Strasburgo, 24 maggio 2006

Egregio dottor K.,

Il 27 aprile 2005 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo a nome della Mermayde Consultancy. La Sua denuncia riguardava la decisione della Commissione europea di recuperare i fondi concessi a un progetto nell'ambito del Quinto programma quadro.

Il 26 maggio 2005 ho trasmesso la denuncia al presidente della Commissione. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 4 ottobre 2005. Le ho trasmesso un invito a presentare osservazioni, da Lei inviato il 21 novembre 2005.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte. Mi scuso per il tempo impiegato per trattare la Sua denuncia.

IL RECLAMO

Secondo il denunciante, l'amministratore delegato e il rappresentante di Mermayde, i fatti pertinenti sono, in sintesi, i seguenti.

Mermayde Consultancy ("Mermayde") è stato il coordinatore di un progetto denominato TRAP-LRM, finanziato dalla Commissione nell'ambito del Quinto programma quadro.

Il 4 novembre 2004 la Commissione ha inviato alla Mermayde una decisione di recupero dell’importo di EUR 52 589,23, che era stato concesso per il progetto. La Commissione ha spiegato che alcuni costi non sono stati considerati ammissibili in quanto, contrariamente alle norme del quarto programma quadro, non sono stati più presi in considerazione tutti i costi sostenuti dai subappaltatori.

Tuttavia, durante la fase di negoziazione del contratto e l'attuazione del progetto, il personale della Commissione non sembrava essere a conoscenza della modifica delle norme nell'ambito del Quinto programma quadro.

Nell'ambito del quarto programma quadro, con il quale Mermayde aveva esperienza, la Commissione ha consentito di prendere in considerazione i costi totali dei subappaltatori, anche se solo una parte di tali costi era stata dichiarata. Nell'elaborare la proposta TRAP-LRM nell'ambito del primo ciclo del Quinto programma quadro, sono stati forniti dettagli di bilancio per ciascun partner, individuando sia i costi totali che gli importi per i quali sarebbe stato richiesto il finanziamento della Commissione.

La Commissione ha informato Mermayde che la proposta è stata mantenuta per le trattative contrattuali. La Commissione non ha indicato che solo i costi sostenuti dai partner, e non dai subappaltatori, sarebbero pienamente ammissibili.

Nel corso delle trattative contrattuali, né il funzionario scientifico della Commissione né il funzionario finanziario hanno informato la Mermayde che, nell'ambito del Quinto programma quadro, solo i costi effettivi sostenuti dai partner avrebbero costituito costi ammissibili e che la Mermayde, utilizzando la struttura del subappalto, avrebbe quindi potuto subire gravi perdite. La Commissione avrebbe dovuto avvertire Mermayde dei possibili effetti negativi del ricorso a subappaltatori e consigliarle invece di convertire i subappaltatori previsti in partner. Tuttavia, la Commissione non ha fornito tali informazioni e il contratto è stato firmato. L'allegato I del contratto indicava il costo totale individuato, compresi i costi dei subappaltatori e il contributo della Commissione. L'allegato II precisava tuttavia che sarebbero stati ammissibili solo i costi effettivi dei subappaltatori sostenuti dal coordinatore. I due allegati erano quindi confusi.

Il progetto è stato portato a termine con successo e la Commissione ha effettuato il pagamento finale. Tuttavia, la Commissione ha successivamente sottoposto ad audit il progetto e i revisori non erano d'accordo con le finanze del progetto, in quanto i costi totali non erano indicati nella dichiarazione di spesa. I revisori hanno pertanto chiesto alla Mermayde di rimborsare l'importo di 52 589,23 EUR. Mermayde ha riconosciuto che i costi reali totali dei subappaltatori non erano indicati nella dichiarazione di spesa, ma ha informato i revisori che sarebbe stato possibile fornire la prova dei costi reali totali. I revisori non hanno menzionato il fatto che tale prova non avrebbe risolto il problema in quanto i costi in questione non erano sostenuti dal contraente.

Sulla base dell'audit, la Commissione ha inviato alla Mermayde una lettera di recupero. Mermayde ha risposto alla Commissione, suggerendo che avrebbe raccolto e presentato documenti per dimostrare i costi totali sostenuti dai subappaltatori. La Commissione ha accettato e ha anche chiesto a Mermayde di presentare una nuova dichiarazione dei costi. Anche in questo caso la Commissione non ha indicato che i costi totali sostenuti dai subappaltatori non potevano essere presi in considerazione.

La prova dei costi totali sostenuti dai subappaltatori è stata raccolta e trasmessa alla Commissione. Invece di accettare la prova, la Commissione ha inviato un'altra lettera di recupero, affermando che: "In base al contratto, possono essere rimborsati solo i costi che, tra l'altro, sono stati sostenuti durante la durata del progetto e che sono stati registrati nella contabilità dei rispettivi partecipanti. Ciò significa che, in relazione ai costi di subappalto, questi possono essere rimborsati (al tasso fissato nel contratto, qui il 48,37%) solo nella misura in cui il subappaltatore ti ha presentato una fattura che hai (completamente) pagato. Rilevanti sono i costi effettivi. Il confronto (e le relative dichiarazioni) tra i "costi effettivi" del subappalto e i loro "importi effettivi richiesti" è pertanto irrilevante e le "nuove" dichiarazioni di spesa non sono accettabili."

