Il caso riguardava l'affermazione di una ONG secondo cui la Commissione europea non ha rispettato l'obbligo di trasparenza nei suoi rapporti con l'industria del tabacco previsto dall'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione dell'OMS sul controllo del tabacco. In particolare, il denunciante ha sostenuto che la Commissione, ad eccezione della sua direzione Generate for Health (DG Salute), non ha reso pubbliche in modo proattivo tutte le informazioni sulle riunioni tra la Commissione e l'industria del tabacco.

Dopo aver analizzato attentamente la questione, la Mediatrice ha raccomandato alla Commissione di applicare la politica di trasparenza proattiva della DG Salute a tutti i servizi della Commissione (compreso il Servizio giuridico della Commissione) e a tutti i funzionari della Commissione, indipendentemente dalla loro anzianità. La Commissione ha risposto insistendo sul fatto che le attuali norme generali in materia di etica e trasparenza applicabili a tutto il personale della Commissione già impediscono un'influenza indebita da parte dell'industria del tabacco.

La Mediatrice disapprova fortemente la risposta della Commissione alla sua raccomandazione. Ritiene che la Commissione non abbia fornito argomentazioni convincenti per giustificare il suo rifiuto di applicare, in tutti i suoi servizi, le norme proattive in materia di trasparenza applicate dalla DG Salute. Il Mediatore ritiene inoltre che non vi siano validi motivi per cui le norme di trasparenza della Commissione relative alle riunioni con i lobbisti dovrebbero applicarsi solo ai suoi funzionari più alti, escludendo quindi direttori, capi unità e qualsiasi altro funzionario che interagisca con l'industria del tabacco. Inoltre, il Mediatore non concorda sul fatto che le riunioni tra i membri del servizio giuridico della Commissione e gli avvocati del settore del tabacco non rientrino nell'ambito di applicazione delle norme di trasparenza della convenzione dell'OMS sul controllo del tabacco.

La Mediatrice conclude la sua indagine con una constatazione di cattiva amministrazione da parte della Commissione derivante dal suo rifiuto di applicare la politica di trasparenza proattiva della DG Salute in tutta la Commissione.

Lo sfondo

1. Nel 2003 l'Organizzazione mondiale della sanità ("OMS") ha adottato la convenzione quadro per la lotta al tabagismo ("convenzione"), che mira a ridurre in modo globale le morti e le malattie legate al tabacco in tutto il mondo. Il Consiglio dell'Unione europea ha approvato la convenzione nel giugno 2004. La convenzione è entrata in vigore il 28 settembre 2005.

2. L'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione stabilisce che "nella definizione e nell'attuazione delle loro politiche di sanità pubblica in materia di lotta al tabagismo, le parti agiscono per proteggere tali politiche dagli interessi commerciali e da altri interessi acquisiti dell'industria del tabacco conformemente al diritto nazionale".

3. L'OMS ha inoltre elaborato orientamenti non vincolanti (gli "orientamenti dell'OMS") per dare attuazione alla convenzione.  Il principio "2" delle linee guida dell'OMS stabilisce che "le parti, quando si occupano dell'industria del tabacco o di coloro che si adoperano per promuovere i suoi interessi, dovrebbero essere responsabili e trasparenti. Le parti dovrebbero garantire che qualsiasi interazione con l'industria del tabacco su questioni relative al controllo del tabacco o alla salute pubblica sia responsabile e trasparente". Le linee guida dell'OMS raccomandano inoltre alle parti della convenzione di "stabilire misure per limitare le interazioni con l'industria del tabacco e garantire la trasparenza di tali interazioni che si verificano".

4. Nel gennaio 2013 il denunciante, una ONG con sede a Bruxelles, "Corporate Europe Observatory", ha denunciato alla Commissione che diversi funzionari della Commissione hanno tenuto riunioni segrete con rappresentanti dell'industria del tabacco e lobbisti. Suggerisce che la Commissione nel suo insieme segua la prassi della direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare ("DG Salute") della Commissione pubblicando elenchi e verbali di tutte le riunioni con l'industria del tabacco.

5. La Commissione ha risposto che le sue norme e la sua politica in materia di consultazioni delle parti interessate erano pienamente compatibili con la convenzione. Ha affermato che le linee guida dell'OMS non sono vincolanti. Ha aggiunto che il regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti [1] garantisce un elevato livello di trasparenza, in linea con i requisiti della convenzione.

