Strasburgo, 8 novembre 2006

Gentile signora S.,

Il 25 febbraio 2005 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo in merito alla concessione di un congedo speciale agli esperti nazionali distaccati presso la Commissione europea.

Il 14 marzo 2005 ho trasmesso la denuncia al presidente della Commissione europea. La Commissione ha inviato il suo parere il 17 giugno 2005 (originale francese) e il 28 giugno 2005 (traduzione tedesca). Le ho trasmesso il 21 giugno 2005 (originale francese) e il 29 giugno 2005 (traduzione tedesca) con un invito a presentare osservazioni, da Lei inviato il 20 luglio 2005.

L'8 settembre 2005 ho presentato alla Commissione una proposta di soluzione amichevole. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno. La Commissione ha inviato il suo parere il 21 novembre 2005 (originale francese) e l'8 dicembre 2005 (traduzione tedesca). Le ho trasmesso il 24 novembre 2005 (originale francese) e il 12 dicembre 2005 (traduzione tedesca) con un invito a presentare osservazioni, da Lei inviato il 18 dicembre 2005.

Il 2 febbraio 2006 ho inviato un progetto di raccomandazione alla Commissione. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno. Il 12 giugno 2006 la Commissione ha trasmesso il suo parere circostanziato. L'ho trasmessa a Lei il 16 giugno 2006, utilizzando l'indirizzo di Bruxelles che avevo utilizzato finora per tutta la corrispondenza.

Il 13 luglio 2006 Lei ha scritto per informarmi di un cambiamento di indirizzo. Avendo appreso da questa lettera che Lei non aveva ancora ricevuto la mia lettera del 16 giugno 2006, ho trasmesso copia di questa lettera e del parere circostanziato della Commissione al Suo nuovo indirizzo il 23 agosto 2006. Il 7 settembre 2006 Lei mi ha trasmesso le Sue osservazioni sul parere circostanziato della Commissione.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte.

IL RECLAMO

Il denunciante ha lavorato come esperto nazionale distaccato ("END") per la Commissione europea. Nel 2004 è stata chiamata a comparire come testimone dinanzi a un tribunale tedesco. La sua richiesta di un giorno di congedo speciale a tal fine è stata respinta il 14 ottobre 2004 in quanto la normativa in vigore non prevedeva tale possibilità per gli END. Il 15 novembre 2004 il denunciante ha presentato un reclamo interno ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto dei funzionari delle Comunità europee ("statuto") contro tale decisione. In tale denuncia, il denunciante ha sostenuto che le persone convocate per comparire come testimoni erano obbligate a rispettare tale ordinanza. Il denunciante ha inoltre sostenuto che l'obbligo di comparire come testimone dinanzi a un tribunale non dipendeva dalla posizione della persona interessata in seno alla Commissione. Ha aggiunto che testimoniare non è un piacere e che pertanto non è opportuno obbligare gli END a utilizzare a tal fine un giorno prelevato dal loro diritto alle ferie annuali.

Secondo il denunciante, tale denuncia è stata respinta in quanto irricevibile dalla Commissione in quanto gli END non hanno il diritto di ricorrere alla procedura di cui all'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto dei funzionari.

L’art. 6 dell’allegato V dello Statuto prevede che ai funzionari possa essere concesso, su richiesta, un congedo straordinario in aggiunta alle ferie annuali.

Ai sensi della rubrica II.b.3 ("Convocazione") dell'allegato della decisione C(2004) 1587 della Commissione, del 28 aprile 2004, recante disposizioni di applicazione in materia di congedi, i funzionari e gli altri agenti possono beneficiare di un giorno lavorativo di congedo straordinario se sono chiamati a testimoniare in un caso che non li riguarda direttamente e personalmente. Tuttavia, in tali casi non è previsto alcun congedo speciale per gli END.

Nella sua denuncia al Mediatore, la denunciante ha affermato che il rifiuto di concedere agli END un congedo speciale quando sono chiamati a testimoniare dinanzi a un tribunale costituiva una discriminazione. Sostiene che un giorno dovrebbe essere accreditato sul suo conto ferie per il 2004 e che le norme esistenti dovrebbero essere modificate in modo da prevedere un congedo speciale per gli END allo stesso modo dei funzionari nei casi in cui sono chiamati a testimoniare dinanzi a un tribunale.

L'INCHIESTA

Il parere della Commissione

Nel suo parere la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

Mentre i funzionari erano soggetti allo statuto, gli END erano soggetti esclusivamente alla decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 che disciplina la loro posizione (1) (la "decisione della Commissione del 27 febbraio 2004"). Queste due categorie di personale erano quindi soggette a norme diverse.

Inoltre, la Commissione non era il datore di lavoro degli END. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, gli END sono rimasti al servizio dei loro datori di lavoro per tutto il periodo del loro distacco e hanno continuato ad essere retribuiti dai loro datori di lavoro.

