(A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo (1))

IL RECLAMO

Denuncia 2333/2003/GG (riservato)

Nel novembre 2001 il denunciante, un medico tedesco, ha chiesto alla Commissione europea di avviare una procedura di infrazione nei confronti della Germania. Il denunciante ha sostenuto che la Germania ha violato la direttiva 93/104/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (2) ("direttiva 93/104") per quanto riguarda l'attività dei medici negli ospedali, in particolare per quanto riguarda il tempo di guardia di tali medici. Secondo il denunciante, ciò ha comportato un rischio considerevole sia per il personale che per i pazienti. In tale contesto, il denunciante si è basato sulla sentenza della Corte di giustizia nella causa Simap (causa C-303/98 Simap, Racc. 2000, pag. I-7963).

La Commissione ha registrato la denuncia con il riferimento 2002/4298 SG(2001)A/12659.

In una denuncia presentata al Mediatore nel dicembre 2003, il denunciante sosteneva che la Commissione non aveva trattato la sua denuncia di infrazione entro un periodo di tempo adeguato.

Il Mediatore ha quindi avviato un'indagine sul caso. Nella sua decisione del 19 maggio 2004 che chiude tale indagine, il Mediatore ha osservato che nel caso in esame erano trascorsi quasi 15 mesi prima che la Commissione avesse iniziato a trattare le obiezioni sollevate dal denunciante inviando una richiesta di informazioni allo Stato membro interessato. In tali circostanze, la Mediatrice ha ritenuto che la Commissione non avesse trattato la denuncia di infrazione del denunciante entro un periodo di tempo ragionevole. Si è trattato di un caso di cattiva amministrazione.

Il Mediatore ha tuttavia osservato che nel frattempo la Germania aveva adottato una nuova legge per allineare la legislazione tedesca alla direttiva 93/104, come interpretata dalla Corte, e che tale nuova legge era stata comunicata alla Commissione il 6 febbraio 2004. La Commissione doveva quindi ancora esaminare la compatibilità di questa nuova normativa con il diritto comunitario per poter trattare la denuncia di infrazione del denunciante. Tale esame era ancora in corso al momento della decisione del Mediatore. Dato che la Commissione sembrava accettare che un'ulteriore sentenza (causa C-151/02 Jaeger, Racc. 2003, pag. I-8389) avesse chiarito le questioni giuridiche, il Mediatore non aveva motivo di presumere che la Commissione avrebbe subito ulteriori ritardi nel trattare la denuncia di infrazione del denunciante.

Il Mediatore ha pertanto ritenuto che il modo migliore per procedere nel caso fosse quello di constatare una cattiva amministrazione per quanto riguarda il ritardo verificatosi in passato. Tuttavia, ha informato il denunciante che era ovviamente libero di presentare una nuova denuncia al Mediatore se la Commissione dovesse comunque incorrere in ulteriori ritardi nel trattamento della sua denuncia di infrazione.

Denuncia 3453/2005/GG

Il 2 novembre 2005 il denunciante si è rivolto nuovamente al Mediatore. Nella sua nuova denuncia, il denunciante ha affermato di non aver ricevuto ulteriori informazioni in merito alla posizione che la Commissione intendeva adottare. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione stesse ritardando la questione e ignorando il Mediatore.

Il denunciante ha quindi sostanzialmente ribadito l'affermazione che aveva già presentato nella sua denuncia precedente, secondo la quale la Commissione non aveva trattato la sua denuncia di infrazione entro un termine adeguato.

L'INCHIESTA

Il parere della Commissione

Nel suo parere la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

Nella sua decisione del 6 maggio 2004, il Mediatore aveva formulato la seguente osservazione critica:

"È buona prassi amministrativa che la Commissione tratti le denunce relative a violazioni del diritto comunitario da parte degli Stati membri entro un termine ragionevole. Nel caso di specie, sono trascorsi quasi quindici mesi prima che la Commissione iniziasse a trattare le obiezioni sollevate dalla denuncia inviando una richiesta di informazioni allo Stato membro interessato. In tali circostanze, la Mediatrice ritiene che la Commissione non abbia trattato la denuncia di infrazione del denunciante entro un periodo di tempo ragionevole. Si tratta di un caso di cattiva amministrazione."

La presente censura riguardava il periodo successivo a tale decisione. La Commissione ha pertanto limitato le sue osservazioni a tale periodo.

Il 6 dicembre 2004 la Commissione ha scritto al denunciante. In tale lettera ha informato il denunciante di aver adottato, il 22 settembre 2004, una proposta di modifica della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (3) ("direttiva 2003/88"). La Commissione ha sottolineato che avrebbe esaminato la denuncia di infrazione del denunciante alla luce della presente proposta e delle discussioni in corso con le altre istituzioni comunitarie.

