Strasburgo, 16 novembre 2007

Egregio signor T.,

Il 29 giugno 2005 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo in merito al trattamento di una richiesta di accesso a documenti da Lei presentata all'Ufficio europeo per la lotta antifrode ("OLAF").

L’8 luglio 2005 ho trasmesso la denuncia al direttore generale dell’OLAF, chiedendo che fosse presentato un parere entro il 30 settembre 2005.

In un'e-mail inviata il 22 luglio 2005, Lei mi ha informato che desiderava anche denunciare il trattamento di un'altra richiesta di accesso ai documenti da Lei presentata all'OLAF.

Il 30 agosto 2005 ho informato l'OLAF della Sua ulteriore affermazione. Dato che l'oggetto delle due richieste di accesso era simile e che l'OLAF aveva respinto tali richieste per motivi apparentemente identici, ho ritenuto che il modo più ragionevole per procedere fosse includere il reclamo sollevato nell'e-mail del 22 luglio 2005 nell'ambito della presente indagine. Ho pertanto chiesto all'OLAF di rispondere alla Sua ulteriore affermazione nel suo parere sulla presente denuncia. Al fine di concedere all'OLAF tempo sufficiente per farlo, ho prorogato il termine per la presentazione del parere fino al 31 ottobre 2005.

L'OLAF ha inviato il suo parere il 28 ottobre 2005 (originale inglese) e il 28 novembre 2005 (traduzione tedesca). Le ho trasmesso l'11 novembre 2005 (originale in inglese) e il 29 novembre 2005 (traduzione in tedesco) con un invito a presentare osservazioni, che Lei ha inviato il 21 novembre 2005.

Il 13 dicembre 2005 ho chiesto all’OLAF di fornire ulteriori informazioni in merito a questo caso. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno. L'OLAF ha inviato la sua risposta il 31 gennaio 2006.

Dato che la lettera dell'OLAF rispondeva solo a due delle tre domande che gli avevo posto, con lettera del 10 febbraio 2006 gli ho chiesto di rispondere alla domanda rimanente. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

Il 2 marzo 2006 l’OLAF ha risposto alla mia lettera del 10 febbraio 2006. Le ho trasmesso la presente risposta il 15 marzo 2006 per le Sue osservazioni, da Lei inviate il 10 aprile 2006.

L'11 luglio 2006 i miei servizi Le hanno telefonato per verificare quali documenti avesse in mente al momento di presentare la Sua richiesta all'OLAF.

Il 12 luglio 2006 ho chiesto all'OLAF e alla Commissione europea di fornire ulteriori informazioni sul Suo caso. Nelle mie lettere ho chiesto che tali informazioni fossero fornite entro il 15 settembre 2006. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

Con lettera del 13 luglio 2006, la Commissione ha chiesto una proroga del termine di risposta fino al 31 ottobre 2006. Nella mia risposta del 17 luglio 2006 ho informato la Commissione di ritenere sufficiente una proroga fino al 15 ottobre 2006.

In una e-mail inviata il 17 luglio 2006, Lei mi ha informato di aver ricevuto la mia lettera che La informava delle ulteriori indagini.

Il 15 settembre 2006 l’OLAF ha risposto alla mia richiesta di ulteriori informazioni. La risposta della Commissione è pervenuta il 19 ottobre 2006.

Il 23 ottobre 2006 Le ho trasmesso le versioni originali in inglese di tali risposte. Le traduzioni in tedesco Le sono state trasmesse il 30 (OLAF) e il 31 ottobre (Commissione) 2006.

Il 1° novembre 2006 Lei mi ha presentato osservazioni in merito a tali risposte.

Il 14 dicembre 2006 ho presentato all'OLAF una proposta di soluzione amichevole. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

L'OLAF ha risposto a tale proposta il 30 gennaio 2007. Dopo aver esaminato tale risposta, mi è sembrato che l'OLAF avrebbe potuto trascurare alcuni passaggi della mia proposta. Il 31 gennaio 2007 ho pertanto invitato l'OLAF a presentare eventuali ulteriori osservazioni. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

Il 28 febbraio 2007 l’OLAF mi ha trasmesso ulteriori osservazioni. Le ho trasmesso queste osservazioni e la risposta dell'OLAF alla mia proposta di soluzione amichevole in data 8 marzo 2007 per le Sue osservazioni, da Lei inviate il 20 marzo 2007.

Il 15 maggio 2007 ho inviato all'OLAF un progetto di raccomandazione. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno.

L'OLAF ha inviato il suo parere circostanziato il 24 luglio 2007 (originale inglese) e il 7 agosto 2007 (traduzione tedesca). L'ho trasmesso il 29 agosto 2007, con l'invito a formulare osservazioni entro il 30 settembre 2007.

Non sono pervenute osservazioni di questo tipo da parte Sua.

Le scrivo ora per comunicarle i risultati delle indagini che sono state effettuate.

LA RECLAMO

Contesto

Il 30 marzo 2005 il denunciante (un giornalista tedesco) ha presentato una richiesta di accesso ai documenti al Segretariato generale della Commissione europea. La richiesta si basava sul regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(1) ("regolamento 1049/2001"). Nella sua richiesta, ha chiesto l'accesso a "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2003 e nel 2004". Il denunciante ha aggiunto che tale elenco dovrebbe comprendere la data, i nomi del mittente e del destinatario e l'oggetto delle lettere.

Il 14 aprile 2005 il sig. P. (direttore dell’OLAF) ha informato il denunciante che non era possibile fornirgli il documento richiesto in quanto tale documento non esisteva.

Lo stesso giorno, in risposta a tale messaggio, il denunciante ha presentato quella che ha definito una domanda di conferma. Il denunciante ha sostenuto che la dichiarazione del sig. P. appariva in contraddizione con l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Secondo il denunciante, tale disposizione prevedeva che "tutti" i documenti fossero elencati in un registro accessibile al pubblico. Il denunciante ha sottolineato che la sua richiesta mirava a ottenere un estratto di tale registro. Egli ha osservato che la Commissione e altri organismi comunitari gli avevano fornito, in passato, tali estratti o li avevano prodotti su sua richiesta. Il denunciante ha pertanto rinnovato la sua richiesta di accesso. Sottolinea che, in alternativa, si accontenterà anche di ricevere un elenco completo di tutta la corrispondenza dell'OLAF con terzi nel 2003 e nel 2004, nonché di tutti gli altri documenti redatti dall'OLAF.

Nella sua risposta dell’11 maggio 2005, il sig. P. ha sostenuto che l’articolo 11 del regolamento n. 1049/2001 non obbligava le istituzioni interessate a iscrivere tutti i documenti nel registro. Il sig. P. osserva che la Commissione ha istituito un registro per quanto riguarda i suoi documenti essenziali. È stato fornito un riferimento al sito web del registro della Commissione. Il sig. P. ha inoltre sottolineato che non esisteva un elenco della corrispondenza dell'OLAF come richiesto dal denunciante e che sarebbe stato un onere sproporzionato per l'OLAF produrne una. Conclude affermando che, dato che questa era già stata la seconda domanda formulata dal denunciante in merito alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza, ai sensi del punto 4 del codice di condotta della Commissione(2) ("il codice della Commissione"), sarebbe considerata ripetitiva e non sarebbe pertanto oggetto di risposta.

Il 20 maggio 2005 il denunciante ha presentato una denuncia al segretario generale della Commissione e al direttore generale dell'OLAF, nella quale ha ribadito il suo punto di vista sul merito della questione. Il denunciante ha riconosciuto che il registro della Commissione non costituiva un elenco completo di tutti i documenti. Ha aggiunto, tuttavia, che la Commissione sembrava consapevole del fatto che il suo registro non rispettava i requisiti di cui all'articolo 11 del regolamento 1049/2001 e che gli erano sempre stati forniti, su richiesta, elenchi di documenti che sembravano completi. Il denunciante ha inoltre criticato (1) il fatto che il sig. P. non lo avesse informato, nella sua lettera del 14 aprile 2005, del suo diritto di presentare una domanda di conferma; (2) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) il fatto che il sig. P. aveva indicato che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) il fatto che la lettera dell'11 maggio 2005 non lo informava del suo diritto di presentare un ricorso o una denuncia al Mediatore.

Il 10 giugno 2005 il direttore generale dell'OLAF ha informato il denunciante che, data la complessità delle questioni sollevate dalla sua e-mail del 20 maggio 2005, sarebbe stata inviata una risposta entro il 28 giugno 2005 e ha chiesto la comprensione del denunciante.

Denuncia 2174/2005/GG

In una denuncia al Mediatore, presentata il 13 giugno 2005 (denuncia 2174/2005/GG), il denunciante sosteneva che gli era stato negato l'accesso ai documenti, che l'OLAF e la Commissione avevano violato varie disposizioni pertinenti e che i suoi diritti di cittadino erano stati violati. Il denunciante ha sostenuto che, in considerazione del fatto che la sua richiesta di accesso era già stata presentata il 30 marzo 2005, un ulteriore ritardo, come annunciato nella lettera del 10 giugno 2005, era inaccettabile.

Nella sua decisione del 24 giugno 2005 su tale denuncia, il Mediatore ha osservato che l'OLAF aveva annunciato che avrebbe risposto alla denuncia del denunciante del 20 maggio 2005 entro il 28 giugno 2005. Dato che tale risposta era destinata a rivestire una certa importanza per il caso del denunciante, non sembrava opportuno avviare un'indagine prima dell'invio di tale risposta o della scadenza di tale termine. Era vero che questo avrebbe causato qualche ulteriore ritardo. Va osservato, tuttavia, che se il Mediatore decidesse di avviare un'indagine, dovrebbe dare alla Commissione e/o all'OLAF almeno due mesi per fornire un parere. L'apertura di un'indagine sulla denuncia non farebbe quindi risparmiare tempo. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha informato il denunciante che non vi erano motivi sufficienti per un'indagine.

La nuova denuncia

Il 29 giugno 2005 il denunciante ha rinnovato la sua denuncia. La presente lettera è stata pertanto registrata come nuova denuncia (denuncia 2350/2005/GG).

Il denunciante ha sottolineato che l'OLAF aveva nel frattempo risposto alla sua lettera del 20 maggio 2005. Ha aggiunto, tuttavia, che la risposta non era soddisfacente. In tale risposta del 28 giugno 2005, il sig. P. ha sottolineato che il denunciante aveva presentato due richieste di accesso agli elenchi di documenti, la prima il 30 marzo 2005 (riguardante la corrispondenza dell'OLAF con le autorità tedesche nel 2003 e 2004) e la seconda il 20 maggio 2005 (riguardante la corrispondenza dell'OLAF con le autorità tedesche nel 2000, 2001 e 2002). L'OLAF ha confermato che tali elenchi non esistevano e che le richieste erano state pertanto trattate come richieste di informazioni. Secondo il sig. P., fornire le informazioni richieste richiederebbe l’elaborazione di un elenco di circa 8 000 documenti. Ciò richiederebbe quindi, secondo l'OLAF, uno sforzo sproporzionato. Tuttavia, l'OLAF era pronto ad aiutare il più possibile. Ha pertanto chiesto al denunciante di fornire informazioni più specifiche sulla corrispondenza a cui era interessato (ad esempio, nome del mittente o del destinatario, data o riferimento).

Nella sua denuncia, il denunciante sosteneva, in sostanza, che la Commissione e l’OLAF non avevano trattato correttamente, né nel merito né nella procedura, la sua domanda di accesso presentata il 30 marzo 2005, la domanda di conferma presentata il 14 aprile 2005 e la denuncia del 20 maggio 2005.

Il denunciante ha sottolineato che l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedeva che ogni documento dovesse essere incluso in un registro. Secondo il denunciante, non vi era dubbio che tale elenco esistesse, dato che tutti i documenti dell'OLAF a lui noti avevano un numero.

E-mail del denunciante del 22 luglio 2005

In un'e-mail inviata il 22 luglio 2005, il denunciante ha spiegato di aver presentato alla Commissione, il 20 maggio 2005, un'ulteriore richiesta di accesso ai documenti. La richiesta si basava nuovamente sul regolamento (CE) n. 1049/2001. Nella sua richiesta, ha chiesto l'accesso a "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001 e 2002". Nella summenzionata lettera del 28 giugno 2005, il sig. P. lo aveva informato che tale elenco non esisteva e che la richiesta era stata pertanto trattata come una richiesta di informazioni. Il 29 giugno 2005 il denunciante aveva presentato una domanda di conferma. Nella sua risposta del 15 luglio 2005, il sig. P. aveva confermato la posizione dell'OLAF.

Nella sua e-mail del 22 luglio 2005, il denunciante ha informato il Mediatore che intendeva denunciare tale decisione.

L'INCHIESTA

L'approccio del Mediatore

La denuncia originaria era rivolta sia alla Commissione che all'OLAF. Tuttavia, dato che l'OLAF (e solo l'OLAF) sembrava aver gestito la questione fin dall'inizio, il Mediatore ha ritenuto che non vi fossero motivi sufficienti per un'indagine nei confronti della Commissione.

L’8 luglio 2005 il Mediatore ha quindi inviato la denuncia all’OLAF, chiedendo che fosse presentato un parere entro il 30 settembre 2005.