Non esisteva quindi alcun legame statutario o altro rapporto di lavoro tra la Commissione e gli END, anche se, per ragioni essenzialmente pratiche, gli END dipendevano dalla Commissione per alcuni dei loro diritti, in particolare in materia di congedo. La Commissione aveva tuttavia concesso agli END un certo numero di giorni di congedo normale e speciale. Inoltre, su richiesta debitamente motivata del datore di lavoro dell'END, la Commissione potrebbe concedere, caso per caso, fino a due giorni di congedo speciale su un periodo di 12 mesi, conformemente all'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004. La denunciante si era avvalsa di tale possibilità il 14 aprile e il 10 dicembre 2004.

Tuttavia, il 22 marzo 2005, la Commissione ha aggiunto il seguente secondo comma all’articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004:

"Su richiesta debitamente motivata dell'END, il capo unità dell'END può concedere un congedo speciale supplementare d'intesa con il capo unità responsabile delle risorse umane della direzione generale interessata, se tale congedo speciale retribuito è nell'interesse della Commissione. La DG Personale e amministrazione ne è informata."

Nel caso di specie, la Commissione aveva pienamente rispettato la sua decisione del 27 febbraio 2004. Non essendo il datore di lavoro degli END, non era tenuto a modificare la presente decisione in modo da concedere congedi ad hoc al fine di consentire agli END di comparire in qualità di testimoni dinanzi a un organo giurisdizionale.

La Commissione ha già concesso agli END numerose possibilità di congedo che potrebbero essere utilizzate per coprire le esigenze che potrebbero sorgere durante il distacco.

Tuttavia, dato che la summenzionata modifica della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, che prevedeva la possibilità di concedere giorni di congedo supplementari, era stata recentemente adottata, la Commissione era pronta a concedere al denunciante un giorno di congedo supplementare per il 2005. Tale offerta è stata presentata esclusivamente al fine di risolvere la questione ed è stata motivata dal fatto che la denunciante aveva chiesto un congedo per ottemperare a un obbligo impostole in quanto cittadina. Essa non doveva essere considerata un precedente per quanto riguarda la gestione dei diritti alle ferie degli END o per quanto riguarda il margine di discrezionalità di cui disponevano i suoi servizi in materia.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, la denunciante ha riconosciuto l'offerta della Commissione di concederle un giorno di congedo supplementare. Essa ha tuttavia ritenuto che la Commissione non avesse fornito una giustificazione per quanto riguarda la disparità di trattamento dei funzionari e degli END nel settore interessato.

Il denunciante ha sostenuto che la possibilità di concedere un congedo speciale di due giorni a un END su richiesta debitamente motivata del suo datore di lavoro non era pertinente nel contesto attuale, ma era giustificata dalla posizione degli END, che rimanevano al servizio dei loro datori di lavoro e continuavano a essere retribuiti da questi ultimi. Ritiene inoltre che il nuovo comma dell'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 non possa contribuire a risolvere casi futuri di natura analoga, in quanto richiede che la concessione dell'autorizzazione sia nell'interesse della Commissione e il caso in esame fa sorgere dubbi sul fatto che la Commissione abbia effettivamente interesse a che gli END adempiano ai loro doveri di cittadini.

Il denunciante ha inoltre sottolineato che è stata la Commissione, e la sola Commissione, a decidere in merito alla concessione del congedo agli END. A suo avviso, non vi era alcun motivo che potesse giustificare il fatto che la Commissione trattasse gli END in modo diverso dai propri funzionari per quanto riguardava l’adempimento dei doveri imposti agli END in qualità di cittadini.

SFORZI DELL'OMBUDSMAN PER RAGGIUNGERE UNA SOLUZIONE AMICIZIA

Dopo un attento esame del parere e delle osservazioni, il Mediatore non era convinto che la Commissione avesse risposto adeguatamente all'affermazione della denunciante e alla sua seconda argomentazione.

La proposta di una soluzione amichevole

L'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del mediatore (3) ordina al mediatore di cercare, per quanto possibile, una soluzione con l'istituzione interessata al fine di eliminare il caso di cattiva amministrazione e soddisfare il denunciante.

Il Mediatore ha pertanto presentato alla Commissione la seguente proposta di soluzione amichevole:

La Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di modificare o chiarire le norme esistenti per garantire che agli esperti nazionali distaccati possa essere concesso un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui debbano comparire in qualità di testimoni dinanzi a un tribunale.

La proposta si basava sulle seguenti conclusioni preliminari:

La posizione adottata dalla Commissione nel caso di specie non era del tutto chiara. Sembrava, tuttavia, che la Commissione perseguisse due argomenti principali. In primo luogo, la Commissione sembrava suggerire di ritenere che l’eventuale disparità di trattamento si spiegasse con le differenze oggettive tra funzionari e END e non costituisse quindi una discriminazione. In secondo luogo, la Commissione sembrava suggerire che, in sostanza, non vi fosse disparità di trattamento tra i funzionari e gli END, dato che l’assenza di una disposizione specifica che consentisse congedi speciali nei casi in cui gli END dovevano comparire come testimoni dinanzi a un giudice era compensata dalla possibilità di ottenere congedi speciali sotto altre voci.