Il denunciante aveva successivamente inviato alla Commissione diverse lettere in cui aveva formulato osservazioni sulla modifica proposta. La Commissione aveva risposto con lettere del 28 gennaio e del 24 marzo 2005. In tali lettere, la Commissione ha confermato di aver ricevuto le lettere del denunciante e ha dichiarato di aver preso atto delle sue osservazioni.

In due lettere inviate il 7 e il 9 novembre 2005, il denunciante aveva chiesto alla Commissione di avviare una procedura di infrazione nei confronti della Germania per inosservanza della direttiva 2003/88.

Nella sua risposta del 22 novembre 2005, la Commissione aveva informato il denunciante che non era in grado di aggiungere nulla a quanto aveva affermato nella sua lettera del 6 dicembre 2004. La Commissione ha sottolineato che le discussioni relative alla revisione della direttiva 2003/88 erano ancora in corso. Sottolinea ancora una volta che esaminerà la denuncia alla luce della proposta di modifica. La Commissione ha aggiunto che dalla giurisprudenza consolidata risultava che essa disponeva di un potere discrezionale quanto all’avvio o alla prosecuzione di un procedimento per inadempimento.

Contrariamente a quanto asserito dal denunciante nella sua denuncia al Mediatore, la Commissione lo aveva informato in due occasioni (il 6 dicembre 2004 e il 22 novembre 2005) della sua posizione in merito alla denuncia di infrazione da lui presentata. Sebbene la Commissione non avesse ancora deciso se avviare una procedura di infrazione nei confronti dello Stato membro interessato, essa aveva tenuto informato il denunciante sul modo in cui era stata trattata la sua denuncia di infrazione e sui motivi dell'approccio della Commissione.

Osservazioni dei denuncianti

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha formulato le seguenti osservazioni:

Nessuna delle lettere indirizzategli dalla Commissione era altro che un avviso di ricevimento. Da queste lettere non è emerso che la Commissione stesse prendendo seriamente in considerazione l'obiettivo della direttiva sull'orario di lavoro o che avesse presentato proposte ragionevoli di modifiche che sarebbero state altrettanto eque nei confronti dei lavoratori e dei datori di lavoro.

Le questioni che aveva criticato nelle sue lettere andavano al di là di quelle oggetto delle sentenze della Corte di giustizia nelle cause Simap e Jaeger.

Per quanto a sua conoscenza, il diritto dell’Unione non prevedeva la possibilità di ignorare leggi e sentenze sulla base del fatto che la Commissione aveva proposto nuove norme. Se il fatto che tali proposte fossero state presentate consentiva di violare il diritto esistente, l'ordinamento giuridico delle Comunità europee era una farsa.

Agendo come ha fatto, la Commissione ha messo a repentaglio la pace giuridica e ha commesso "Rechtsbeugung" (vale a dire, ha deliberatamente distorto la legge).

LA DECISIONE

1 Asserito mancato trattamento della denuncia di infrazione entro un termine adeguato

1.1 Nel novembre 2001 il denunciante, un medico tedesco, ha chiesto alla Commissione europea di avviare una procedura d'infrazione nei confronti della Germania. Il denunciante ha sostenuto che la Germania ha violato la direttiva 93/104/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (4) ("direttiva 93/104") per quanto riguarda l'attività dei medici negli ospedali, in particolare per quanto riguarda il tempo di guardia di tali medici. Secondo il denunciante, ciò ha comportato un rischio considerevole sia per il personale che per i pazienti. In tale contesto, il denunciante si è basato sulla sentenza della Corte di giustizia nella causa Simap (causa C-303/98 Simap, Racc. 2000, pag. I-7963). La Commissione ha registrato la denuncia con il riferimento 2002/4298 SG(2001)A/12659.

1.2 In una denuncia presentata al Mediatore nel dicembre 2003 (denuncia 2333/2003/GG - riservata), il denunciante sosteneva che la Commissione non aveva trattato la sua denuncia entro un termine adeguato.

1.3 Il Mediatore ha quindi avviato un'indagine sul caso. Nella sua decisione del 19 maggio 2004 che chiude tale indagine, il Mediatore ha osservato che nel caso in esame erano trascorsi quasi 15 mesi prima che la Commissione avesse iniziato a trattare le obiezioni sollevate dal denunciante inviando una richiesta di informazioni allo Stato membro interessato. In tali circostanze, la Mediatrice ha ritenuto che la Commissione non avesse trattato la denuncia di infrazione del denunciante entro un periodo di tempo ragionevole.