Il 22 luglio 2005 il denunciante ha informato il Mediatore che intendeva denunciare un'ulteriore decisione dell'OLAF che negava l'accesso ai documenti. Dato che le argomentazioni e le accuse presentate dal denunciante in questa e-mail erano mutatis mutandis identiche a quelle presentate nella denuncia iniziale, il Mediatore ha ritenuto che avrebbe senso estendere l'ambito di applicazione della presente denuncia in modo da coprire anche il trattamento da parte dell'OLAF della seconda richiesta di accesso.

Il 30 agosto 2005 il Mediatore ne ha informato l'OLAF, prorogando il termine per la presentazione del parere fino al 31 ottobre 2005.

Parere dell'OLAF

Nel suo parere l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Il regolamento 1049/2001 prevedeva che, qualora una domanda iniziale di accesso ai documenti non fosse stata pienamente soddisfatta, il richiedente dovesse essere informato della possibilità di presentare una domanda di conferma. Qualora anche la domanda di conferma fosse stata respinta, il richiedente doveva essere informato della possibilità di presentare ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado o al Mediatore. Tuttavia, tali procedure non si applicavano quando veniva presentata una domanda per un documento che non esisteva, in quanto era impossibile concedere l'accesso a un documento inesistente. La domanda è stata invece trattata come una richiesta di informazioni, conformemente all'articolo 4 del codice della Commissione. Ai sensi di tale codice, il funzionario responsabile era tenuto a fornire al pubblico le informazioni richieste o a informarlo dei motivi per cui le informazioni non potevano essere fornite. Tuttavia, non vi era alcun obbligo di informare la persona del diritto di presentare una domanda di conferma o dei mezzi di ricorso a sua disposizione, in quanto tali procedure non si applicavano a una richiesta di informazioni.

L’OLAF aveva fornito al denunciante le informazioni da lui richieste, vale a dire che l’elenco dei documenti da lui richiesti non esisteva, che per fornirgli tali informazioni per tutti gli anni in questione l’OLAF avrebbe dovuto creare un elenco di oltre 8 000 documenti e che si sarebbe trattato di un onere amministrativo sproporzionato.

Di conseguenza, il trattamento da parte dell'OLAF delle richieste del denunciante era stato pienamente conforme ai requisiti del codice della Commissione.

L’articolo 11 del regolamento n. 1049/2001 prevede quanto segue:

"Registri

1. Per rendere effettivi i diritti dei cittadini ai sensi del presente regolamento, ciascuna istituzione fornisce al pubblico l'accesso a un registro dei documenti. L'accesso al registro dovrebbe essere fornito in formato elettronico. I riferimenti ai documenti sono iscritti senza indugio nel registro.
2. Per ciascun documento il registro contiene un numero di riferimento (compreso, se del caso, il riferimento interistituzionale), l'oggetto e/o una breve descrizione del contenuto del documento e la data in cui è stato ricevuto o redatto e registrato nel registro. I riferimenti sono fatti in modo da non pregiudicare la tutela degli interessi di cui all'articolo 4.
3. Le istituzioni adottano immediatamente le misure necessarie per istituire un registro che sarà operativo entro il 3 giugno 2002."

L'articolo 8 della decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom della Commissione, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno(3), che attua l'articolo 11 del regolamento 1049/2001, riguarda la copertura del registro. Esso dispone quanto segue:

"La copertura del registro di cui all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 è estesa gradualmente. Essa è annunciata sulla homepage di EUROPA."

La Commissione aveva adottato misure sostanziali per attuare tali requisiti. Come spiegato al denunciante nella lettera dell'11 maggio 2005, la Commissione aveva esercitato il suo potere discrezionale creando un registro dei suoi documenti più importanti. Al denunciante era stato fornito un link a tale registro. Sulla homepage "Europa" è stata fatta la seguente dichiarazione per quanto riguarda il registro della Commissione:

"La Commissione ha pertanto deciso di creare un registro che elenchi in primo luogo determinate categorie di documenti, in primo luogo i documenti legislativi con i numeri COM, C e SEC e altre categorie quali gli ordini del giorno e i verbali delle riunioni della Commissione. Questo registro contiene solo riferimenti a documenti prodotti a partire dal 1o gennaio 2001. La copertura sarà gradualmente estesa ad altre categorie di documenti."

Poiché l'OLAF faceva parte della Commissione, ha partecipato al registro della Commissione e, di conseguenza, vi sono stati inclusi documenti relativi alla politica antifrode e al settore delle attività dell'OLAF. Il registro era in continua evoluzione per includere un numero sempre crescente di documenti. In tal modo, la Commissione e l'OLAF avevano pienamente soddisfatto i requisiti di cui all'articolo 11.

Il denunciante ha citato le parole "ogni documento" di cui all'articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 al di fuori del contesto per suggerire che tutti i documenti di un'istituzione dovessero essere inclusi nel suo registro. Tuttavia, tale paragrafo specificava semplicemente il tipo di informazioni da includere per ciascun documento elencato nel registro. Essa non ha stabilito l'obbligo di elencare tutti i documenti di un'istituzione. L'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e l'articolo 8 delle disposizioni di esecuzione della Commissione tacciono in merito a quali documenti debbano essere inseriti nel registro, lasciando all'istituzione la discrezionalità di attuare tale requisito in modo adeguato. Come illustrato in precedenza, la Commissione aveva esercitato il suo potere discrezionale a tale riguardo in buona fede.

Per i motivi sopra esposti, il trattamento delle richieste del denunciante da parte dell'OLAF è stato pienamente corretto.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto la sua denuncia e ha formulato le seguenti ulteriori osservazioni:

L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 prevede quanto segue: "I riferimenti ai documenti devono essere registrati nel registro senza indugio." Ciò non potrebbe essere interpretato altrimenti che nel senso che tutti i documenti devono essere inclusi nel registro non appena sono prodotti. Tale interpretazione è stata corroborata dall'articolo 9 del regolamento, il quale stabilisce che, per quanto riguarda i documenti "sensibili", occorre valutare quali riferimenti devono essere fatti nel registro e che tali documenti devono essere iscritti nel registro "solo con il consenso dell'originatore". Si doveva quindi concludere che il legislatore aveva previsto che, in linea di principio, tutti i documenti dovessero essere iscritti in un registro pubblico, ma aveva previsto eccezioni per documenti specifici. Il rifiuto dell'OLAF sarebbe pertanto legittimo se i documenti pertinenti rientrassero nelle categorie di cui all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, ciò non era manifestamente il caso e non era stato nemmeno invocato dall'OLAF.

La Commissione sembrava prendere meno seriamente l'obbligo di tenere un registro rispetto alla formulazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. Sebbene il regolamento fosse in vigore dal 3 dicembre 2001 e il registro fosse stato concepito per essere operativo entro il 3 giugno 2002, la Commissione aveva finora compiuto un solo passo, vale a dire la pubblicazione di un elenco di documenti COM, C e SEC. Mentre il Consiglio e il Parlamento avevano istituito registri relativamente completi, la Commissione stava di fatto persino riducendo i suoi registri pubblici. Mentre il Presidente Prodi aveva pubblicato un elenco (incompleto) di corrispondenza, il suo successore alla presidenza della Commissione, il Presidente Barroso, aveva deciso di porre fine a tale pratica.

Nel suo "Documento di lavoro dei servizi della Commissione - Relazione del gruppo di lavoro interdipartimentale su una possibile iniziativa europea per la trasparenza", pubblicato di recente, la Commissione ha riconosciuto che l'ambito di applicazione dei suoi registri era "ancora relativamente limitato" e che ciò ha causato una "notevole mole di lavoro amministrativo", dal momento che, inevitabilmente, le richieste di accesso da parte dei cittadini erano spesso imprecise.

In ogni caso, restava da stabilire se l’OLAF mantenesse un registro. Sebbene l'OLAF abbia negato ciò, era evidente che l'OLAF disponeva di un sistema di registrazione dei documenti. Vi erano quindi, senza alcun dubbio, registri accessibili in linea di principio. L'OLAF non ha affrontato la questione. Non si era neppure occupata della sua offerta di ispezionare il registro completo in modo da evitare ulteriori sforzi per l'OLAF.

Il denunciante ha sottolineato che l'OLAF aveva cercato di giustificare i numerosi errori procedurali commessi sostenendo che la sua richiesta non era una richiesta basata sul regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, tale argomento non era stato utilizzato quando l’OLAF aveva respinto la sua prima domanda.

Il denunciante ha concluso affermando che le argomentazioni dell'OLAF non sono riuscite a convincere. Ribadisce la sua opinione secondo cui dovrebbe essere concesso l'accesso ai pertinenti elenchi di documenti o al registro completo di tutti i documenti dell'OLAF.

Ulteriori indagini

Dopo un attento esame del parere dell'OLAF e delle osservazioni del denunciante, è emerso che erano necessarie ulteriori indagini.

La prima richiesta di ulteriori informazioni

Il 13 dicembre 2005 il Mediatore ha pertanto inviato all'OLAF una richiesta di ulteriori informazioni. Il Mediatore ha chiesto all'OLAF di rispondere alle seguenti domande:

(1) Nel suo parere, l'OLAF ha affrontato la questione sostanziale sollevata dalla presente denuncia e due dei quattro punti sollevati dal denunciante nella sua e-mail del 20 maggio 2005. Tuttavia, l'OLAF non ha risposto alle critiche del denunciante per quanto riguarda (1) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso (il sig. P.) aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma, e per quanto riguarda (2) il fatto che, nella sua risposta dell'11 maggio 2005, il sig. P. aveva indicato che ulteriori lettere relative alla questione in questione non avrebbero ricevuto risposta. Il Mediatore ha chiesto di formulare osservazioni su tali questioni.

(2) Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sostenuto che l'OLAF disponeva manifestamente di un sistema di registrazione dei documenti e che quindi senza alcun dubbio esistevano registri. Il denunciante sembrava sostenere che l'OLAF sarebbe stato quindi in grado di fornirgli gli elenchi richiesti senza dover sostenere un onere amministrativo sproporzionato. Il denunciante ha inoltre fatto riferimento alla sua offerta di ispezionare il registro completo in modo da evitare ulteriori sforzi per l'OLAF. Il Mediatore ha chiesto all'OLAF di formulare osservazioni su tali punti.

(3) Nelle sue osservazioni, il denunciante ha presentato ulteriori argomentazioni a sostegno della sua opinione secondo cui il registro previsto dall'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbe essere completo. Nell'ambito della sua indagine sulla denuncia 917/2000/GG, il Mediatore aveva già avuto occasione di esaminare la questione se le norme in materia di accesso del pubblico richiedano la tenuta di un elenco completo o di un registro dei documenti. Tale indagine ha portato a un progetto di raccomandazione e successivamente a una relazione speciale al Parlamento. Il Mediatore ha chiesto all'OLAF di presentare il suo punto di vista sulle argomentazioni addotte dal denunciante e sulla possibile pertinenza della summenzionata relazione speciale per il caso in esame.

Nel progetto di raccomandazione formulato nel caso 917/2000/GG (che riguardava il Consiglio dell'Unione europea), il Mediatore ha espresso il parere

"i principi di buona amministrazione impongono che, per consentire ai cittadini di esercitare correttamente il loro diritto di accesso ai documenti, tutti i documenti presentati al Consiglio siano elencati in un documento o registro accessibile ai cittadini. L'ulteriore lavoro amministrativo che ciò comporterà per il Consiglio dovrebbe essere accettato in considerazione dell'importanza fondamentale del diritto dei cittadini di accedere ai documenti in possesso del Consiglio al fine di garantire l'apertura e la trasparenza del processo decisionale di quest'ultimo."

Nella sua relazione speciale in questo caso, il Mediatore ha osservato che il Consiglio, nel suo parere circostanziato, aveva accettato il suo progetto di raccomandazione di fornire un elenco completo o un registro. Secondo il Mediatore, la risposta del Consiglio lasciava tuttavia adito a dubbi. Il Mediatore ha poi dichiarato:

"Si deve tuttavia tenere conto del [regolamento (CE) n. 1049/2001]. L'articolo 11, paragrafo 1, di tale regolamento, adottato sulla base dell'articolo 255, paragrafo 2, del trattato CE, stabilisce che ciascuna di queste tre istituzioni fornisce al pubblico l'accesso a un registro dei documenti. L'articolo 11, paragrafo 2, del regolamento prevede che tale registro contenga un riferimento per ciascun documento. Come sottolineato all'articolo 11, paragrafo 1, l'obbligo di tenere tale registro è imposto al fine di "rendere effettivi i diritti dei cittadini ai sensi del presente regolamento". Tuttavia, l’articolo 1 del regolamento precisa che lo scopo del regolamento è quello di garantire il più ampio accesso possibile ai documenti. Va inoltre osservato che, ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 3, il regolamento si applica a «tutti» i documenti detenuti da dette istituzioni. (...)

Il Mediatore conclude da quanto precede che il regolamento (CE) n. 1049/2001 ha istituito l'obbligo giuridico di istituire e mettere a disposizione un registro pubblico di tutti i documenti presentati al Consiglio. (...)"