Per quanto riguarda il primo argomento, tuttavia, la Commissione non aveva fornito una spiegazione soddisfacente del motivo per cui le differenze esistenti tra i funzionari e gli END potevano autorizzarla a trattare queste due categorie di personale in modo diverso quando si trattava di decidere in merito alle domande di permesso speciale per comparire come testimone dinanzi a un giudice. Per quanto riguarda il secondo argomento della Commissione, la possibilità offerta dall’articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 non sembrava sufficiente per concludere che i funzionari e gli END fossero, in sostanza, trattati allo stesso modo. L'articolo 14, paragrafo 4, secondo comma, potrebbe essere pertinente nel presente contesto solo se la Commissione fosse disposta ad accettare che la concessione di un permesso speciale agli END, nei casi in cui debbano comparire in qualità di testimoni dinanzi a un tribunale, fosse nell'interesse della Commissione. Tuttavia, era tutt'altro che chiaro che questo fosse effettivamente il caso. Anche se le osservazioni formulate dalla Commissione dovessero essere intese nel senso che la Commissione ha accettato che il secondo comma dell'articolo 14, paragrafo 4, potesse essere utilizzato in casi come quello del denunciante, la necessità di garantire la chiarezza giuridica richiederebbe che tale opinione fosse espressa con sufficiente precisione dalla Commissione.

Alla luce di quanto precede, il Mediatore è giunto alla conclusione preliminare che il fatto che la Commissione non abbia trattato allo stesso modo i funzionari e gli END, per quanto riguarda le richieste di permesso speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, che la Commissione non abbia chiarito di interpretare le norme esistenti in modo da evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore, potrebbe costituire cattiva amministrazione.

Il parere della Commissione

Nel suo parere la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

Sebbene, da un punto di vista giuridico, lo status di dipendente pubblico differisse da quello degli END e sebbene la Commissione non fosse il datore di lavoro degli END, essa aveva sempre ritenuto che la normativa applicabile agli END non potesse essere considerata discriminatoria. Per quanto riguarda il congedo, e al fine di evitare qualsiasi discriminazione tra END e tra END e dipendenti pubblici (che hanno beneficiato di più giorni di congedo straordinario), la Commissione aveva deciso di concedere un congedo di 2,5 giorni lavorativi per ogni mese intero di servizio prestato dagli END, vale a dire un totale di 30 giorni all'anno. A titolo di confronto, un dipendente pubblico aveva diritto a un congedo di 2 giorni al mese, vale a dire 24 giorni all’anno.

In occasione dell'ultima revisione della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, la Commissione aveva inoltre, sempre con l'intenzione di raggiungere una situazione di equità,

• allineare il numero di giorni per i quali è stato concesso un congedo agli END a causa della nascita di un figlio con il numero di giorni di congedo concessi ai funzionari (che era stato aumentato da 2 a 10 al momento della modifica dello statuto nel 2004);
• ha concesso un nuovo congedo di 2 giorni agli END in caso di trasloco al momento dell'entrata in servizio; e
• ha aggiunto la possibilità di un nuovo congedo speciale supplementare per gli END qualora tale congedo speciale retribuito sia nell'interesse della Commissione.

Oltre a un congedo ordinario di 30 giorni, gli END disponevano ora di nove tipi di congedo speciale e delle due possibilità di congedo supplementare di cui all'articolo 14, paragrafo 4, commi 1 e 2, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004.

Alla luce di quanto precede, la Commissione ha voluto insistere sul fatto che non vi era disparità di trattamento tra i dipendenti pubblici e gli END per quanto riguarda i congedi speciali in caso di citazione a comparire in qualità di testimoni dinanzi a un giudice, nella misura in cui l'assenza di tali congedi speciali per gli END era compensata dal maggior numero di giorni di congedo ordinario.

Il fatto di rinviare gli END ai loro Stati membri, al fine di applicare la legislazione nazionale in materia, pur concedendo loro la possibilità di assentarsi dal lavoro quando sono chiamati a testimoniare in qualità di testimoni dinanzi a un giudice, in particolare in casi come quello in esame, in cui la testimonianza non era collegata alle attività degli END durante il loro distacco presso la Commissione, non poteva essere considerato discriminatorio.

La Commissione ha concluso affermando di ritenere di aver agito in piena conformità con le sue norme applicabili agli END. Ha aggiunto che aveva già concesso al denunciante un giorno supplementare di congedo ordinario per il 2005 e che ciò era stato fatto esclusivamente allo scopo di trovare una soluzione per il caso in esame.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia. Ha inoltre affermato che il giorno di congedo supplementare non era ancora stato accreditato sul suo conto di congedo.

