Fatti all’origine della denuncia

1. Nel gennaio 2017 il denunciante ha chiesto l'accesso del pubblico ai documenti relativi alle attività della delegazione dell'UE in Albania, detenuti dal Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE).

2. Il 20 febbraio 2017 il SEAE ha concesso l'accesso a due documenti ^[1], ma ha rifiutato l'accesso ad altri tre documenti che aveva individuato, vale a dire un rapporto di ispezione del 2007, un rapporto di ispezione del 2013 e un progetto di rapporto di ispezione del 2017, redatti a seguito di ispezioni effettuate presso la delegazione dell'UE in Albania. Il SEAE ha dichiarato che la divulgazione delle relazioni di ispezione pregiudicherebbe le finalità delle indagini ^[2] nonché la vita privata e l'integrità della persona ^[3], tutelate dal regolamento (CE) n. 1049/2001.

3. Il 28 febbraio 2017 il denunciante ha chiesto al SEAE di rivedere la sua decisione ("domanda di conferma"). Egli ha dichiarato di non contestare la mancata divulgazione dei nomi del personale della delegazione dell'UE, né la mancata divulgazione del progetto di rapporto di ispezione del 2017, ma ha chiesto al SEAE di concedere l'accesso alle "relazioni di ispezione [2007 e 2013] e/o alle loro sintesi esecutive, dopo aver occultato i nomi/i dati personali dei funzionari ivi menzionati".

4. Il 10 aprile 2017 il SEAE ha confermato la sua analisi iniziale e ha rifiutato l'accesso alle relazioni di ispezione del 2007 e del 2013.

5. Il 18 aprile 2017 il denunciante si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

6. Il Mediatore ha avviato un'indagine sui seguenti aspetti della denuncia:

Il SEAE avrebbe dovuto dare accesso a due relazioni sulle ispezioni effettuate nel 2007 e nel 2013 presso la delegazione dell'UE in Albania o, in alternativa, avrebbe dovuto fornire informazioni sull'esito di tali ispezioni.

7. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta del SEAE e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta a tale risposta. La squadra investigativa del Mediatore ha inoltre ispezionato i documenti richiesti.

8. La decisione del Mediatore tiene conto delle argomentazioni e dei punti di vista addotti dalle parti.

Argomenti presentati al Mediatore

9. Il denunciante sostiene che il SEAE ha erroneamente rifiutato l'accesso alle relazioni di ispezione del 2007 e del 2013. A sostegno, il denunciante sostiene, in primo luogo, che il Mediatore ha raccomandato, in casi analoghi, che le istituzioni dell'UE concedano l'accesso a relazioni di ispezione espunte ^[4] e/o pubblichino sintesi significative delle risultanze ^[5]. In secondo luogo, il denunciante sostiene che la Corte di giustizia "ha accettato che il principio di trasparenza, che è connesso a quello della fiducia che i cittadini dell'Unione dovrebbero avere nei confronti delle sue istituzioni, possa costituire un interesse pubblico prevalente"^[6]. 

10. Nella sua decisione di riesame, il SEAE ha sostenuto di non poter concedere l'accesso alle due relazioni di ispezione, in linea con il regolamento (CE) n. 1049/2001. In primo luogo, la loro divulgazione pregiudicherebbe lo scopo delle ispezioni, "poiché [le relazioni] riguardano le prestazioni interne in materia di gestione e amministrazione". Inoltre, anche se i nomi sono stati omessi, "spesso è facile identificare le persone responsabili delle questioni discusse". Il SEAE ha inoltre sostenuto che i membri del personale che non sono più presenti nella delegazione sono nella maggior parte dei casi passati ad altri lavori per le istituzioni e non dovrebbero essere "perseguiti" da circostanze relative a ispezioni precedenti. I loro diritti erano protetti da disposizioni in materia di protezione dei dati. Infine, il SEAE non ha potuto individuare un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei due documenti in questione.

11. Nel corso dell’indagine, il SEAE ha risposto alla richiesta di risposta scritta del Mediatore e ha inoltre concesso l’accesso a una versione espunta della relazione di ispezione 2007. Essa ha ritenuto che tali opuscoli fossero necessari per proteggere 1) le finalità delle sue ispezioni [7], 2) i dati personali [8] e 3) le relazioni del SEAE con il paese ospitante [9]. Ha inoltre osservato che l'accesso al rapporto di ispezione del 2013 poteva, anche dopo un attento riesame, non essere concesso, per i motivi esposti nella sua decisione di riesame [10] e "a causa del fatto che i modelli per i rapporti di ispezione sono cambiati tra il 2007 e il 2013".