Risposte dell'OLAF

L'OLAF ha risposto a tale richiesta di informazioni il 31 gennaio 2006. Poiché tale lettera rispondeva solo a due delle tre domande poste dal Mediatore all'OLAF, quest'ultimo, con lettera del 10 febbraio 2006, gli ha chiesto di fornire una risposta alla domanda rimanente. L'OLAF ha inviato un'ulteriore risposta il 2 marzo 2006.

Nelle sue risposte, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda la prima questione, l'OLAF aveva affrontato tutte le questioni sollevate dal denunciante. La lettera dell'OLAF del 14 aprile 2005, firmata dal sig. P., non costituiva un rifiuto di accesso, in quanto il documento richiesto dal denunciante non esisteva. Essa costituiva piuttosto una risposta a una richiesta di informazioni. La risposta del denunciante del 14 aprile 2005 è stata indirizzata al sig. P. Pertanto, era del tutto opportuno che il sig. P. firmasse la risposta, che è stata inviata l’11 maggio 2005. Per il motivo già indicato, l'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005 non costituiva una domanda di conferma. Si trattava piuttosto di una richiesta ripetitiva delle stesse informazioni che il denunciante aveva già richiesto il 30 marzo 2005. Poiché la lettera dell'11 maggio 2005 era già la seconda lettera dell'OLAF relativa alla stessa richiesta di informazioni, era del tutto opportuno precisare che, ai sensi del punto 4 del codice della Commissione, un'ulteriore corrispondenza in materia sarebbe stata considerata ripetitiva e non avrebbe ricevuto risposta. Nonostante tale affermazione, nel tentativo di garantire assoluta chiarezza sulla questione e di accogliere il denunciante nella massima misura possibile, l'OLAF aveva inviato una terza risposta il 28 giugno 2005. Questa lettera aveva nuovamente spiegato che la richiesta del denunciante veniva trattata come una richiesta di informazioni.

Per quanto riguarda la seconda questione, l’OLAF non aveva mai sostenuto di non disporre di un sistema di registrazione dei documenti. Al contrario, l'OLAF ha pienamente rispettato le norme e le procedure della Commissione per la gestione dei documenti, comprese le norme in materia di registrazione e tenuta dei registri dei documenti. Di conseguenza, tutta la posta in entrata, interna e in uscita è gestita conformemente al sistema di registrazione della posta dell'OLAF. La posta è registrata all'interno di "Adonis", il software centrale di registrazione della Commissione per i documenti in entrata e in uscita, ed è sottoposta a scansione. Le strategie macroregionali dell'OLAF sono uno strumento di gestione fondamentale. Tuttavia, non è progettato per consentire l'accesso da parte di un membro del pubblico. Non consente una ricerca limitata, in cui i campi di dati specificati potrebbero essere schermati. Pertanto, sarebbe palesemente in contrasto con le disposizioni comunitarie in materia di protezione dei dati consentire al denunciante di consultare il registro completo.

Al fine di fornirgli le informazioni da lui richieste, l'OLAF sarebbe obbligato non solo a creare un elenco di tutta la posta in entrata e in uscita destinata al governo federale tedesco e ai governi regionali tedeschi per un periodo di cinque anni, ma a rivedere ogni voce dell'elenco per garantire che la rivelazione delle informazioni in esso contenute non violi i requisiti comunitari in materia di segreto professionale e protezione dei dati, nonché i requisiti nazionali in materia di segreto giudiziario. Va da sé che la creazione di un tale elenco di tutta la corrispondenza in entrata e in uscita dell'OLAF da e verso qualsiasi destinatario e autore sarebbe ancora più onerosa.

Come indicato nelle precedenti osservazioni dell'OLAF, l'OLAF aveva invitato il denunciante a fornire ulteriori dettagli in merito alla corrispondenza che gli interessava. Fino ad ora, aveva rifiutato di farlo. Se il Mediatore lo incoraggiasse a limitare la sua richiesta, ad esempio a un periodo di tempo più limitato, ciò potrebbe consentire all'OLAF di soddisfare la sua richiesta. A dimostrazione dell'impegno dell'OLAF a raggiungere un risultato soddisfacente, è stato allegato un elenco relativo agli ultimi tre mesi del 2004.

Per quanto riguarda la terza questione, poiché l'OLAF faceva parte della Commissione, esso ha partecipato al registro della Commissione. Spettava alla Commissione, e non all’OLAF, decidere quali documenti includere nel suo registro. I registri della Commissione contengono attualmente riferimenti a oltre 73 000 documenti. Questi registri sono stati continuamente ampliati per includere un numero sempre crescente di documenti. Tuttavia, per il momento, la Commissione non intendeva includere riferimenti alla corrispondenza nei suoi registri on-line o documenti che trattano questioni sensibili, come le operazioni dell'OLAF.

La Commissione ha dovuto applicare in modo ragionevole il requisito di cui all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 e conciliarlo con altri obblighi, quali il segreto professionale e i requisiti in materia di protezione dei dati. Data la natura sensibile dell’attività dei servizi investiti di poteri di indagine, come l’OLAF, la divulgazione anche dell’esistenza di documenti relativi a questioni operative potrebbe, in talune circostanze, nuocere agli obiettivi delle indagini e rivelare informazioni riservate soggette al segreto professionale e agli obblighi di protezione dei dati. La corrispondenza tra l'OLAF e le autorità nazionali riguardava spesso questioni molto delicate, come la trasmissione dei risultati di un'indagine dell'OLAF che venivano trasmessi a un'autorità giudiziaria nazionale per un'azione di follow-up.

La scelta della Commissione in merito ai documenti da includere nei suoi registri elettronici accessibili al pubblico è stata coerente con la scelta operata dalle altre istituzioni in merito ai loro registri. Il registro del Consiglio comprendeva tutti i documenti standard che sono stati oggetto di discussione da parte del Consiglio, compresi i suoi organi preparatori. Tuttavia, non è stata inserita alcuna corrispondenza nel registro e non vi erano piani immediati per farlo. Analogamente, il registro del Parlamento europeo comprendeva documenti legislativi ufficiali. Sebbene una parte della corrispondenza fosse inclusa nel registro, si trattava solo di corrispondenza ufficiale, principalmente con altre istituzioni. L'approccio della Commissione era anche in linea con la prassi del Mediatore stesso, che non includeva un registro di tutta la corrispondenza sul suo sito.

L'obbligo di includere tutti i documenti di un'istituzione nel suo registro accessibile al pubblico costituirebbe un onere amministrativo eccessivo. Sarebbe addirittura impossibile gestire registri completi a causa della grande quantità di documenti trattati ogni giorno dai servizi della Commissione. La Commissione aveva tuttavia intrapreso la registrazione interna sistematica dei suoi documenti sulla base di norme vincolanti applicabili a tutti i suoi servizi.

Nel tentativo di dare piena attuazione all'articolo 6, paragrafo 2, e all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001, la Commissione ha integrato i suoi registri online accessibili al pubblico in risposta a richieste specifiche di accesso ai documenti fornendo un elenco di documenti destinato ad aiutare il richiedente a identificare i documenti che sta cercando. Coerentemente con questa politica, l'OLAF aveva già fornito al denunciante un elenco che copre un periodo di tre mesi e sarebbe disposto a fornire un ulteriore elenco di documenti se limitasse la sua richiesta.

In caso di ulteriori domande sul registro della Commissione, è stato suggerito di rivolgerle direttamente alla Commissione.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha formulato le seguenti osservazioni:

È positivo notare che l'OLAF ha ora riconosciuto implicitamente che i registri dei documenti dovrebbero almeno essere resi accessibili su richiesta. Va inoltre accolto con favore il fatto che l'OLAF sia stato in grado di fornire tale elenco almeno per un periodo di tre mesi.

Poiché le risposte dell'OLAF facevano esplicito riferimento al regolamento (CE) n. 1049/2001, esso ha implicitamente ammesso che tale regolamento era pertinente per quanto riguarda le sue richieste di accesso. La critica relativa al trattamento procedurale di tali richieste era pertanto ancora valida.

Il fatto che alcune istituzioni dell’Unione non abbiano ancora adempiuto pienamente al loro obbligo di tenere registri pubblici di documenti non costituirebbe un argomento contro l’esistenza di un siffatto obbligo giuridico.

Il fatto che gli elenchi di documenti potessero, in determinate circostanze, omettere documenti sensibili non era una novità. Come aveva già sottolineato nelle sue osservazioni sul parere dell'OLAF, tale possibilità era esplicitamente prevista dall'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

Le disposizioni giuridiche attualmente in vigore non prevedevano che un registro dei documenti potesse essere messo a disposizione solo per quanto riguarda "un periodo di tempo più limitato". La richiesta degli elenchi di documenti pertinenti è stata pertanto mantenuta. Tuttavia, era ovviamente accettabile che l'OLAF fornisse prima un elenco per il 2004 e poi, passo dopo passo, inviasse gli elenchi per il 2003, 2002, 2001 e 2000, ad esempio uno ogni poche settimane.

La seconda richiesta di ulteriori informazioni

Il 12 luglio 2006 il Mediatore ha inviato una seconda richiesta di ulteriori informazioni all'OLAF. Il Mediatore ha inoltre chiesto informazioni alla Commissione in merito a questo caso.

Per quanto riguarda l'OLAF, il Mediatore ha osservato che l'OLAF, come segno della sua buona volontà, aveva fornito un elenco di documenti che copriva gli ultimi tre mesi del 2004 e che includeva riferimenti a circa 300 documenti. Tuttavia, solo una piccola parte (circa 60 documenti) sembrerebbe riguardare la corrispondenza con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi in quanto tali, mentre il resto riguardava la corrispondenza con altre autorità o tribunali tedeschi. Il Mediatore ha sottolineato che i suoi servizi avevano pertanto contattato il denunciante per verificare quali documenti avesse in mente al momento di presentare la sua richiesta all'OLAF. Il denunciante aveva confermato che la sua richiesta riguardava solo la corrispondenza dell'OLAF "con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi" e che l'OLAF aveva elencato più documenti di quanto avesse previsto. Il Mediatore ha pertanto chiesto all'OLAF di informarlo se tale chiarimento potesse incidere sulla sua posizione in merito alla presente denuncia.

Nella sua lettera alla Commissione, il Mediatore ha chiesto una risposta ai seguenti quesiti:

(1) Può la Commissione spiegare se ritiene che il registro dei documenti da essa istituito per conformarsi all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 debba, in linea di principio, comprendere i documenti in possesso di tutti i servizi della Commissione, compreso a tal fine l'OLAF, o se ritiene che lo status indipendente dell'OLAF per quanto riguarda i compiti ad esso assegnati richieda una soluzione diversa?

(2) Qualora ritenga che il suo registro dei documenti debba, in linea di principio, comprendere anche i documenti in possesso dell'OLAF, può la Commissione specificare in che modo i documenti in possesso dell'OLAF sono inclusi in tale registro, in particolare per quanto riguarda l'autorità che decide in merito a tale inclusione?

(3) Qualora ritenga che il suo registro dei documenti debba, in linea di principio, comprendere anche i documenti in possesso dell'OLAF, può la Commissione spiegare perché la corrispondenza dell'OLAF non sembra essere inclusa in tale registro?

Risposta dell'OLAF

Nella sua risposta, l’OLAF ha sottolineato che l’elenco da esso fornito era stato stabilito effettuando innanzitutto una perquisizione informatica di tutta la corrispondenza inviata alle autorità tedesche o proveniente da esse. Non vi era alcuna possibilità di limitare tale ricerca informatica alle sole autorità del governo federale tedesco e ai governi dei Länder tedeschi, in quanto il software non avrebbe consentito un tale perfezionamento nella ricerca. In effetti, la corrispondenza pertinente non è mai stata indirizzata a un governo in quanto tale, ma ha indicato un servizio o un'autorità specifici nel governo come destinatario o mittente. Pertanto, non c'era una parola di ricerca adatta che si potesse usare. Secondo l’OLAF, sarebbe quindi necessario che un membro del personale riveda ogni voce dell’elenco e cancelli manualmente tutte le voci che non comportano corrispondenza con il governo federale tedesco e i governi dei Länder tedeschi. Ciò sarebbe più oneroso rispetto alla creazione di un elenco di tutta la corrispondenza da e verso le autorità tedesche. L'OLAF ha pertanto sostenuto che il chiarimento menzionato dal Mediatore non incideva sulla posizione dell'OLAF, in quanto l'aumento dell'onere di creare manualmente l'elenco iniziale avrebbe compensato l'eventuale diminuzione dell'onere di rivedere ciascun elemento dell'elenco più breve per garantire il rispetto degli obblighi di segreto professionale, protezione dei dati e segreto giudiziario nazionale.

La risposta della Commissione

Nella sua risposta, la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

(1) L'OLAF è un servizio della Commissione, ma gode di completa indipendenza per quanto riguarda le sue indagini. Poiché l'OLAF non è un'istituzione e non ha personalità giuridica distinta, dovrebbe essere considerato parte della Commissione ai fini dell'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. Lo status indipendente dell'OLAF non impedisce l'inclusione dei documenti detenuti dall'OLAF nel registro dei documenti della Commissione.