Valutazione del Mediatore

Sulla base del parere della Commissione e delle osservazioni del denunciante al riguardo, il Mediatore ha concluso che non è stato possibile raggiungere una soluzione amichevole.

PROGETTO DI RACCOMANDAZIONE DELL'OBBLIGATORE

Il progetto di raccomandazione

Il 2 febbraio 2006 il Mediatore ha indirizzato alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione (4):

La Commissione dovrebbe modificare o chiarire le norme esistenti per garantire che agli esperti nazionali distaccati possa essere concesso un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui devono comparire come testimoni dinanzi a un tribunale e applicare tali norme al caso del denunciante.

Il progetto di raccomandazione si basava sul parere del Mediatore secondo cui il fatto che la Commissione non abbia trattato allo stesso modo i funzionari e gli END, per quanto riguarda le richieste di permesso speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, che la Commissione non abbia chiarito di interpretare le norme esistenti in modo da evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore, costituisce una cattiva amministrazione.

Il parere circostanziato della Commissione

Nel suo parere circostanziato, la Commissione ha sottolineato di aver mantenuto la sua posizione in merito alla presente denuncia. La Commissione ha aggiunto che studierà la proposta del Mediatore nel contesto di un futuro esame più completo della situazione degli END. Si rammarica di non essere stato in grado di fornire informazioni più dettagliate su quando tale esame avrà luogo. La Commissione ha osservato che al denunciante era stato concesso un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2006.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, la denunciante ha sottolineato di non essere in grado di comprendere la posizione della Commissione. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione avesse chiarito che non intendeva conformarsi al progetto di raccomandazione del Mediatore. Ha ribadito la sua opinione secondo cui la Commissione discrimina gli END.

La denunciante ha chiesto al Mediatore di non chiudere la sua indagine, ma di procedere a una decisione rapida, in modo da consentirle di chiedere protezione giuridica contro la forma di discriminazione che riteneva esistesse nel settore in questione.

LA DECISIONE

1 Presunta discriminazione per quanto riguarda i congedi speciali per esperti nazionali distaccati

1.1 Il denunciante ha lavorato come esperto nazionale distaccato ("END") per la Commissione europea. Nel 2004 è stata chiamata a comparire come testimone dinanzi a un tribunale tedesco. La sua richiesta di un giorno di congedo speciale a tal fine è stata respinta dalla Commissione il 14 ottobre 2004 in quanto le norme in vigore non prevedevano tale possibilità.

1.2 Nella sua denuncia al Mediatore, la denunciante ha sostenuto che il rifiuto di concedere agli END un congedo speciale quando sono chiamati a testimoniare dinanzi a un tribunale costituiva una discriminazione, dato che era possibile concedere un congedo speciale ai funzionari in circostanze analoghe. Sostiene che un giorno dovrebbe essere accreditato sul suo conto ferie per il 2004 e che le norme esistenti dovrebbero essere modificate in modo da prevedere un congedo speciale per gli END allo stesso modo dei funzionari nei casi in cui sono chiamati a testimoniare dinanzi a un tribunale.

1.3 Nel suo parere, la Commissione ha sottolineato che, mentre i funzionari sono soggetti allo statuto dei funzionari delle Comunità europee (lo "statuto"), gli END sono soggetti esclusivamente alla decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 che disciplina la loro posizione (5) (la "decisione della Commissione del 27 febbraio 2004"). La Commissione ha inoltre sottolineato che non era il datore di lavoro degli END, che rimaneva al servizio dei loro datori di lavoro per tutto il periodo del loro distacco e continuava ad essere retribuito dai loro datori di lavoro. Secondo la Commissione, non esisteva quindi alcun legame legale o altro rapporto di lavoro tra la Commissione e gli END, anche se, per ragioni essenzialmente pratiche, tali END dipendevano dalla Commissione per alcuni dei loro diritti, in particolare in materia di congedo. La Commissione ha aggiunto di aver tuttavia concesso agli END un certo numero di giorni di congedo normale e speciale. Inoltre, su richiesta debitamente motivata del datore di lavoro dell'END, la Commissione potrebbe concedere, caso per caso, un congedo speciale fino a due giorni su un periodo di 12 mesi, conformemente all'articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004.

La Commissione ha inoltre sottolineato che il seguente comma è stato recentemente aggiunto (6) all'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004:

"Su richiesta debitamente motivata dell'END, il capo unità dell'END può concedere un congedo speciale supplementare d'intesa con il capo unità responsabile delle risorse umane della direzione generale interessata, se tale congedo speciale retribuito è nell'interesse della Commissione. La DG Personale e amministrazione ne è informata."