Il denunciante ha sostenuto che la decisione della Commissione di recuperare l'importo di 52 589,23 EUR, concesso al progetto TRAP-LRM nell'ambito del Quinto programma quadro, era iniqua.

Il denunciante ha sostenuto di aver firmato il contratto in buona fede sulla base della sua esperienza con le norme applicabili nell'ambito del quarto programma quadro e che la Commissione avrebbe dovuto informarlo in merito alle nuove norme e alle possibili conseguenze negative del ricorso a subappaltatori.

Il denunciante ha sostenuto che la Commissione dovrebbe ritirare la sua decisione di recupero e restituire l'importo recuperato di 52 589,23 EUR al coordinatore del progetto, Mermayde.

L'INCHIESTA

Il parere della Commissione

Nel suo parere, la Commissione ha formulato, in sintesi, le seguenti osservazioni.

Contesto

Nel 2000, Mermayde, rappresentata dal denunciante, il Centro comune di ricerca di Geel ("JRC") e la direzione generale della Ricerca della Commissione europea hanno concluso il contratto TRAP-LRM nell'ambito del Quinto programma quadro. Il contratto prevedeva che una parte dei lavori sarebbe stata eseguita da nove subappaltatori, identificati nell'allegato 1. L'allegato 1 definiva il loro ruolo come "SC", ossia subappaltatori, associati al coordinatore Mermayde.

Ai sensi dell'articolo 3 del contratto, i costi ammissibili totali stimati del progetto ammontavano a 222 750 EUR e il contributo comunitario massimo era fissato a 107 950 EUR. La ripartizione del bilancio tra i principali contraenti (Mermayde e JRC) è stata stabilita nella tabella della ripartizione indicativa dei costi ammissibili stimati. Per Mermayde, il tasso di partecipazione finanziaria della Comunità è stato fissato al 48,37% dei costi ammissibili.

Il progetto è iniziato il 1° gennaio 2001 e il 15 marzo 2001 è stato versato un anticipo di 43 160 EUR. Il 23 settembre 2002 è stato effettuato un primo pagamento intermedio di 39 726,21 EUR. Il funzionario finanziario della Commissione ha accettato tutti i costi presentati da Mermayde per il progetto (55 918,71 EUR) e ha detratto 18 192,50 EUR per recuperare parte dell'anticipo iniziale. Tuttavia, il funzionario finanziario ha erroneamente basato il pagamento su un tasso di rimborso del 100% e non sul tasso fissato contrattualmente del 48,37%.

Nell'aprile 2004 la Commissione ha effettuato un audit finanziario del contratto. I revisori hanno confermato l'ammissibilità e la giustificazione sostanzialmente di tutti i costi accettati dal funzionario finanziario, in particolare di tutti i costi di subappalto presentati da Mermayde. Si è registrato solo un lieve adeguamento dei costi, pari a 4 860,84 EUR, a favore della Commissione a livello di costo totale. Tuttavia, a seguito dell'audit, è stato necessario recuperare 52 589,23 EUR. L’importo di EUR 2 351,19 era un follow-up dell’adeguamento dei costi, mentre EUR 50 238,04 dovevano essere rimborsati dalla Mermayde, a causa del pagamento iniziale in eccesso a un tasso di rimborso del 100% anziché del 48,37%.

Sulla presente censura

Non vi è stato alcun cambiamento tra il quarto e il quinto programma quadro per quanto riguarda il ruolo dei subappaltatori e l'ammissibilità dei costi di subappalto. Nell'ambito di entrambi i programmi quadro i subappaltatori non erano essi stessi contraenti con legami contrattuali con la Commissione. Tuttavia, i contraenti (coordinatori e altri contraenti) sono stati autorizzati a subappaltare alcune parti del loro lavoro. Tali costi erano ammissibili nella misura in cui erano "imputati al contratto", conformemente alle condizioni contrattuali (articolo 14, paragrafo 3, parte C dell'allegato II del contratto) e sono stati pertanto rimborsati al contraente al tasso di rimborso stabilito nel contratto e applicabile a tutti i costi del contraente (in questo caso, al 48,37%).

Non vi era contraddizione tra l’allegato I e l’allegato II del contratto. Sebbene fosse vero che l'allegato I utilizzava il termine "partner", esso identificava chiaramente tutte le entità, ad eccezione di Mermayde e del JRC, come SC, ossia subappaltatori. Inoltre, la tabella di ripartizione dei costi menzionava solo queste due entità come partecipanti al progetto. Dalla tabella di ripartizione dei costi risultava pertanto chiaro al denunciante che ai subappaltatori, come indicato nel modulo di preparazione del contratto, non era stato attribuito il ruolo di appaltatori. Ciò è stato confermato nella lettera del denunciante del 23 giugno 2000.

Il denunciante aveva una vasta esperienza di progetti nell'ambito di vari programmi quadro. Ha partecipato a dieci progetti nell'ambito del quarto programma quadro, nel cui contesto si è anche imbattuto nelle norme in materia di rimborso applicabili ai subappaltatori. Poiché tali norme non erano cambiate dal quarto al quinto programma quadro, egli deve averne avuto familiarità. In tali circostanze, non vi era alcun obbligo specifico per il personale della Commissione coinvolto nei negoziati di consigliare il denunciante in merito alle potenziali conseguenze finanziarie dell'accordo.