Il Mediatore ha tuttavia osservato che nel frattempo la Germania aveva adottato una nuova legge per allineare la legislazione tedesca alla direttiva, come interpretata dalla Corte, e che tale nuova legge era stata comunicata alla Commissione il 6 febbraio 2004. La Commissione doveva quindi ancora esaminare la compatibilità di questa nuova normativa con il diritto comunitario per poter trattare la denuncia di infrazione del denunciante. Tale esame era ancora in corso al momento della decisione del Mediatore. Dato che la Commissione sembrava accettare che un'ulteriore sentenza (causa C-151/02 Jaeger, Racc. 2003, pag. I-8389) avesse chiarito le questioni giuridiche, il Mediatore non aveva motivo di presumere che la Commissione avrebbe subito ulteriori ritardi nel trattare la denuncia di infrazione del denunciante.

Il Mediatore ha pertanto ritenuto che il modo migliore per procedere nel caso fosse quello di constatare una cattiva amministrazione per quanto riguarda il ritardo verificatosi in passato. Tuttavia, ha informato il denunciante che era ovviamente libero di presentare una nuova denuncia al Mediatore se la Commissione dovesse comunque incorrere in ulteriori ritardi nel trattamento della sua denuncia di infrazione.

1.4 Il 2 novembre 2005 il denunciante si è rivolto nuovamente al Mediatore. Nella sua nuova denuncia (registrata con il numero 3453/2005/GG), il denunciante ha affermato di non aver ricevuto ulteriori informazioni in merito alla posizione che la Commissione intendeva adottare. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione stesse ritardando la questione e ignorando il Mediatore. Il denunciante ha quindi sostanzialmente ribadito l'affermazione che aveva già presentato nella sua denuncia precedente, secondo la quale la Commissione non aveva trattato la sua denuncia di infrazione entro un termine adeguato.

1.5 Nel suo parere, la Commissione ha affermato di aver informato il denunciante in due occasioni (il 6 dicembre 2004 e il 22 novembre 2005) della sua posizione in merito alla denuncia di infrazione da lui presentata. In tali lettere la Commissione ha informato il denunciante di aver adottato, il 22 settembre 2004, una proposta di modifica della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro (5) ("direttiva 2003/88"). La Commissione ha sottolineato che avrebbe esaminato la denuncia di infrazione alla luce della presente proposta e delle discussioni in corso con le altre istituzioni comunitarie.

1.6 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sostenuto che, per quanto a sua conoscenza, il diritto dell'UE non prevedeva la possibilità di ignorare leggi e sentenze sulla base del fatto che la Commissione aveva proposto nuove norme. Se il fatto che tali proposte fossero state presentate consentiva di violare il diritto esistente, l'ordinamento giuridico delle Comunità europee era una farsa.

1.7 Il Mediatore osserva che la denuncia di infrazione che la Commissione aveva registrato con il numero di riferimento 2002/4298 SG(2001)A/12659 riguardava una presunta violazione della direttiva 93/104. Da allora questa direttiva è stata sostituita dalla direttiva 2003/88 e, nella sua corrispondenza con la Commissione, il denunciante denuncia ora una violazione di tale direttiva da parte della Germania. Tuttavia, questa modifica della legislazione non sembra aver avuto alcun effetto sostanziale sulla denuncia di infrazione del denunciante e sul suo trattamento da parte della Commissione. Nella sua lettera del 7 novembre 2005 il denunciante ha fatto riferimento a una presunta violazione della direttiva 2003/88. Nella sua risposta del 22 novembre 2005, la Commissione ha osservato che non aveva nulla da aggiungere alla lettera inviata al denunciante in merito alla denuncia di infrazione 2002/4298 il 6 dicembre 2004. Il Mediatore ritiene pertanto che la sostituzione della direttiva 93/104 con la direttiva 2003/88 sia irrilevante ai fini della presente denuncia.

1.8 Il Mediatore osserva che la Commissione ha fornito informazioni al denunciante nelle sue lettere del 6 dicembre 2004 e del 22 novembre 2005. Da tali lettere emerge che la Commissione intendeva trattare la denuncia di infrazione alla luce della sua proposta di modifica della direttiva 2003/88 e delle discussioni in corso con le altre istituzioni comunitarie. Nella sua lettera al denunciante del 22 novembre 2005, la Commissione ha sottolineato che le discussioni relative alla revisione della direttiva 2003/88 erano ancora in corso. Secondo il Mediatore, ne consegue che la Commissione sembra presumere che l'articolo 211 del trattato CE non le imponga di garantire l'applicazione di una direttiva che è oggetto di un processo legislativo in corso che potrebbe portare alla sua modifica in futuro. Il Mediatore ritiene pertanto che la Commissione abbia informato il denunciante, anche se non in modo molto dettagliato, della sua posizione.

