Strasburgo, 16 novembre 2007

Egregio signor T.,

Il 29 giugno 2005 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo in merito al trattamento di una richiesta di accesso a documenti da Lei presentata all'Ufficio europeo per la lotta antifrode ("OLAF").

L’8 luglio 2005 ho trasmesso la denuncia al direttore generale dell’OLAF, chiedendo che fosse presentato un parere entro il 30 settembre 2005.

In un messaggio di posta elettronica inviato il 22 luglio 2005, Lei mi ha comunicato che desiderava anche denunciare il trattamento di un'altra richiesta di accesso a documenti da Lei presentata all'OLAF.

Il 30 agosto 2005 ho informato l'OLAF della Sua ulteriore affermazione. Dato che l’oggetto delle due richieste di accesso era simile e che l’OLAF aveva respinto tali richieste per motivi che sembravano identici, ho ritenuto che il modo più ragionevole di procedere consistesse nell’includere nell’ambito della presente indagine le lamentele sollevate nell’e-mail del 22 luglio 2005. Ho pertanto chiesto all'OLAF di rispondere alla Sua ulteriore affermazione nel suo parere sulla presente denuncia. Al fine di concedere all'OLAF il tempo sufficiente per farlo, ho prorogato il termine per la presentazione del parere fino al 31 ottobre 2005.

L'OLAF ha trasmesso il suo parere il 28 ottobre 2005 (originale in inglese) e il 28 novembre 2005 (traduzione in tedesco). Le ho trasmesso l'11 novembre 2005 (originale in inglese) e il 29 novembre 2005 (traduzione in tedesco) con un invito a presentare osservazioni, da Lei inviato il 21 novembre 2005.

Il 13 dicembre 2005 ho chiesto all'OLAF di fornire ulteriori informazioni in merito a questo caso. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno. L'OLAF ha inviato la sua risposta il 31 gennaio 2006.

Poiché la lettera dell'OLAF rispondeva solo a due delle tre domande che le avevo posto, le ho chiesto, con lettera del 10 febbraio 2006, di rispondere alla domanda restante. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

Il 2 marzo 2006 l’OLAF ha risposto alla mia lettera del 10 febbraio 2006. Le ho trasmesso questa risposta il 15 marzo 2006 per le Sue osservazioni, da Lei inviate il 10 aprile 2006.

L'11 luglio 2006 i miei servizi Le hanno telefonato per sapere quali documenti avesse in mente al momento di presentare la Sua richiesta all'OLAF.

Il 12 luglio 2006 ho chiesto all'OLAF e alla Commissione europea di fornire ulteriori informazioni sul Suo caso. Nelle mie lettere ho chiesto che tali informazioni fossero fornite entro il 15 settembre 2006. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

Con lettera del 13 luglio 2006, la Commissione ha chiesto una proroga del termine per la sua risposta fino al 31 ottobre 2006. Nella mia risposta del 17 luglio 2006, ho informato la Commissione che ritenevo sufficiente una proroga fino al 15 ottobre 2006.

In una e-mail inviata il 17 luglio 2006, Lei mi ha comunicato di aver ricevuto la mia lettera con la quale La informava delle ulteriori indagini.

Il 15 settembre 2006 l'OLAF ha risposto alla mia richiesta di ulteriori informazioni. La risposta della Commissione è pervenuta il 19 ottobre 2006.

Il 23 ottobre 2006 Le ho trasmesso le versioni originali in inglese di tali risposte. Le traduzioni in tedesco Le sono state trasmesse il 30 (OLAF) e il 31 ottobre (Commissione) 2006.

Il 1° novembre 2006 Lei mi ha trasmesso osservazioni in merito a tali risposte.

Il 14 dicembre 2006 ho presentato all'OLAF una proposta di soluzione amichevole. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

L'OLAF ha risposto a tale proposta il 30 gennaio 2007. Dopo aver esaminato tale risposta, mi è sembrato che l'OLAF avrebbe potuto trascurare alcuni passaggi della mia proposta. Il 31 gennaio 2007 ho pertanto invitato l'OLAF a presentare eventuali ulteriori osservazioni. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

Il 28 febbraio 2007 l’OLAF mi ha trasmesso ulteriori osservazioni. L'8 marzo 2007 Le ho trasmesso tali osservazioni e la risposta dell'OLAF alla mia proposta di soluzione amichevole per le Sue osservazioni, da Lei inviata il 20 marzo 2007.

Il 15 maggio 2007 ho inviato un progetto di raccomandazione all'OLAF. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

L'OLAF ha inviato il suo parere circostanziato il 24 luglio 2007 (originale in inglese) e il 7 agosto 2007 (traduzione in tedesco). L'ho trasmessa a Lei il 29 agosto 2007, invitandola a formulare osservazioni entro il 30 settembre 2007.

Nessuna osservazione del genere è stata ricevuta da voi.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte.

IL RECLAMO

Contesto

Il 30 marzo 2005 il denunciante (un giornalista tedesco) ha presentato una richiesta di accesso ai documenti al Segretariato generale della Commissione europea. La domanda era basata sul regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (1) ("regolamento 1049/2001") . Nella sua richiesta, ha chiesto l'accesso a "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2003 e nel 2004". Il denunciante ha aggiunto che tale elenco dovrebbe comprendere la data, i nomi del mittente e del destinatario e l'oggetto delle lettere.

Il 14 aprile 2005, il sig. P. (direttore dell’OLAF) ha informato il denunciante che non era possibile consegnargli il documento richiesto, in quanto tale documento non esisteva.

Lo stesso giorno, e in risposta a tale messaggio, il denunciante ha presentato quella che ha definito una domanda di conferma. Il denunciante ha sostenuto che la dichiarazione del sig. P. sembrava essere in contraddizione con l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Secondo il denunciante, tale disposizione prevedeva che "tutti" i documenti fossero elencati in un registro accessibile al pubblico. Il denunciante ha sottolineato che la sua richiesta mirava a ottenere un estratto da tale registro. Egli ha osservato che in passato la Commissione e altri organismi comunitari gli avevano fornito tali estratti o li avevano prodotti su sua richiesta. Il denunciante ha pertanto rinnovato la sua richiesta di accesso. Egli ha sottolineato che, in alternativa, si sarebbe anche accontentato di ricevere un elenco completo di tutta la corrispondenza dell'OLAF con terzi nel 2003 e nel 2004, nonché di tutti gli altri documenti redatti dall'OLAF.

Nella sua risposta dell’11 maggio 2005, il sig. P. ha sostenuto che l’articolo 11 del regolamento n. 1049/2001 non obbligava le istituzioni interessate a iscrivere tutti i documenti nel registro. Il sig. P. ha osservato che la Commissione aveva istituito un registro per quanto riguarda i suoi documenti essenziali. È stato fornito un riferimento al sito web del registro della Commissione. Il sig. P. ha inoltre sottolineato che non esiste un elenco della corrispondenza dell'OLAF come richiesto dal denunciante e che sarebbe un onere sproporzionato per l'OLAF produrne uno. Conclude affermando che, dato che questa era già stata la seconda domanda formulata dal denunciante in merito alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe, ai sensi del punto 4 del codice di condotta della Commissione (2) ("il codice della Commissione"), considerata ripetitiva e pertanto non sarebbe stata oggetto di risposta.

Il 20 maggio 2005 il denunciante ha presentato una denuncia indirizzata al segretario generale della Commissione e al direttore generale dell'OLAF, nella quale ha ribadito il suo punto di vista sul merito della questione. Il denunciante ha riconosciuto che il registro della Commissione non costituiva un elenco completo di tutti i documenti. Ha aggiunto, tuttavia, che la Commissione sembrava essere consapevole del fatto che il suo registro non soddisfaceva i requisiti di cui all'articolo 11 del regolamento 1049/2001 e che gli erano sempre stati forniti, su richiesta, elenchi di documenti che apparivano completi. Il denunciante ha inoltre criticato (1) il fatto che il sig. P. non lo avesse informato, nella sua lettera del 14 aprile 2005, del suo diritto di presentare una domanda di conferma; 2) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; 3) il fatto che il sig. P. avesse indicato che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) il fatto che la lettera dell'11 maggio 2005 non lo abbia informato del suo diritto di proporre un ricorso o di presentare una denuncia al Mediatore.

Il 10 giugno 2005 il direttore generale dell'OLAF ha informato il denunciante che, data la complessità delle questioni sollevate dal suo messaggio di posta elettronica del 20 maggio 2005, sarebbe stata inviata una risposta entro il 28 giugno 2005 e ha chiesto la comprensione del denunciante.

Denuncia 2174/2005/GG

In una denuncia al Mediatore, presentata il 13 giugno 2005 (denuncia 2174/2005/GG), il denunciante sosteneva che gli era stato negato l'accesso ai documenti, che l'OLAF e la Commissione avevano violato varie disposizioni pertinenti e che i suoi diritti di cittadino erano stati violati. Il denunciante ha sostenuto che, dato che la sua richiesta di accesso era già stata presentata il 30 marzo 2005, un ulteriore ritardo, come annunciato nella lettera del 10 giugno 2005, era inaccettabile.

Nella sua decisione del 24 giugno 2005 su tale denuncia, il Mediatore ha osservato che l'OLAF aveva annunciato che avrebbe risposto alla denuncia del denunciante del 20 maggio 2005 entro il 28 giugno 2005. Dato che tale risposta era destinata a rivestire una certa importanza per il caso del denunciante, non è sembrato opportuno avviare un'indagine prima dell'invio di tale risposta o prima della scadenza di tale termine. Era vero che ciò avrebbe causato un ulteriore ritardo. Va tuttavia osservato che, se il Mediatore decidesse di avviare un'indagine, dovrebbe concedere alla Commissione e/o all'OLAF almeno due mesi per formulare un parere. L'apertura di un'indagine sulla denuncia non risparmierebbe quindi tempo. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha informato il denunciante che non vi erano motivi sufficienti per avviare un'indagine.

La nuova denuncia

Il 29 giugno 2005 il denunciante ha rinnovato la sua denuncia. La presente lettera è stata pertanto registrata come nuova denuncia (denuncia 2350/2005/GG).

Il denunciante ha sottolineato che nel frattempo l'OLAF aveva risposto alla sua lettera del 20 maggio 2005. Aggiunge tuttavia che la risposta non è soddisfacente. In tale risposta del 28 giugno 2005, il sig. P. ha sottolineato che il denunciante aveva presentato due domande di accesso a elenchi di documenti, la prima il 30 marzo 2005 (relativa alla corrispondenza dell'OLAF con le autorità tedesche nel 2003 e 2004) e la seconda il 20 maggio 2005 (relativa alla corrispondenza dell'OLAF con le autorità tedesche nel 2000, 2001 e 2002). L'OLAF ha confermato che tali elenchi non esistevano e che le richieste erano state pertanto trattate come richieste di informazioni. Secondo il sig. P., per fornire le informazioni richieste sarebbe necessario redigere un elenco di circa 8 000 documenti. Ciò richiederebbe quindi, secondo l'OLAF, uno sforzo sproporzionato. Tuttavia, l'OLAF era pronto ad aiutare il più possibile. Ha pertanto chiesto al denunciante di fornire informazioni più specifiche sulla corrispondenza a cui era interessato (ad esempio, nome del mittente o del destinatario, data o riferimento).

Nella sua denuncia, il denunciante sosteneva, in sostanza, che la Commissione e l’OLAF non avevano dato seguito, né nel merito né nella procedura, alla sua domanda di accesso presentata il 30 marzo 2005, alla domanda di conferma presentata il 14 aprile 2005 e alla denuncia del 20 maggio 2005.

Il denunciante ha sottolineato che l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevede che ogni documento debba essere inserito in un registro. Secondo il denunciante, non vi era dubbio che tale elenco esistesse, dato che tutti i documenti dell'OLAF a lui noti avevano un numero.

E-mail del denunciante del 22 luglio 2005

In un messaggio di posta elettronica inviato il 22 luglio 2005, il denunciante ha spiegato di aver presentato alla Commissione, il 20 maggio 2005, un'ulteriore richiesta di accesso ai documenti. La richiesta si basava nuovamente sul regolamento (CE) n. 1049/2001. Nella sua richiesta, ha chiesto l'accesso a "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001 e 2002". Nella summenzionata lettera del 28 giugno 2005, il sig. P. lo aveva informato che tale elenco non esisteva e che la richiesta era stata pertanto trattata come una richiesta di informazioni. Il 29 giugno 2005 il denunciante aveva presentato una domanda di conferma. Nella sua risposta del 15 luglio 2005, il sig. P. aveva confermato la posizione dell'OLAF.

Nella sua e-mail del 22 luglio 2005, il denunciante ha informato il Mediatore di voler presentare una denuncia in merito a tale decisione.

L'INCHIESTA

L'approccio del Mediatore

La denuncia iniziale era diretta sia alla Commissione che all’OLAF. Tuttavia, dato che l'OLAF (e solo l'OLAF) sembrava aver gestito la questione fin dall'inizio, il Mediatore ha ritenuto che non vi fossero motivi sufficienti per avviare un'indagine nei confronti della Commissione.