(2) La Commissione gestisce principalmente due registri pubblici di documenti, uno riguardante i documenti delle serie COM, C e SEC, compresi gli ordini del giorno e i verbali delle riunioni della Commissione, e un altro riguardante i documenti relativi al lavoro dei comitati che assistono la Commissione nel suo processo decisionale. Tutti i documenti dell'OLAF che rientrano nell'ambito di applicazione di tali registri sono inclusi in essi.

(3) Il campo di applicazione dei registri pubblici della Commissione non comprende ancora la corrispondenza. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 non impone alle istituzioni di istituire registri pubblici completi di tutti i documenti. La Commissione sta tuttavia valutando la possibilità di ampliare l'ambito di applicazione dei suoi registri.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto la sua denuncia.

GLI SFORZI DELL'OMBUDSMAN PER RAGGIUNGERE UNA SOLUZIONE AFFIDABILE

Dopo un attento esame del parere e delle osservazioni, il Mediatore non era convinto che l'OLAF avesse risposto adeguatamente alle argomentazioni del denunciante.

La proposta di una soluzione amichevole

L'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del mediatore(4) impone al mediatore di cercare, per quanto possibile, una soluzione con l'istituzione interessata al fine di eliminare il caso di cattiva amministrazione e soddisfare il denunciante.

Il Mediatore ha pertanto presentato all'OLAF la seguente proposta di soluzione amichevole:

1. L'OLAF potrebbe prendere in considerazione la possibilità di chiedere scusa al denunciante per le irregolarità procedurali che si sono verificate.
2. L'OLAF potrebbe prendere in considerazione la possibilità di fornire le informazioni richieste dal denunciante.

Nella presente lettera, il Mediatore ha tra l'altro esposto le seguenti conclusioni provvisorie:

• L'OLAF aveva agito in modo errato quando ha informato il denunciante, nella sua lettera dell'11 maggio 2005, che, poiché si trattava già della seconda interrogazione relativa alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe stata considerata ripetitiva (secondo il punto 4 del codice della Commissione) e, pertanto, non avrebbe ricevuto risposta. (Punto 10 della proposta)
• Era dubbio che la produzione degli elenchi pertinenti fosse onerosa e dispendiosa in termini di tempo come sostenuto dall'OLAF. (Punto 18 della proposta)
• L'OLAF non aveva fornito alcun motivo specifico per cui la corrispondenza cui faceva riferimento la richiesta del denunciante potesse o non dovesse essere inclusa nel registro pubblico dei documenti tenuto dalla Commissione. L'OLAF non poteva quindi ora essere autorizzato a sostenere che soddisfare la richiesta del denunciante potrebbe ora richiedere una notevole mole di lavoro. (Punto 21 della proposta)

Parere dell'OLAF

Nel suo parere l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda le questioni procedurali, il meccanismo istituito dal regolamento (CE) n. 1049/2001 riguardava il diniego di accesso a un documento esistente. Nel caso di specie, al momento della prima risposta era evidente che non esisteva alcun documento corrispondente alla richiesta del denunciante. In tali circostanze, l’unico trattamento logico della richiesta era quello di considerarla come una richiesta di informazioni. L'OLAF aveva pertanto gestito la richiesta del denunciante in modo corretto.

Per quanto riguarda il merito del caso, l'approccio finora seguito dalla Commissione di non includere la corrispondenza nel suo registro elettronico pubblico si basava sulle particolari difficoltà incontrate nell'attuare un sistema globale per questo tipo di documenti in modo da non pregiudicare la tutela degli interessi di cui all'articolo 4 del regolamento 1049/2001. L'OLAF non dovrebbe pertanto essere incolpato di non aver precedentemente creato un registro pubblico comprendente tutta la corrispondenza.

L'OLAF era pronto a fornire un elenco di alcuni dei documenti, a condizione che il denunciante restringesse il suo elenco, in modo che la creazione di tale elenco non costituisse un onere amministrativo sproporzionato per l'OLAF.

La proposta del denunciante di fornirgli passo dopo passo l'elenco da lui richiesto era stata attentamente esaminata. Tuttavia, fornire tale elenco rappresentava ancora un onere amministrativo sproporzionato. Anche se distribuito nel tempo, ciò costituirebbe un compito sostanziale che ridurrebbe le risorse disponibili per il compito fondamentale dell'OLAF di scoraggiare e individuare le frodi.

Richiesta di ulteriori informazioni da parte del Mediatore

Sulla base di tale parere, il Mediatore ha ritenuto possibile che l'OLAF avesse trascurato alcuni passaggi della sua proposta, vale a dire il punto 10 per quanto riguarda le questioni procedurali e i punti 18 e 21 per quanto riguarda il merito del caso. Il Mediatore ha pertanto chiesto all'OLAF se, alla luce di quanto precede, avesse osservazioni da aggiungere a quelle già formulate nella sua lettera del 30 gennaio 2007.

Risposta dell'OLAF

Nella sua risposta, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda il punto 10 della proposta del Mediatore, l'OLAF non si era rifiutato di fornire al denunciante una seconda risposta, ma aveva semplicemente richiamato la sua attenzione sul fatto che qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe stata considerata ripetitiva. Tuttavia, l'utilizzo della disposizione pertinente (punto 4 del codice della Commissione) sarebbe in futuro considerato come ultima risorsa, che l'OLAF dovrebbe utilizzare solo dopo un attento esame e quando le circostanze meritavano chiaramente tale trattamento della corrispondenza.

Per quanto riguarda i punti 18 e 21 della proposta del Mediatore, non vi era nulla da aggiungere alla risposta precedente, che era stata fornita dopo un attento esame delle questioni. La richiesta del denunciante non poteva essere soddisfatta semplicemente effettuando una ricerca elettronica sulla base di parole di ricerca specifiche. Questo è stato il motivo per cui l'OLAF ha dovuto controllare tutte le 300 voci relative alla corrispondenza con le autorità tedesche quando aveva intrapreso un esercizio di campionamento per misurare l'entità del lavoro richiesto. L'OLAF non poteva quindi che ribadire, con rammarico, di non poter accettare il suggerimento del Mediatore al riguardo.

Per i motivi già illustrati, non sarebbe possibile inserire la corrispondenza dell'OLAF in un registro pubblico. Anche l'interpretazione estensiva dell'articolo 11 del regolamento 1049/2001 suggerita dal Mediatore non sarebbe conforme alla prassi delle altre istituzioni.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto la sua denuncia. Egli ha sostenuto di non ritenere particolarmente inusuale l’onere amministrativo che l’esame della sua richiesta comporterebbe. Il denunciante ha inoltre sottolineato che, come aveva già sottolineato in precedenza, l'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedeva esplicitamente la possibilità di omettere documenti sensibili dal registro pubblico. Se i documenti in questione dovessero essere tutti riservati e "sensibili", ovviamente non dovrebbero essere inclusi nel registro o nell'elenco. Il denunciante ha aggiunto che l'OLAF non aveva affrontato la questione.

Valutazione del Mediatore

Sulla base del parere dell'OLAF e delle osservazioni del denunciante, il Mediatore ha concluso che non è stato possibile raggiungere una soluzione amichevole.

PROGETTO DI RACCOMANDAZIONE DELL'OMBUDSMAN

Il progetto di raccomandazione

Il 15 maggio 2007 il Mediatore ha trasmesso all'OLAF il seguente progetto di raccomandazione(5):

1. L'OLAF dovrebbe scusarsi con il denunciante per le irregolarità procedurali che si sono verificate.
2. L'OLAF dovrebbe fornire le informazioni richieste dal denunciante.

Il progetto di raccomandazione si basava sul parere del Mediatore secondo cui l'OLAF non aveva fornito una spiegazione ragionevole della sua posizione e, in particolare, non aveva stabilito che la preparazione degli elenchi richiesti dal denunciante avrebbe costituito un onere sproporzionato(6).

Parere circostanziato dell'OLAF

Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione, l'OLAF ha formulato le seguenti osservazioni:

Per quanto riguarda le questioni procedurali, la richiesta in questione riguardava un documento inesistente e costituiva quindi, di fatto, una richiesta di informazioni. La richiesta non rientrava pertanto nell'ambito di applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001. La richiesta di informazioni è stata trattata correttamente.

Per quanto riguarda il merito del caso, l'OLAF aveva utilizzato il sistema "Adonis" per produrre l'elenco di 300 voci relative agli ultimi tre mesi del 2004. Il Mediatore aveva ritenuto che "solo" 60 di questi documenti fossero pertinenti. Anche supponendo che solo un articolo su cinque sia pertinente, un elenco di 8000 articoli prodotto da "Adonis" porterebbe comunque a un elenco finale di 1600 articoli rilevanti per l'intero periodo di cinque anni. Inoltre, comporterebbe comunque la revisione di 8000 voci da parte del personale dell'OLAF per perfezionare l'elenco al di là di quanto possibile dalla ricerca "Adonis". Come nel caso dell'elaborazione dell'elenco dei campioni, la maggior parte dei capi unità dell'OLAF dovrebbe essere coinvolta nel controllo della corrispondenza che rientra nella loro sfera di responsabilità. Inoltre, un avvocato tedesco e il responsabile della protezione dei dati dovrebbero rivedere l'elenco al fine di garantire che siano soddisfatti tutti i requisiti in materia di protezione dei dati.

Ciò impiegherebbe molte ore delle limitate risorse umane dell'OLAF, impedendo di affrontare altre questioni urgenti. La proposta avanzata dal denunciante di inviare l'intero elenco passo dopo passo non ridurrebbe l'onere amministrativo, ma lo diffonderebbe solo nel tempo.

Anche per quanto riguarda il regolamento n. 1049/2001, i giudici comunitari avevano confermato la necessità di applicare il principio di proporzionalità. Nella sentenza nella causa T-2/03, il Tribunale di primo grado aveva sottolineato che tale principio "richiede che le misure adottate dalle istituzioni comunitarie non eccedano i limiti di quanto è appropriato e necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti; qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti."(7)

L'OLAF ha ribadito la sua offerta al denunciante di restringere la sua richiesta in modo che si concentri più specificamente sulle sue esigenze, conciliando in tal modo i suoi interessi con quelli della buona amministrazione. Il grado di assistenza dovuto al denunciante dipendeva in larga misura dalla sua volontà di cooperare con l'OLAF per indirizzare la sua richiesta verso documenti identificati o identificabili individualmente.

Le stesse considerazioni dovrebbero valere a fortiori per una richiesta di accesso alle informazioni.

L'OLAF ha quindi ritenuto di non aver negato i diritti del denunciante quando lo aveva invitato, in diverse occasioni, a limitare la sua richiesta all'essenziale. Tuttavia, e fino ad ora, il denunciante non aveva risposto a tale invito.

L'OLAF ha convenuto che l'idea di fondo espressa all'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 era quella di rendere effettivi i diritti dei cittadini. L'OLAF e la Commissione hanno sostenuto questa idea e la gamma di questioni trattate nel registro della Commissione sarebbe gradualmente ampliata. Come già sottolineato, anche il Mediatore non aveva ancora creato un registro esaustivo in modo da includere tutta la corrispondenza.

Di conseguenza, l'OLAF ha dovuto utilizzare altri strumenti per dare seguito alla richiesta di informazioni presentata dal denunciante. Tuttavia, questi strumenti erano stati creati per altri scopi e il loro utilizzo richiedeva un intenso controllo individuale basato sull'ingresso. L'uso di "Adonis" per creare l'elenco richiesto comportava un notevole onere amministrativo in quanto i) richiedeva una revisione individuale di ciascun elenco, per garantire che non fossero inclusi dati personali o altre informazioni riservate, e ii) la funzione di ricerca in "Adonis" era limitata e non consentiva, senza sostanziali perfezionamenti manuali, la creazione di elenchi come quello necessario per rispondere alla richiesta del denunciante.

Alla luce di quanto precede, l'OLAF non è d'accordo sul fatto che si siano verificate irregolarità procedurali nel trattamento della richiesta del denunciante. Inoltre, e dopo un attento esame, l'OLAF non è stato in grado, applicando norme ragionevoli di buona amministrazione, di accettare l'onere amministrativo sproporzionato connesso alla produzione dell'elenco completo per il periodo di cinque anni richiesto dal denunciante.

Osservazioni del denunciante

Non sono pervenute osservazioni da parte del denunciante.

LA DECISIONE

1 I fatti rilevanti e l'approccio del Mediatore

1.1 Il caso in esame riguarda la gestione da parte dell'OLAF di due richieste che il denunciante, un giornalista tedesco, gli ha presentato. Entrambe le richieste si basavano sul regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione(8) ("regolamento 1049/2001").

1.2 Nella sua prima richiesta, presentata il 30 marzo 2005, il denunciante chiedeva l'accesso a "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2003 e nel 2004". Nella sua seconda richiesta, presentata il 20 maggio 2005, il denunciante chiedeva "un elenco completo della corrispondenza che l'OLAF aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001 e 2002".

1.3 Dato che, ad eccezione del periodo di tempo cui si riferiscono, le due richieste sono identiche e che il trattamento della seconda richiesta non comporta questioni che vadano al di là di quelle sollevate dall'OLAF nel trattamento della prima richiesta, le considerazioni che seguono si concentreranno su quest'ultima.