6. Il denunciante ha quindi chiesto ulteriori informazioni alla Commissione, questa volta in merito a presunte riunioni segrete tra, da un lato, l'industria del tabacco e, dall'altro, membri del gabinetto del presidente della Commissione e funzionari del Segretariato generale.

7. Nella sua replica, la Commissione ha negato che alti funzionari dei suoi servizi avessero mai tenuto riunioni segrete con l’industria del tabacco. Ha aggiunto che l'approccio rigoroso adottato dalla DG Salute riflette le responsabilità specifiche di tale direzione nel settore della salute.

8. Il Mediatore ha avviato un'indagine sull'affermazione del denunciante secondo cui la Commissione non attua correttamente l'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione e gli orientamenti dell'OMS.

Sull’asserita mancata attuazione, da parte della Commissione, dell’art. 5, n. 3, della Convenzione e delle linee direttrici

Raccomandazione del Mediatore

9. Nell'ottobre 2015, sulla base della sua indagine sulla denuncia, il Mediatore ha formulato la seguente raccomandazione [2] alla Commissione:

La Commissione dovrebbe garantire che la politica di trasparenza proattiva messa in atto dalla DG Salute, che impone la pubblicazione online di tutte le riunioni del suo personale con i rappresentanti dell'industria del tabacco e dei verbali di tali riunioni, si applichi a tutti i servizi della Commissione, indipendentemente dall'anzianità del funzionario interessato e in particolare ai membri del suo servizio giuridico.

10. In sintesi, il Mediatore non è stato convinto dal parere della Commissione secondo cui il quadro etico esistente per i commissari e il personale, unitamente al regime di accesso del pubblico ai documenti di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001, può garantire la conformità dell'UE all'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione. Né il Mediatore era convinto che non fosse necessario estendere le norme di trasparenza applicate dalla DG Salute al resto della Commissione. Ha osservato che richiedendo alle parti di "agire"per proteggere le loro politiche sanitarie da interessi commerciali o di altro tipo dell'industria del tabacco, la Convenzione e le linee guida dell'OMS richiedono che gli enti pubblici adottino un approccio proattivo alla trasparenza per quanto riguarda gli incontri con l'industria del tabacco, piuttosto che uno reattivo o addirittura passivo. Il Mediatore non ha capito perché le norme proattive non dovrebbero applicarsi a tutti i servizi della Commissione, dato che non sono solo i funzionari della DG Salute e il suo commissario a garantire l'attuazione della Convenzione, ma la Commissione nel suo insieme attraverso le sue attività legislative e politiche.

11. Inoltre, il Mediatore ha ritenuto che l'attuale quadro etico che la Commissione sceglie di applicare ai commissari e al personale della Commissione non imponga alcun obbligo chiaro ai commissari e al personale della Commissione di proteggere le politiche dell'UE dall'influenza dell'industria del tabacco. Il fatto che, dopo l'evento, il ricorso al regolamento (CE) n. 1049/2001 possa garantire un elevato grado di trasparenza nell'UE non è sufficiente. Ciò non cambia il fatto che tale approccio sposta l’onere del rispetto dell’obbligo di trasparenza di cui all’articolo 5, paragrafo 3, della Convenzione dalla Commissione al cittadino, cosa che certamente non era nelle intenzioni dell’articolo 5, paragrafo 3, della Convenzione.

12. Il Mediatore ha inoltre ritenuto che le riunioni che i membri del servizio giuridico della Commissione potrebbero tenere con gli avvocati del settore del tabacco dovrebbero essere rese pubbliche.

13. Nel formulare la sua raccomandazione, il Mediatore ha tenuto conto anche di due decisioni della Commissione del 25 novembre 2014 [3] che richiedono la pubblicazione di informazioni relative alle riunioni tenute dai commissari, dai membri dei loro gabinetti e dai direttori generali con organizzazioni e lavoratori autonomi. Le decisioni stabiliscono che, in linea di principio, tali funzionari dovrebbero incontrare organizzazioni e lavoratori autonomi solo se iscritti nel registro per la trasparenza. Sebbene si tratti di un passo nella giusta direzione verso il rafforzamento della trasparenza, il Mediatore ha osservato che queste nuove norme si applicano solo a un numero limitato di alti funzionari. Le norme non si applicano alle riunioni con i responsabili politici, i membri del Servizio giuridico, i capi unità e i direttori, anche se questi funzionari possono anche occuparsi di questioni relative al tabacco.