La Commissione ha sostenuto di aver pienamente rispettato la sua decisione del 27 febbraio 2004 nel caso di specie e di aver già concesso agli END numerose possibilità di congedo che potevano essere utilizzate per coprire le esigenze che potevano sorgere durante il distacco.

Essa ha tuttavia aggiunto che, poiché la modifica recentemente adottata della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 prevedeva la possibilità di concedere giorni di congedo supplementari, essa era pronta a concedere al denunciante un giorno di congedo supplementare per il 2005. La Commissione ha sottolineato che tale offerta è stata presentata esclusivamente al fine di risolvere la questione ed è stata motivata dal fatto che la denunciante aveva chiesto un congedo per ottemperare a un obbligo impostole in quanto cittadina. Essa ha aggiunto che essa non doveva essere considerata un precedente per quanto riguarda la gestione dei diritti alle ferie degli END né per quanto riguarda il margine di discrezionalità di cui disponevano i suoi servizi in materia.

1.4 Nelle sue osservazioni su questo parere, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia.

1.5 Dopo aver esaminato il parere della Commissione e le osservazioni del denunciante, il Mediatore ha osservato che la Commissione si era offerta di concedere al denunciante un ulteriore giorno di congedo. Tuttavia, la Commissione aveva aggiunto che tale offerta era stata presentata al fine di risolvere la questione. Dato che la denunciante aveva chiarito, nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, che quest'ultima non aveva risposto in modo soddisfacente all'aspetto più generale della sua denuncia, il Mediatore ha concluso che finora non era stata raggiunta alcuna soluzione nel caso di specie. Era quindi necessario esaminare nel merito il caso del denunciante, vale a dire l'asserita discriminazione tra funzionari e END per quanto riguardava la concessione di congedi speciali.

1.6 Il 6 settembre 2005 il Mediatore ha presentato alla Commissione una proposta di soluzione amichevole in cui invitava quest'ultima a prendere in considerazione la possibilità di modificare o chiarire le norme esistenti per garantire che agli END possa essere concesso un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui debbano comparire in qualità di testimoni dinanzi a un tribunale.

1.7 Nella sua risposta a tale proposta, la Commissione ha sottolineato che agli END veniva concesso un congedo di 2,5 giorni lavorativi per ogni mese intero di servizio, vale a dire un totale di 30 giorni all'anno, mentre un dipendente pubblico aveva diritto solo a un congedo di 2 giorni al mese, vale a dire 24 giorni all'anno. La Commissione ha inoltre sostenuto che, in occasione dell'ultima revisione della sua decisione del 27 febbraio 2004, essa aveva 1) allineato il numero di giorni per i quali era stato concesso un congedo agli END a causa della nascita di un figlio con il numero di giorni per i quali era stato concesso un congedo ai dipendenti pubblici, 2) accordato un nuovo congedo di 2 giorni agli END in caso di trasloco al momento dell'entrata in servizio e 3) aggiunto la possibilità di un nuovo congedo speciale supplementare per gli END qualora tale congedo speciale retribuito fosse nell'interesse della Commissione. Oltre al congedo ordinario di 30 giorni, gli END disponevano ora di nove tipi di congedo speciale e delle due possibilità di congedo supplementare di cui all’articolo 14, paragrafo 4, commi 1 e 2, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004. Alla luce di questi fatti, la Commissione ha insistito sul fatto che non vi era disparità di trattamento tra i dipendenti pubblici e gli END per quanto riguarda i congedi speciali in caso di citazione a comparire come testimoni dinanzi a un tribunale, nella misura in cui l'assenza di tale congedo speciale per gli END era compensata dal maggior numero di giorni di congedo ordinario. La Commissione ha aggiunto che il fatto di rinviare gli END ai loro Stati membri, al fine di applicare il diritto nazionale in materia, pur concedendo loro la possibilità di assentarsi dal lavoro quando sono chiamati a testimoniare in qualità di testimoni dinanzi a un giudice, in particolare in casi come quello in esame, in cui la testimonianza non era collegata alle attività degli END durante il loro distacco presso la Commissione, non poteva essere considerato discriminatorio.

La Commissione ha concluso di ritenere di aver agito nel pieno rispetto delle sue norme applicabili agli END. Ha aggiunto che aveva già concesso al denunciante un giorno supplementare di congedo ordinario per il 2005 e che ciò era stato fatto esclusivamente allo scopo di giungere a una soluzione nel caso di specie.

1.8 Nelle sue osservazioni su questo parere, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia. Ha inoltre affermato che il giorno di congedo supplementare non era ancora stato accreditato sul suo conto di congedo.

1.9 Il Mediatore non ha ritenuto convincenti le spiegazioni fornite dalla Commissione. Il 2 febbraio 2006 ha pertanto indirizzato un progetto di raccomandazione alla Commissione (7). In tale progetto di raccomandazione, il Mediatore ha invitato la Commissione a modificare o chiarire le norme esistenti per garantire che agli esperti nazionali distaccati possa essere concesso un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui devono comparire come testimoni dinanzi a un tribunale e applicare tali norme al caso del denunciante.