Nell'ambito del quarto e del quinto programma quadro, i costi (totali) dei subappaltatori (compresi i loro profitti) potrebbero essere pienamente accettati come costi ammissibili del contraente principale che ha concluso il subappalto. Tuttavia, il tasso di rimborso, che era applicabile a tutti i costi attribuiti al contraente, dipendeva dall'accordo stipulato nel contratto con la Commissione, vale a dire il 35% per le attività di dimostrazione, il 50% per le azioni di RST o fino al 100% nel caso delle misure di accompagnamento.

Il denunciante ha affermato che i "costi totali reali" dei subappaltatori non erano indicati nelle dichiarazioni di spesa, ma che "sarebbe stato possibile fornire la giustificazione". Tuttavia, la dichiarazione del denunciante non rifletteva i requisiti per l'ammissibilità e il rimborso dei costi di subappalto nell'ambito del contratto. Per essere ammissibili, tali costi dovevano essere registrati nella contabilità del contraente e copie delle relative fatture dei subappaltatori dovevano essere allegate alle dichiarazioni di spesa (articolo 13, paragrafo 1, e articolo 14, paragrafo 3, delle condizioni generali). Ciò significava che un contraente poteva chiedere il rimborso delle spese di subappalto solo se aveva ricevuto una fattura dal subappaltatore, aveva pagato il rispettivo importo al subappaltatore e aveva registrato tale importo nei suoi conti. Il rimborso effettivo di tali spese da parte della Commissione dipendeva quindi dal tasso di rimborso previsto dal contratto, che nel caso di specie era del 48,37%. Ne consegue che, nel caso in cui i subappaltatori avessero effettivamente avuto maggiori costi e avrebbero potuto emettere fatture più elevate, tali fatture avrebbero dovuto prima essere pagate integralmente da Mermayde per essere ammissibili. I costi in questione potrebbero quindi essere rimborsati al 48,37%. Il tasso di rimborso in questione significava infatti che la Mermayde doveva sostenere il 51,63% di tutti i costi ammissibili, compresi i costi di subappalto.

Come sostenuto dal denunciante, la Commissione non aveva modificato la propria interpretazione delle implicazioni contrattuali del Quinto programma quadro. Tuttavia, è stato corretto affermare che, durante l’audit finanziario, è stato rilevato un errore nel trattamento dei pagamenti effettuati per il progetto, vale a dire che il tasso di rimborso per Mermayde avrebbe dovuto essere del 48,37% e non del 100%. Ciò spiegava l'importo dell'ordine di recupero. Nell'adottare questa azione correttiva, la Commissione ha agito pienamente in linea con le disposizioni contrattuali e le conclusioni dell'audit. La Commissione ha espresso il proprio rammarico per l'errore che, tuttavia, era chiaro al denunciante alla luce degli accordi contrattuali.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha formulato, in sintesi, le seguenti osservazioni:

Il Mediatore ha chiesto alla Commissione di presentare il suo parere entro il 15 settembre 2005. Il parere è datato 4 ottobre 2005, il che significa che la Commissione ha presentato il suo parere con un ritardo di quasi tre settimane.

La denuncia non è stata correttamente riassunta dalla Commissione nel suo parere, in quanto la vera essenza della sua denuncia era che la Commissione avrebbe dovuto informare la Mermayde che i suoi subappaltatori avrebbero dovuto diventare contraenti della Commissione al fine di garantire che la Mermayde fosse ammissibile ai costi sostenuti dai subappaltatori.

In base all'esperienza di Mermayde in precedenti progetti realizzati per il programma "Norme, misure e prove", i laboratori di analisi subappaltati, che hanno svolto lavori per un valore di diverse migliaia di euro, sono stati rimborsati fino al 100% delle spese dichiarate. Mermayde poteva accettare che non vi fosse stata alcuna modifica formale delle norme tra il Quarto e il Quinto programma quadro per quanto riguarda il ruolo dei subappaltatori e l'ammissibilità dei costi di subappalto. Tuttavia, l'interpretazione di tali norme e la loro attuazione potrebbero essere cambiate.

Restava il fatto che i due allegati del contratto erano confusi e controversi. Nell'allegato I sono stati indicati tutti i partecipanti, compresi i subappaltatori (anche se tutti sono stati descritti come "partner") con i costi totali identificati e il contributo dell'UE richiesto, mentre nell'allegato II è stato indicato che erano ammissibili solo i costi effettivi dei subappaltatori sostenuti dal coordinatore. Pertanto, la questione non era se i subappaltatori fossero correttamente descritti come tali. La questione era che, nella tabella finanziaria, i costi totali e gli importi richiesti erano stati identificati per i subappaltatori e Mermayde ha quindi ipotizzato che gli importi richiesti potessero effettivamente essere richiesti alla Commissione. La Commissione aveva probabilmente ragione in senso giuridico nel sostenere che solo il 48,37% del 50% indicato nella tabella erano costi ammissibili, ma questo fatto era certamente fonte di confusione.

Ha infatti lavorato per molti anni in progetti per la Commissione, anche in qualità di coordinatore. Tuttavia, fino al 1995, è stato assunto da un'altra organizzazione e ha lavorato solo come scienziato responsabile, non come funzionario finanziario. Il contratto di cui trattasi nella presente denuncia era il decimo contratto concluso tra la Commissione e la Mermayde. Tuttavia, non tutti questi contratti erano della stessa natura. Solo uno di questi contratti riguardava un progetto analogo a quello realizzato nell'ambito del quarto programma quadro. Tale progetto era un progetto di RST, mentre il presente progetto è stato il primo nell'ambito di un'"azione di misure di accompagnamento", con condizioni e norme diverse da quelle applicabili ai contratti di RST.