14. La Commissione ha risposto alla raccomandazione del Mediatore il 29 gennaio 2016. Ha ribadito che il motivo per cui la DG Salute segue, nelle sue interazioni con l'industria del tabacco, un approccio più proattivo è perché la DG Salute è responsabile delle politiche di sanità pubblica e ha una responsabilità speciale per quanto riguarda il tabacco.

15. La Commissione ha affermato che, sulla base di un esame delle informazioni pubblicate in modo proattivo dal dicembre 2014, si sono effettivamente svolte pochissime riunioni tra l’industria del tabacco e i commissari, i membri dei loro gabinetti e i direttori generali. Secondo la Commissione, ciò era dovuto al fatto che la direttiva sui prodotti del tabacco era nel frattempo entrata in vigore (maggio 2014).

16. La Commissione ha inoltre affermato che le nuove norme sui conflitti di interesse contenute nello statuto dei funzionari dell'UE recentemente modificato, unitamente agli orientamenti per il personale in materia di doni e ospitalità e alla guida pratica recentemente riveduta per il personale in materia di etica e condotta, contribuiscono allo sviluppo di una cultura etica forte e coerente. Ha sostenuto che tali norme, unitamente al quadro etico applicabile ai membri della Commissione e al personale, soddisfano elevati standard di servizio pubblico e sono in linea con i requisiti di trasparenza di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione. Essa ha affermato che la convenzione non le impone un regime specifico di "trasparenza orizzontale" per il settore dell'industria del tabacco (purché le norme generali siano sufficienti).

17. Infine, la Commissione ha dichiarato che i membri del suo servizio giuridico non incontrano i "rappresentanti" dell'industria, ma solo gli "esperti giuridici". Essa ha aggiunto di aver già spiegato al Parlamento europeo che nel periodo 2011-2012 si erano svolte due riunioni tra due funzionari del Servizio giuridico e un avvocato esterno, un ex funzionario del Servizio giuridico, il cui studio legale rappresentava un'impresa del tabacco. Ha spiegato al Parlamento che anche il direttore generale del Servizio giuridico aveva incontrato tale avvocato esterno nel novembre 2012. Pertanto, ha insistito la Commissione, essa ha sempre fornito informazioni accurate e coerenti sulle riunioni dei membri del suo servizio giuridico.

18. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha deplorato il rifiuto della Commissione di conformarsi alla raccomandazione del Mediatore e il suo rifiuto di adottare misure specifiche per contrastare le attività di lobbying dell'industria del tabacco.

19. Secondo il denunciante, anche se la direttiva sui prodotti del tabacco è ora entrata in vigore, l'industria del tabacco continua a esercitare pressioni sui servizi della Commissione su altre questioni relative al tabacco, come la politica commerciale dell'UE (ha fatto riferimento ai negoziati TTIP e ad altri negoziati commerciali), il rinnovo degli accordi con quattro produttori di tabacco sulla lotta al commercio illecito di tabacco e le discussioni in corso sulla scelta della tecnologia per le filigrane digitali ad alta tecnologia (utilizzate sugli imballaggi del tabacco per prevenire la contraffazione).

20. Il denunciante ha inoltre affermato che l'affermazione della Commissione secondo cui gli avvocati che rappresentano l'industria del tabacco sono "esperti legali" piuttosto che lobbisti, e pertanto le riunioni con loro non rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione, creerebbe una pericolosa scappatoia, in quanto consentirebbe effettivamente all'industria del tabacco di aggirare le norme applicabili in materia di lobbying.

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di raccomandazione

21. Il Mediatore si rammarica profondamente del fatto che la Commissione europea abbia scelto di non rendere più trasparenti i suoi rapporti con l'industria del tabacco, in linea con la Convenzione e gli orientamenti dell'OMS.

22. In particolare, il persistente rifiuto della Commissione di estendere la politica di trasparenza della DG Salute a tutte le sue DG, attraverso la pubblicazione online proattiva di tutte le riunioni di tutto il personale della Commissione con i lobbisti del tabacco, non può conciliarsi con i chiari obiettivi di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione.