L'8 luglio 2005 il Mediatore ha pertanto inviato la denuncia all'OLAF, chiedendo che fosse presentato un parere entro il 30 settembre 2005.

Il 22 luglio 2005 il denunciante ha informato il Mediatore di voler denunciare un'ulteriore decisione dell'OLAF che negava l'accesso ai documenti. Dato che le argomentazioni e le accuse presentate dal denunciante in questo messaggio di posta elettronica erano, mutatis mutandis, identiche a quelle formulate nella denuncia iniziale, il Mediatore ha ritenuto che sarebbe opportuno estendere l'ambito di applicazione della presente denuncia in modo da includere anche il trattamento da parte dell'OLAF della seconda richiesta di accesso.

Il 30 agosto 2005 il Mediatore ha informato l'OLAF, prorogando il termine per la presentazione del parere fino al 31 ottobre 2005.

Parere dell'OLAF

Nel suo parere, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Il regolamento 1049/2001 prevedeva che, qualora una domanda iniziale di accesso a documenti non fosse pienamente soddisfatta, il richiedente doveva essere informato della possibilità di presentare una domanda di conferma. Qualora anche la domanda di conferma fosse stata respinta, il richiedente doveva essere informato della possibilità di presentare ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado o al Mediatore. Tuttavia, tali procedure non si applicavano quando era stata presentata una domanda per un documento che non esisteva, in quanto era impossibile concedere l'accesso a un documento inesistente. La domanda è stata invece trattata come una richiesta di informazioni, conformemente alla sezione 4 del codice della Commissione. Ai sensi di tale codice, il funzionario responsabile era tenuto a fornire al pubblico le informazioni richieste o a informarlo dei motivi per cui le informazioni non potevano essere fornite. Tuttavia, non vi era alcun obbligo di informare la persona del diritto di presentare una domanda di conferma o dei mezzi di ricorso a sua disposizione, in quanto tali procedure non si applicavano in relazione a una richiesta di informazioni.

L’OLAF aveva fornito al denunciante le informazioni da lui richieste, vale a dire che l’elenco dei documenti da lui richiesti non esisteva, che per fornirgli tali informazioni per tutti gli anni in questione, l’OLAF avrebbe dovuto creare un elenco di oltre 8 000 documenti e che ciò avrebbe comportato un onere amministrativo sproporzionato.

Di conseguenza, il trattamento da parte dell'OLAF delle richieste del denunciante era stato pienamente conforme ai requisiti del codice della Commissione.

L’articolo 11 del regolamento n. 1049/2001 così dispone:

"Registri

1. Per rendere effettivi i diritti dei cittadini a norma del presente regolamento, ciascuna istituzione fornisce al pubblico l'accesso a un registro dei documenti. L'accesso al registro dovrebbe essere fornito in formato elettronico. I riferimenti ai documenti sono iscritti senza indugio nel registro.
2. Per ciascun documento il registro contiene un numero di riferimento (compreso, se del caso, il riferimento interistituzionale), l'oggetto e/o una breve descrizione del contenuto del documento e la data in cui è stato ricevuto o redatto e iscritto nel registro. I riferimenti sono fatti in modo da non pregiudicare la tutela degli interessi di cui all'articolo 4.
3. Le istituzioni adottano immediatamente le misure necessarie per istituire un registro operativo entro il 3 giugno 2002."

L'articolo 8 della decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno (3), che attua l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001, riguarda la copertura del registro. Esso prevede quanto segue:

"La copertura del registro di cui all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 è estesa gradualmente. Essa è annunciata sulla homepage di EUROPA."

La Commissione aveva adottato misure sostanziali per attuare tali requisiti. Come spiegato al denunciante nella lettera dell'11 maggio 2005, la Commissione aveva esercitato il suo potere discrezionale creando un registro dei suoi documenti più importanti. Al denunciante era stato fornito un link a tale registro. Per quanto riguarda il registro della Commissione, sulla homepage "Europa" è stata fatta la seguente dichiarazione:

"La Commissione ha pertanto deciso di creare un registro che elenchi in primo luogo alcune categorie di documenti, principalmente documenti legislativi con numeri COM, C e SEC e altre categorie come gli ordini del giorno e i verbali delle riunioni della Commissione. Il registro contiene solo riferimenti a documenti prodotti a partire dal 1° gennaio 2001. La copertura sarà gradualmente estesa ad altre categorie di documenti."

Poiché faceva parte della Commissione, l'OLAF ha partecipato al registro della Commissione e, di conseguenza, vi sono stati inclusi i documenti relativi alla politica antifrode e al settore di attività dell'OLAF. Il registro era in continua evoluzione per includere un numero sempre crescente di documenti. In tal modo, la Commissione e l'OLAF avevano pienamente soddisfatto i requisiti di cui all'articolo 11.

Il denunciante ha citato le parole "ogni documento" dall'articolo 11, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001 fuori contesto per suggerire che tutti i documenti di un'istituzione dovevano essere inclusi nel suo registro. Tuttavia, tale paragrafo specificava semplicemente il tipo di informazioni da includere per ciascun documento elencato nel registro. Essa non stabiliva l'obbligo di elencare tutti i documenti di un'istituzione. L'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e l'articolo 8 delle disposizioni di esecuzione della Commissione tacevano in merito ai documenti da iscrivere nel registro, lasciando alla discrezionalità dell'istituzione l'attuazione adeguata di tale requisito. Come indicato in precedenza, la Commissione aveva esercitato il suo potere discrezionale al riguardo in buona fede.

Per i motivi sopra esposti, il trattamento da parte dell'OLAF delle richieste del denunciante era stato pienamente corretto.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto la sua denuncia e ha formulato le seguenti ulteriori osservazioni:

L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 così dispone: " I riferimenti ai documenti devono essere iscritti senza indugio nel registro." Questo non potrebbe essere interpretato altrimenti che nel senso che tutti i documenti devono essere inseriti nel registro non appena vengono prodotti. Tale interpretazione è stata corroborata dall'articolo 9 del regolamento, che stabilisce che, per quanto riguarda i documenti "sensibili", occorre valutare quali riferimenti devono essere fatti nel registro e che tali documenti devono essere iscritti nel registro "solo con il consenso dell'originatore". Si è dovuto concludere che il legislatore aveva previsto che, in linea di principio, tutti i documenti dovessero essere iscritti in un registro pubblico, ma aveva previsto eccezioni per documenti specifici. Il rifiuto dell'OLAF sarebbe pertanto legittimo se i documenti pertinenti rientrassero nelle categorie di cui all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, questo non era manifestamente il caso e non era stato nemmeno invocato dall’OLAF.

La Commissione sembrava prendere meno sul serio il dovere di tenere un registro rispetto alla formulazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. Sebbene il regolamento fosse in vigore dal 3 dicembre 2001 e sebbene il registro fosse stato concepito per essere operativo entro il 3 giugno 2002, la Commissione aveva finora compiuto un solo passo, vale a dire la pubblicazione di un elenco di documenti COM, C e SEC. Mentre il Consiglio e il Parlamento avevano istituito registri relativamente completi, la Commissione stava di fatto persino riducendo i suoi registri pubblici. Mentre il sig. Prodi aveva pubblicato un elenco (incompleto) di corrispondenza, il suo successore alla carica di presidente della Commissione, il sig. Barroso, aveva deciso di porre fine a tale prassi.

Nella sua recente pubblicazione "Documento di lavoro dei servizi della Commissione - Relazione del gruppo di lavoro interdipartimentale su una possibile iniziativa europea per la trasparenza", la Commissione ha riconosciuto che l'ambito di applicazione dei suoi registri era "ancora relativamente limitato" e che ciò ha causato una "notevole mole di lavoro amministrativo", poiché, in qualche modo inevitabile, le richieste di accesso da parte dei cittadini erano spesso imprecise.

In ogni caso, restava la questione se l’OLAF tenesse un registro. Sebbene l'OLAF ne abbia negato l'esistenza, era evidente che l'OLAF disponeva di un sistema di registrazione dei documenti. Vi erano quindi senza dubbio registri accessibili in linea di principio. L'OLAF non aveva affrontato la questione. Essa non si era neppure occupata della sua offerta di ispezionare il registro completo in modo da evitare sforzi supplementari per l’OLAF.

Il denunciante ha sottolineato che l'OLAF aveva cercato di giustificare i numerosi errori procedurali che aveva commesso sostenendo che la sua richiesta non era stata una richiesta basata sul regolamento 1049/2001. Tuttavia, tale argomento non era stato utilizzato quando l’OLAF aveva respinto la sua prima domanda.

Il denunciante ha concluso affermando che le argomentazioni dell'OLAF non sono riuscite a convincere. Ha ribadito il suo parere secondo cui dovrebbe essere concesso l'accesso ai pertinenti elenchi di documenti o al registro completo di tutti i documenti dell'OLAF.

Ulteriori indagini

Dopo un attento esame del parere dell'OLAF e delle osservazioni del denunciante, è emerso che erano necessarie ulteriori indagini.

La prima richiesta di ulteriori informazioni

Il 13 dicembre 2005 il Mediatore ha pertanto inviato all'OLAF una richiesta di ulteriori informazioni. Il Mediatore ha chiesto all'OLAF di rispondere ai seguenti quesiti:

(1) Nel suo parere, l’OLAF ha affrontato la questione sostanziale sollevata dalla presente denuncia e due dei quattro punti sollevati dal denunciante nella sua e-mail del 20 maggio 2005. Tuttavia, l'OLAF non ha risposto alle critiche del denunciante per quanto riguarda 1) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso (il sig. P.) aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma e 2) il fatto che, nella sua risposta dell'11 maggio 2005, il sig. P. aveva indicato che non sarebbe stata data risposta a ulteriori lettere relative alla questione in questione. Il Mediatore ha chiesto di formulare osservazioni su tali questioni.

(2) Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sostenuto che l'OLAF disponeva manifestamente di un sistema di registrazione dei documenti e che quindi esistevano senza dubbio registri. Il denunciante sembrava sostenere che l'OLAF sarebbe stato quindi in grado di fornirgli gli elenchi richiesti senza dover sostenere un onere amministrativo sproporzionato. Il denunciante ha inoltre fatto riferimento alla sua offerta di ispezionare il registro completo in modo da evitare sforzi supplementari per l'OLAF. Il Mediatore ha chiesto all'OLAF di formulare osservazioni su tali punti.

(3) Nelle sue osservazioni, il denunciante ha presentato ulteriori argomentazioni a sostegno della sua opinione secondo cui il registro previsto dall'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe essere completo. Nell'ambito della sua indagine sulla denuncia 917/2000/GG, il Mediatore aveva già avuto occasione di esaminare la questione se le norme in materia di accesso del pubblico richiedano la tenuta di un elenco completo o di un registro dei documenti. Tale indagine ha portato a un progetto di raccomandazione e successivamente a una relazione speciale al Parlamento. Il Mediatore ha chiesto all'OLAF di presentare il suo punto di vista sulle argomentazioni presentate dal denunciante e sull'eventuale pertinenza della suddetta relazione speciale per il presente caso.

Nel progetto di raccomandazione presentato nel caso 917/2000/GG (che riguardava il Consiglio dell'Unione europea), il Mediatore ha espresso il parere

"i principi di buona amministrazione esigono che, per consentire ai cittadini di esercitare correttamente il loro diritto di accesso ai documenti, tutti i documenti sottoposti al Consiglio siano elencati in un documento o registro accessibile ai cittadini. Il lavoro amministrativo supplementare che ciò comporterà per il Consiglio dovrebbe essere accettato in considerazione dell'importanza fondamentale che il diritto dei cittadini di avere accesso ai documenti in possesso del Consiglio riveste per garantire l'apertura e la trasparenza nel processo decisionale di quest'ultimo."

Nella sua relazione speciale in questo caso, il Mediatore ha osservato che il Consiglio, nel suo parere circostanziato, aveva accettato il suo progetto di raccomandazione di fornire un elenco o un registro completo. Secondo il Mediatore, tuttavia, la risposta del Consiglio lascia spazio a dubbi. Il Mediatore ha poi dichiarato:

"Occorre tuttavia tenere conto del [regolamento (CE) n. 1049/2001]. L'articolo 11, paragrafo 1, del presente regolamento, adottato sulla base dell'articolo 255, paragrafo 2, del trattato CE, stabilisce che ciascuna di queste tre istituzioni fornisce al pubblico l'accesso a un registro dei documenti. L'articolo 11, paragrafo 2, del regolamento prevede che tale registro contenga un riferimento a "ciascuno" documento. Come indicato all'articolo 11, paragrafo 1, l'obbligo di tenere tale registro è imposto al fine di "rendere effettivi i diritti dei cittadini a norma del presente regolamento". Tuttavia, l’art. 1 del regolamento precisa che quest’ultimo ha lo scopo di garantire l’accesso più ampio possibile ai documenti. Va inoltre osservato che, ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 3, il regolamento si applica a «tutti» i documenti detenuti da dette istituzioni. (...)

Il Mediatore conclude da quanto precede che il regolamento (CE) n. 1049/2001 ha istituito l'obbligo giuridico di istituire e rendere disponibile un registro pubblico di tutti i documenti presentati al Consiglio. (...)"