1.10 Nel suo parere circostanziato, la Commissione ha sottolineato di aver mantenuto la sua posizione in merito alla presente denuncia. La Commissione ha aggiunto che studierà la proposta del Mediatore nel contesto di un futuro esame più completo della situazione degli END. Si rammarica di non essere stato in grado di fornire informazioni più dettagliate su quando tale esame avrà luogo. La Commissione ha osservato che al denunciante era stato concesso un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2006.

1.11 Nelle sue osservazioni, la denunciante ha sottolineato di non essere in grado di comprendere la posizione della Commissione. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione avesse chiarito che non intendeva conformarsi al progetto di raccomandazione del Mediatore. Ha ribadito la sua opinione secondo cui la Commissione discrimina gli END. Il denunciante ha pertanto chiesto al Mediatore di non chiudere la sua indagine, ma di procedere a una decisione rapida.

1.12 Il Mediatore osserva che dall'allegato della decisione C(2004) 1587 della Commissione, del 28 aprile 2004, recante disposizioni di applicazione in materia di congedo (estratti dei quali sono stati presentati dal denunciante), risulta che ai funzionari e agli altri agenti della Commissione può essere concesso un congedo straordinario di un giorno lavorativo se sono chiamati a testimoniare in un caso che non li riguarda direttamente e personalmente. Il testo pertinente rileva, tuttavia, che in tali casi non esiste alcuna disposizione che preveda un congedo speciale per gli END. In base a tale disposizione, sembra quindi sussistere una differenza di trattamento tra i funzionari (e gli altri agenti), da un lato, e gli END, dall'altro.

1.13 Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione ha sottolineato le differenze tra i funzionari e gli END. Tali osservazioni sembravano suggerire che la Commissione riteneva che l'eventuale disparità di trattamento fosse dovuta alle differenze oggettive tra funzionari e END e non costituisse pertanto una discriminazione. Il Mediatore riconosce che esistono importanti differenze tra i funzionari, da un lato, e gli END, dall'altro. Occorre tuttavia rilevare che ciò che occorre confrontare nel caso di specie non è la posizione di queste categorie di personale della Commissione in generale, bensì la loro posizione rispetto alla situazione concreta in cui si trovano i membri del personale della Commissione quando sono chiamati da un giudice a comparire come testimoni in una causa che non li riguarda direttamente o personalmente. La Commissione non contesta che una persona chiamata a testimoniare in tali circostanze adempia un dovere che incombe a tale persona nella sua qualità di cittadino. Tuttavia, il Mediatore non vede in che modo il fatto che una persona sia un funzionario o un END potrebbe essere rilevante in questo contesto. L’obbligo di ottemperare a una richiesta di comparizione in qualità di testimone presentata da un giudice deriva dall’obbligo che l’interessato ha in quanto cittadino e non dalla sua qualità di funzionario o END. Secondo il Mediatore, non è stato dimostrato in che modo le differenze tra il rispettivo status dei funzionari e quello degli END potrebbero autorizzare la Commissione a trattare in modo diverso queste due categorie di personale quando si tratta di decidere in merito alle domande di permesso speciale per comparire come testimone dinanzi a un tribunale.

Il Mediatore osserva che la Commissione non sembra mantenere questa argomentazione nella sua risposta alla sua proposta di soluzione amichevole. Tuttavia, la Commissione sottolinea ancora una volta in questa risposta che non è il datore di lavoro degli END, ma che gli END continuano ad essere impiegati dalle autorità nazionali che li distaccano presso la Commissione. È quindi utile ricordare che la Commissione non contesta il fatto che le decisioni in materia di congedo per quanto riguarda gli END siano adottate da sola e non dalle autorità nazionali distaccanti. Il fatto che la Commissione non sia il datore di lavoro degli END è quindi irrilevante nel presente contesto.

1.14 Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione sembrava basarsi sul fatto che le norme in vigore prevedono ulteriori possibilità di concedere un congedo speciale agli END che potrebbero essere utilizzate per coprire le esigenze che potrebbero sorgere durante il distacco. Nella sua risposta alla proposta del Mediatore per una soluzione amichevole, la Commissione ha anche fatto riferimento alle differenze tra funzionari e dipendenti pubblici per quanto riguarda il congedo ordinario. La Commissione sembra quindi suggerire che, in sostanza, non vi sia stata disparità di trattamento tra i funzionari e gli END, dato che l’assenza di una disposizione specifica che consenta congedi speciali nei casi in cui gli END devono comparire come testimoni dinanzi a un giudice è compensata dal fatto che gli END ottengono congedi più normali dei funzionari e dalla possibilità di ottenere congedi speciali sotto altre voci.

1.15 Per affrontare tale argomento, il Mediatore ritiene opportuno operare una distinzione tra congedo ordinario e congedo speciale.