23. Il Mediatore osserva che la Commissione non ha negato il fatto che l'industria del tabacco esercita attivamente pressioni su numerose DG e servizi della Commissione per promuovere i propri interessi commerciali. Il Mediatore si sarebbe quindi aspettato che l'esperienza acquisita dalla Commissione con l'adozione della direttiva sui prodotti del tabacco, ampiamente riconosciuta come il fascicolo più oggetto di pressioni nella storia delle istituzioni dell'UE [4], l'avrebbe convinta della necessità di rafforzare ulteriormente le sue norme etiche estendendo le norme proattive in materia di trasparenza della DG Salute a tutte le sue DG e a tutto il suo personale.

24. La Commissione ha sostenuto che dall'entrata in vigore della direttiva sui prodotti del tabacco si sono tenute pochissime riunioni con l'industria del tabacco e che, di conseguenza, non vi è alcun motivo evidente per estendere l'approccio proattivo di trasparenza della DG Salute a tutte le sue DG e al suo personale. Questo argomento è chiaramente fuori luogo. Riflette un approccio a brevissimo termine e casuale a scapito di un quadro completo e giuridicamente solido. Il Mediatore ritiene che la posizione della Commissione non dovrebbe dipendere dal fatto che, in un determinato momento, sia ancora in corso un processo legislativo che incida sugli interessi dell'industria del tabacco [5].

25. Come sottolineato dal denunciante (v. punto 19 supra), l’industria del tabacco si occupa ora di altre questioni, che riguardano non solo l’area di competenza della DG Salute, ma anche quelle di altre DG. Come ha recentemente riconosciuto uno dei principali produttori di tabacco, l'attenzione dell'industria si sta ora concentrando sui due atti legislativi chiave che vengono presi in considerazione a livello di Stati membri e di Commissione: in primo luogo, gli atti di esecuzione della direttiva europea sui prodotti del tabacco per gli articoli 15 e 16 [6] e, in secondo luogo, il protocollo dell'Organizzazione mondiale della sanità per la lotta al tabagismo sull'eliminazione del commercio illegale dei prodotti del tabacco [7]. Tali sviluppi avrebbero dovuto indurre la Commissione a riconoscere l'importanza fondamentale di rafforzare ulteriormente le norme vigenti in materia di trasparenza, dando così piena attuazione all'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione.

26. Le due decisioni adottate dalla Commissione alla fine del 2014, che richiedono la pubblicazione di informazioni relative alle riunioni tenute dai commissari, dai membri dei loro gabinetti e dai direttori generali con organizzazioni e lavoratori autonomi che figurano già nel registro per la trasparenza, non sono sufficienti per far fronte alle attività di lobbying dell'industria del tabacco e per soddisfare i requisiti di trasparenza di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione.

27. In tale contesto, la Mediatrice osserva che la Commissione, nella sua risposta alla raccomandazione della Mediatrice, non ha addotto alcun argomento a sostegno dell'opinione secondo cui le attività di lobbying dell'industria del tabacco si rivolgono solo ai circa 250 alti funzionari della Commissione le cui riunioni sono divulgate online. Non si può presumere che l'industria del tabacco non incontri anche funzionari a livello di direttore, capo unità o coordinatore delle politiche. Questi funzionari non sono coperti dalle misure di trasparenza introdotte alla fine del 2014.

28. La Commissione non ha neppure cercato di sostenere che l'estensione delle norme di trasparenza del 2014 a tutto il suo personale, indipendentemente dall'anzianità, avrebbe in qualche modo influito negativamente sull'efficacia del suo processo decisionale o lo avrebbe reso più oneroso. In effetti, la sofisticazione e la pervasività delle attività di lobbying dell'industria del tabacco avrebbero dovuto indurre la Commissione a garantire che nessuno dei suoi funzionari che si occupano di questioni relative al tabacco, a qualsiasi servizio o livello, fosse effettivamente esentato dalle norme di trasparenza del 2014.