1.4 Il 14 aprile 2005 il sig. P., direttore dell'OLAF, ha informato il denunciante che non era possibile fornirgli il documento richiesto, in quanto tale documento non esisteva. Lo stesso giorno, in risposta a tale messaggio, il denunciante ha presentato quella che ha definito una domanda di conferma. Il denunciante ha sostenuto che la dichiarazione del sig. P. appariva in contraddizione con l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Secondo il denunciante, tale disposizione prevedeva che "tutti" i documenti fossero elencati in un registro accessibile al pubblico. Il denunciante ha sottolineato che la sua richiesta mirava a ottenere un estratto di tale registro. Egli ha osservato che la Commissione e altri organismi comunitari in passato gli avevano fornito tali estratti o li avevano prodotti su sua richiesta.

1.5 Nella sua risposta dell'11 maggio 2005, il sig. P. ha sostenuto che l'articolo 11 del regolamento n. 1049/2001 non obbligava le istituzioni interessate a iscrivere tutti i documenti nel registro. Il sig. P. osserva che la Commissione ha istituito un registro per quanto riguarda i suoi documenti essenziali. Sottolinea inoltre che non esiste un elenco della corrispondenza dell'OLAF come richiesto dal denunciante e che sarebbe un onere sproporzionato per l'OLAF produrne una. Il sig. P. conclude affermando che, dato che questa era già stata la seconda domanda formulata dal denunciante in merito alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza, ai sensi del punto 4 del codice di condotta della Commissione(9) ("il codice della Commissione"), sarebbe considerata ripetitiva e, pertanto, non riceverebbe risposta.

1.6 Il 20 maggio 2005 il denunciante ha presentato all'OLAF una denuncia in cui ha ribadito il suo punto di vista sul merito della questione. Il denunciante ha inoltre criticato (1) il fatto che il sig. P., nella sua lettera del 14 aprile 2005, non lo avesse informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma; (2) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) il fatto che il sig. P. aveva indicato che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) il fatto che la lettera dell'11 maggio 2005 non lo informava del suo diritto di presentare un ricorso o una denuncia al Mediatore.

1.7 Il 10 giugno 2005 l'OLAF ha inviato una lettera interlocutoria al denunciante e il 28 giugno 2005 ha risposto alla lettera del denunciante del 20 maggio 2005. In tale risposta, l'OLAF ha confermato che gli elenchi richiesti dal denunciante non esistevano e che le sue richieste del 30 marzo e del 20 maggio 2005 erano state pertanto trattate come richieste di informazioni. Fornire le informazioni richieste richiederebbe l'elaborazione di un elenco di circa 8 000 documenti e richiederebbe pertanto, a parere dell'OLAF, uno sforzo sproporzionato. Tuttavia, l'OLAF era pronto ad aiutare il più possibile. Ha pertanto chiesto al denunciante di fornire informazioni più specifiche sulla corrispondenza a cui era interessato (ad esempio, nome del mittente o del destinatario, data o riferimento).

1.8 Nella sua denuncia al Mediatore, presentata il 29 giugno 2005, il denunciante sosteneva, in sostanza, che l'OLAF non aveva trattato adeguatamente la sua domanda di accesso presentata il 30 marzo 2005, la domanda di conferma presentata il 14 aprile 2005 e la denuncia del 20 maggio 2005. Il denunciante ha successivamente presentato le corrispondenti accuse in merito al trattamento da parte dell'OLAF della sua seconda richiesta del 20 maggio 2005.

1.9 Il Mediatore ha osservato che la denuncia originaria era rivolta sia alla Commissione che all'OLAF. Tuttavia, dato che l'OLAF (e solo l'OLAF) sembrava aver gestito la questione fin dall'inizio, il Mediatore ha ritenuto che non vi fossero motivi sufficienti per un'indagine nei confronti della Commissione. Il Mediatore ha pertanto avviato un'indagine esclusivamente per quanto riguarda l'OLAF.

1.10 Nel corso dell'indagine l'OLAF ha mantenuto la sua posizione. Tuttavia, e sottolineando di voler dimostrare il proprio impegno a raggiungere un risultato soddisfacente, l'OLAF ha fornito al denunciante un elenco comprendente gli invii di corrispondenza pertinenti scambiati negli ultimi tre mesi del 2004.

1.11 Il 14 dicembre 2006 il Mediatore ha presentato all'OLAF una proposta di soluzione amichevole, che è stata respinta da quest'ultimo. Il 15 maggio 2007 il Mediatore ha pertanto trasmesso all'OLAF un progetto di raccomandazione. Tuttavia, anche questo progetto di raccomandazione è stato respinto dall'OLAF.

1.12 Il Mediatore ritiene opportuno trattare le questioni procedurali prima di esaminare il merito del caso.

2 Per quanto riguarda gli aspetti procedurali

2.1 Il denunciante ha criticato (1) il fatto che, nella sua lettera del 14 aprile 2005, il sig. P. non lo aveva informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma, (2) il fatto che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che aveva trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) il fatto che il sig. P. aveva indicato che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) il fatto che la lettera dell'11 maggio 2005 non lo informava del suo diritto di presentare un ricorso o una denuncia al Mediatore.

2.2 Nel suo parere, l'OLAF ha riconosciuto che il regolamento 1049/2001 prevedeva che, qualora una domanda iniziale di accesso ai documenti non fosse stata pienamente soddisfatta, il richiedente dovesse essere informato della possibilità di presentare una domanda di conferma. Qualora anche la domanda di conferma fosse stata respinta, il richiedente doveva essere informato della possibilità di presentare ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado o al Mediatore. Secondo l'OLAF, tuttavia, tali procedure non si applicavano quando veniva presentata una domanda per un documento che non esisteva, in quanto era impossibile concedere l'accesso a un documento inesistente. L'OLAF ha sostenuto che la domanda era stata invece trattata come una richiesta di informazioni, conformemente alla sezione 4 del codice della Commissione. Ai sensi di tale codice, il funzionario responsabile era tenuto a fornire al pubblico le informazioni richieste o a informarlo dei motivi per cui le informazioni non potevano essere fornite. Tuttavia, non vi era alcun obbligo di informare la persona del diritto di presentare una domanda di conferma o dei mezzi di ricorso a sua disposizione, in quanto tali procedure non si applicavano a una richiesta di informazioni. La gestione da parte dell'OLAF delle richieste del denunciante era stata pertanto pienamente corretta.

2.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che l'OLAF aveva cercato di giustificare i numerosi errori procedurali commessi sostenendo che la sua richiesta non era una richiesta basata sul regolamento 1049/2001. Tuttavia, tale argomento non era stato utilizzato quando l’OLAF aveva respinto la sua prima domanda.

2.4 Il 13 dicembre 2005 il Mediatore ha chiesto all'OLAF ulteriori informazioni in merito a tali questioni.

2.5 Nella sua risposta, l'OLAF ha sottolineato che la sua lettera del 14 aprile 2005, firmata dal sig. P., non costituiva un rifiuto di accesso, in quanto il documento richiesto dal denunciante non esisteva. La risposta del denunciante del 14 aprile 2005 è stata indirizzata al sig. P. Secondo l'OLAF, era quindi del tutto appropriato che il sig. P. firmasse la risposta, che è stata inviata l'11 maggio 2005. Per il motivo già indicato, l'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005 non costituiva una domanda di conferma. Secondo l'OLAF, si trattava piuttosto di una richiesta ripetitiva delle stesse informazioni che il denunciante aveva già richiesto il 30 marzo 2005. Poiché la lettera dell'11 maggio 2005 era già la seconda lettera dell'OLAF relativa alla stessa richiesta di informazioni, l'OLAF ha ritenuto che fosse del tutto opportuno affermare che, ai sensi del punto 4 del codice della Commissione, un'ulteriore corrispondenza in materia sarebbe stata considerata ripetitiva e non avrebbe ricevuto risposta. Nonostante tale affermazione, nel tentativo di garantire assoluta chiarezza sulla questione e di accogliere il denunciante nella massima misura possibile, l'OLAF aveva inviato una terza risposta il 28 giugno 2005. Questa lettera aveva nuovamente spiegato che la richiesta del denunciante veniva trattata come una richiesta di informazioni.

2.6 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha mantenuto le sue osservazioni.

2.7 Sia nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole sia nel suo parere circostanziato, l'OLAF ha ribadito la sua convinzione che non si fossero verificate irregolarità procedurali nel trattamento della richiesta del denunciante.

2.8 A norma dell'articolo 23 del codice europeo di buona condotta amministrativa(10), le richieste di accesso del pubblico ai documenti sono trattate conformemente alle norme e ai principi stabiliti nel regolamento (CE) n. 1049/2001.

2.9 Il Mediatore osserva che la richiesta del denunciante del 30 marzo 2005 si basava esplicitamente sul regolamento (CE) n. 1049/2001. L'OLAF ha presentato una copia dell'avviso di ricevimento inviato al denunciante il 31 marzo 2005. In tale e-mail, il denunciante è stato informato che la sua "richiesta di accesso ai documenti" era stata ricevuta e che, conformemente al regolamento (CE) n. 1049/2001, avrebbe ricevuto una risposta entro 15 giorni lavorativi. La risposta dell'OLAF del 14 aprile 2005 fa inoltre riferimento alla "richiesta di accesso ai documenti presentata dal denunciante in conformità del regolamento (CE) n. 1049/2001". È quindi chiaro che l'OLAF era a conoscenza del fatto che la richiesta del denunciante era stata presentata sulla base del regolamento (CE) n. 1049/2001 e doveva essere trattata di conseguenza.

2.10 L'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevede che, in caso di rifiuto dell'accesso, il richiedente sia informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma. Il Mediatore è consapevole del fatto che l'OLAF non ha fornito tali informazioni sulla base del fatto che il documento non esisteva. A prima vista, appare interessante l'argomento dell'OLAF secondo cui un richiedente non ha bisogno di essere informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma in un caso del genere. In assenza di un documento, la presentazione di una domanda di conferma rappresenterebbe in effetti una formalità vuota, dato che l’istituzione interessata potrebbe fornire solo la stessa risposta che ha già fornito alla domanda iniziale, vale a dire che non può essere concesso alcun accesso perché il documento pertinente non esiste. Tuttavia, si dovrebbe tener conto del fatto che la possibilità di presentare una domanda di conferma prevista dal regolamento (CE) n. 1049/2001 ha lo scopo di consentire all'istituzione di riconsiderare la propria posizione al fine di correggere eventuali errori che potrebbero essersi verificati. Dato che non si può escludere che tale riesame possa portare al risultato che un documento che l’istituzione ha ritenuto inesistente esiste dopo tutto, una domanda di conferma può tuttavia essere utile in tali circostanze. Di fatto, il Mediatore ha già avuto a che fare con casi in cui i documenti sono stati scoperti solo dopo che era stata presentata una domanda di conferma o dopo aver avviato un'indagine su una denuncia relativa al rigetto di una richiesta di accesso. Alla luce di tali circostanze, il Mediatore ritiene che il parere dell'OLAF secondo cui il denunciante non aveva bisogno di essere informato del suo diritto di presentare una domanda di conferma fosse errato.

2.11 L'OLAF ha sostenuto che la sua lettera del 14 aprile 2005 non costituiva un rifiuto di accesso, ma piuttosto una risposta a una richiesta di informazioni. È infatti ipotizzabile che una richiesta di accesso a un documento possa essere intesa, laddove tale documento non esista, come una richiesta di informazioni relativa all’oggetto del documento presunto. In tal senso, il Mediatore concorda con l'opinione espressa dall'OLAF nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole nel caso di specie, secondo la quale era logico trattare la richiesta del denunciante come una richiesta di informazioni. Tuttavia, in un caso del genere, il ricorrente dovrebbe essere informato in modo chiaro del fatto che la sua domanda di accesso è stata reinterpretata come una domanda di informazioni. Inoltre, poiché i diritti previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 devono essere rispettati dall'amministrazione, il richiedente dovrebbe anche essere informato del fatto che, se desidera dar seguito alla sua domanda di accesso, può presentare una domanda di conferma. Tuttavia, il Mediatore osserva che, nel caso di specie, l’OLAF non ha informato il denunciante in merito al suo diritto di presentare una domanda di conferma né ha indicato chiaramente, nella sua lettera del 14 aprile 2005, che intendeva trattare la richiesta come un’unica richiesta di informazioni. Il primo suggerimento in tal senso era contenuto solo nella risposta dell'OLAF alla domanda di conferma, in cui si faceva riferimento a una "richiesta di accesso alle informazioni". Tuttavia, questa lettera era ambigua, poiché il riferimento stesso menzionava una richiesta di "accesso ai documenti". Solo nella sua lettera del 28 giugno 2005 l'OLAF ha spiegato di considerare le indagini del denunciante come "richieste di informazioni". Si deve pertanto concludere che il modo in cui l'OLAF ha attuato il proprio approccio alla domanda del denunciante è stato insoddisfacente.

2.12 Con la decisione 2001/937/CE, CECA, Euratom, del 5 dicembre 2001, che modifica il suo regolamento interno(11), la Commissione ha adottato le modalità di applicazione del regolamento 1049/2001 da parte dei suoi servizi, tra cui (a tal fine) l'OLAF. L'articolo 4 di tale regolamento prevede che le decisioni sulle domande di conferma siano adottate, per quanto riguarda l'OLAF, dal suo direttore generale(12). Il fatto che la decisione dell'11 maggio 2005 sulla domanda di conferma del denunciante fosse stata inviata dal sig. P., un direttore dell'OLAF (vale a dire il capo di una delle direzioni dell'OLAF), non era quindi conforme alle norme.