Nelle discussioni con i revisori, il suggerimento di trovare una giustificazione aggiuntiva per i costi totali di subappalto non è stato contraddetto. Tuttavia, la Commissione ha ignorato il fatto che era stata inviata una lettera al funzionario finanziario, suggerendo che Mermayde avrebbe raccolto e presentato tutta la documentazione che avrebbe giustificato i costi totali da parte dei subappaltatori, in risposta alla quale il funzionario finanziario ha consigliato a Mermayde, con e-mail del 7 giugno 2004, di inviare la motivazione suggerita unitamente a una nuova dichiarazione di spesa. Era quindi chiaro che il funzionario finanziario non comprendeva appieno le implicazioni finanziarie e il denunciante ha pertanto intrapreso un lavoro considerevole al fine di raccogliere le giustificazioni. Tuttavia, la Commissione non ha ritenuto pertinenti le giustificazioni fornite.

LA DECISIONE

1 Osservazione preliminare

1.1 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha osservato che la Commissione ha inviato il suo parere con quasi tre settimane di ritardo.

1.2 Il Mediatore osserva che vi è stato effettivamente un ritardo nella presentazione del parere da parte della Commissione. Tuttavia, poiché il ritardo è stato limitato e in considerazione del fatto che, nella lettera di accompagnamento che accompagna il parere, la Commissione ha espresso il suo rammarico per il ritardo che si è verificato, il Mediatore non trova alcun motivo per proseguire la questione.

2 La decisione di recupero asseritamente iniqua

2.1 La denuncia riguarda la decisione della Commissione di recuperare i fondi concessi a un progetto nell'ambito del Quinto programma quadro, coordinato dalla Mermayde Consultancy ("Mermayde") . Secondo il denunciante, che ha presentato una denuncia a nome di Mermayde, la Commissione ha chiesto il recupero dell'importo di 52 589,23 EUR in quanto alcuni costi non erano considerati ammissibili in quanto, contrariamente alle norme del quarto programma quadro, non erano più presi in considerazione i costi totali sostenuti dai subappaltatori. Nell'ambito del quarto programma quadro, con il quale Mermayde aveva esperienza, la Commissione ha consentito di prendere in considerazione i costi totali sostenuti dai subappaltatori, anche se solo una parte di tali costi era stata dichiarata. Nell'elaborare la proposta nell'ambito del primo ciclo del Quinto programma quadro, sono stati forniti dettagli di bilancio per ciascun partner, individuando sia i costi totali che gli importi per i quali sarebbe stato richiesto il finanziamento della Commissione. La Commissione ha informato Mermayde che la proposta era stata accolta per le trattative contrattuali, ma non ha indicato che solo i costi sostenuti dai partner, e non dai subappaltatori, sarebbero stati pienamente ammissibili. L'allegato I del contratto indicava il costo totale individuato, compresi i costi dei subappaltatori, e il contributo della Commissione. L'allegato II, tuttavia, stabiliva che sarebbero stati ammissibili solo i costi effettivi dei subappaltatori, sostenuti dal coordinatore. I due allegati erano quindi confusi.

2.2 Il denunciante ha inoltre spiegato che, dopo che il progetto è stato portato a termine con successo, la Commissione ha effettuato un audit e che i revisori non erano d'accordo con le finanze del progetto, in quanto i costi totali non erano indicati nella dichiarazione di spesa. I revisori hanno pertanto chiesto alla Mermayde di rimborsare l'importo di 52 589,23 EUR. Mermayde ha riconosciuto che i costi reali totali dei subappaltatori non erano indicati nella dichiarazione di spesa, ma ha informato i revisori che sarebbe stato possibile fornire la prova dei costi reali totali. I revisori non hanno indicato che tale prova non risolverebbe la questione del rimborso in quanto i costi in questione non sono stati sostenuti dal contraente. La prova dei costi totali sostenuti dai subappaltatori è stata raccolta e trasmessa alla Commissione. Invece di accettare la prova, la Commissione ha inviato un'altra lettera di recupero, affermando che: "In base al contratto, possono essere rimborsati solo i costi che, tra l'altro, sono stati sostenuti durante la durata del progetto e che sono stati registrati nella contabilità dei rispettivi partecipanti. Ciò significa che, in relazione ai costi di subappalto, questi possono essere rimborsati (al tasso fissato nel contratto, qui il 48,37%) solo nella misura in cui il subappaltatore ti ha presentato una fattura che hai (completamente) pagato. Rilevanti sono i costi effettivi. Il confronto (e le relative dichiarazioni) tra i "costi effettivi" del subappalto e i loro "importi effettivi richiesti" è pertanto irrilevante e le "nuove" dichiarazioni di spesa non sono accettabili."

Il denunciante ha sostenuto che la decisione della Commissione di recuperare l'importo di 52 589,23 EUR, concesso al progetto TRAP-LRM nell'ambito del Quinto programma quadro, era iniqua.