1.16 Per quanto riguarda il congedo ordinario, è vero che gli END ottengono un congedo di 30 giorni lavorativi all'anno, mentre il diritto di base dei funzionari prevede un congedo di soli 24 giorni lavorativi. Tuttavia, occorre tener conto del fatto che lo statuto dei funzionari e la decisione C(2004) 1587 della Commissione, del 28 aprile 2004, recante disposizioni di applicazione in materia di congedo, prevedono che i funzionari della Commissione possano beneficiare di ulteriori giorni di congedo a causa della loro età (fino a 6 giorni) e della loro categoria (fino a 3 giorni), e che si aggiunge il tempo di viaggio (fino a 6 giorni), a seconda della distanza tra la sede di servizio e il luogo di origine di tali funzionari. Per quanto riguarda gli END, l'articolo 14, paragrafo 5, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 stabilisce che il diritto alle ferie annuali di 30 giorni lavorativi è "considerato esaustivo. In particolare, non sono consentiti ulteriori diritti per quanto riguarda il viaggio, l'età o la categoria." Ciò significa che, mentre il congedo normale degli END ammonta in ogni caso a 30 giorni lavorativi all'anno, i funzionari ricevono un minimo di 24 giorni ai quali si aggiungeranno altri giorni, come indicato in precedenza. Il confronto tra il diritto alle ferie degli END (30 giorni) e il diritto alle ferie di base dei funzionari (24 giorni) sembra quindi inadeguato. In ogni caso, la Commissione non ha spiegato in che modo una siffatta differenza tra END e funzionari per quanto riguarda il diritto alle ferie ordinarie possa giustificare la differenza di trattamento per quanto riguarda le ferie speciali. Il Mediatore ritiene utile osservare che la Commissione stessa afferma di aver recentemente allineato il numero di giorni di congedo (speciale) concessi agli END a causa della nascita di un figlio con il numero di giorni di congedo concessi ai dipendenti pubblici. Ciò sembrerebbe suggerire che, anche a parere della Commissione, gli END e i funzionari sono comparabili almeno per quanto riguarda alcuni tipi di congedi speciali.

1.17 Per quanto riguarda i congedi speciali, il Mediatore osserva che in questo contesto la Commissione fa riferimento all'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004.

1.18 Il primo comma di tale disposizione prevede la possibilità di concedere agli END fino a due giorni di congedo speciale in un periodo di 12 mesi. Dato che tale disposizione non specifica i motivi per i quali tale congedo speciale può essere concesso, non sembra essere escluso che tale disposizione possa essere invocata nei casi in cui un END debba comparire in qualità di testimone dinanzi a un giudice. Occorre tuttavia rilevare che tale disposizione si applica solo quando il datore di lavoro dell'END presenta una richiesta debitamente specificata, mentre i funzionari possono chiedere direttamente alla Commissione un congedo speciale in circostanze analoghe. Va inoltre osservato che tale disposizione prevede un massimo di due giorni di congedo speciale ogni dodici mesi, mentre le norme applicabili ai funzionari potrebbero essere interpretate nel senso che un giorno di congedo speciale può essere concesso ogniqualvolta il funzionario debba testimoniare dinanzi a un tribunale. Nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole, la Commissione non ha contestato la possibilità di tale interpretazione. Secondo il Mediatore, la possibilità offerta dall'articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 non è quindi sufficiente a giustificare la conclusione secondo cui i funzionari e gli END sono, in sostanza, trattati allo stesso modo.

1.19 L'articolo 14, paragrafo 4, secondo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, che è stato aggiunto a tale disposizione nel 2005, non contiene tale limitazione. Si noti, tuttavia, che tale disposizione è applicabile solo se il congedo speciale richiesto da un END è "nell'interesse della Commissione". La disposizione pertinente potrebbe quindi essere rilevante nel presente contesto solo se la Commissione fosse disposta ad accettare che la concessione di un permesso speciale agli END nei casi in cui sono chiamati a testimoniare in qualità di testimoni dinanzi a un giudice sia nell’interesse della Commissione. Tuttavia, è tutt’altro che chiaro che questo è effettivamente il caso. Nella sua proposta di soluzione amichevole, il Mediatore ha osservato che anche le osservazioni formulate dalla Commissione nel suo parere sulla denuncia potevano essere interpretate nel senso opposto. Nella sua risposta a tale proposta, la Commissione si è tuttavia astenuta dal chiarire se ritenesse che concedere un permesso speciale agli END che devono comparire in qualità di testimoni dinanzi a un tribunale sia o possa essere "nell'interesse della Commissione". Anche se le osservazioni della Commissione dovessero essere intese nel senso che la Commissione ha accettato che il secondo comma dell'articolo 14, paragrafo 4, potesse essere utilizzato in casi come quello del denunciante, la necessità di garantire la chiarezza giuridica richiederebbe che tale opinione fosse espressa con sufficiente precisione nelle norme pertinenti. Secondo il Mediatore, ciò potrebbe essere realizzato, ad esempio, modificando la decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 o la sua decisione del 28 aprile 2004 che introduce disposizioni di esecuzione in materia di congedo. Va osservato che la sezione pertinente di quest'ultima decisione afferma ancora che "non è previsto alcun congedo speciale" per gli END nei casi in cui sono chiamati a testimoniare dinanzi a un tribunale.