2.13 L'articolo 4 delle modalità di esecuzione della Commissione prevede inoltre che la decisione relativa a una domanda di conferma informi il richiedente del suo diritto di adire il Tribunale di primo grado o di presentare una denuncia al mediatore. Il fatto che l'OLAF non abbia provveduto in tal senso nella sua lettera dell'11 maggio 2005 costituisce quindi un'ulteriore irregolarità procedurale.

2.14 Anziché fornire le informazioni prescritte dalle norme della Commissione che attuano il regolamento n. 1049/2001, l'OLAF, nella sua lettera dell'11 maggio 2005, ha informato il denunciante che, trattandosi già della seconda interrogazione relativa alla stessa questione, qualsiasi ulteriore corrispondenza sarebbe stata considerata ripetitiva ai sensi del punto 4 del codice della Commissione e, pertanto, non avrebbe ricevuto risposta. In considerazione del fatto che il regolamento (CE) n. 1049/2001 prevede una procedura a due livelli e presuppone quindi una seconda domanda nei casi in cui la richiesta iniziale è respinta, la risposta dell'OLAF ha chiaramente costituito una reazione errata all'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005. Un'applicazione della pertinente disposizione del codice della Commissione avrebbe potuto essere concepibile solo se l'OLAF avesse informato in modo inequivocabile e fin dall'inizio il denunciante che riteneva opportuno trattare invece la sua richiesta di accesso ai documenti come una richiesta di informazioni. Poiché tali informazioni non sono state fornite, è evidente che l’OLAF non poteva invocare tale disposizione nel caso di specie. Il Mediatore ritiene utile aggiungere che, anche se tali informazioni fossero state fornite, sarebbe stato inappropriato basarsi sul punto 4 del codice della Commissione, poiché (come spiegato al punto 2.10 supra) i diritti previsti dal regolamento 1049/2001 devono essere rispettati dall'amministrazione. A fini di completezza, occorre tener conto del fatto che il punto 4 del codice della Commissione fa riferimento a una corrispondenza "che può essere ragionevolmente considerata impropria, ad esempio perché ripetitiva". Il Mediatore non vede come l'e-mail del denunciante del 14 aprile 2005 possa essere considerata impropria, anche se il parere dell'OLAF secondo cui doveva essere considerata una seconda richiesta di informazioni dovesse essere accettato.

2.15 Sulla base di quanto precede, il Mediatore giunge alla conclusione che l'OLAF ha commesso una serie di irregolarità procedurali che costituiscono casi di cattiva amministrazione.

2.16 Il Mediatore ritiene che le irregolarità relative alle questioni di cui ai punti 1, 2 e 4 di cui al precedente punto 2.1 siano collegate e possano essere considerate relativamente minori. Tuttavia, occorre tenere conto del fatto che l'OLAF non ha nemmeno espresso rammarico al riguardo, per non parlare delle scuse per tali irregolarità, anche se il Mediatore aveva suggerito di farlo sia nella sua proposta di soluzione amichevole che nel suo progetto di raccomandazione. L'OLAF ha invece insistito sul fatto di aver gestito la richiesta del denunciante in modo corretto. Il Mediatore si rammarica che l'OLAF abbia pertanto omesso di avvalersi della possibilità di risolvere questo aspetto del caso che sarebbe stato semplice e favorevole ai cittadini.

2.17 Per quanto riguarda la quarta irregolarità, che riguarda il carattere asseritamente ripetitivo della corrispondenza del denunciante, il Mediatore è lieto di rilevare che, nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole, l'OLAF ha sottolineato che la disposizione pertinente, vale a dire il punto 4 del codice della Commissione, sarebbe in futuro considerata come un'ultima risorsa, che l'OLAF dovrebbe utilizzare solo dopo un attento esame e quando le circostanze meritavano chiaramente tale trattamento della corrispondenza. Tuttavia, il Mediatore osserva nuovamente che l'OLAF non ha espresso rammarico né si è scusato con il denunciante in merito alla questione.

2.18 Alla luce di quanto precede, il Mediatore conclude che l'OLAF ha agito in modo errato, dato (1) che, nella sua prima risposta al denunciante, non ha informato il denunciante del suo diritto di presentare una domanda di conferma, (2) che, contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) che ha comunicato al denunciante, dopo aver ricevuto la domanda di conferma di quest'ultimo, che ulteriori lettere non avrebbero ricevuto risposta; e 4) che la sua risposta alla domanda di conferma di accesso del denunciante non lo informava del suo diritto di proporre un ricorso o di presentare una denuncia al Mediatore. Si tratta di casi di cattiva amministrazione. Il Mediatore ritiene importante sottolineare che la sua conclusione sarebbe stata diversa per quanto riguarda i punti 1), 2) e 4) se l'OLAF avesse chiarito fin dall'inizio che considerava la richiesta del denunciante una richiesta di informazioni e non una richiesta di accesso ai sensi del regolamento 1049/2001.

3 Per quanto riguarda il merito della causa

3.1 Il denunciante ha chiesto all'OLAF, rispettivamente il 30 marzo e il 20 maggio 2005, l'accesso a un elenco completo della corrispondenza che aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004. Il denunciante ha sostenuto che l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedeva che "tutti" i documenti fossero elencati in un registro accessibile al pubblico. Il denunciante ha sottolineato che la sua richiesta mirava a ottenere un estratto di tale registro. Egli ha osservato che la Commissione e altri organismi comunitari in passato gli avevano fornito tali estratti o li avevano prodotti su sua richiesta. L'OLAF ha ritenuto che l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 non obblighi le istituzioni interessate a includere tutti i documenti nel registro. Ha aggiunto che non esisteva un elenco della corrispondenza dell'OLAF come richiesto dal denunciante e che sarebbe stato un onere sproporzionato per l'OLAF produrne una.

Nella sua denuncia al Mediatore, il denunciante sosteneva in sostanza che l'OLAF non aveva trattato correttamente la sostanza delle sue richieste di accesso.

3.2 Nel suo parere, l'OLAF ha confermato che tali elenchi non esistevano e che le richieste erano state pertanto trattate come richieste di informazioni. Secondo l'OLAF, fornire le informazioni richieste richiederebbe l'elaborazione di un elenco di circa 8000 documenti. Ciò richiederebbe quindi, secondo l'OLAF, uno sforzo sproporzionato. Tuttavia, l'OLAF era pronto ad aiutare il più possibile. Ha pertanto chiesto al denunciante di fornire informazioni più specifiche sulla corrispondenza a cui era interessato (ad esempio, nome del mittente o del destinatario, data o riferimento).

3.3 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sottolineato che l'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 prevedeva che "[l]e relazioni sui documenti devono essere iscritte nel registro senza indugio". Secondo il denunciante, ciò non poteva essere interpretato altrimenti che nel senso che tutti i documenti dovevano essere inclusi nel registro non appena erano stati prodotti. Tale interpretazione è stata corroborata dall'articolo 9 del regolamento, il quale prevedeva che, per quanto riguarda i documenti "sensibili", si dovesse valutare quali riferimenti dovessero essere fatti nel registro e che tali documenti dovessero essere iscritti nel registro "solo con il consenso dell'originatore". Il denunciante ha sostenuto che si doveva concludere da ciò che il legislatore aveva previsto che, in linea di principio, tutti i documenti dovessero essere iscritti in un registro pubblico, ma aveva previsto eccezioni per documenti specifici. Il rifiuto dell'OLAF sarebbe pertanto legittimo se i documenti pertinenti rientrassero nelle categorie di cui all'articolo 9 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, ciò non era manifestamente il caso e non era stato nemmeno asserito dall'OLAF.

3.4 Nella sua risposta alla prima richiesta di ulteriori informazioni rivoltale dal Mediatore, l'OLAF ha sostenuto che, al fine di fornirgli le informazioni da lui richieste, l'OLAF sarebbe stato obbligato non solo a creare un elenco di tutta la posta in entrata e in uscita destinata al governo federale tedesco e ai governi regionali tedeschi per un periodo di cinque anni, ma a rivedere ogni voce dell'elenco per garantire che la rivelazione delle informazioni in esso contenute non violasse i requisiti comunitari in materia di segreto professionale e protezione dei dati, nonché i requisiti nazionali in materia di segreto giudiziario. L'OLAF aveva pertanto invitato il denunciante a fornire ulteriori dettagli in merito alla corrispondenza che gli interessava. Fino ad ora, aveva rifiutato di farlo. Se il Mediatore lo incoraggiasse a limitare la sua richiesta, ad esempio a un periodo di tempo più limitato, ciò potrebbe consentire all'OLAF di soddisfare la sua richiesta. L'OLAF ha aggiunto che, a dimostrazione del suo impegno a raggiungere un risultato soddisfacente, è stato allegato un elenco relativo agli ultimi tre mesi del 2004.

L'OLAF ha sottolineato che, nel tentativo di dare piena efficacia all'articolo 6, paragrafo 2, e all'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001, la Commissione ha integrato i suoi registri online accessibili al pubblico in risposta a richieste specifiche di accesso ai documenti fornendo un elenco di documenti destinati ad aiutare un richiedente a identificare il documento che sta cercando. Ha aggiunto che, coerentemente con tale politica, l'OLAF aveva già fornito al denunciante un elenco che copre un periodo di tre mesi e sarebbe disposto a fornire un ulteriore elenco di documenti se limitasse la sua richiesta.

3.5 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha insistito sul fatto che le disposizioni giuridiche attualmente in vigore non prevedono che un registro dei documenti possa essere messo a disposizione solo per quanto riguarda "un periodo di tempo più limitato". La richiesta degli elenchi di documenti pertinenti è stata pertanto mantenuta. Il denunciante ha tuttavia sottolineato che era ovviamente accettabile che l'OLAF fornisse prima un elenco per il 2004 e poi, passo dopo passo, inviasse gli elenchi per il 2003, 2002, 2001 e 2000, ad esempio uno ogni poche settimane.

3.6 Nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole presentatagli dal Mediatore, l'OLAF ha ribadito che la creazione di un elenco per tutti gli anni in questione costituirebbe un onere amministrativo sproporzionato. L'OLAF ha aggiunto che la proposta del denunciante di fornirgli passo dopo passo l'elenco da lui richiesto era stata attentamente esaminata. Secondo l'OLAF, tuttavia, fornire tale elenco costituiva ancora un onere amministrativo sproporzionato. Anche se distribuito nel tempo, ciò costituirebbe un compito sostanziale che ridurrebbe le risorse disponibili per il compito fondamentale dell'OLAF di scoraggiare e individuare le frodi.

3.7 Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione, l'OLAF ha ribadito la sua posizione e l'ha elaborata alla luce delle osservazioni formulate dal Mediatore. L'OLAF ha sostenuto che, anche supponendo che solo una voce su cinque sia pertinente, un elenco di 8000 voci stabilito sulla base del sistema "Adonis" porterebbe comunque a un elenco definitivo di 1600 voci pertinenti per l'intero periodo di cinque anni. Inoltre, comporterebbe comunque la revisione di 8000 voci da parte del personale dell'OLAF per perfezionare l'elenco al di là di quanto possibile dalla ricerca "Adonis". L'OLAF ha aggiunto che la maggior parte dei suoi capi unità dovrebbe essere coinvolta per verificare la corrispondenza che rientra nel loro ambito di responsabilità. Inoltre, un avvocato tedesco e il responsabile della protezione dei dati dovrebbero rivedere l'elenco al fine di garantire che siano soddisfatti tutti i requisiti in materia di protezione dei dati. Secondo l'OLAF, ciò consumerebbe molte ore delle sue limitate risorse umane, impedendo di affrontare altre questioni urgenti.

L'OLAF ha aggiunto che l'importanza del principio era stata sottolineata, per quanto riguarda il regolamento 1049/2001, dal Tribunale di primo grado nella sua sentenza nella causa T-2/03. Secondo l'OLAF, il grado di assistenza dovuto al denunciante dipendeva in larga misura dalla sua volontà di cooperare con l'OLAF per indirizzare la sua richiesta verso documenti identificati o identificabili individualmente. L’OLAF ha sostenuto che le stesse considerazioni dovrebbero a fortiori applicarsi a una richiesta di accesso alle informazioni.

L'OLAF ha osservato di aver convenuto che l'idea alla base dell'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001 era quella di rendere effettivi i diritti dei cittadini. Ha fatto riferimento al fatto che la gamma di questioni trattate nel registro della Commissione sarebbe stata progressivamente ampliata. L'OLAF ha inoltre sottolineato che anche il Mediatore non aveva ancora creato un registro esaustivo in modo da includere tutta la corrispondenza.

3.8 Il Mediatore osserva che l'affermazione del denunciante si basa sul parere secondo cui l'OLAF dovrebbe fornirgli gli elenchi da lui richiesti sulla base dell'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ai sensi di tale disposizione, ciascuna istituzione, al fine di rendere effettivi i diritti dei cittadini ai sensi del presente regolamento, "fornisce al pubblico l'accesso a un registro. L'accesso al registro dovrebbe essere fornito in formato elettronico. I riferimenti ai documenti sono iscritti senza indugio nel registro."