Il denunciante ha sostenuto di aver firmato il contratto in buona fede sulla base della sua esperienza con le norme applicabili nell'ambito del quarto programma quadro e che la Commissione avrebbe dovuto informarlo in merito alle nuove norme e alle possibili conseguenze negative del ricorso a subappaltatori.

2.3 Secondo la Commissione, nell'ambito del Quinto programma quadro è stato firmato un contratto con Mermayde, rappresentata dal denunciante, e con il Centro comune di ricerca di Geel ("CCR"), in base al quale una parte dei lavori doveva essere svolta da nove subappaltatori, identificati nell'allegato 1. Ai sensi dell'articolo 3 del contratto, i costi ammissibili totali stimati del progetto ammontavano a 222 750 EUR e il contributo comunitario massimo era fissato a 107 950 EUR. La ripartizione del bilancio tra i principali contraenti (Mermayde e JRC) è stata stabilita nella tabella della ripartizione indicativa dei costi ammissibili stimati. Per Mermayde, il tasso di partecipazione finanziaria della Comunità è stato fissato al 48,37% dei costi ammissibili. Il funzionario finanziario della Commissione ha accettato tutti i costi presentati da Mermayde per il progetto (55 918,71 EUR) e ne ha dedotto 18 192,50 EUR per recuperare parte dell'anticipo iniziale. Tuttavia, il funzionario finanziario ha erroneamente basato il pagamento su un tasso di rimborso del 100% e non sul tasso fissato contrattualmente del 48,37%. Nell'aprile 2004 la Commissione ha effettuato un audit finanziario del contratto. I revisori hanno confermato l'ammissibilità e la giustificazione sostanzialmente di tutti i costi accettati dal funzionario finanziario, in particolare di tutti i costi di subappalto presentati da Mermayde. Si è registrato solo un lieve adeguamento dei costi, pari a 4 860,84 EUR, a favore della Commissione a livello di costo totale. Tuttavia, a seguito dell'audit, è stato necessario recuperare 52 589,23 EUR. L'importo di 2 351,19 EUR è stato il seguito dell'adeguamento dei costi, mentre 50 238,04 EUR hanno dovuto essere rimborsati dalla Mermayde a causa del pagamento iniziale in eccesso a un tasso di rimborso del 100% anziché del 48,37%.

2.4 La Commissione ha inoltre sostenuto che non vi sono stati cambiamenti tra il Quarto e il Quinto programma quadro per quanto riguarda il ruolo dei subappaltatori e l'ammissibilità dei costi di subappalto. Nell'ambito di entrambi i programmi quadro i subappaltatori non erano essi stessi contraenti con legami contrattuali con la Commissione. Tuttavia, i contraenti (coordinatori e altri contraenti) sono stati autorizzati a subappaltare alcune parti del loro lavoro. Tali costi erano ammissibili nella misura in cui erano "imputati al contratto" conformemente alle condizioni contrattuali (articolo 14, paragrafo 3, parte C dell'allegato II del contratto) e sono stati pertanto rimborsati al contraente al tasso di rimborso stabilito nel contratto e applicabile a tutti i costi del contraente (in questo caso, al 48,37%). Non vi era contraddizione tra l’allegato I e l’allegato II del contratto. Sebbene fosse vero che l'allegato I utilizzava il termine "partner", esso identificava chiaramente tutte le entità, ad eccezione di Mermayde e del JRC, come "SC", ossia subappaltatori. Inoltre, la tabella di ripartizione dei costi menzionava solo queste due entità come partecipanti al progetto. Dalla tabella di ripartizione dei costi risultava pertanto chiaro al denunciante che ai subappaltatori, come indicato nel modulo di preparazione del contratto, non era stato attribuito il ruolo di appaltatori.

2.5 La Commissione ha ricordato che il denunciante ha affermato che i "costi totali reali" dei subappaltatori non erano indicati nelle dichiarazioni di spesa, ma che "sarebbe stato possibile fornire la giustificazione". La Commissione ha sostenuto, tuttavia, che la dichiarazione del denunciante non rifletteva i requisiti per l'ammissibilità e il rimborso dei costi di subappalto nell'ambito del contratto. Per essere ammissibili, tali costi dovevano essere registrati nella contabilità del contraente e copie delle relative fatture dei subappaltatori dovevano essere allegate alle dichiarazioni di spesa (articolo 13, paragrafo 1, e articolo 14, paragrafo 3, delle condizioni generali). Ciò significava che un contraente poteva chiedere il rimborso delle spese di subappalto solo se aveva ricevuto una fattura dal subappaltatore, aveva pagato il rispettivo importo al subappaltatore e aveva registrato tale importo nei suoi conti. Il rimborso effettivo di tali spese da parte della Commissione dipendeva quindi dal tasso di rimborso previsto dal contratto, che nel caso di specie era del 48,37%. Ne consegue che, se i subappaltatori avessero effettivamente avuto maggiori costi e avrebbero potuto emettere fatture più elevate, tali fatture avrebbero dovuto prima essere pagate integralmente dalla Mermayde per essere ammissibili. I costi in questione potrebbero quindi essere rimborsati al 48,37%. Questo tasso di rimborso significava infatti che Mermayde doveva sostenere il 51,63% di tutti i costi ammissibili, compresi i costi di subappalto. Come sostenuto dal denunciante, la Commissione non aveva modificato la propria interpretazione delle implicazioni contrattuali del Quinto programma quadro. Tuttavia, è stato corretto affermare che, nel corso dell’audit finanziario, è stato rilevato un errore nel trattamento dei pagamenti effettuati per il progetto, vale a dire che il tasso di rimborso per la Mermayde avrebbe dovuto essere del 48,37% e non del 100%. Ciò spiegava l'importo dell'ordine di recupero.