29. Infine, il Mediatore non comprende l'opinione della Commissione secondo cui le riunioni tra i membri del servizio giuridico della Commissione e gli avvocati o gli "esperti legali" che rappresentano o agiscono su istruzioni dell'industria del tabacco non dovrebbero rientrare nei requisiti di trasparenza di cui all'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione. A parte il caso in cui tali riunioni si svolgono strettamente in relazione a procedimenti giudiziari, a differenza delle attività di lobbying, non vi è nulla che giustifichi un trattamento diverso di tali riunioni rispetto ad altre riunioni con l'industria del tabacco. Come ha giustamente osservato il denunciante, agendo in questo modo la Commissione sta creando una pericolosa scappatoia, che consentirebbe all'industria del tabacco di aggirare l'attuale quadro di trasparenza. Come il Mediatore ha spesso ricordato alle istituzioni dell'UE, la trasparenza rimane la chiave per costruire la fiducia tra l'amministrazione dell'UE e i cittadini.

30. Il Mediatore apprezza le misure significative adottate dalla Commissione per migliorare la trasparenza delle attività di lobbying in termini generali. Apprezza inoltre le sue intenzioni di apportare ulteriori miglioramenti in questo settore. Tuttavia, la Commissione non si è avvalsa della chiara opportunità creata dalla presente indagine di basarsi sull'esperienza già acquisita con l'adozione della direttiva sui prodotti del tabacco e di fissare così un parametro di riferimento globale per il rispetto dell'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione nel settore essenziale delle attività di lobbying nel settore del tabacco. In particolare, la Mediatrice critica il rifiuto della Commissione di garantire che la politica di trasparenza proattiva messa in atto dalla DG Salute, che impone la pubblicazione online dei dettagli di tutte le riunioni con l'industria del tabacco, compresi i verbali di tali riunioni, si applichi a tutti i servizi e al personale della Commissione. La Commissione non ha fornito alcun valido motivo per rifiutarsi di adottare tali misure. Il rifiuto della Commissione di adottare tali misure costituisce cattiva amministrazione.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Il rifiuto della Commissione di pubblicare online i dettagli di tutte le riunioni che i suoi servizi e il suo personale hanno con l’industria del tabacco costituisce un caso di cattiva amministrazione.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 07/12/2016

[1] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

[2] L'analisi completa della Mediatrice che ha portato alla sua raccomandazione è disponibile al seguente indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/it/61021/html.bookmark

[3] Cfr. la decisione della Commissione, del 25.11.2014, relativa alla pubblicazione delle informazioni sulle riunioni tenutesi tra i membri della Commissione e le organizzazioni o i lavoratori autonomi, e la decisione della Commissione, del 25.11.2014, relativa alla pubblicazione delle informazioni sulle riunioni tenutesi tra i direttori generali del

Commissione e organizzazioni o liberi professionisti; cfr. anche http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2131_it.htm

[4] http://www.bath.ac.uk/research/news/2015/02/24/tobacco-lobbying-eu-directive/

[5] L'articolo 28 della direttiva sui prodotti del tabacco stabilisce che entro cinque anni dal 20 maggio 2016 e successivamente ogniqualvolta necessario, la Commissione "presenta al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni una relazione sull'applicazione della presente direttiva". In tale relazione la Commissione "indica, in particolare, gli elementi della direttiva che dovrebbero essere riesaminati o adattati alla luce degli sviluppi scientifici e tecnici".

[6] L'articolo 15.11 (Tracciabilità) della direttiva sui prodotti del tabacco stabilisce che la Commissione "stabilisce, mediante atti di esecuzione:a) le norme tecniche per l'istituzione e il funzionamento del sistema di tracciabilità e rintracciabilità (dei prodotti del tabacco), mentre l'articolo 16.2 (Sistemi di sicurezza) stabilisce che la Commissione "definisce, mediante atti di esecuzione, le norme tecniche relative all'elemento di sicurezza (trasportato dai prodotti del tabacco) e alla loro eventuale rotazione e le adegua agli sviluppi scientifici, di mercato e tecnici".

[7] Il protocollo sull'eliminazione del commercio illegale dei prodotti derivati dal tabacco (protocollo FCTC) si basa sull'articolo 15 della FCTC ed è stato adottato il 12 novembre 2012. L'UE ha firmato il protocollo FCTC il 20 dicembre 2013. Il protocollo deve tuttavia essere ratificato da 40 parti affinché entri in vigore e la sua ratifica da parte dell'Unione europea (e dei suoi Stati membri) contribuirebbe in modo significativo alla rapida entrata in vigore e attuazione del protocollo FCTC.