12. Il denunciante ha commentato la risposta del SEAE l'11 gennaio 2018. In primo luogo ha criticato il rifiuto del SEAE di divulgare la relazione di ispezione del 2013. A suo avviso, egli ha spiegato che, a suo avviso, non ha senso che il SEAE possa concedere l’accesso a una relazione, ma non all’altra. Una modifica del modello è, a suo avviso, una questione puramente amministrativa che non può giustificare la mancata divulgazione. In secondo luogo, il denunciante non concorda con le espunzioni del SEAE alla relazione di ispezione del 2007. Pur riconoscendo che i dati personali devono essere protetti, altri estratti, come i "pareri presumibilmente critici nei confronti delle autorità albanesi" o le informazioni finanziarie relative alla gestione della delegazione, sono stati erroneamente omessi.

Valutazione del Mediatore

13. Il SEAE ispeziona periodicamente tutte le delegazioni dell'UE [11] e le ispezioni comprendono un audit finanziario e amministrativo. A seguito di tali ispezioni, il SEAE elabora una relazione contenente le risultanze dell'ispezione e le rispettive raccomandazioni rivolte al SEAE, alla Commissione e al capo della rispettiva delegazione. Il Mediatore comprende che, in tal senso, la relazione di ispezione fa parte di un processo decisionale interno affinché il SEAE migliori le prestazioni delle delegazioni dell'UE.

1. Diniego di accesso alla relazione di ispezione 2013

14. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 tutela lo scopo delle ispezioni [12] e consente di rifiutare l'accesso a documenti contenenti "opinioni per uso interno nell'ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all'istituzione interessata", anche dopo l'adozione della decisione, qualora la divulgazione comprometta gravemente il processo decisionale dell'istituzione [13]. Affinché le eccezioni possano essere invocate, il rischio di pregiudizio agli interessi tutelati deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico ^[14].

15. Il Tribunale ha chiarito che tali documenti sono protetti qualora rivelino la "metodologia e la strategia dell'istituzione per ottenere informazioni, compromettano la volontà delle persone coinvolte in una procedura di collaborare in futuro e, pertanto, compromettano il corretto svolgimento delle procedure in questione e il conseguimento degli obiettivi perseguiti"[15]. Deve essere presa in considerazione anche l'esistenza di un interesse pubblico prevalente.

16. Nel corso della riunione di ispezione, il gruppo di indagine del Mediatore ha constatato che le due relazioni di ispezione del 2007 e del 2013 differiscono notevolmente in termini di struttura e formato. In particolare, la relazione di ispezione del 2013 è significativamente più concisa della relazione del 2007, costituita principalmente da raccomandazioni rivolte alla gerarchia del SEAE. In tal senso, l'uso di un nuovo modello non è stato una semplice modifica amministrativa, ma ha anche modificato la natura del rapporto di ispezione.

17. Nel corso della riunione di ispezione il gruppo di indagine del Mediatore ha confermato che le raccomandazioni contenute nella relazione di ispezione del 2013 costituiscono pareri ad uso interno, di natura estremamente franca, che servono a orientare un processo decisionale in seno al SEAE. Il Mediatore ritiene ragionevolmente prevedibile che, se il personale e le altre persone coinvolte nell'ispezione avessero saputo che i risultati dell'ispezione sarebbero stati pubblicati, non avrebbero espresso le loro opinioni critiche e, in una certa misura, speculative in modo così franco e completo [16]. La Mediatrice ritiene pertanto che l'accesso del pubblico a tali opinioni possa compromettere gravemente lo scopo delle ispezioni del SEAE e il suo successivo processo decisionale.

18. Il denunciante ha sostenuto che vi era un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, dato che il principio di trasparenza è stato riconosciuto dalla Corte di giustizia come un interesse pubblico prevalente, in considerazione della sua importanza per la fiducia dei cittadini dell'UE nelle istituzioni.

19. In generale, la Corte di giustizia ha dichiarato che "solo quando le particolari circostanze del caso di specie giustificano la constatazione che il principio di trasparenza è particolarmente pressante, tale principio può costituire un interesse pubblico prevalente in grado di prevalere sulla necessità di proteggere i documenti controversi"[17]. Il Mediatore osserva che uno dei casi citati dal denunciante [18] riguardava l'accesso a documenti legislativi, vale a dire documenti redatti o ricevuti nel contesto di una procedura legislativa, per i quali il criterio dell'interesse pubblico prevalente dovrebbe generalmente comportare un'apertura più ampia [19] rispetto ad altri documenti. La logica è che "l'apertura a tale riguardo contribuisce a rafforzare la democrazia consentendo ai cittadini di controllare tutte le informazioni che hanno costituito la base di un atto legislativo" e di esercitare efficacemente i loro diritti democratici [20].