2.6 Nelle sue osservazioni, il denunciante ha sostenuto che la denuncia non era stata correttamente riassunta dalla Commissione nel suo parere, in quanto la vera essenza della sua denuncia era che la Commissione avrebbe dovuto informare Mermayde che i suoi subappaltatori avrebbero dovuto diventare contraenti della Commissione al fine di garantire che Mermayde fosse ammissibile ai costi sostenuti dai subappaltatori. La Mermayde poteva tuttavia accettare che non vi fosse stata alcuna modifica formale delle norme tra il Quarto e il Quinto programma quadro per quanto riguarda il ruolo dei subappaltatori e l'ammissibilità dei costi di subappalto. Aggiunge che l'interpretazione di tali norme e la loro attuazione potrebbero essere cambiate. La questione era che, nella tabella finanziaria, i costi totali e gli importi richiesti erano stati identificati per i subappaltatori e Mermayde ha quindi ipotizzato che gli importi pertinenti potessero effettivamente essere richiesti alla Commissione. La Commissione aveva probabilmente ragione in senso giuridico nel sostenere che solo il 48,37% del 50% indicato nella tabella erano costi ammissibili, ma questo fatto era certamente fonte di confusione. Nelle discussioni con i revisori, il suggerimento di trovare una giustificazione aggiuntiva per i costi totali di subappalto non è stato contraddetto. Tuttavia, la Commissione ha ignorato il fatto che era stata inviata una lettera al funzionario finanziario, suggerendo che Mermayde avrebbe raccolto e presentato tutta la documentazione che avrebbe giustificato i costi totali da parte dei subappaltatori, in risposta alla quale il funzionario finanziario ha consigliato a Mermayde di inviare la motivazione suggerita unitamente a una nuova dichiarazione di spesa. Era quindi chiaro che il funzionario finanziario non comprendeva appieno le implicazioni finanziarie e il denunciante ha pertanto intrapreso un lavoro considerevole al fine di raccogliere le giustificazioni. Tuttavia, la Commissione non ha ritenuto pertinenti le giustificazioni fornite.

2.7 Il Mediatore prende atto di quanto segue dalla corrispondenza tra il denunciante e la Commissione, le cui copie sono state presentate dal denunciante a sostegno della sua denuncia. Il 1o giugno 2004 il denunciante ha inviato alla Commissione una lettera in cui affermava, tra l'altro, che: "Come risulta chiaramente dalla proposta iniziale e dal contratto con la Commissione, l'importo richiesto doveva effettivamente essere pari al 48,37% dei costi totali. (...) In questi subappalti i lavori sono stati definiti e il contributo finanziario massimo che avrebbero potuto fatturare a Mermayde. (...) Mermayde non ha incluso i costi totali reali nelle rispettive dichiarazioni di spesa. (...) Una volta che ho tutte le prove sui costi totali, posso preparare - se necessario - una dichiarazione di spesa riveduta per l'intero periodo del progetto, dimostrando che l'importo richiesto non supera il 48,37% contrattuale dei costi totali." (1) Con lettera del 17 giugno 2004, il denunciante ha presentato nuove dichiarazioni di spesa alla Commissione, spiegando che: "L'unica differenza è rappresentata dai costi reali totali sostenuti dai subappaltatori. L'importo richiesto è identico all'importo richiesto in precedenza. Ciò porta la percentuale richiesta a un valore inferiore al 48,37% indicato nel contratto"(2).

2.8 Da quanto precede risulta che la Mermayde ha incaricato i suoi subappaltatori di fatturarle solo il 48,37% dei loro costi totali e che la Mermayde, da parte sua, ha dichiarato alla Commissione solo il 48,37% dei costi totali del progetto. Ciò è ulteriormente confermato da quanto segue. I costi totali stimati del progetto ammontavano a 222 750 EUR (3), mentre i costi totali accettati per il progetto ammontavano a 97 303,97 EUR (4), pari al 43,68% dei costi totali stimati. Secondo la Commissione, sostanzialmente tutti i costi presentati da Mermayde sono stati accettati. A meno che i costi reali del progetto non fossero di gran lunga inferiori al previsto, ciò suggerisce che Mermayde ha dichiarato solo meno del 50% dei costi reali.

2.9 Il Mediatore ritiene incontestato il fatto che il contributo finanziario della Comunità al progetto sia stato fissato al 48,37% dei costi totali del progetto, fino a un massimo di 107 950 EUR. Resta tuttavia la questione di come i costi avrebbero dovuto essere dichiarati per essere finanziati. Sulla base dei precedenti punti 2.7 e 2.8, il denunciante sembra essere del parere che il 48,37% dei costi totali del progetto avrebbe dovuto essere dichiarato e avrebbe dovuto quindi ricevere finanziamenti. La Commissione, invece, sembra essere del parere che avrebbero dovuto essere dichiarati tutti i costi del progetto, di cui il 48,37% avrebbe poi ricevuto un finanziamento.