Risposte dell'OLAF

L'OLAF ha risposto a tale richiesta di informazioni il 31 gennaio 2006. Poiché tale lettera rispondeva soltanto a due delle tre domande poste dal Mediatore all'OLAF, il Mediatore, con lettera del 10 febbraio 2006, le ha chiesto di rispondere alla domanda rimanente. Il 2 marzo 2006 l’OLAF ha inviato un’ulteriore risposta.

Nelle sue risposte, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda la prima questione, l'OLAF aveva affrontato tutte le questioni sollevate dal denunciante. La lettera dell'OLAF del 14 aprile 2005, firmata dal sig. P., non costituiva un rifiuto di accesso, in quanto il documento richiesto dal denunciante non esisteva. Essa costituiva piuttosto una risposta a una richiesta di informazioni. La risposta del denunciante del 14 aprile 2005 è stata indirizzata al sig. P. Pertanto, era del tutto opportuno che il sig. P. firmasse la risposta, che è stata inviata l'11 maggio 2005. Per il motivo già indicato, l'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005 non costituiva una domanda di conferma. Si trattava piuttosto di una richiesta ripetuta delle stesse informazioni che il denunciante aveva già richiesto il 30 marzo 2005. Poiché la lettera dell'11 maggio 2005 era già la seconda lettera dell'OLAF relativa alla stessa richiesta di informazioni, era del tutto opportuno precisare che, ai sensi del punto 4 del codice della Commissione, un'ulteriore corrispondenza in materia sarebbe stata considerata ripetitiva e non avrebbe ricevuto risposta. Nonostante tale dichiarazione, nel tentativo di garantire una chiarezza assoluta sulla questione e di accogliere il denunciante nella massima misura possibile, il 28 giugno 2005 l'OLAF aveva inviato una terza risposta. Tale lettera aveva nuovamente spiegato che la richiesta del denunciante era stata trattata come una richiesta di informazioni.

Per quanto riguarda la seconda questione, l’OLAF non aveva mai sostenuto di non disporre di un sistema di registrazione dei documenti. Al contrario, l'OLAF ha pienamente rispettato le norme e le procedure della Commissione per la gestione dei documenti, comprese le norme in materia di registrazione e tenuta dei registri dei documenti. Di conseguenza, tutta la posta in entrata, interna e in uscita è gestita in conformità con il sistema di registrazione della posta dell'OLAF ("MRS"). La posta è registrata all'interno di "Adonis", il software centrale di registrazione della Commissione per i documenti in entrata e in uscita, e scansionata. Le strategie macroregionali dell'OLAF sono uno strumento di gestione fondamentale. Tuttavia, non è progettato per consentire l'accesso da parte di un membro del pubblico. Non consente una ricerca limitata, in cui i campi di dati specificati potrebbero essere schermati. Pertanto, violerebbe palesemente le disposizioni comunitarie in materia di protezione dei dati consentendo al denunciante di ispezionare il registro completo.

Al fine di fornirgli le informazioni richieste, l'OLAF sarebbe obbligato non solo a creare un elenco di tutta la posta in entrata e in uscita indirizzata al governo federale tedesco e ai governi regionali tedeschi per un periodo di cinque anni, ma anche a rivedere ogni voce dell'elenco per garantire che la rivelazione delle informazioni in esso contenute non violi gli obblighi comunitari in materia di segreto professionale e di protezione dei dati, nonché gli obblighi nazionali in materia di segreto giudiziario. Va da sé che la creazione di un tale elenco di tutta la corrispondenza in entrata e in uscita dell'OLAF da e verso qualsiasi destinatario e autore sarebbe ancora più onerosa.

Come indicato nelle precedenti osservazioni dell'OLAF, quest'ultimo aveva invitato il denunciante a fornire ulteriori dettagli in merito alla corrispondenza che gli interessava. Fino ad ora, si era rifiutato di farlo. Se il Mediatore lo incoraggiasse a limitare la sua richiesta, ad esempio a un periodo di tempo più limitato, ciò potrebbe consentire all'OLAF di soddisfare la sua richiesta. A dimostrazione dell'impegno dell'OLAF a raggiungere un risultato soddisfacente, è stato allegato un elenco relativo agli ultimi tre mesi del 2004.

Per quanto riguarda la terza questione, poiché l'OLAF faceva parte della Commissione, essa ha partecipato al registro della Commissione. Spettava alla Commissione, e non all'OLAF, decidere quali documenti includere nel suo registro. I registri della Commissione contenevano attualmente riferimenti a più di 73 000 documenti. Questi registri sono stati continuamente ampliati per includere un numero sempre crescente di documenti. Tuttavia, per il momento, la Commissione non intendeva includere riferimenti alla corrispondenza nei suoi registri online o nei documenti che trattano questioni sensibili, come le operazioni dell'OLAF.

La Commissione doveva applicare in modo ragionevole il requisito di cui all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e bilanciarlo con altri obblighi, quali il segreto professionale e i requisiti in materia di protezione dei dati. Data la natura sensibile dell'attività dei servizi investiti di poteri investigativi, come l'OLAF, la divulgazione anche dell'esistenza di documenti relativi a questioni operative potrebbe, in alcune circostanze, nuocere agli obiettivi delle indagini e rivelare informazioni riservate soggette al segreto professionale e agli obblighi di protezione dei dati. La corrispondenza tra l'OLAF e le autorità nazionali riguardava spesso questioni molto delicate, come la trasmissione dei risultati di un'indagine dell'OLAF che venivano trasmessi a un'autorità giudiziaria nazionale per un'azione di follow-up.

La scelta della Commissione in merito ai documenti da includere nei suoi registri elettronici accessibili al pubblico era coerente con la scelta operata dalle altre istituzioni in merito ai loro registri. Il registro del Consiglio comprendeva tutti i documenti standard che sono stati oggetto di discussione da parte del Consiglio, compresi i suoi organi preparatori. Tuttavia, nessuna corrispondenza è stata inclusa nel registro e non vi erano piani immediati per farlo. Analogamente, il registro del Parlamento europeo comprendeva documenti legislativi ufficiali. Sebbene una parte della corrispondenza fosse inclusa nel registro, si trattava solo di corrispondenza ufficiale, principalmente con altre istituzioni. L'approccio della Commissione era anche in linea con la prassi del Mediatore stesso, che non includeva un registro di tutta la corrispondenza sul suo sito.

L'obbligo di includere tutti i documenti di un'istituzione nel suo registro accessibile al pubblico costituirebbe un onere amministrativo eccessivo. Sarebbe addirittura impossibile gestire registri completi a causa della grande quantità di documenti trattati ogni giorno dai servizi della Commissione. La Commissione aveva tuttavia proceduto alla registrazione interna sistematica dei suoi documenti sulla base di norme vincolanti applicabili a tutti i suoi servizi.

Nel tentativo di dare piena attuazione all'articolo 6, paragrafo 2, e all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001, la Commissione ha integrato i suoi registri online accessibili al pubblico in risposta a specifiche richieste di accesso a documenti fornendo un elenco di documenti destinato ad aiutare il richiedente a identificare i documenti che sta cercando. Coerentemente con questa politica, l'OLAF aveva già fornito un elenco al denunciante per un periodo di tre mesi e sarebbe disposto a fornire un ulteriore elenco di documenti se avesse ristretto la sua richiesta.

In caso di ulteriori domande sul registro della Commissione, è stato suggerito di rivolgerle direttamente alla Commissione.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha formulato le seguenti osservazioni:

È positivo osservare che l'OLAF ha ora riconosciuto implicitamente che i registri dei documenti dovrebbero almeno essere resi accessibili su richiesta. Va inoltre accolto con favore il fatto che l'OLAF sia stato in grado di fornire tale elenco almeno per un periodo di tre mesi.

Poiché le risposte dell'OLAF facevano esplicito riferimento al regolamento (CE) n. 1049/2001, esso ha ammesso implicitamente che tale regolamento era pertinente per quanto riguarda le sue richieste di accesso. La critica relativa al trattamento procedurale di tali richieste era pertanto ancora valida.

Il fatto che alcune istituzioni dell’Unione non abbiano ancora adempiuto pienamente al loro obbligo di tenere registri pubblici dei documenti non costituirebbe un argomento contro l’esistenza di un siffatto obbligo giuridico.

Il fatto che elenchi di documenti potessero, in determinate circostanze, omettere documenti sensibili non era una novità. Come aveva già sottolineato nelle sue osservazioni sul parere dell'OLAF, tale possibilità era esplicitamente prevista dall'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

Le disposizioni giuridiche attualmente in vigore non prevedevano che un registro dei documenti potesse essere messo a disposizione solo per "un periodo di tempo più limitato". La richiesta di elenchi di documenti pertinenti è stata pertanto mantenuta. Tuttavia, era ovviamente accettabile che l'OLAF fornisse prima un elenco per il 2004 e poi, passo dopo passo, inviasse gli elenchi per il 2003, 2002, 2001 e 2000, ad esempio uno ogni poche settimane.

La seconda richiesta di ulteriori informazioni

Il 12 luglio 2006 il Mediatore ha inviato una seconda richiesta di ulteriori informazioni all'OLAF. Il Mediatore ha inoltre chiesto informazioni alla Commissione in merito a questo caso.

Per quanto riguarda l'OLAF, il Mediatore ha osservato che l'OLAF aveva fornito, in segno di buona volontà, un elenco di documenti che copriva gli ultimi tre mesi del 2004 e che conteneva riferimenti a circa 300 documenti. Tuttavia, solo una piccola parte (circa 60 documenti) sembra riguardare la corrispondenza con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi in quanto tali, mentre il resto riguardava la corrispondenza con altre autorità o tribunali tedeschi. Il Mediatore ha sottolineato che i suoi servizi avevano pertanto contattato il denunciante per verificare quali documenti avesse in mente al momento di presentare la sua richiesta all'OLAF. Il denunciante aveva confermato che la sua richiesta riguardava solo la corrispondenza dell'OLAF "con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi" e che l'OLAF aveva elencato più documenti di quanto avesse previsto. Il Mediatore ha pertanto chiesto all'OLAF di informarlo se tale chiarimento potesse incidere sulla sua posizione in merito alla presente denuncia.

Nella sua lettera alla Commissione, il Mediatore ha chiesto una risposta ai seguenti quesiti:

(1) Può la Commissione spiegare se ritiene che il registro dei documenti da essa istituito per conformarsi all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 debba, in linea di principio, riguardare documenti in possesso di tutti i servizi della Commissione, compreso a tal fine l'OLAF, o se ritiene che lo status indipendente dell'OLAF per quanto riguarda i compiti ad esso assegnati richieda una soluzione diversa?

(2) Nel caso in cui la Commissione ritenga che il suo registro dei documenti dovrebbe, in linea di principio, includere anche i documenti in possesso dell'OLAF, può la Commissione specificare in che modo i documenti in possesso dell'OLAF sono inclusi in tale registro, in particolare per quanto riguarda l'autorità che decide in merito a tale inclusione?

(3) Nel caso in cui la Commissione ritenga che il suo registro dei documenti debba, in linea di principio, riguardare anche i documenti in possesso dell'OLAF, può la Commissione spiegare perché la corrispondenza dell'OLAF non sembra essere inclusa in tale registro?

Risposta dell'OLAF

Nella sua risposta, l’OLAF ha sottolineato che l’elenco da esso fornito era stato stabilito effettuando in primo luogo una ricerca informatica di tutta la corrispondenza inviata alle autorità tedesche o proveniente da queste ultime. Non vi era alcuna possibilità di limitare tale ricerca informatica alle sole autorità del governo federale tedesco e ai governi dei Länder tedeschi, in quanto il software non avrebbe consentito un tale perfezionamento nella ricerca. In effetti, la corrispondenza pertinente non è mai stata indirizzata a un governo in quanto tale, ma indicava un servizio o un'autorità specifici nel governo come destinatario o mittente. Pertanto, non c'era una parola di ricerca adatta che si potesse usare. Secondo l’OLAF, sarebbe quindi necessario che un membro del personale rivedesse ogni voce dell’elenco e cancellasse manualmente tutte le voci che non implicano corrispondenza con il governo federale tedesco e con i governi dei Länder tedeschi. Ciò sarebbe più oneroso che creare un elenco di tutta la corrispondenza da e verso le autorità tedesche. L'OLAF ha pertanto sostenuto che il chiarimento menzionato dal Mediatore non incideva sulla posizione dell'OLAF, in quanto l'aumento dell'onere di creare manualmente l'elenco iniziale avrebbe controbilanciato qualsiasi diminuzione dell'onere di rivedere ogni voce dell'elenco più breve per garantire il rispetto del segreto professionale, della protezione dei dati e degli obblighi nazionali di segreto giudiziario.

Risposta della Commissione

Nella sua risposta, la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

(1) L'OLAF è un servizio della Commissione, ma gode di completa indipendenza per quanto riguarda le sue indagini. Poiché l'OLAF non è un'istituzione e non ha una personalità giuridica distinta, dovrebbe essere considerato parte della Commissione ai fini dell'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. Lo status indipendente dell'OLAF non impedisce l'inclusione dei documenti detenuti dall'OLAF nel registro dei documenti della Commissione.

