Byla 2909/2005/BU.

(4) Hirschman, Albert O., Exit, Voice, and Loyalty (Išėjimas, balsas ir lojalumas): atsakas į įmonių, organizacijų mažėjimą, Harvard University Press; Londonas 1970 m.

(5) Byla 415/2003/TN, 2004 m. vasario 27 d. sprendimas.

(6) Byla 2395/2003/GG, 2005 m. spalio 4 d. specialioji ataskaita.