2.10 Il Mediatore ricorda al riguardo che l'articolo 3 del contratto stabilisce che "[i] costi ammissibili totali stimati del progetto ammontano a 222 750 EUR" e che "[l]a Comunità finanzia i costi ammissibili del progetto (...) fino a un massimo di 107 950 EUR". Il Mediatore interpreta questo articolo nel senso che il finanziamento comunitario è stato erogato sulla base dei costi ammissibili del progetto. Il Mediatore ritiene inoltre che, affinché la Commissione potesse determinare i costi ammissibili del progetto, tutti i costi dovevano essere dichiarati. La Commissione finanzierebbe quindi, in questo caso, il 48,37% dei costi dichiarati ammissibili. La posizione della Commissione secondo cui i costi totali del progetto avrebbero dovuto essere dichiarati appare pertanto ragionevole.

2.11 Il Mediatore ricorda inoltre che l'articolo 16 dell'allegato II del contratto stabilisce che "[i] costi ammissibili sono rimborsati se sono giustificati dal contraente principale". Nel caso di specie è pacifico che la Mermayde era l’appaltatore principale. Poiché Mermayde sembra aver fornito giustificazioni solo per meno del 50% dei costi totali, appare ragionevole che la Commissione abbia fornito finanziamenti solo per il 48,37% di tali costi giustificati.

2.12 Tuttavia, il Mediatore prende atto dell'argomentazione del denunciante secondo cui il funzionario finanziario gli avrebbe consigliato di inviare giustificazioni per il totale dei costi di subappalto, ma che alla fine la Commissione non ha ritenuto le giustificazioni pertinenti. Il Mediatore ricorda a tale proposito che l'articolo 13 dell'allegato II del contratto stabilisce che i costi ammissibili "sono determinati conformemente al principio contabile basato sui costi storici e sulle norme interne consuete del contraente principale" e "sono contabilizzati". Risulta quindi che, per essere ammissibili, i costi dovevano essere registrati nella contabilità del contraente principale (in questo caso Mermayde). L'articolo 14, paragrafo 3, dello stesso allegato stabilisce che i subappalti possono essere imputati al contratto se "alle corrispondenti dichiarazioni di spesa sono allegate copie, autenticate dai contraenti principali interessati", il che suggerisce inoltre che i costi di subappalto dovevano essere fatturati al contraente principale, ossia registrati nella contabilità del contraente principale. La Commissione sembra quindi aver agito conformemente al contratto considerando che solo i costi dei subappaltatori effettivamente sostenuti dall’appaltatore principale, vale a dire la Mermayde, potevano beneficiare di un finanziamento del 48,37%. Il Mediatore non trova nulla nella corrispondenza tra il denunciante e il funzionario finanziario della Commissione che suggerisca che quest'ultimo abbia consigliato a Mermayde di presentare prove dei costi dei subappaltatori che non erano stati sostenuti da Mermayde, tanto più che quest'ultimo, in un messaggio di posta elettronica del 7 giugno 2004 (5), fa riferimento a "documenti giustificativi e fatture"(6).

2.13 Secondo il Mediatore, da quanto precede risulta che il denunciante ha frainteso il funzionamento del regime di finanziamento comunitario in questione e il modo in cui i costi avrebbero dovuto essere dichiarati. Resta quindi da chiedersi se nei preparativi per la firma del contratto vi fosse stato qualcosa che avrebbe dovuto far sospettare alla Commissione un malinteso e indurla a chiarire il contratto per il denunciante.

2.14 Il Mediatore ricorda a tale proposito che il denunciante riteneva che i due allegati del contratto fossero confusi, tanto più che la tabella finanziaria dell'allegato I individuava i costi totali e gli importi richiesti per i subappaltatori, mentre l'allegato II indicava che erano ammissibili solo i costi effettivi dei subappaltatori sostenuti dal coordinatore. Il Mediatore osserva che, nella tabella finanziaria in questione, i subappaltatori erano elencati, insieme ai rispettivi costi totali e al "contributo dell'UE", che variava dallo 0 al 100% dei costi totali. È vero che, esaminando individualmente i subappaltatori, la tabella finanziaria non è compatibile con il punto di vista della Commissione sulle modalità di dichiarazione dei costi per essere finanziati, in quanto i costi di un subappaltatore specifico, considerati isolatamente, non potevano essere finanziati dalla Comunità al 100%. Dopo aver fatturato Mermayde, solo il 48,37% dei costi fatturati dal subappaltatore riceverebbe un finanziamento comunitario. Tuttavia, il Mediatore non ritiene che la tabella finanziaria in questione abbia fornito motivi sufficienti per indurre la Commissione a diffidare della comprensione da parte del denunciante del regime di finanziamento, dal momento che la totalità del "contributo dell'UE" elencato è stata fissata a 107 950 EUR, interamente in linea con l'articolo 3 del contratto. Il Mediatore non ha riscontrato altri motivi per i quali la Commissione avrebbe dovuto sospettare che il denunciante avesse frainteso il regime di finanziamento.