(2) La Commissione gestisce principalmente due registri pubblici di documenti, uno riguardante i documenti delle serie COM, C e SEC, compresi gli ordini del giorno e i verbali delle riunioni della Commissione, e un altro riguardante i documenti relativi al lavoro dei comitati che assistono la Commissione nel suo processo decisionale. Tutti i documenti dell'OLAF che rientrano nell'ambito di applicazione di tali registri sono inclusi in essi.

(3) L'ambito di applicazione dei registri pubblici della Commissione non comprende ancora la corrispondenza. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 non impone alle istituzioni di istituire registri pubblici completi di tutti i documenti. La Commissione sta tuttavia valutando la possibilità di estendere l'ambito di applicazione dei suoi registri.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto la sua denuncia.

SFORZI DELL'OMBUDSMAN PER RAGGIUNGERE UNA SOLUZIONE AMICIZIA

Dopo un attento esame del parere e delle osservazioni, il Mediatore non era convinto che l'OLAF avesse risposto adeguatamente alle argomentazioni del denunciante.

La proposta di una soluzione amichevole

L'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del mediatore (4) impone al mediatore di cercare, per quanto possibile, una soluzione con l'istituzione interessata al fine di eliminare il caso di cattiva amministrazione e soddisfare il denunciante.

Il Mediatore ha pertanto presentato all'OLAF la seguente proposta di soluzione amichevole:

1. L'OLAF potrebbe prendere in considerazione la possibilità di chiedere scusa al denunciante per le irregolarità procedurali verificatesi.
2. L'OLAF potrebbe prendere in considerazione la possibilità di fornire le informazioni richieste dal denunciante.

Nella presente lettera, il Mediatore ha tra l'altro formulato le seguenti conclusioni provvisorie:

• L'OLAF aveva agito in modo errato quando ha informato il denunciante, nella sua lettera dell'11 maggio 2005, che, trattandosi già della seconda interrogazione relativa alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe stata considerata ripetitiva (conformemente al punto 4 del codice della Commissione) e, pertanto, non avrebbe ricevuto risposta. (punto 10 della proposta)
• Era dubbio se la produzione degli elenchi pertinenti fosse così complessa e dispendiosa in termini di tempo come sostenuto dall’OLAF. (punto 18 della proposta)
• L'OLAF non aveva fornito alcun motivo specifico per cui la corrispondenza cui si riferiva la richiesta del denunciante potesse o non dovesse essere inclusa nel registro pubblico dei documenti tenuto dalla Commissione. L'OLAF non poteva quindi ora essere autorizzato a sostenere che soddisfare la richiesta del denunciante potrebbe ora richiedere una notevole quantità di lavoro. (punto 21 della proposta)

Parere dell'OLAF

Nel suo parere, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda le questioni procedurali, il meccanismo istituito dal regolamento (CE) n. 1049/2001 riguardava il diniego di accesso a un documento esistente. Nel caso di specie, al momento della prima risposta era evidente che non esisteva alcun documento corrispondente alla richiesta del denunciante. In tali circostanze, l'unico trattamento logico della richiesta è stato quello di considerarla una richiesta di informazioni. L'OLAF aveva pertanto trattato la richiesta del denunciante in modo corretto.

Per quanto riguarda il merito del caso, l'approccio adottato finora dalla Commissione di non includere la corrispondenza nel suo registro elettronico pubblico si basava sulle particolari difficoltà di attuare un sistema globale per questo tipo di documenti in modo da non pregiudicare la tutela degli interessi di cui all'articolo 4 del regolamento 1049/2001. L'OLAF non dovrebbe pertanto essere incolpato di non aver precedentemente creato un registro pubblico che includa tutta la corrispondenza.

L'OLAF era pronto a fornire un elenco di alcuni dei documenti, a condizione che il denunciante ne riducesse l'elenco, in modo che la creazione di tale elenco non costituisse un onere amministrativo sproporzionato per l'OLAF.

La proposta del denunciante di fornirgli passo dopo passo l'elenco da lui richiesto era stata attentamente esaminata. Tuttavia, fornire tale elenco rappresentava ancora un onere amministrativo sproporzionato. Anche ripartito nel tempo, ciò costituirebbe un compito sostanziale che ridurrebbe le risorse disponibili per il compito principale dell'OLAF di scoraggiare e individuare le frodi.

Richiesta di ulteriori informazioni da parte del Mediatore

Sulla base di tale parere, il Mediatore ha ritenuto possibile che l'OLAF avesse trascurato alcuni passaggi della sua proposta, in particolare il punto 10 per quanto riguarda le questioni procedurali e i punti 18 e 21 per quanto riguarda il merito del caso. Il Mediatore ha pertanto chiesto all'OLAF se, alla luce di quanto precede, avesse osservazioni da aggiungere a quelle già formulate nella sua lettera del 30 gennaio 2007.

Risposta dell'OLAF

Nella sua risposta, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda il punto 10 della proposta del Mediatore, l'OLAF non aveva rifiutato di fornire al denunciante una seconda risposta, ma si era limitato a richiamare la sua attenzione sul fatto che qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe stata considerata ripetitiva. Tuttavia, l'utilizzo della disposizione pertinente (punto 4 del codice della Commissione) sarebbe in futuro considerato come un'ultima risorsa, che l'OLAF dovrebbe utilizzare solo dopo un attento esame e quando le circostanze meritano chiaramente tale trattamento della corrispondenza.

Per quanto riguarda i punti 18 e 21 della proposta del Mediatore, non vi era nulla da aggiungere alla precedente risposta, che era stata formulata dopo un attento esame delle questioni. La richiesta del denunciante non poteva essere soddisfatta semplicemente effettuando una ricerca elettronica sulla base di parole di ricerca specifiche. Questo è stato il motivo per cui l'OLAF ha dovuto controllare tutte le 300 voci relative alla corrispondenza con le autorità tedesche quando aveva intrapreso un esercizio di campionamento per misurare l'entità del lavoro richiesto. L'OLAF non poteva quindi che ripetere, con rammarico, di non poter accettare la proposta del Mediatore al riguardo.

Per i motivi già esposti non sarebbe possibile inserire la corrispondenza dell'OLAF in un registro pubblico. Anche l'interpretazione estensiva dell'articolo 11 del regolamento 1049/2001 suggerita dal Mediatore non sarebbe conforme alla prassi delle altre istituzioni.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto la sua denuncia. Egli ha sostenuto di non ritenere particolarmente inusuale l’onere amministrativo che l’esame della sua domanda avrebbe comportato. Il denunciante ha inoltre sottolineato che, come aveva già sottolineato in precedenza, l'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedeva esplicitamente la possibilità di omettere documenti sensibili dal registro pubblico. Se i documenti in questione dovessero essere tutti riservati e "sensibili", non dovrebbero ovviamente essere inclusi nel registro o nell'elenco. Il denunciante ha aggiunto che l'OLAF non aveva affrontato la questione.

Valutazione del Mediatore

Sulla base del parere dell'OLAF e delle osservazioni del denunciante al riguardo, il Mediatore ha concluso che non era possibile raggiungere una soluzione amichevole.

PROGETTO DI RACCOMANDAZIONE DELL'OBBLIGATORE

Il progetto di raccomandazione

Il 15 maggio 2007 il Mediatore ha indirizzato all'OLAF il seguente progetto di raccomandazione (5):

1. L'OLAF dovrebbe chiedere scusa al denunciante per le irregolarità procedurali verificatesi.
2. L'OLAF dovrebbe fornire le informazioni richieste dal denunciante.

Il progetto di raccomandazione si basava sul parere del Mediatore secondo cui l'OLAF non aveva fornito una spiegazione ragionevole della sua posizione e, in particolare, non aveva stabilito che la preparazione degli elenchi richiesti dal denunciante avrebbe costituito un onere sproporzionato (6).

Parere circostanziato dell'OLAF

Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda le questioni procedurali, la richiesta in questione riguardava un documento inesistente e costituiva quindi, di fatto, una richiesta di informazioni. La richiesta, pertanto, non rientrava nell'ambito di applicazione del regolamento 1049/2001. La richiesta di informazioni è stata trattata correttamente.

Per quanto riguarda il merito del caso, l'OLAF aveva utilizzato il sistema «Adonis» per produrre l'elenco di 300 articoli relativi agli ultimi tre mesi del 2004. Il Mediatore aveva ritenuto che "solo" 60 di questi documenti fossero pertinenti. Anche supponendo che solo una voce su cinque sia pertinente, un elenco di 8000 voci prodotto da Adonis si tradurrebbe comunque in un elenco definitivo di 1600 voci pertinenti per l'intero periodo di cinque anni. Inoltre, comporterebbe comunque la revisione di 8000 voci da parte del personale dell'OLAF per perfezionare l'elenco al di là di quanto era possibile dalla ricerca "Adonis". Come nel caso dell'elaborazione dell'elenco di campioni, la maggior parte dei capi unità dell'OLAF dovrebbe essere coinvolta per verificare la corrispondenza che rientra nel loro ambito di competenza. Inoltre, un avvocato tedesco e il responsabile della protezione dei dati dovrebbero rivedere l’elenco al fine di garantire il rispetto di tutti i requisiti in materia di protezione dei dati.

Ciò richiederebbe molte ore di risorse umane limitate dell'OLAF, impedendo di trattare altre questioni urgenti. Il suggerimento del denunciante di inviare l'intero elenco passo dopo passo non ridurrebbe l'onere amministrativo, ma lo ripartirebbe solo nel tempo.

Anche per quanto riguarda il regolamento n. 1049/2001, i giudici comunitari avevano confermato la necessità di applicare il principio di proporzionalità. Nella sentenza nella causa T-2/03, il Tribunale di primo grado aveva sottolineato che tale principio "richiede che le misure adottate dalle istituzioni comunitarie non superino i limiti di quanto è appropriato e necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti; quando è possibile scegliere tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti."(7)

L'OLAF ha ribadito la sua offerta al denunciante di restringere la sua richiesta in modo che si concentri più specificamente sulle sue esigenze, conciliando così i suoi interessi con quelli di buona amministrazione. Il grado di assistenza dovuto al denunciante dipendeva in larga misura dalla sua disponibilità a cooperare con l'OLAF per indirizzare la sua richiesta verso documenti identificati o identificabili individualmente.

Le stesse considerazioni dovrebbero valere, a fortiori, per una richiesta di accesso alle informazioni.

L'OLAF ha quindi ritenuto di non aver negato i diritti del denunciante quando lo ha invitato, in diverse occasioni, a limitare la sua richiesta a ciò che era essenziale. Tuttavia, e fino ad ora, il denunciante non aveva risposto a tale invito.

L'OLAF ha convenuto che l'idea di fondo espressa all'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 è quella di rendere effettivi i diritti dei cittadini. L'OLAF e la Commissione hanno sostenuto questa idea e la gamma di questioni trattate nel registro della Commissione sarà gradualmente ampliata. Come già sottolineato, anche il Mediatore non aveva ancora creato un registro esaustivo che includesse tutta la corrispondenza.

Di conseguenza, l'OLAF ha dovuto utilizzare altri strumenti per dare seguito alla richiesta di informazioni presentata dal denunciante. Tuttavia, questi strumenti erano stati creati per altri scopi e il loro utilizzo richiedeva un intenso esame individuale basato sull'ingresso. L'utilizzo di "Adonis" per creare l'elenco richiesto comportava un notevole onere amministrativo in quanto i) ciò richiedeva un riesame individuale di ciascun elenco, al fine di garantire che non fossero inclusi dati personali o altre informazioni riservate, e ii) la funzione di ricerca in "Adonis" era limitata e non consentiva, senza sostanziali perfezionamenti manuali, la creazione di elenchi come quello necessario per rispondere alla richiesta del denunciante.

Alla luce di quanto precede, l'OLAF non ha convenuto che si fossero verificate irregolarità procedurali nel trattamento della richiesta del denunciante. Inoltre, e dopo un attento esame, l'OLAF non è stato in grado, nell'applicare standard ragionevoli di buona amministrazione, di accettare l'onere amministrativo sproporzionato connesso alla produzione dell'elenco completo per il periodo di cinque anni richiesto dal denunciante.

Osservazioni del denunciante

Non sono pervenute osservazioni da parte del denunciante.

LA DECISIONE

1 I fatti rilevanti e l'approccio del Mediatore

1.1 Il presente caso riguarda la gestione da parte dell'OLAF di due richieste che il denunciante, un giornalista tedesco, gli ha presentato. Entrambe le richieste si basavano sul regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (8) ("regolamento 1049/2001").

1.2 Nella sua prima richiesta, presentata il 30 marzo 2005, il denunciante chiedeva l'accesso a "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2003 e nel 2004". Nella sua seconda richiesta, presentata il 20 maggio 2005, il denunciante chiedeva "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001 e 2002".