3.9 Il Mediatore ha già avuto occasione di prendere in considerazione tale disposizione nella raccomandazione d raft e nella successiva relazione speciale da lui presentata nel caso 917/2000/GG, che riguardava il Consiglio dell'Unione europea(13). In tal caso, il Mediatore è giunto alla conclusione che il registro tenuto dal Consiglio dovrebbe comprendere tutti i documenti presentati al Consiglio. Dato che il denunciante in quel caso era preoccupato solo per questo tipo di documento, il Mediatore non ha dovuto esaminare se anche altri documenti, come la corrispondenza con altre istituzioni o terzi, dovessero essere inclusi nel registro. Va tuttavia osservato che il registro pertinente è inteso, come sottolinea l'articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001, a "rendere effettivi i diritti dei cittadini ai sensi del presente regolamento". L'articolo 2, paragrafo 3, stabilisce che il regolamento si applica a "tutti" i documenti detenuti da un'istituzione, "vale a dire i documenti da essa redatti o ricevuti e in suo possesso, in tutti i settori di attività dell'Unione europea". Il considerando 4 indica che lo scopo del regolamento (CE) n. 1049/2001 è quello di dare "il massimo effetto possibile al diritto di accesso del pubblico". Alla luce di questi fatti, il Mediatore ritiene che il registro di cui all'articolo 11 possa conseguire il suo obiettivo di "rendere effettivi i diritti dei cittadini ai sensi del presente regolamento" solo se è il più completo possibile. È infatti difficile capire come un cittadino possa fare un uso corretto del suo diritto di accesso se non sa nemmeno quali documenti sono detenuti da un'istituzione.

3.10 Al fine di evitare malintesi, è importante sottolineare che questo principio non significa che gli interessi legittimi che possono giustificare la segretezza siano messi a repentaglio. In primo luogo, l'articolo 11, paragrafo 2, stabilisce che i riferimenti nel registro pubblico devono essere effettuati in modo "che non pregiudichi la tutela degli interessi di cui all'articolo 4". Poiché l’articolo 4 prevede eccezioni al diritto di accesso per tutelare determinati interessi pubblici e privati, è chiaro che la necessità di tutelare gli interessi cui l’OLAF ha fatto riferimento deve essere presa in considerazione al momento della registrazione dei documenti pertinenti. In secondo luogo, come giustamente sottolineato dal denunciante, l'articolo 9, paragrafo 2, stabilisce che l'istituzione deve valutare, "fatto salvo l'articolo 11, paragrafo 2", quali riferimenti a documenti "sensibili" (vale a dire documenti ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001) possono essere inseriti nel registro pubblico. È quindi perfettamente possibile che alcuni documenti "sensibili" non debbano essere iscritti in un registro pubblico dei documenti. In considerazione delle possibilità di tutelare i legittimi interessi di riservatezza offerte dal regolamento 1049/2001, il Mediatore non è convinto dall'argomentazione dell'OLAF (nella sua risposta alla proposta di soluzione amichevole) secondo cui non sarebbe fattibile includere riferimenti alla corrispondenza dell'OLAF in un registro pubblico. Il Mediatore è lieto di osservare che l'OLAF non sembra ribadire tale posizione nel suo parere circostanziato.

3.11 Tuttavia, il Mediatore ritiene che il caso in esame non lo obblighi a esaminare più in dettaglio la portata degli obblighi derivanti dall'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001(14). Va osservato che l'OLAF non ha negato che il denunciante possa avere accesso a elenchi come quelli da lui richiesti. Al contrario, l’OLAF ha espressamente fatto riferimento al fatto che la Commissione, nel tentativo di dare piena efficacia agli articoli 6, paragrafo 2, e 11 del regolamento 1049/2001, ha integrato i suoi registri online accessibili al pubblico in risposta a specifiche richieste di accesso ai documenti fornendo un elenco di documenti destinati ad aiutare un richiedente a identificare i documenti che sta cercando. L'OLAF ha aggiunto che, coerentemente con tale politica, aveva già fornito al denunciante un elenco che copriva un periodo di tre mesi e sarebbe disposto a fornire un ulteriore elenco di documenti se avesse ristretto la sua richiesta. Sembra quindi che l'OLAF non neghi al denunciante il diritto di ricevere informazioni del tipo richiesto, ma si limiti a sostenere che fornire tutte le informazioni richiederebbe uno sforzo sproporzionato da parte sua.

3.12 Nel suo parere, l'OLAF ha sostenuto che soddisfare la richiesta del denunciante lo obbligherebbe a creare un elenco di oltre 8 000 documenti e che ciò costituirebbe un onere amministrativo sproporzionato. Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione del Mediatore, l'OLAF, come indicato in precedenza, ha approfondito tale punto di vista.

3.13 Appare utile osservare che il Tribunale di primo grado ha già dovuto affrontare la questione se l'accesso ai documenti possa essere rifiutato ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 qualora il trattamento della richiesta in questione costituisse un onere eccessivamente gravoso per l'amministrazione.

3.14 Nella sentenza nella causa T-2/03(15), la Corte ha dichiarato quanto segue:

"101 Occorre tuttavia ricordare che è possibile per un richiedente presentare una domanda di accesso, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativa a un numero manifestamente irragionevole di documenti, forse per motivi banali, imponendo così un volume di lavoro per il trattamento della sua domanda che potrebbe paralizzare in modo molto sostanziale il corretto funzionamento dell'istituzione. Occorre altresì rilevare che, quando una domanda riguarda un numero molto elevato di documenti, il diritto dell’istituzione di cercare una «soluzione equa» insieme al ricorrente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, riflette la possibilità di tener conto, anche se in modo particolarmente limitato, della necessità, se del caso, di conciliare gli interessi del ricorrente con quelli di una buona amministrazione.

102 Un'istituzione deve quindi conservare il diritto, in casi particolari in cui l'esame concreto e individuale dei documenti comporterebbe un lavoro amministrativo irragionevole, di bilanciare l'interesse all'accesso del pubblico ai documenti con l'onere del lavoro così causato, al fine di salvaguardare, in tali casi particolari, gli interessi di una buona amministrazione (v., per analogia, sentenza Hautala/Consiglio, punto 69 supra, punto 86).

103 Tuttavia, tale possibilità resta applicabile solo in casi eccezionali.

(...)

112 Pertanto, solo in casi eccezionali e solo qualora l'onere amministrativo derivante da un esame concreto e individuale dei documenti si riveli particolarmente gravoso, superando in tal modo i limiti di quanto può essere ragionevolmente richiesto, può essere ammessa una deroga a tale obbligo di esame dei documenti (v., per analogia, sentenza Kuijer II, cit., punto 57).

113 Inoltre, nei limiti in cui il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni costituisce un approccio da adottare in linea di principio, è con l'istituzione che si avvale di un'eccezione relativa all'irragionevolezza del compito richiesto che incombe l'onere della prova della portata di tale compito."

3.15 Come indicato in precedenza, l'OLAF ha spiegato che l'elenco al quale il denunciante desidera avere accesso non esiste ancora, ma dovrebbe essere creato per primo. La presente causa non riguarda quindi una domanda di accesso a documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001, bensì una domanda di elenco di documenti che devono ancora essere preparati. Il Mediatore ritiene, tuttavia, che la summenzionata giurisprudenza possa essere applicata anche al caso di specie, in particolare dal momento che la preparazione di un elenco di documenti, sulla base di dati o materiale già disponibili in formato elettronico, non può essere più onerosa e dispendiosa in termini di tempo rispetto all'esame della possibilità di concedere l'accesso ai documenti stessi.

3.16 L'OLAF ha sempre sostenuto che il rispetto della richiesta del denunciante costituirebbe un onere di lavoro sproporzionato. Tuttavia, è solo nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione del Mediatore che l'OLAF ha fornito argomenti più specifici a sostegno di tale affermazione.

3.17 L'unico elemento concreto menzionato in precedenza era la cifra di 8 000 documenti cui l'OLAF aveva già fatto riferimento nella sua lettera al denunciante del 28 giugno 2005. Secondo tale lettera, l'OLAF dovrebbe redigere un elenco di 8 000 documenti al fine di reperire le informazioni richieste dal denunciante. Tuttavia, questa cifra sembrerebbe includere molti documenti che non sono coperti dalla richiesta del denunciante. Il Mediatore ha esaminato l'elenco della corrispondenza relativa agli ultimi tre mesi del 2004 che l'OLAF ha fornito al denunciante come gesto di buona volontà. Tale elenco comprende circa 300 documenti, di cui solo una piccola parte (circa 60 documenti) era pertinente per il denunciante in quanto riguardava la corrispondenza con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi. Secondo il Mediatore, è pertanto altamente probabile che il numero complessivo di documenti che corrispondono alla richiesta del denunciante sia di gran lunga inferiore alla cifra fornita dall'OLAF.

3.18 Nella sua risposta a un quesito postole dal Mediatore, l'OLAF ha sostenuto di aver creato l'elenco che aveva fornito effettuando una ricerca informatica di tutta la corrispondenza inviata alle autorità tedesche o proveniente da esse. Secondo l'OLAF, non vi era alcuna possibilità di limitare tale ricerca informatica alla corrispondenza scambiata con le autorità del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi, in quanto il software non consentirebbe un tale perfezionamento nella ricerca. L'OLAF ha spiegato che la corrispondenza pertinente non è mai stata indirizzata a un governo in quanto tale, ma ha indicato un servizio o un'autorità specifici nel governo come destinatario o mittente. Secondo l'OLAF, pertanto, non esisteva una parola di ricerca adeguata che si potesse utilizzare. L’OLAF ha sostenuto che sarebbe quindi necessario che un membro del personale riveda ogni voce dell’elenco e cancelli manualmente tutte le voci che non comportano corrispondenza con il governo federale tedesco e i governi dei Länder tedeschi. Secondo l'OLAF, ciò sarebbe più oneroso della creazione di un elenco di tutta la corrispondenza da e verso le autorità tedesche. Nel suo parere circostanziato, l'OLAF ha ribadito la sua argomentazione secondo cui, anche se si dovesse accettare che solo uno dei cinque documenti dell'elenco originale era pertinente, trattare la richiesta del denunciante comporterebbe comunque la revisione di 8000 voci da parte del personale dell'OLAF per perfezionare l'elenco al di là di quanto possibile dalla ricerca "Adonis".

3.19 Il Mediatore non è convinto di questa argomentazione. È vero che l'elenco che l'OLAF ha fornito al denunciante conferma che la corrispondenza dell'OLAF non è indirizzata al governo federale o a uno dei governi dei Länder in quanto tale, ma a un servizio o a un'autorità specifici. Va notato, tuttavia, che il "servizio o autorità specifica" in questo caso è il ministero o il ministro competente del governo interessato. Dall'esame dell'elenco summenzionato emerge che tutte le voci, tranne una, che sembrano pertinenti per le richieste del denunciante sono indicate come corrispondenza con un "ministero" tedesco (federale o del Land). L'equivalente tedesco ("Ministerium") è sempre indicato, sia come una parola separata o come parte di un composto come "Bundesministerium" ("ministero federale"). L'unica eccezione è una lettera ricevuta da un "ministro" tedesco (in tedesco, "ministro"). Non sembra pertanto escluso che, effettuando un'ulteriore ricerca, utilizzando un termine di ricerca come "ministro", l'OLAF possa facilmente rimuovere tutti i documenti che non sono pertinenti ai presenti fini. Il Mediatore, pertanto, non è convinto che i problemi tecnici cui l'OLAF ha fatto riferimento siano tali che l'OLAF dovrebbe necessariamente dedicare una quantità sproporzionata di tempo e di lavoro per redigere un elenco comprendente tutta la sua corrispondenza con il governo federale tedesco e i governi dei Länder tedeschi.

3.20 È vero che, anche supponendo che solo uno su cinque degli elementi inclusi nell'elenco originario di tutta la corrispondenza con le autorità tedesche fosse pertinente, ne risulterebbe comunque un elenco definitivo di circa 1600 elementi pertinenti per l'intero periodo di cinque anni.

3.21 Il Mediatore riconosce che l'esame di tale elenco al fine di accertare che non contenga dati riservati richiederà probabilmente una notevole mole di lavoro.

3.22 Il Mediatore continua tuttavia a ritenere che l'OLAF non abbia stabilito che il lavoro così richiesto sarebbe sproporzionato. Questo punto di vista si basa sui seguenti motivi.