2.15 Per quanto riguarda l'argomento del denunciante nella denuncia secondo cui la Commissione avrebbe dovuto informarlo delle nuove norme del Quinto programma quadro e delle possibili conseguenze negative del ricorso a subappaltatori, il Mediatore osserva che il denunciante, nelle sue osservazioni, ha riconosciuto che le norme probabilmente non erano cambiate tra il Quarto e il Quinto programma quadro per quanto riguarda l'ammissibilità dei costi di subappalto, ma che l'interpretazione delle norme avrebbe potuto esserlo. Tuttavia, il Mediatore non ha trovato prove che suggeriscano che, nell'ambito del quarto programma quadro, la Commissione abbia interpretato le norme in modo tale da fornire finanziamenti per i costi di entità diverse dai contraenti principali che non erano stati rilevati da tali contraenti mediante fatturazione. Il Mediatore osserva inoltre che le "conseguenze negative" dell'utilizzo di subappaltatori avrebbero potuto essere evitate facendo fatturare a Mermayde i loro costi totali, che avrebbe quindi ricevuto finanziamenti sulla base di tali costi totali. Il Mediatore non ravvisa pertanto alcun obbligo di informazione in relazione a tale questione.

2.16 Il Mediatore ritiene certamente deplorevole il fatto che il denunciante sembri aver frainteso il regime di finanziamento della Commissione. Tuttavia, alla luce di quanto precede, non rileva alcuna cattiva amministrazione da parte della Commissione in merito alla questione.

2.17 Nonostante quanto sopra, il Mediatore osserva che la Commissione ha spiegato, nella sua seconda lettera di recupero del 4 novembre 2004, il significato dei costi che sono stati "registrati nella contabilità" in relazione ai costi di subappalto, affermando che tali costi possono essere rimborsati solo, al tasso fissato nel contratto (nel caso di specie il 48,37%), nella misura in cui un subappaltatore ha presentato al contraente una fattura che il contraente ha interamente pagato. Il Mediatore ritiene che sarebbe utile, al fine di evitare possibili incomprensioni future per quanto riguarda il finanziamento dei costi di subappalto, che la Commissione potesse adottare misure per migliorare la chiarezza dei contratti che forniscono finanziamenti comunitari spiegando, in termini espliciti, le condizioni che devono essere soddisfatte affinché tali costi siano presi in considerazione. Il Mediatore farà un'ulteriore osservazione al riguardo.

3 La domanda del denunciante

3.1 Il denunciante ha sostenuto che la Commissione avrebbe dovuto ritirare la sua decisione di recupero e restituire l'importo recuperato di 52 589,23 EUR al coordinatore del progetto, Mermayde.

3.2 La Commissione ha sostenuto che, durante l'audit del progetto effettuato dalla Commissione nell'aprile 2004, i revisori hanno confermato l'ammissibilità e la giustificazione di praticamente tutti i costi accettati dal funzionario finanziario, in particolare tutti i costi di subappalto presentati da Mermayde. Si è registrato solo un lieve adeguamento dei costi, pari a 4 860,84 EUR, a favore della Commissione a livello di costo totale. Tuttavia, a seguito dell'audit, è stato necessario recuperare 52 589,23 EUR. L'importo di 2 351,19 EUR è stato il seguito dell'adeguamento dei costi, mentre 50 238,04 EUR hanno dovuto essere rimborsati dalla Mermayde a seguito di un pagamento iniziale in eccesso a un tasso di rimborso del 100% anziché del 48,37%. Il funzionario finanziario avrebbe erroneamente basato il pagamento su un tasso di rimborso del 100% e non sul tasso fissato contrattualmente del 48,37%. Nell'adottare misure correttive e nel chiedere il recupero della somma versata in eccesso, la Commissione ha agito pienamente in linea con le disposizioni contrattuali e le conclusioni dell'audit. La Commissione ha espresso il proprio rammarico per l'errore che, tuttavia, era chiaro al denunciante alla luce degli accordi contrattuali.

3.3 Il Mediatore ritiene incontestato nel caso di specie il fatto che il tasso di rimborso doveva essere del 48,37%. Risulta inoltre dal precedente punto 3.2 che la Commissione sembra essere stata corretta nel calcolo dei costi ammissibili, il che significa che vi è stato effettivamente un pagamento in eccesso errato. Purtroppo, questo pagamento in eccesso sembra aver coinciso con il malinteso del denunciante sul calcolo dei costi ammissibili e non ha quindi notato l'errore. Tuttavia, sulla base della constatazione del Mediatore relativa all'assenza di cattiva amministrazione di cui al precedente punto 3.2, la decisione di recupero della Commissione appare ragionevole e l'argomentazione del denunciante non può pertanto essere accolta.

4 Conclusione

Sulla base delle indagini del Mediatore su questa denuncia, non sembra esservi stata cattiva amministrazione da parte della Commissione. Il Mediatore archivia pertanto il caso.

Anche il presidente della Commissione sarà informato di tale decisione.

ULTERIORI OSSERVAZIONI

Il Mediatore ritiene che sarebbe utile, al fine di evitare possibili incomprensioni future per quanto riguarda il finanziamento dei costi di subappalto, che la Commissione potesse adottare misure per migliorare la chiarezza dei contratti che forniscono finanziamenti comunitari spiegando, in termini espliciti, le condizioni che devono essere soddisfatte affinché tali costi siano presi in considerazione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Sottolinea il Mediatore.

(2) Sottolinea il Mediatore.

(3) Articolo 3 del contratto, una copia del quale è stata presentata dal denunciante con il suo reclamo.

(4) Quadro finanziario globale, allegato alla lettera della Commissione dell'11 maggio 2004 a Mermayde, le cui copie sono state presentate dal denunciante con la sua denuncia.

(5) Una copia della quale è stata presentata dal denunciante insieme alla sua denuncia.

(6) Sottolinea il Mediatore.