20. Tuttavia, il Mediatore osserva che il denunciante non ha addotto alcun argomento sul motivo per cui il principio di trasparenza fosse particolarmente pressante in questo caso, e quindi in grado di prevalere sulle ragioni che giustificano il rifiuto di accedere alla relazione di ispezione.

21. Il SEAE si è inoltre basato sulla tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo ^[21] per rifiutare l'accesso alle relazioni di ispezione. Il Mediatore concorda sul fatto che se uno qualsiasi dei contenuti delle relazioni potesse essere collegato a una persona identificata o identificabile, come le dichiarazioni di o su una persona identificata o identificabile, tale contenuto costituirebbe "dati personali" della persona interessata. Poiché non risulta che il personale abbia prestato il proprio esplicito consenso preventivo alla divulgazione dei dati personali che lo riguardano eventualmente contenuti nelle relazioni, tale contenuto potrebbe essere divulgato se a) la persona che chiede l'accesso ha dimostrato la necessità di avere accesso a tali dati personali e b) se non vi è motivo di presumere che gli interessi legittimi dell'interessato possano essere pregiudicati [22].

22. A seguito di un attento esame della relazione di ispezione del 2013, il Mediatore conclude che essa contiene dichiarazioni del personale e sul personale che potrebbero essere collegate a membri specifici del personale. Queste informazioni sono protette dalla divulgazione al pubblico dal regolamento (CE) n. 1049/2001. Il denunciante non ha contestato tale conclusione né ha addotto argomenti specifici che dimostrassero la necessità di trasferire i dati personali nelle relazioni.

23. L'esame della relazione 2013 da parte del Mediatore ha inoltre confermato che, data la sua natura concisa, è difficile isolare singoli paragrafi o persino frasi che consentano un accesso parziale significativo.

24. In tale contesto, la Mediatrice ritiene che la decisione del SEAE di rifiutare l’accesso alla relazione di ispezione del 2013 fosse giustificata. Tuttavia, il Mediatore ritiene che il SEAE avrebbe potuto motivare in modo più dettagliato il rifiuto di accesso, per quanto riguarda l'eccezione applicabile di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001 e l'assenza di un interesse pubblico prevalente. Le istituzioni che trattano le richieste di accesso ai documenti devono spiegare in che modo la divulgazione del documento o dei documenti richiesti potrebbe compromettere in modo specifico ed efficace l'interesse tutelato. Il Mediatore formulerà una proposta in tal senso.

2. Accesso parziale al rapporto di ispezione 2007

25. La squadra investigativa del Mediatore ha riscontrato che la relazione di ispezione del 2007 segue una struttura diversa ed è notevolmente più dettagliata della relazione del 2013. Il Mediatore ha inoltre riscontrato che alcune parti del documento non sono sensibili. Il SEAE ha quindi riesaminato la sua decisione di riesame e ha concesso un accesso parziale alla relazione di ispezione del 2007. Il Mediatore elogia il SEAE per aver compiuto questo passo.

26. Per quanto riguarda le restanti omissioni, il SEAE ha fatto riferimento alla protezione (1) delle finalità delle sue ispezioni ^[23], (2) dei dati personali ^[24] e (3) delle relazioni del SEAE con il paese ospitante ^[25]. Il denunciante continua a contestare tali esplosioni.

27. L’esame da parte del Mediatore della versione non redatta della relazione di ispezione mostra che il SEAE era giustificato nell’escludere alcune parti della relazione, la cui divulgazione rischia di compromettere la protezione dei dati personali ^[26], in cui le persone sono identificabili (paragrafi 21-22), o lo scopo delle ispezioni del SEAE e il suo successivo processo decisionale (punti 14-20).

28. Tuttavia, il SEAE ha anche omesso una piccola sezione della relazione che specifica i "costi totali di gestione della delegazione". Il Mediatore non ritiene che tali informazioni siano ovviamente protette da alcuna eccezione prevista dal regolamento (CE) n. 1049/2001.

29. Il Mediatore invita pertanto il SEAE a divulgare ora questa quantità limitata di informazioni. Più in generale, il Mediatore suggerisce al SEAE di essere più diligente nell'escludere i documenti per la concessione di un accesso parziale, tenendo conto del requisito di un'interpretazione e di un'applicazione rigorose delle eccezioni di cui al regolamento 1049/2001 ^[27]. Ciò è fondamentale per non vanificare l'applicazione del principio generale secondo cui il pubblico dovrebbe avere il più ampio accesso possibile ai documenti in possesso delle istituzioni ^[28].

30. Data la natura molto limitata degli opuscoli di cui ai precedenti punti 28 e 29, e sulla base della ricettività del SEAE ai suoi suggerimenti, il Mediatore ritiene che una constatazione formale di cattiva amministrazione in questo caso non sarebbe giustificata e che la denuncia relativa al rapporto di ispezione del 2007 sia risolta.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte del SEAE nel rifiutare l'accesso alla relazione di ispezione 2013. La questione relativa al rapporto di ispezione 2007 è risolta concedendo un accesso parziale.