1.3 Dato che, ad eccezione del periodo di tempo che riguardano, le due richieste sono identiche e che il trattamento della seconda richiesta non comporta questioni che vadano al di là di quelle sollevate dal trattamento della prima richiesta da parte dell'OLAF, le considerazioni che seguono si concentreranno su quest'ultima.

1.4 Il 14 aprile 2005 il sig. P., direttore dell'OLAF, ha informato il denunciante che non era possibile consegnargli il documento richiesto, in quanto tale documento non esisteva. Lo stesso giorno, e in risposta a tale messaggio, il denunciante ha presentato quella che ha definito una domanda di conferma. Il denunciante ha sostenuto che la dichiarazione del sig. P. sembrava essere in contraddizione con l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Secondo il denunciante, tale disposizione prevedeva che "tutti" i documenti fossero elencati in un registro accessibile al pubblico. Il denunciante ha sottolineato che la sua richiesta mirava a ottenere un estratto da tale registro. Egli ha osservato che in passato la Commissione e altri organismi comunitari gli avevano fornito tali estratti o li avevano prodotti su sua richiesta.

1.5 Nella sua risposta dell'11 maggio 2005, il sig. P. ha sostenuto che l'art. 11 del regolamento n. 1049/2001 non obbligava le istituzioni interessate ad iscrivere tutti i documenti nel registro. Il sig. P. ha osservato che la Commissione aveva istituito un registro per quanto riguarda i suoi documenti essenziali. Sottolinea inoltre che non esiste un elenco della corrispondenza dell'OLAF come richiesto dal denunciante e che sarebbe un onere sproporzionato per l'OLAF produrne uno. P. conclude affermando che, dato che questa era già stata la seconda domanda formulata dal denunciante in merito alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe, ai sensi del punto 4 del codice di condotta della Commissione (9) ("il codice della Commissione"), considerata ripetitiva e, pertanto, non sarebbe stata oggetto di risposta.

1.6 Il 20 maggio 2005 il denunciante ha presentato all'OLAF una denuncia nella quale ha ribadito il suo punto di vista sul merito della questione. Il denunciante ha inoltre criticato (1) il fatto che il sig. P., nella sua lettera del 14 aprile 2005, non lo avesse informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma; 2) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; 3) il fatto che il sig. P. avesse indicato che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) il fatto che la lettera dell'11 maggio 2005 non lo abbia informato del suo diritto di proporre un ricorso o di presentare una denuncia al Mediatore.

1.7 Il 10 giugno 2005 l'OLAF ha inviato una lettera di accompagnamento al denunciante e, il 28 giugno 2005, ha risposto alla lettera del denunciante del 20 maggio 2005. In tale risposta, l'OLAF ha confermato che gli elenchi richiesti dal denunciante non esistevano e che le sue richieste del 30 marzo e del 20 maggio 2005 erano state pertanto trattate come richieste di informazioni. Fornire le informazioni richieste richiederebbe l'elaborazione di un elenco di circa 8 000 documenti e richiederebbe pertanto, secondo l'OLAF, uno sforzo sproporzionato. Tuttavia, l'OLAF era pronto ad aiutare il più possibile. Ha pertanto chiesto al denunciante di fornire informazioni più specifiche sulla corrispondenza a cui era interessato (ad esempio, nome del mittente o del destinatario, data o riferimento).

1.8 Nella sua denuncia al Mediatore, presentata il 29 giugno 2005, il denunciante sosteneva, in sostanza, che l'OLAF non aveva trattato correttamente, né nel merito né nella procedura, la sua richiesta di accesso presentata il 30 marzo 2005, la domanda di conferma presentata il 14 aprile 2005 e la denuncia del 20 maggio 2005. Il denunciante ha successivamente formulato accuse corrispondenti in merito al trattamento da parte dell'OLAF della sua seconda richiesta del 20 maggio 2005.

1.9 Il Mediatore ha osservato che la denuncia iniziale era rivolta sia alla Commissione che all'OLAF. Tuttavia, dato che l'OLAF (e solo l'OLAF) sembrava aver gestito la questione fin dall'inizio, il Mediatore ha ritenuto che non vi fossero motivi sufficienti per avviare un'indagine nei confronti della Commissione. Il Mediatore ha pertanto avviato un'indagine esclusivamente per quanto riguarda l'OLAF.

1.10 Nel corso dell'indagine, l'OLAF ha mantenuto la sua posizione. Tuttavia, e sottolineando di voler dimostrare il proprio impegno a raggiungere un risultato soddisfacente, l'OLAF ha fornito al denunciante un elenco contenente gli elementi di corrispondenza pertinenti che erano stati scambiati negli ultimi tre mesi del 2004.

1.11 Il 14 dicembre 2006 il Mediatore ha presentato all'OLAF una proposta di soluzione amichevole, che è stata respinta da quest'ultimo. Il 15 maggio 2007 il Mediatore ha pertanto indirizzato un progetto di raccomandazione all'OLAF. Tuttavia, anche questo progetto di raccomandazione è stato respinto dall'OLAF.

1.12 Il Mediatore ritiene opportuno trattare le questioni procedurali prima di esaminare il merito del caso.

2 Per quanto riguarda gli aspetti procedurali

2.1 Il denunciante ha criticato (1) il fatto che, nella sua lettera del 14 aprile 2005, il sig. P. non lo avesse informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma, (2) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che aveva trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; 3) il fatto che il sig. P. avesse indicato che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) il fatto che la lettera dell'11 maggio 2005 non lo abbia informato del suo diritto di proporre un ricorso o di presentare una denuncia al Mediatore.

2.2 Nel suo parere, l'OLAF ha riconosciuto che il regolamento 1049/2001 prevedeva che, qualora una domanda iniziale di accesso a documenti non fosse pienamente soddisfatta, il richiedente doveva essere informato della possibilità di presentare una domanda di conferma. Qualora anche la domanda di conferma fosse stata respinta, il richiedente doveva essere informato della possibilità di presentare ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado o al Mediatore. Secondo l'OLAF, tuttavia, tali procedure non si applicavano quando era stata presentata una domanda per un documento che non esisteva, in quanto era impossibile concedere l'accesso a un documento inesistente. L'OLAF ha sostenuto che la domanda era stata invece trattata come una richiesta di informazioni, conformemente alla sezione 4 del codice della Commissione. Ai sensi di tale codice, il funzionario responsabile era tenuto a fornire al pubblico le informazioni richieste o a informarlo dei motivi per cui le informazioni non potevano essere fornite. Tuttavia, non vi era alcun obbligo di informare la persona del diritto di presentare una domanda di conferma o dei mezzi di ricorso a sua disposizione, in quanto tali procedure non si applicavano in relazione a una richiesta di informazioni. Pertanto, il trattamento da parte dell'OLAF delle richieste del denunciante era stato pienamente corretto.

2.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che l'OLAF aveva cercato di giustificare i numerosi errori procedurali che aveva commesso sostenendo che la sua richiesta non era stata una richiesta basata sul regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, tale argomento non era stato utilizzato quando l’OLAF aveva respinto la sua prima domanda.

2.4 Il 13 dicembre 2005 il Mediatore ha chiesto all'OLAF ulteriori informazioni su tali questioni.

2.5 Nella sua risposta, l'OLAF ha sottolineato che la sua lettera del 14 aprile 2005, firmata dal sig. P., non costituiva un rifiuto di accesso, in quanto il documento richiesto dal denunciante non esisteva. La risposta del denunciante del 14 aprile 2005 è stata indirizzata al sig. P. Secondo l'OLAF, era quindi del tutto opportuno che il sig. P. firmasse la risposta, inviata l'11 maggio 2005. Per il motivo già indicato, l'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005 non costituiva una domanda di conferma. Secondo l'OLAF, si trattava piuttosto di una richiesta ripetitiva delle stesse informazioni che il denunciante aveva già richiesto il 30 marzo 2005. Poiché la lettera dell'11 maggio 2005 era già la seconda lettera dell'OLAF relativa alla stessa richiesta di informazioni, l'OLAF ha ritenuto che fosse del tutto opportuno affermare che, ai sensi del punto 4 del codice della Commissione, un'ulteriore corrispondenza in materia sarebbe stata considerata ripetitiva e non avrebbe ricevuto risposta. Nonostante tale dichiarazione, nel tentativo di garantire una chiarezza assoluta sulla questione e di accogliere il denunciante nella massima misura possibile, il 28 giugno 2005 l'OLAF aveva inviato una terza risposta. Tale lettera aveva nuovamente spiegato che la richiesta del denunciante era stata trattata come una richiesta di informazioni.

2.6 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto le sue osservazioni.

2.7 Sia nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole sia nel suo parere circostanziato, l'OLAF ha ribadito la sua convinzione che non si siano verificate irregolarità procedurali nel trattamento della richiesta del denunciante.

2.8 A norma dell'articolo 23 del codice europeo di buona condotta amministrativa (10), le richieste di accesso del pubblico ai documenti sono trattate conformemente alle norme e ai principi di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001.

2.9 Il Mediatore osserva che la richiesta del denunciante del 30 marzo 2005 era esplicitamente basata sul regolamento (CE) n. 1049/2001. L'OLAF ha trasmesso una copia dell'avviso di ricevimento inviato al denunciante il 31 marzo 2005. In tale e-mail, il denunciante è stato informato che la sua "richiesta di accesso ai documenti" era stata ricevuta e che, conformemente al regolamento (CE) n. 1049/2001, avrebbe ricevuto una risposta entro 15 giorni lavorativi. La risposta dell'OLAF del 14 aprile 2005 fa inoltre riferimento alla "richiesta di accesso ai documenti presentata dal denunciante in conformità del regolamento (CE) n. 1049/2001". È quindi evidente che l'OLAF era a conoscenza del fatto che la richiesta del denunciante era stata presentata sulla base del regolamento (CE) n. 1049/2001 e doveva essere trattata di conseguenza.

2.10 L'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001 stabilisce che, in caso di rifiuto dell'accesso, il richiedente è informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma. Il Mediatore comprende che l'OLAF non ha fornito tali informazioni sulla base del fatto che il documento non esisteva. A prima vista, appare allettante l'argomento dell'OLAF secondo cui un richiedente non ha bisogno di essere informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma in un caso del genere. In assenza di un documento, la presentazione di una domanda di conferma rappresenterebbe effettivamente una formalità vuota, dato che l’istituzione interessata potrebbe fornire solo la stessa risposta che ha già fornito alla domanda iniziale, vale a dire che non può essere concesso alcun accesso in quanto il documento pertinente non esiste. Tuttavia, occorre tenere conto del fatto che la possibilità di presentare una domanda di conferma prevista dal regolamento (CE) n. 1049/2001 ha lo scopo di consentire all'istituzione di riconsiderare la sua posizione al fine di correggere eventuali errori che potrebbero essersi verificati. Dato che non si può escludere che tale riesame possa portare alla conclusione che un documento che l’istituzione ha ritenuto inesistente esiste effettivamente, una domanda di conferma può nondimeno essere utile in tali circostanze. In effetti, il Mediatore ha già dovuto trattare casi in cui i documenti sono stati scoperti solo dopo la presentazione di una domanda di conferma o dopo aver avviato un'indagine su una denuncia relativa al rigetto di una richiesta di accesso. Alla luce di tali circostanze, il Mediatore ritiene che l'opinione dell'OLAF secondo cui il denunciante non aveva bisogno di essere informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma fosse errata.

2.11 L'OLAF ha sostenuto che la sua lettera del 14 aprile 2005 non costituiva un rifiuto di accesso, bensì una risposta a una richiesta di informazioni. È infatti ipotizzabile che una richiesta di accesso a un documento possa, laddove tale documento effettivamente non esista, essere intesa invece come una richiesta di informazioni riguardanti l’oggetto del presunto documento. In tal senso, il Mediatore concorda con l'opinione espressa dall'OLAF nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole in questo caso, secondo la quale era logico trattare la richiesta del denunciante come una richiesta di informazioni. Tuttavia, in un caso del genere, il richiedente dovrebbe essere informato in modo chiaro che la sua domanda di accesso è stata reinterpretata come una domanda di informazioni. Inoltre, poiché i diritti previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 devono essere rispettati dall'amministrazione, il richiedente dovrebbe anche essere informato del fatto che, se desidera dare seguito alla sua domanda di accesso, può presentare una domanda di conferma. Tuttavia, il Mediatore osserva che, nel caso di specie, l’OLAF non ha informato il denunciante del suo diritto di presentare una domanda di conferma né ha fornito alcuna indicazione chiara, nella sua lettera del 14 aprile 2005, che intendeva trattare la richiesta come una richiesta di informazioni. Il primo suggerimento in tal senso era contenuto solo nella risposta dell'OLAF alla domanda di conferma, in cui si faceva riferimento a una "richiesta di accesso alle informazioni". Tuttavia, questa lettera era ambigua, poiché il riferimento stesso menzionava una richiesta di "accesso ai documenti". Solo nella lettera del 28 giugno 2005 l'OLAF ha spiegato di considerare le indagini del denunciante come "richieste di informazioni". Si deve pertanto concludere che il modo in cui l'OLAF ha applicato il proprio approccio alla domanda del denunciante era insoddisfacente.