3.23 In primo luogo, il Mediatore non è convinto che la produzione di una versione dell'elenco pertinente che non divulghi alcuna informazione riservata sia onerosa e dispendiosa in termini di tempo come sostiene l'OLAF. L'OLAF ha chiarito che, per quanto riguarda l'elenco fornito (che copre gli ultimi tre mesi del 2004), ritiene che limitare tale elenco agli elementi corrispondenti alla richiesta del denunciante sarebbe più oneroso che fornire elenchi che indichino anche la corrispondenza con altre autorità in Germania, poiché sarebbe quindi necessario che un membro del personale riveda ciascun elemento dell'elenco e cancelli manualmente tutte le voci che non comportano corrispondenza con il governo federale tedesco e i governi dei Länder tedeschi. Anche supponendo che tale eliminazione manuale di invii di corrispondenza non pertinenti fosse necessaria (il che appare dubbio, cfr. punto 3.19 supra), sembrerebbe ovvio che il lavoro pertinente, per quanto noioso sia senza dubbio, richiederebbe non più di pochi secondi per invio. In effetti, nell’ultima delle quattro caselle figuranti nell’elenco pertinente occorrerebbe soltanto verificare se il mittente o il destinatario di una determinata lettera fosse un ministero o un ministro del governo federale o di uno dei governi dei Länder in Germania e, in caso di constatazione negativa, sopprimere la voce in questione. È inoltre evidente che tale lavoro potrebbe essere svolto da una persona che non dispone di alcuna conoscenza ulteriore del contenuto della corrispondenza in questione. Tuttavia, l'OLAF ha anche affermato di dover controllare tutti gli elementi dell'elenco al fine di garantire il rispetto del segreto professionale, della protezione dei dati e degli obblighi nazionali in materia di segreto giudiziario. Nel caso dell'elenco divulgato, ciò significava che l'OLAF doveva controllare tutte le 300 voci anziché le 60 pertinenti. Se ciò è - come suggerito dall'OLAF - meno oneroso della rimozione degli elementi non pertinenti, è difficile evitare di concludere che l'esame pertinente non può richiedere molto tempo e che la preparazione degli elenchi pertinenti non può essere eccessivamente onerosa, anche se tale elenco dovesse comprendere più di mille voci.

3.24 In secondo luogo, l'OLAF ha sottolineato che, pur ritenendo che l'adempimento integrale delle richieste del denunciante richiederebbe uno sforzo sproporzionato da parte sua, resta pronto ad assistere il denunciante a condizione che egli riduca la sua richiesta. L'OLAF ha insistito sul fatto che il suggerimento del denunciante di poter fornire a rate le informazioni che stava cercando non era accettabile, in quanto ciò non avrebbe inciso sulla quantità complessiva di lavoro in questione. È certamente vero che il denunciante continua a insistere affinché l'OLAF gli fornisca tutte le informazioni di cui ha bisogno. Tuttavia, la diffusione del lavoro in questione su un periodo di tempo più lungo, secondo il Mediatore, avrebbe chiaramente reso più facile per l'OLAF soddisfare i desideri del denunciante. Il Mediatore continua pertanto a ritenere che la proposta formulata dal denunciante fosse ragionevole e costruttiva e che debba essere presa in considerazione nell'esaminare se l'esame della sua richiesta avrebbe richiesto uno sforzo sproporzionato da parte dell'OLAF.

3.25 In terzo luogo, occorre tener conto del fatto che la possibilità per un'amministrazione di invocare il fatto che l'esame di una domanda comporterebbe un lavoro amministrativo irragionevole è, come ha dichiarato il Tribunale nella sua sentenza nella causa T-2/03, applicabile solo in "circostanze eccezionali". La Corte ha inoltre confermato che è l'istituzione che intende avvalersi di tale eccezione a dover sostenere l'onere della prova al riguardo(16). Secondo il Mediatore, l'OLAF non ha stabilito che fornire al denunciante le informazioni da lui richieste richiederebbe effettivamente un lavoro irragionevole e sproporzionato da parte sua. Sebbene il numero dei documenti oggetto della presente richiesta sembri considerevole, non va dimenticato che l'OLAF non deve decidere se sia possibile concedere l'accesso a tali documenti, ma semplicemente se la descrizione dell'oggetto degli invii di corrispondenza in questione disponibile sul sistema "Adonis" contenga dati riservati che dovrebbero essere rimossi prima che l'elenco possa essere divulgato o, in casi eccezionali, se un documento sia così sensibile da non poter essere menzionato affatto in tale elenco. Nella misura in cui ciò può essere dedotto dalle informazioni contenute nell'elenco messo a disposizione, sembrerebbe che la quantità di informazioni per voce che doveva essere controllata dall'OLAF fosse molto limitata(17).

3.26 In quarto luogo, e soprattutto, affinché i cittadini possano esercitare i loro diritti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, è necessario che sappiano quali documenti sono in possesso dell'amministrazione interessata. Finché non esiste un registro facilmente accessibile che elenchi tali documenti o finché tale registro non è sufficientemente completo, le istituzioni e gli organi dell'UE devono pertanto essere pronti a fornire ai cittadini elenchi ad hoc dei documenti in loro possesso, anche se la preparazione di tali elenchi costituisce un onere considerevole per loro. In tale contesto, il Mediatore desidera confermare di essere d'accordo sul fatto che le risorse dell'OLAF debbano essere destinate principalmente al compito principale cui si riferisce. Tuttavia, ciò non significa che l'OLAF debba essere esonerato dall'obbligo, derivante dal suo status di membro della Commissione, di rispettare gli obblighi derivanti dal regolamento (CE) n. 1049/2001.

3.27 Il Mediatore ritiene che un'ulteriore questione debba essere affrontata in questo contesto, anche se non è pertinente per trattare il caso in esame. L'OLAF ha fatto riferimento, in più di un'occasione, al fatto che il Mediatore stesso non dispone di un registro facilmente accessibile dei documenti in suo possesso. Il Mediatore ritiene utile sottolineare che tale registro della corrispondenza in entrata e in uscita esiste effettivamente presso l'Ufficio del Mediatore europeo ed è mantenuto e aggiornato in permanenza. Questo registro contiene link alla versione digitalizzata di tutti i documenti inviati o ricevuti dal 2002. Se questo registro non è ancora disponibile direttamente tramite Internet è proprio perché i requisiti tecnici che devono essere messi in atto, al fine di garantire la riservatezza di alcuni documenti, sono ancora in fase di sviluppo. Nel frattempo, qualora un cittadino volesse essere informato dei documenti inviati o ricevuti dal Mediatore e in suo possesso, l'amministrazione del Mediatore sarebbe in grado di fornire l'elenco di tale corrispondenza e dei documenti specifici in questione. Ovunque venga presentata una richiesta in tal senso, i servizi del Mediatore si adopereranno al massimo per fornire ai cittadini, nel più breve tempo possibile, le informazioni richieste. L'ufficio del Mediatore dispone inoltre di un registro completo di tutta la corrispondenza e dei documenti inviati, ricevuti o prodotti nel quadro delle sue indagini. Tale registro dei documenti relativi alle denunce e alle indagini è completamente digitalizzato e comprende tutte le indagini del Mediatore dalla sua creazione nel 1996. Il Mediatore desidera sottolineare che la propria amministrazione deve ovviamente essere soggetta agli stessi requisiti (se non più rigorosi) in materia di trasparenza e di servizio che si aspetta siano rispettati da tutte le altre istituzioni e da tutti gli altri organi comunitari.

3.28 Alla luce di tali considerazioni, il Mediatore ritiene che l'OLAF non abbia stabilito che la preparazione dell'elenco richiesto dal denunciante costituirebbe un onere sproporzionato.

3.29 In tali circostanze, il Mediatore ritiene che l'OLAF non abbia fornito un valido motivo per non ottemperare alla richiesta del denunciante di accedere a un elenco completo della corrispondenza che aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004. Si tratta di un ulteriore caso di cattiva amministrazione.

4 Conclusione

4.1 Sulla base delle indagini svolte dal Mediatore in merito alla presente denuncia, è necessario formulare la seguente osservazione critica:

A norma dell'articolo 23 del codice europeo di buona condotta amministrativa(18), le richieste di accesso del pubblico ai documenti sono trattate conformemente alle norme e ai principi stabiliti nel regolamento (CE) n. 1049/2001.

Per quanto riguarda le questioni procedurali, il Mediatore ritiene che l'OLAF abbia agito in modo errato, dato che (1) nella sua prima risposta al denunciante non ha informato il denunciante del suo diritto di presentare una domanda di conferma, (2) contrariamente alle disposizioni di esecuzione della Commissione, anche la persona che ha trattato la domanda iniziale di accesso aveva deciso in merito alla sua domanda di conferma; (3) ha comunicato al denunciante, dopo aver ricevuto la domanda di conferma di quest'ultimo, che non sarebbe stata data risposta ad altre lettere; e 4) la sua risposta alla domanda di conferma di accesso del denunciante non lo informava del suo diritto di intentare un'azione o di presentare una denuncia al Mediatore. Si tratta di casi di cattiva amministrazione. Il Mediatore ritiene importante sottolineare che la sua conclusione sarebbe stata diversa per quanto riguarda i punti 1), 2) e 4) se l'OLAF avesse chiarito fin dall'inizio che considerava la richiesta del denunciante una richiesta di informazioni e non una richiesta di accesso ai sensi del regolamento 1049/2001.

Per quanto riguarda il merito del caso, il Mediatore ritiene che O LAF non abbia fornito un valido motivo per non soddisfare la richiesta del denunciante di accedere a un elenco completo della corrispondenza che aveva avuto con i servizi del governo federale tedesco e dei governi dei Länder tedeschi nel 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004. Si tratta di un ulteriore caso di cattiva amministrazione.

4.2 L'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore europeo prevede che, dopo aver formulato un progetto di raccomandazione e dopo aver ricevuto il parere circostanziato dell'istituzione o dell'organo interessato, il Mediatore invii una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione o all'organo interessati.

4.3 Nella sua relazione annuale per il 1998, il Mediatore ha sottolineato che la possibilità per lui di presentare una relazione speciale al Parlamento europeo era di inestimabile valore per il suo lavoro. Aggiunge che le relazioni speciali non dovrebbero pertanto essere presentate troppo frequentemente, ma solo in relazione a questioni importanti in cui il Parlamento è stato in grado di intervenire per assistere il Mediatore(19). La relazione annuale per il 1998 è stata presentata e approvata dal Parlamento europeo.

4.4 Come accennato in precedenza, la presente causa riguarda una domanda di accesso a un elenco di documenti. Sebbene tale questione possa essere importante per il denunciante, il Mediatore ritiene che le probabili conseguenze della cattiva amministrazione individuata nel caso di specie non siano di natura sufficientemente grave da giustificare la presentazione di una relazione speciale al Parlamento europeo.

4.5 Il Mediatore invierà pertanto una copia della presente decisione all'OLAF e ne inserirà una breve sintesi nella relazione annuale per il 2007 che sarà presentata al Parlamento europeo. Il Mediatore archivia pertanto il caso.

4.6 Anche il direttore generale dell'OLAF sarà informato di tale decisione.

Le porgo i miei più cordiali saluti.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) GU L 145, pag. 43.

(2) Codice di buona condotta amministrativa per il personale della Commissione europea nelle sue relazioni con il pubblico. Tale codice è stato aggiunto come allegato al regolamento interno della Commissione (GU 2000, L 308, pag. 26).

(3) GU L 345, pag. 94.

(4) Decisione del Parlamento europeo 9 marzo 1994, 94/262, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del Mediatore (GU L 113, pag. 15).

(5) Il progetto di raccomandazione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) I dettagli figurano nel progetto di raccomandazione stesso, disponibile sul sito web del Mediatore.

(7) Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, Racc. 2005, pag. II-1121, punto 99.

(8) GU L 145, pag. 43.

(9) Codice di buona condotta amministrativa per il personale della Commissione europea nelle sue relazioni con il pubblico. Tale codice è stato aggiunto come allegato al regolamento interno della Commissione (GU 2000, L 308, pag. 26).

(10) Disponibile sul sito web del Mediatore europeo (http://www.ombudsman.europa.eu).

(11) GU 2001, L 345, pag. 94.

(12) La disposizione fa riferimento al "direttore dell'OLAF". L’articolo 12 del regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 maggio 1999, relativo alle indagini svolte dall’OLAF (GU L 136, pag. 1), precisa che la persona indicata è il capo dell’OLAF che, secondo la nomenclatura utilizzata dalla Commissione, utilizza il titolo di «direttore generale».

(13) Entrambi i documenti sono disponibili sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(14) Tale questione di principio è stata sollevata in una recente denuncia contro la Commissione (reclamo 3208/2006/GG) presentata da Statewatch, una ONG del Regno Unito. L'indagine su questo caso è ancora in corso.

(15) Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione (Raccolta 2005, pag.

(16) Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione (Raccolta 2005, pag. II-1121, punti 103 e 112).

(17) Per citare un esempio, questo elenco contiene un riferimento a una lettera del "Bundeszentrum [in effetti, il titolo corretto sarebbe 'Bundeszentrale'] für Politische Bildung", un ente pubblico la cui missione è quella di promuovere la consapevolezza e la conoscenza dei cittadini in materia politica. L'oggetto della presente lettera (che chiaramente non è pertinente per la richiesta del denunciante) è descritto come segue: "'Aus Politik und Zeitgeschichte', B 44/20[0]4". In altre parole, tale descrizione si limita a un semplice riferimento a una pubblicazione che l’autorità tedesca avrebbe presumibilmente inviato all’OLAF. È molto probabile che questa sia l'informazione che si trova anche nel sistema di Adone stesso.

(18) Disponibile sul sito web del Mediatore europeo (http://www.ombudsman.europa.eu).

(19) Relazione annuale 1998, pagg. 27-28.