Il denunciante e il SEAE saranno informati della presente decisione.

Suggerimenti per il miglioramento

Il SEAE dovrebbe provvedere a fornire motivazioni dettagliate per rifiutare l'accesso ai documenti, spiegando in che modo la divulgazione dei documenti richiesti possa compromettere, in modo specifico ed efficace, l'interesse tutelato dal regolamento (CE) n. 1049/2001. Ciò include un'analisi dell'esistenza (o dell'assenza) di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

Nell'escludere i documenti per la concessione dell'accesso parziale, il SEAE dovrebbe garantire che tenga conto del requisito di un'interpretazione rigorosa delle eccezioni di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001, al fine di non vanificare l'applicazione del principio generale secondo cui il pubblico dovrebbe avere il più ampio accesso possibile ai documenti in possesso delle istituzioni.

Il SEAE dovrebbe fornire al pubblico l'accesso al testo relativo ai costi di gestione della delegazione nella relazione di ispezione 2007.

 

Fergal Ó Regan

Coordinamento delle indagini di interesse pubblico - Unità 2

Strasburgo, 26.4.2018

 

[1] Due relazioni di valutazione dello strumento di assistenza preadesione (IPA) in Albania.

[2] Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, GU L 145 del 31 maggio 2001 (regolamento 1049/2001).

[3] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[4] Il denunciante ha citato la decisione del Mediatore del 17 marzo 2015 sulla denuncia 349/2014/OV, in cui il Mediatore ha dichiarato che la Banca europea per gli investimenti potrebbe pubblicare relazioni d'indagine espunte, come mezzo per aumentare la trasparenza e rafforzare la fiducia del pubblico negli sforzi della Banca per combattere la frode e la corruzione (punto 14).

[5] Il denunciante cita la stessa decisione 349/2014/OV, punto 25.

^[6] Il denunciante cita la sentenza nelle cause C-39/05P e C-52/05P, Svezia e Turco/Consiglio [2008] EU:C:2008:374, punto 59, nonché la sentenza della Corte di giustizia nelle cause C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Svezia/API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, punti 152-153.

[7] Articolo 4, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001.

[8] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[9] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 1049/2001.

[10] Vale a dire, al fine di proteggere le finalità delle indagini nonché la vita privata e l'integrità dell'individuo, come previsto dal regolamento 1049/2001.

[11] Decisione 2010/427/UE del Consiglio, del 26 luglio 2010, che fissa l'organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l'azione esterna (GU L 201 del 3.8.2010, pag. 30), articolo 5, paragrafo 5.

[12] Articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[13] Articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[14] Cause C-39/05P e C-52/05P, Svezia e Turco/Consiglio [2008] EU:C:2008:374, punti 42-43.

[15] Cfr. la sentenza del Tribunale nella causa T ‑221/08, Strack/Commissione [2016] ECLI:EU:T:2016:242, punto 157.

[16] Sentenza del Tribunale del 9 settembre 2008, MyTravel Group plc./Commissione, causa T-403/05, ECLI:EU:T:2008:316, punto 54.

[17] Cause C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Svezia/API [2010] ECLI:EU:C:2010:541, punto 156.

[18] Cause C-39/05P e C-52/05P, Svezia e Turco/Consiglio [2008] EU:C:2008:374, punto 59.

[19] Cause C-39/05P e C-52/05P, Svezia e Turco/Consiglio [2008] EU:C:2008:374, punto 46.

[20] Causa C ‑280/11 P, Consiglio dell'Unione europea contro Access Info Europe [2013] ECLI:EU:C:2013:671, punto 33.

[21] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[22] Conformemente alla direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281 del 23.11.1995, pag. 31), articolo 8.

[23] Articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[24] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[25] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 1049/2001.

[26] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[27] Causa C-266/05 P, Sison contro Consiglio [2007] EU:C:2007 :75, punto 63 ; Cause C-39/05P e C-52/05P, Svezia e Turco/Consiglio [2008] EU:C:2008:374, punto 36; Tribunale della funzione pubblica: C-280/11 P, Consiglio/Access Info Europe [2013] EU:C:2013:671, punto 30.

[28] Causa C-506/08 P, Svezia/MyTravel e Commissione [2011] EU:C:2011:496, punto 75; Causa C-64/05 P, Svezia/Commissione [2007], EU:C:2007:802, punto 66; Cause C-39/05P e C-52/05P, Svezia e Turco/Consiglio [2008] EU:C:2008:374, punto 36.