2.12 Con la decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno (11), la Commissione ha adottato le modalità di applicazione del regolamento 1049/2001 da parte dei suoi servizi, compreso (a tal fine) l'OLAF. L'articolo 4 di tale regolamento prevede che le decisioni sulle domande di conferma siano adottate, per quanto riguarda l'OLAF, dal suo direttore generale (12). Il fatto che la decisione dell'11 maggio 2005 sulla domanda di conferma del denunciante fosse stata inviata dal sig. P., direttore dell'OLAF (vale a dire il capo di una delle direzioni dell'OLAF), non era quindi conforme alle norme.

2.13 L'articolo 4 delle modalità di esecuzione della Commissione prevede inoltre che la decisione su una domanda di conferma informi il richiedente del suo diritto di adire il Tribunale di primo grado o di presentare una denuncia al Mediatore. La mancata comunicazione da parte dell'OLAF nella sua lettera dell'11 maggio 2005 costituisce quindi un'ulteriore irregolarità procedurale.

2.14 Anziché fornire le informazioni prescritte dalle norme della Commissione che attuano il regolamento n. 1049/2001, l'OLAF, nella sua lettera dell'11 maggio 2005, ha informato il denunciante che, trattandosi già della seconda interrogazione relativa alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe stata considerata, ai sensi del punto 4 del codice della Commissione, ripetitiva e, pertanto, non avrebbe ricevuto risposta. In considerazione del fatto che il regolamento 1049/2001 prevede una procedura a due livelli e presuppone quindi una seconda domanda nei casi in cui la richiesta iniziale è respinta, la risposta dell'OLAF ha chiaramente costituito una reazione errata all'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005. Un'applicazione della pertinente disposizione del codice della Commissione avrebbe potuto essere concepibile solo se l'OLAF avesse informato inequivocabilmente e fin dall'inizio il denunciante che riteneva opportuno trattare invece la sua richiesta di accesso ai documenti come una richiesta di informazioni. Poiché tali informazioni non sono state fornite, è evidente che l’OLAF non poteva avvalersi di tale disposizione nel caso di specie. Il Mediatore ritiene utile aggiungere che, anche se tali informazioni fossero state fornite, sarebbe stato inopportuno basarsi sul punto 4 del codice della Commissione, in quanto (come spiegato al precedente punto 2.10) i diritti previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 devono essere rispettati dall'amministrazione. A fini di completezza, occorre tener conto del fatto che il punto 4 del codice della Commissione fa riferimento alla corrispondenza "che può ragionevolmente essere considerata impropria, ad esempio perché ripetitiva". Il Mediatore non vede come l'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005 possa essere considerata impropria, anche se dovesse essere accettata l'opinione dell'OLAF secondo cui doveva essere considerata una seconda richiesta di informazioni.

2.15 Sulla base di quanto precede, il Mediatore giunge alla conclusione che l'OLAF ha commesso una serie di irregolarità procedurali che costituiscono casi di cattiva amministrazione.

2.16 Il Mediatore ritiene che le irregolarità relative alle questioni di cui ai punti 1, 2 e 4 di cui al precedente punto 2.1 siano collegate e possano essere considerate relativamente minori. Tuttavia, occorre tener conto del fatto che l'OLAF non ha nemmeno espresso rammarico al riguardo, né tanto meno si è scusato per queste irregolarità, anche se il Mediatore aveva suggerito di farlo sia nella sua proposta di soluzione amichevole che nel suo progetto di raccomandazione. Invece, l'OLAF ha insistito sul fatto di aver gestito la richiesta del denunciante in modo corretto. Il Mediatore si rammarica del fatto che l'OLAF abbia così omesso di avvalersi della possibilità di risolvere questo aspetto del caso che sarebbe stato al tempo stesso semplice e favorevole ai cittadini.

2.17 Per quanto riguarda la quarta irregolarità, che riguarda il carattere asseritamente ripetitivo della corrispondenza del denunciante, il Mediatore osserva con soddisfazione che, nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole, l'OLAF ha sottolineato che la disposizione pertinente, vale a dire il punto 4 del codice della Commissione, sarebbe in futuro considerata come ultima risorsa, che l'OLAF dovrebbe utilizzare solo dopo un'attenta considerazione e quando le circostanze meritano chiaramente tale trattamento della corrispondenza. Tuttavia, il Mediatore rileva nuovamente che l'OLAF non ha espresso rammarico o chiesto scusa al denunciante in merito a tale questione.

2.18 Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude che l'OLAF ha agito in modo errato, dato (1) che, nella sua prima risposta al denunciante, non ha informato quest'ultimo del suo diritto di presentare una domanda di conferma, (2) che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva anche deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) di aver indicato al denunciante, dopo aver ricevuto la domanda di conferma di quest'ultimo, che non sarebbe stata data risposta a ulteriori lettere; e 4) che la sua risposta alla domanda di conferma di accesso del denunciante non lo informava del suo diritto di intentare un'azione o di presentare una denuncia al Mediatore. Si tratta di casi di cattiva amministrazione. Il Mediatore ritiene importante sottolineare che la sua conclusione sarebbe stata diversa per quanto riguarda i punti 1), 2) e 4) se l'OLAF avesse chiarito fin dall'inizio che considerava la richiesta del denunciante una richiesta di informazioni e non una richiesta di accesso ai sensi del regolamento 1049/2001.

3 Per quanto riguarda il merito della causa

3.1 Il 30 marzo e il 20 maggio 2005, rispettivamente, il denunciante ha chiesto all'OLAF l'accesso a un elenco completo della corrispondenza che aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004. Il denunciante ha sostenuto che l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 stabiliva che "tutti" i documenti dovevano essere elencati in un registro accessibile al pubblico. Il denunciante ha sottolineato che la sua richiesta mirava a ottenere un estratto da tale registro. Egli ha osservato che in passato la Commissione e altri organismi comunitari gli avevano fornito tali estratti o li avevano prodotti su sua richiesta. L’OLAF ha ritenuto che l’articolo 11 del regolamento 1049/2001 non obbligasse le istituzioni interessate a iscrivere tutti i documenti nel registro. Ha aggiunto che non esisteva un elenco della corrispondenza dell'OLAF come richiesto dal denunciante e che sarebbe stato un onere sproporzionato per l'OLAF produrne uno.

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante sosteneva in sostanza che l'OLAF non aveva trattato correttamente la sostanza delle sue richieste di accesso.

3.2 Nel suo parere, l'OLAF ha confermato che tali elenchi non esistevano e che le richieste erano state pertanto trattate come richieste di informazioni. Secondo l'OLAF, per fornire le informazioni richieste sarebbe necessario redigere un elenco di circa 8000 documenti. Ciò richiederebbe quindi, secondo l'OLAF, uno sforzo sproporzionato. Tuttavia, l'OLAF era pronto ad aiutare il più possibile. Ha pertanto chiesto al denunciante di fornire informazioni più specifiche sulla corrispondenza a cui era interessato (ad esempio, nome del mittente o del destinatario, data o riferimento).

3.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che l'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedeva che "[l]e deduzioni di documenti devono essere iscritte senza indugio nel registro". Secondo il denunciante, ciò non potrebbe essere interpretato altrimenti che nel senso che tutti i documenti devono essere inclusi nel registro non appena sono stati prodotti. Tale interpretazione è stata corroborata dall'articolo 9 del regolamento, che prevedeva che, per quanto riguarda i documenti "sensibili", occorresse valutare quali riferimenti dovessero essere fatti nel registro e che tali documenti dovessero essere iscritti nel registro "solo con il consenso dell'originatore". Il denunciante ha sostenuto che si doveva concludere che il legislatore aveva inteso che, in linea di principio, tutti i documenti dovessero essere iscritti in un registro pubblico, ma aveva previsto eccezioni per documenti specifici. Il rifiuto dell'OLAF sarebbe pertanto legittimo se i documenti pertinenti rientrassero nelle categorie di cui all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, questo non era manifestamente il caso e non era stato nemmeno asserito dall’OLAF.

3.4 Nella sua risposta alla prima richiesta di informazioni supplementari rivoltale dal Mediatore, l'OLAF ha sostenuto che, al fine di fornirgli le informazioni richieste, l'OLAF sarebbe stato obbligato non solo a creare un elenco di tutta la posta in entrata e in uscita indirizzata al governo federale tedesco e ai governi regionali tedeschi per un periodo di cinque anni, ma anche a rivedere ogni elemento dell'elenco per garantire che la rivelazione delle informazioni in esso contenute non violasse gli obblighi comunitari in materia di segreto professionale e di protezione dei dati, nonché gli obblighi nazionali in materia di segreto giudiziario. L'OLAF aveva pertanto invitato il denunciante a fornire ulteriori dettagli in merito alla corrispondenza che gli interessava. Fino ad ora, si era rifiutato di farlo. Se il Mediatore lo incoraggiasse a limitare la sua richiesta, ad esempio per un periodo di tempo più limitato, ciò potrebbe consentire all'OLAF di soddisfare la sua richiesta. L'OLAF ha aggiunto che, a dimostrazione del suo impegno a raggiungere un risultato soddisfacente, è stato allegato un elenco relativo agli ultimi tre mesi del 2004.

L'OLAF ha sottolineato che, nel tentativo di dare piena attuazione all'articolo 6, paragrafo 2, e all'articolo 11 del regolamento 1049/2001, la Commissione ha integrato i suoi registri online accessibili al pubblico in risposta a specifiche richieste di accesso ai documenti fornendo un elenco di documenti destinato ad aiutare un richiedente a identificare il documento che sta cercando. Ha aggiunto che, coerentemente con tale politica, l'OLAF aveva già fornito un elenco al denunciante per un periodo di tre mesi e sarebbe disposto a fornire un ulteriore elenco di documenti se avesse ristretto la sua richiesta.

3.5 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha insistito sul fatto che le disposizioni giuridiche attualmente in vigore non prevedevano che un registro dei documenti potesse essere messo a disposizione solo per "un periodo di tempo più limitato". La richiesta di elenchi di documenti pertinenti è stata pertanto mantenuta. Il denunciante ha tuttavia sottolineato che è ovviamente accettabile che l'OLAF fornisca prima un elenco per il 2004 e poi, passo dopo passo, invii gli elenchi per il 2003, 2002, 2001 e 2000, ad esempio uno ogni poche settimane.

3.6 Nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole presentatale dal Mediatore, l'OLAF ha ribadito che la creazione di un elenco per tutti gli anni interessati costituirebbe un onere amministrativo sproporzionato. L'OLAF ha aggiunto che la proposta del denunciante di fornirgli passo dopo passo l'elenco da lui richiesto era stata attentamente esaminata. Secondo l'OLAF, tuttavia, fornire tale elenco costituiva ancora un onere amministrativo sproporzionato. Anche ripartito nel tempo, ciò costituirebbe un compito sostanziale che ridurrebbe le risorse disponibili per il compito principale dell'OLAF di scoraggiare e individuare le frodi.

3.7 Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione, l'OLAF ha ribadito il suo punto di vista e lo ha elaborato alla luce delle osservazioni formulate dal Mediatore. L'OLAF ha sostenuto che, anche supponendo che solo una voce su cinque sia pertinente, un elenco di 8000 voci stabilito sulla base del sistema "Adonis" comporterebbe comunque un elenco definitivo di 1600 voci pertinenti per l'intero periodo di cinque anni. Inoltre, comporterebbe comunque la revisione di 8000 voci da parte del personale dell'OLAF per perfezionare l'elenco al di là di quanto era possibile dalla ricerca "Adonis". L'OLAF ha aggiunto che la maggior parte dei suoi capi unità dovrebbe essere coinvolta per verificare la corrispondenza che rientra nel loro ambito di competenza. Inoltre, un avvocato tedesco e il responsabile della protezione dei dati dovrebbero rivedere l’elenco al fine di garantire il rispetto di tutti i requisiti in materia di protezione dei dati. Secondo l'OLAF, ciò consumerebbe molte ore delle sue limitate risorse umane, impedendo di trattare altre questioni urgenti.

L’OLAF ha aggiunto che l’importanza del principio era stata sottolineata, per quanto riguarda il regolamento 1049/2001, dal Tribunale di primo grado nella sentenza nella causa T-2/03. Secondo l'OLAF, il grado di assistenza dovuto al denunciante dipendeva in larga misura dalla sua disponibilità a cooperare con l'OLAF per indirizzare la sua richiesta verso documenti identificati o identificabili individualmente. L’OLAF ha sostenuto che le stesse considerazioni dovrebbero valere, a fortiori, per una richiesta di accesso alle informazioni.

L'OLAF ha osservato di essere d'accordo sul fatto che l'idea alla base dell'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 è quella di rendere effettivi i diritti dei cittadini. Essa ha fatto riferimento al fatto che la gamma delle questioni contemplate nel registro della Commissione sarebbe stata progressivamente ampliata. L'OLAF ha inoltre sottolineato che nemmeno il Mediatore aveva ancora creato un registro esaustivo che includesse tutta la corrispondenza.