1.9 Per quanto riguarda il merito della questione, va osservato che l'articolo 211 del trattato CE impone alla Commissione di "garantire l'applicazione delle disposizioni del presente trattato e delle misure adottate dalle istituzioni in applicazione dello stesso". Il ruolo così attribuito alla Commissione può essere paragonato a quello di «custode» del Trattato. La stessa Commissione ha sottolineato che questo ruolo è "essenziale per gli interessi dei cittadini europei"(6). Ha inoltre riconosciuto l'importanza del principio dello Stato di diritto in tale contesto (7). Le denunce presentate dai cittadini costituiscono uno dei mezzi più importanti di informazione sulle possibili violazioni del diritto comunitario, consentendo così alla Commissione di svolgere il ruolo assegnatole dall'articolo 211 del trattato CE. Il Mediatore ritiene pertanto che sia buona prassi amministrativa trattare tali denunce di infrazione nel modo più rapido e diligente possibile.

1.10 È evidente che le direttive adottate dalle istituzioni comunitarie sulla base del trattato CE fanno parte delle "misure adottate dalle istituzioni" ai sensi del trattato CE, comunemente denominate atti di diritto derivato, cui fa riferimento l'articolo 211. Secondo il Mediatore, è inoltre chiaro, sia dalla formulazione che dallo scopo di tale disposizione, che l'articolo 211 fa riferimento agli atti di diritto derivato in vigore in un determinato momento.

1.11 La Commissione non contesta che la direttiva 93/104 fosse in vigore fino alla sua sostituzione con la direttiva 2003/88 e che quest'ultima sia e continui ad essere in vigore. Il Mediatore non è a conoscenza di alcuna norma o principio che consenta alla Commissione di ignorare l'obbligo impostogli dall'articolo 211 del trattato CE in quanto ha presentato una proposta di modifica di un determinato atto di diritto derivato. Fintantoché la proposta di modifica della direttiva 2003/88 non è stata adottata dal legislatore comunitario, la direttiva 2003/88 nella sua forma attuale è il diritto fondiario.

1.12 Nella sua lettera al denunciante del 22 novembre 2005, la Commissione fa riferimento ai suoi poteri discrezionali in questo settore. Alla luce della giurisprudenza consolidata, è chiaro che, se la Commissione completasse un'indagine sulla denuncia e ritenesse che vi sia un'infrazione, avrebbe il potere discrezionale di deferire o meno la questione alla Corte di giustizia. Nulla nel parere della Commissione o nei documenti da essa presentati suggerisce, tuttavia, che la Commissione abbia già raggiunto tale fase della sua indagine. Il Mediatore ritiene che l'indubbio potere discrezionale della Commissione non gli consenta di rinviare indefinitamente il raggiungimento di una conclusione su una denuncia sulla base del fatto che la legge applicabile potrebbe essere modificata in futuro.

1.13 Alla luce di queste considerazioni, il Mediatore ritiene che l'incapacità della Commissione di trattare la denuncia di infrazione del denunciante entro un termine ragionevole costituisca cattiva amministrazione. A tale proposito appare utile ricordare che la denuncia di infrazione è stata registrata nell’aprile 2002, più di due anni prima che la Commissione presentasse la sua proposta di modifica della direttiva 2003/88, e che al momento della presentazione della presente denuncia nel novembre 2005, erano trascorsi più di 3 anni ½ dalla presentazione della denuncia di infrazione.

2 Conclusione

Alla luce di quanto precede, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, del suo statuto:

Il progetto di raccomandazione

La Commissione dovrebbe trattare la denuncia di infrazione del denunciante nel modo più rapido e diligente possibile.

La Commissione e il denunciante saranno informati del progetto di raccomandazione. Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del mediatore, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 15 dicembre 2006. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione della decisione del Mediatore e in una descrizione delle misure adottate per attuare il progetto di raccomandazione.

Strasburgo, 12 settembre 2006

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Decisione del Parlamento europeo 9 marzo 1994, 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore (GU L 113, pag. 15).

(2) GU 1993, L 307, pag. 18.

(3) GU 2003, L 299, pag. 9. Tale direttiva, entrata in vigore il 2 agosto 2004, ha sostituito (e abrogato) la direttiva 93/104.

(4) GU 1993, L 307, pag. 18.

(5) GU 2003, L 299, pag. 9. Tale direttiva, entrata in vigore il 2 agosto 2004, ha sostituito (e abrogato) la direttiva 93/104.

(6) Cfr. la comunicazione della Commissione "Migliorare il controllo dell'applicazione del diritto comunitario" (COM(2002) 725 def. del 16 maggio 2003, pag. 3).

(7) Cfr. punto 3.1 della suddetta comunicazione.