3.8 Il Mediatore osserva che l'affermazione del denunciante si basa sul parere che l'OLAF dovrebbe fornirgli gli elenchi richiesti sulla base dell'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ai sensi di tale disposizione, ciascuna istituzione, al fine di rendere effettivi i diritti dei cittadini ai sensi del presente regolamento, "fornisce l'accesso del pubblico a un registro. L'accesso al registro dovrebbe essere fornito in formato elettronico. I riferimenti ai documenti sono iscritti senza indugio nel registro."

3.9 Il Mediatore ha già avuto modo di prendere in considerazione questa disposizione nella raccomandazione d raft e nella successiva relazione speciale da lui presentata nel caso 917/2000/GG, che riguardava il Consiglio dell'Unione europea (13). In tal caso, il Mediatore è giunto alla conclusione che il registro tenuto dal Consiglio dovrebbe comprendere tutti i documenti presentati al Consiglio. Dato che il denunciante in quel caso era preoccupato solo per questo tipo di documento, il Mediatore non ha dovuto esaminare se altri documenti, come la corrispondenza con altre istituzioni o terzi, dovessero essere inclusi nel registro. Va tuttavia osservato che il registro pertinente è inteso, come sottolinea l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001, "a rendere effettivi i diritti dei cittadini a norma del presente regolamento". L'articolo 2, paragrafo 3, stabilisce che il regolamento si applica a "tutti" i documenti in possesso di un'istituzione, "vale a dire i documenti da essa redatti o ricevuti e in suo possesso, in tutti i settori di attività dell'Unione europea". Il considerando 4 indica che lo scopo del regolamento (CE) n. 1049/2001 è quello di dare "il massimo effetto possibile al diritto di accesso del pubblico". Alla luce di questi fatti, il Mediatore ritiene che il registro di cui all'articolo 11 possa raggiungere il suo obiettivo di "rendere effettivi i diritti dei cittadini a norma del presente regolamento" solo se è il più completo possibile. È infatti difficile capire come un cittadino possa fare un uso corretto del suo diritto di accesso se non sa nemmeno quali documenti sono in possesso di un’istituzione.

3.10 Per evitare fraintendimenti, è importante sottolineare che tale principio non pregiudica interessi legittimi che possono giustificare la segretezza. In primo luogo, l'articolo 11, paragrafo 2, prevede che i riferimenti nel registro pubblico siano fatti in modo da "non pregiudicare la tutela degli interessi di cui all'articolo 4". Poiché l’articolo 4 prevede eccezioni al diritto di accesso per tutelare determinati interessi pubblici e privati, è evidente che la necessità di tutelare gli interessi cui l’OLAF ha fatto riferimento deve essere presa in considerazione al momento della registrazione dei documenti pertinenti. In secondo luogo, come correttamente sottolineato dal denunciante, l'articolo 9, paragrafo 2, prevede che l'istituzione debba valutare, "fatto salvo l'articolo 11, paragrafo 2", quali riferimenti a documenti "sensibili" (ossia documenti ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001) possano essere inseriti nel registro pubblico. È quindi perfettamente possibile che alcuni documenti "sensibili" non debbano essere iscritti in un registro pubblico dei documenti. In considerazione delle possibilità di tutelare i legittimi interessi di riservatezza offerte dal regolamento (CE) n. 1049/2001, il Mediatore non è convinto dall'argomento dell'OLAF (nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole) secondo cui non sarebbe possibile includere riferimenti alla corrispondenza dell'OLAF in un registro pubblico. Il Mediatore constata con soddisfazione che l'OLAF non sembra aver ribadito tale posizione nel suo parere circostanziato.

3.11 Tuttavia, il Mediatore ritiene che il presente caso non lo obblighi ad esaminare più dettagliatamente la portata degli obblighi derivanti dall'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001 (14). Va osservato che l'OLAF non ha negato che il denunciante possa avere accesso a elenchi come quelli da lui richiesti. Al contrario, l’OLAF ha espressamente fatto riferimento al fatto che la Commissione, nel tentativo di dare piena attuazione agli articoli 6, paragrafo 2, e 11 del regolamento 1049/2001, ha integrato i suoi registri online accessibili al pubblico in risposta a specifiche richieste di accesso a documenti fornendo un elenco di documenti destinato ad aiutare un richiedente a identificare i documenti che sta cercando. L'OLAF ha aggiunto che, coerentemente con questa politica, aveva già fornito un elenco al denunciante per un periodo di tre mesi e sarebbe disposto a fornire un ulteriore elenco di documenti se avesse ristretto la sua richiesta. Sembra quindi che l'OLAF non neghi il diritto del denunciante di ricevere informazioni del tipo richiesto, ma si limiti a sostenere che fornire tutte le informazioni richiederebbe uno sforzo sproporzionato da parte sua.

3.12 Nel suo parere, l'OLAF ha sostenuto che soddisfare la richiesta del denunciante lo obbligherebbe a creare un elenco di oltre 8 000 documenti e che ciò costituirebbe un onere amministrativo sproporzionato. Come indicato in precedenza, nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione del Mediatore, l'OLAF ha ampliato tale punto di vista.

3.13 Appare utile osservare che il Tribunale di primo grado ha già dovuto affrontare la questione se l'accesso ai documenti possa essere negato ai sensi del regolamento 1049/2001 qualora il trattamento della relativa richiesta costituisse un onere eccessivamente gravoso per l'amministrazione.

3.14 Nella sentenza nella causa T-2/03 (15), la Corte ha dichiarato quanto segue:

"101 Occorre tuttavia ricordare che un richiedente può presentare una domanda di accesso, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativa a un numero manifestamente irragionevole di documenti, forse per motivi banali, imponendo così un volume di lavoro per l'esame della sua domanda che potrebbe sostanzialmente paralizzare il buon funzionamento dell'istituzione. Occorre inoltre rilevare che, quando una domanda riguarda un numero molto elevato di documenti, il diritto dell’istituzione di cercare una «soluzione equa» insieme al richiedente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, riflette la possibilità di tener conto, anche se in modo particolarmente limitato, della necessità, se del caso, di conciliare gli interessi del richiedente con quelli di una buona amministrazione.

102 Un'istituzione deve quindi conservare il diritto, in casi particolari in cui un esame concreto e individuale dei documenti comporterebbe un onere amministrativo eccessivo, di bilanciare l'interesse all'accesso del pubblico ai documenti con l'onere del lavoro così causato, al fine di salvaguardare, in tali casi particolari, gli interessi di una buona amministrazione (v., per analogia, sentenza Hautala/Consiglio, punto 69 supra, punto 86).

103 Tuttavia, tale possibilità resta applicabile solo in casi eccezionali.

(...)

112 Pertanto, solo in casi eccezionali e solo qualora l'onere amministrativo derivante da un esame concreto e individuale dei documenti si riveli particolarmente gravoso, superando così i limiti di quanto può ragionevolmente essere richiesto, può essere ammessa una deroga a tale obbligo di esame dei documenti (v., per analogia, sentenza Kuijer II, cit., punto 57).

113 Inoltre, nella misura in cui il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni costituisce un approccio da adottare in linea di principio, spetta all'istituzione che invoca un'eccezione relativa all'irragionevolezza del compito derivante dalla domanda l'onere della prova dell'entità di tale compito."

3.15 Come indicato in precedenza, l'OLAF ha spiegato che l'elenco al quale il denunciante desidera avere accesso non esiste ancora, ma dovrebbe essere creato per primo. La presente causa non riguarda quindi una domanda di accesso a documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001, bensì una domanda di elenco di documenti che devono ancora essere preparati. Il Mediatore ritiene, tuttavia, che la giurisprudenza summenzionata possa essere applicata anche al caso in esame, in particolare dal momento che la preparazione di un elenco di documenti, sulla base di dati o materiali già disponibili in formato elettronico, non può essere più onerosa e dispendiosa in termini di tempo rispetto all'esame della possibilità di concedere l'accesso ai documenti stessi.

3.16 L'OLAF ha sempre sostenuto che il rispetto della richiesta del denunciante costituirebbe un onere di lavoro sproporzionato. Tuttavia, solo nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione del Mediatore l'OLAF ha fornito argomentazioni più specifiche a sostegno di tale affermazione.

3.17 L'unico elemento concreto menzionato in precedenza era la cifra di 8 000 documenti cui l'OLAF aveva già fatto riferimento nella sua lettera al denunciante del 28 giugno 2005. Secondo tale lettera, l'OLAF avrebbe dovuto redigere un elenco di 8 000 documenti per reperire le informazioni richieste dal denunciante. Tuttavia, questa cifra sembrerebbe includere molti documenti che non sono coperti dalla richiesta del denunciante. Il Mediatore ha esaminato l'elenco della corrispondenza relativa agli ultimi tre mesi del 2004 che l'OLAF ha fornito al denunciante come gesto di buona volontà. Tale elenco comprende circa 300 documenti, di cui solo una piccola parte (circa 60 documenti) era pertinente per il denunciante in quanto riguardava la corrispondenza con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi. Il Mediatore ritiene pertanto altamente probabile che il numero complessivo dei documenti che corrispondono alla richiesta del denunciante sia di gran lunga inferiore a quello fornito dall'OLAF.

3.18 Nella sua risposta a un'interrogazione rivoltale dal Mediatore, l'OLAF ha sostenuto di aver creato l'elenco che aveva fornito effettuando una ricerca per via elettronica di tutta la corrispondenza inviata o proveniente dalle autorità tedesche. Secondo l'OLAF, non vi era alcuna possibilità di limitare tale ricerca informatica alla corrispondenza scambiata con le autorità del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi, in quanto il software non avrebbe consentito tale perfezionamento nella ricerca. L'OLAF ha spiegato che la corrispondenza pertinente non è mai stata indirizzata a un governo in quanto tale, ma ha indicato un servizio o un'autorità specifici del governo come destinatari o mittenti. Secondo l’OLAF, pertanto, non esisteva una parola di ricerca adeguata che si potesse utilizzare. L’OLAF ha sostenuto che sarebbe quindi necessario che un membro del personale riveda ogni voce dell’elenco e cancelli manualmente tutte le voci che non implicano corrispondenza con il governo federale tedesco e con i governi dei Länder tedeschi. Secondo l'OLAF, ciò sarebbe più oneroso che creare un elenco di tutta la corrispondenza da e verso le autorità tedesche. Nel suo parere circostanziato, l'OLAF ha ribadito la sua argomentazione secondo cui, anche ammettendo che solo uno dei cinque documenti dell'elenco originale fosse pertinente, trattare la richiesta del denunciante comporterebbe comunque il riesame di 8000 voci da parte del personale dell'OLAF per perfezionare l'elenco al di là di quanto era possibile dalla ricerca "Adonis".

3.19 Questo argomento non convince il Mediatore. È vero che l'elenco fornito dall'OLAF al denunciante conferma che la corrispondenza dell'OLAF non è indirizzata al governo federale o a uno dei governi dei Länder in quanto tali, bensì a un servizio o a un'autorità specifici. Va notato, tuttavia, che il "servizio o autorità specifico" in questo caso è il ministero o il ministro competente nel governo interessato. Dall'esame dell'elenco summenzionato emerge che tutte le voci, tranne una, che sembrerebbero pertinenti per le richieste del denunciante sono indicate come corrispondenza con un "ministero" tedesco (federale o del Land). L'equivalente tedesco ("ministero") è sempre indicato, sia come una parola separata o come parte di un composto come "Bundesministerium" ("ministero federale"). L'unica eccezione è una lettera ricevuta da un "ministro" tedesco (in tedesco, "ministro"). Non sembra pertanto escluso che, effettuando un'ulteriore ricerca, utilizzando un termine di ricerca come "Ministro", l'OLAF possa facilmente rimuovere tutti quei documenti che non sono pertinenti ai presenti fini. Il Mediatore, pertanto, non è convinto che i problemi tecnici cui l'OLAF ha fatto riferimento siano tali che l'OLAF dovrebbe necessariamente dedicare una quantità sproporzionata di tempo e di lavoro per redigere un elenco comprendente tutta la sua corrispondenza con il governo federale tedesco e con i governi dei Länder tedeschi.

3.20 È vero che, anche supponendo che solo uno su cinque degli elementi inclusi nell'elenco originario di tutta la corrispondenza con le autorità tedesche fosse pertinente, ciò si tradurrebbe comunque in un elenco definitivo di circa 1600 elementi pertinenti per l'intero periodo di cinque anni.

3.21 Il Mediatore riconosce che l'esame di tale elenco al fine di accertare che esso non contenga dati riservati può richiedere un notevole lavoro.

3.22 Tuttavia, il Mediatore continua a ritenere che l'OLAF non abbia dimostrato che il lavoro così richiesto sarebbe sproporzionato. Questo punto di vista si basa sui seguenti motivi.

3.23 In primo luogo, il Mediatore non è convinto che produrre una versione dell'elenco pertinente che non divulghi informazioni riservate sia complicato e dispendioso in termini di tempo come sostiene l'OLAF. L'OLAF ha chiarito che per quanto riguarda l'elenco fornito (che copre gli ultimi tre mesi del 2004), ritiene che limitare tale elenco alle voci corrispondenti alla richiesta del denunciante sarebbe più oneroso che fornire elenchi che indichino anche la corrispondenza con altre autorità in Germania, in quanto sarebbe quindi necessario che un membro del personale riveda ogni voce dell'elenco e sopprima manualmente tutte le voci che non comportano la corrispondenza con il governo federale tedesco e i governi dei Länder tedeschi. Anche supponendo che tale eliminazione manuale degli invii di corrispondenza non pertinenti fosse necessaria (il che appare dubbio, v. supra, paragrafo 3.19), sembrerebbe ovvio che l’opera in questione, per quanto noiosa, non richiederebbe più di pochi secondi per invio. Infatti, sarebbe sufficiente accertare, nell’ultima delle quattro caselle figuranti nell’elenco pertinente, se il mittente o il destinatario di una determinata lettera fosse un ministero o un ministro del governo federale o di uno dei governi dei Länder in Germania e, in caso di constatazione negativa, sopprimere la voce in questione. È inoltre evidente che tale lavoro potrebbe essere svolto da una persona che non dispone di alcuna ulteriore conoscenza del contenuto della corrispondenza in questione. Tuttavia, l'OLAF ha anche affermato di dover controllare tutte le voci dell'elenco al fine di garantire il rispetto del segreto professionale, della protezione dei dati e degli obblighi nazionali in materia di segreto giudiziario. Nel caso dell'elenco divulgato, ciò significava che l'OLAF doveva controllare tutte le 300 voci anziché le 60 pertinenti. Se farlo è - come suggerito dall'OLAF - meno oneroso che eliminare gli elementi non pertinenti, è difficile evitare di concludere che l'esame pertinente non può richiedere molto tempo e che la preparazione degli elenchi pertinenti non può essere eccessivamente onerosa, anche se tale elenco dovesse comprendere più di mille elementi.

3.24 In secondo luogo, l'OLAF ha sottolineato che, pur ritenendo che il soddisfacimento delle richieste del denunciante nella loro interezza richiederebbe uno sforzo sproporzionato da parte sua, resta pronto ad assistere il denunciante a condizione che egli riduca la sua richiesta. L'OLAF ha insistito sul fatto che il suggerimento del denunciante di poter fornire a rate le informazioni che stava cercando non era accettabile, in quanto ciò non avrebbe influito sulla quantità complessiva di lavoro richiesto. È certamente vero che il denunciante continua a insistere affinché l'OLAF gli fornisca tutte le informazioni di cui ha bisogno. Tuttavia, secondo il Mediatore, ripartire il lavoro in questione su un periodo di tempo più lungo avrebbe chiaramente reso più facile per l'OLAF soddisfare i desideri del denunciante. Il Mediatore continua pertanto a ritenere che la proposta formulata dal denunciante sia sensata e costruttiva e che debba essere presa in considerazione nell'esaminare se il trattamento della sua richiesta avrebbe richiesto uno sforzo sproporzionato da parte dell'OLAF.

3.25 In terzo luogo, occorre tener conto del fatto che la possibilità per un'amministrazione di invocare il fatto che il trattamento di una domanda comporterebbe un lavoro amministrativo irragionevole è, come ha dichiarato il Tribunale di primo grado nella sentenza nella causa T-2/03, applicabile solo in "circostanze eccezionali". La Corte ha inoltre confermato che è l’istituzione che intende avvalersi di tale eccezione a dover sostenere l’onere della prova al riguardo (16). Secondo il Mediatore, l'OLAF non ha stabilito che fornire al denunciante le informazioni da lui richieste richiederebbe effettivamente una mole di lavoro irragionevole e sproporzionata da parte sua. Sebbene il numero dei documenti oggetto della presente richiesta sembri considerevole, non va dimenticato che l'OLAF non deve decidere se sia possibile concedere l'accesso a tali documenti, ma semplicemente se la descrizione dell'oggetto degli invii di corrispondenza in questione disponibile sul sistema "Adonis" contenga dati riservati che dovrebbero essere rimossi prima che l'elenco possa essere divulgato o, in casi eccezionali, se un documento sia così sensibile da non poter essere menzionato affatto in tale elenco. Nella misura in cui ciò può essere dedotto dalle informazioni contenute nell'elenco messo a disposizione, sembrerebbe che la quantità di informazioni per voce che doveva essere controllata dall'OLAF fosse molto limitata (17).

3.26 In quarto luogo, e soprattutto, affinché i cittadini possano esercitare i loro diritti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, devono sapere quali documenti sono in possesso dell'amministrazione interessata. Finché non esiste un registro facilmente accessibile che elenchi tali documenti o finché tale registro non è sufficientemente completo, le istituzioni e gli organi dell'UE devono pertanto essere pronti a fornire ai cittadini elenchi ad hoc dei documenti in loro possesso, anche se la preparazione di tali elenchi costituisce un onere considerevole per loro. In tale contesto, il Mediatore desidera confermare di essere d'accordo sul fatto che le risorse dell'OLAF devono essere destinate principalmente al compito principale cui ha fatto riferimento. Tuttavia, ciò non significa che l'OLAF debba essere esonerato dal suo dovere, a seguito del suo status di parte della Commissione, di rispettare gli obblighi derivanti dal regolamento (CE) n. 1049/2001.

3.27 Il Mediatore ritiene che un'ulteriore questione debba essere affrontata in questo contesto, anche se non è pertinente per trattare il caso in esame. In più di un'occasione l'OLAF ha fatto riferimento al fatto che il Mediatore stesso non dispone di un registro facilmente accessibile dei documenti in suo possesso. Il Mediatore ritiene utile sottolineare che tale registro della corrispondenza in entrata e in uscita esiste effettivamente presso l'Ufficio del Mediatore europeo ed è mantenuto e aggiornato in permanenza. Il registro contiene collegamenti alla versione digitalizzata di tutti i documenti inviati o ricevuti dal 2002. Se questo registro non è ancora direttamente disponibile su Internet, è proprio perché i requisiti tecnici che devono essere messi in atto, con l'obiettivo di garantire la riservatezza di determinati documenti, sono ancora in fase di elaborazione. Nel frattempo, se un cittadino volesse essere informato dei documenti inviati o ricevuti dal Mediatore e in suo possesso, l'amministrazione del Mediatore sarebbe in grado di fornire l'elenco di tale corrispondenza e dei documenti specifici in questione. Ovunque venga presentata tale richiesta, i servizi del Mediatore si adopereranno al massimo per fornire quanto prima ai cittadini le informazioni richieste. L'ufficio del Mediatore dispone inoltre di un registro completo di tutta la corrispondenza e dei documenti inviati, ricevuti o prodotti nell'ambito delle sue indagini. Tale registro dei documenti relativi alle denunce e alle indagini è completamente digitalizzato e comprende tutte le indagini del Mediatore dalla sua creazione nel 1996. Il Mediatore desidera sottolineare che la sua amministrazione deve ovviamente essere soggetta agli stessi (se non più rigorosi) requisiti in materia di trasparenza e di orientamento al servizio che si aspetta siano rispettati da tutte le altre istituzioni e organi comunitari.

3.28 Alla luce di queste considerazioni, il Mediatore ritiene che l'OLAF non abbia stabilito che la preparazione dell'elenco richiesto dal denunciante costituirebbe un onere sproporzionato.

3.29 In tali circostanze, il Mediatore ritiene che l'OLAF non abbia fornito un valido motivo per non aver dato seguito alla richiesta del denunciante di accedere a un elenco completo della corrispondenza che aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004. Si tratta di un ulteriore caso di cattiva amministrazione.

4 Conclusione

4.1 Sulla base delle indagini del Mediatore in merito alla presente denuncia, è necessario formulare le seguenti osservazioni critiche:

A norma dell'articolo 23 del codice europeo di buona condotta amministrativa (18), le richieste di accesso del pubblico ai documenti sono trattate conformemente alle norme e ai principi di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001.

Per quanto riguarda le questioni procedurali, il Mediatore ritiene che l'OLAF abbia agito in modo errato, dato che, (1) nella sua prima risposta al denunciante, non ha informato il denunciante del suo diritto di presentare una domanda di conferma, (2) contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva anche deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) ha indicato al denunciante, dopo aver ricevuto la domanda di conferma di quest'ultimo, che non sarebbe stata data risposta a ulteriori lettere; e 4) la sua risposta alla domanda di conferma di accesso del denunciante non lo informava del suo diritto di proporre un ricorso o di presentare una denuncia al Mediatore. Si tratta di casi di cattiva amministrazione. Il Mediatore ritiene importante sottolineare che la sua conclusione sarebbe stata diversa per quanto riguarda i punti 1), 2) e 4) se l'OLAF avesse chiarito fin dall'inizio che considerava la richiesta del denunciante una richiesta di informazioni e non una richiesta di accesso ai sensi del regolamento 1049/2001.

Per quanto riguarda il merito del caso, il Mediatore ritiene che O LAF non abbia fornito un motivo valido per non aver ottemperato alla richiesta del denunciante di accedere a un elenco completo della corrispondenza che aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004 . Si tratta di un ulteriore caso di cattiva amministrazione.

4.2 L'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore europeo prevede che, dopo aver formulato un progetto di raccomandazione e dopo aver ricevuto il parere circostanziato dell'istituzione o dell'organo interessato, il Mediatore trasmetta una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione o all'organo interessato.

4.3 Nella sua relazione annuale per il 1998, il Mediatore ha sottolineato che la possibilità per lui di presentare una relazione speciale al Parlamento europeo ha un valore inestimabile per il suo lavoro. Aggiunge che le relazioni speciali non dovrebbero pertanto essere presentate troppo frequentemente, ma solo in relazione a questioni importanti in cui il Parlamento può intervenire per assistere il Mediatore (19). La relazione annuale per il 1998 è stata presentata al Parlamento europeo e da esso approvata.

4.4 Come accennato in precedenza, la presente causa riguarda una richiesta di accesso a un elenco di documenti. Per quanto importante possa essere la questione per il denunciante, il Mediatore ritiene che le probabili conseguenze della cattiva amministrazione individuate nel caso di specie non siano di natura sufficientemente grave da giustificare la presentazione di una relazione speciale al Parlamento europeo.

4.5 Il Mediatore invierà pertanto una copia di tale decisione all'OLAF e includerà una breve sintesi nella relazione annuale per il 2007 che sarà presentata al Parlamento europeo. Il Mediatore archivia quindi il caso.

4.6 Anche il direttore generale dell'OLAF sarà informato di tale decisione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) GU 2001, L 145, pag. 43.

(2) Codice di buona condotta amministrativa per il personale della Commissione europea nelle relazioni con il pubblico. Tale codice è stato aggiunto come allegato al regolamento interno della Commissione (GU 2000, L 308, pag. 26).

(3) GU 2001, L 345, pag. 94.

(4) Decisione del Parlamento europeo 9 marzo 1994, 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore (GU L 113, pag. 15).

(5) Il progetto di raccomandazione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) I dettagli sono riportati nel progetto di raccomandazione stesso, disponibile sul sito web del Mediatore.

(7) Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, Racc. 2005, pag. II-1121, punto 99.

(8) GU 2001, L 145, pag. 43.

(9) Codice di buona condotta amministrativa per il personale della Commissione europea nelle relazioni con il pubblico. Tale codice è stato aggiunto come allegato al regolamento interno della Commissione (GU 2000, L 308, pag. 26).

(10) Disponibile sul sito web del Mediatore europeo (http://www.ombudsman.europa.eu).

(11) GU 2001, L 345, pag. 94.

(12) La disposizione fa riferimento al "direttore dell'OLAF". L’articolo 12 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’OLAF (GU 1999, L 136, pag. 1), precisa che la persona cui si fa riferimento è il capo dell’OLAF che, secondo la nomenclatura utilizzata dalla Commissione, utilizza il titolo di «direttore generale».

(13) Entrambi i documenti sono disponibili sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(14) Questa questione di principio è stata sollevata in una recente denuncia contro la Commissione (denuncia 3208/2006/GG) presentata da Statewatch, una ONG del Regno Unito. L'indagine su questo caso è ancora pendente.

(15) Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, Racc. 2005, pag. II-1121.

(16) Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, Racc. 2005, pag. II-1121, punti 103 e 112.

(17) Per citare un esempio, questo elenco contiene un riferimento a una lettera del "Bundeszentrum [in effetti, il titolo corretto sarebbe 'Bundeszentrale'] für Politische Bildung", un ente pubblico la cui missione è quella di promuovere la consapevolezza e la conoscenza dei cittadini delle questioni politiche. L'oggetto della presente lettera (che chiaramente non è pertinente per la richiesta del denunciante) è descritto come segue: "'Aus Politik und Zeitgeschichte', B 44/20[0]4". In altri termini, tale descrizione si limita a un semplice riferimento a una pubblicazione che l’autorità tedesca avrebbe presumibilmente inviato all’OLAF. È molto probabile che questa sia l'informazione che si trova anche nel sistema Adonis stesso.

(18) Disponibile sul sito web del Mediatore europeo (http://www.ombudsman.europa.eu).

(19) Relazione annuale 1998, pagg. 27-28.