1.20 Alla luce di quanto precede, il Mediatore giunge alla conclusione che l'incapacità della Commissione di trattare allo stesso modo i funzionari e gli END, per quanto riguarda le richieste di autorizzazione speciale a comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, l'incapacità della Commissione di chiarire che essa interpreta le norme esistenti in modo da evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore, costituisce cattiva amministrazione.

1.21 Nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione, la Commissione ha dichiarato che avrebbe esaminato la proposta del Mediatore (con la quale presumibilmente intendeva il progetto di raccomandazione) nel contesto di un futuro esame più completo della situazione degli END. La Commissione si è tuttavia rammaricata di non essere stata in grado di fornire informazioni più dettagliate su quando tale esame avrebbe avuto luogo. Il Mediatore ritiene che tale dichiarazione non costituisca un'accettazione del suo progetto di raccomandazione. Un riferimento piuttosto vago a un possibile esame in una data futura non specificata non equivale chiaramente a confermare che il progetto di raccomandazione formulato dal Mediatore sarà attuato.

1.22 Per inciso, il Mediatore osserva che la Commissione lo aveva informato, nel suo parere sulla proposta di soluzione amichevole, di aver già concesso al denunciante un giorno supplementare di congedo ordinario per il 2005. È quindi alquanto sorprendente notare che, nel suo parere circostanziato sul progetto di raccomandazione del Mediatore, la Commissione ha spiegato che al denunciante era stato concesso un giorno supplementare di congedo ordinario per il 2006. Tuttavia, dato che il denunciante non ha formulato osservazioni su questa apparente incoerenza, il Mediatore ritiene che non siano necessarie ulteriori indagini su questo aspetto del caso.

1.23 Il Mediatore ritiene utile aggiungere, al fine di evitare ogni possibile malinteso, che egli è pienamente consapevole del fatto che la Commissione dispone di un margine di discrezionalità per quanto riguarda la concessione di un permesso speciale a un funzionario che deve comparire in qualità di testimone dinanzi a un tribunale. La summenzionata conclusione di cattiva amministrazione riguarda pertanto l'assenza di un corrispondente potere discrezionale di concedere un congedo speciale agli END o la mancata precisazione da parte della Commissione dell'esistenza di tale potere discrezionale corrispondente per quanto riguarda le richieste di congedo speciale in tali circostanze. Il Mediatore ritiene inoltre utile ricordare che la presente indagine riguarda solo i casi in cui i funzionari o gli END sono chiamati a deporre nei casi in cui non sono direttamente o personalmente interessati. Come spiega la decisione della Commissione del 28 aprile 2004, tale congedo speciale può quindi essere concesso solo se il ricorrente non è coinvolto nel caso di specie, vale a dire se non è oggetto di indagine e se il ricorrente non è né la parte civile né l'opponente in un caso del genere.

2 Conclusione

2.1 Sulla base delle indagini del Mediatore in merito alla presente denuncia, è necessario formulare le seguenti osservazioni critiche:

La buona prassi amministrativa richiede che la Commissione eviti discriminazioni tra il suo personale. Dall'indagine del Mediatore sul caso in esame emerge che la Commissione non tratta allo stesso modo i funzionari e gli esperti nazionali distaccati ("END") per quanto riguarda le richieste di permesso speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, che la Commissione non chiarisce di interpretare le norme esistenti in modo da evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore. In assenza di una valida giustificazione per questa disparità di trattamento o, in alternativa, in mancanza di chiarimenti sulle norme esistenti, il Mediatore ritiene che l'approccio della Commissione costituisca cattiva amministrazione.

2.2 L'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore europeo prevede che, dopo aver formulato un progetto di raccomandazione e dopo aver ricevuto il parere circostanziato dell'istituzione o dell'organo interessato, il Mediatore trasmetta una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione o all'organo interessato.

2.3 Nella sua relazione annuale per il 1998, il Mediatore ha sottolineato che la possibilità per lui di presentare una relazione speciale al Parlamento europeo ha un valore inestimabile per il suo lavoro. Aggiunge che le relazioni speciali non dovrebbero pertanto essere presentate troppo frequentemente, ma solo in relazione a questioni importanti in cui il Parlamento può intervenire per assistere il Mediatore (8). La relazione annuale per il 1998 è stata presentata al Parlamento europeo e da esso approvata.

2.4 Il Mediatore ritiene che le probabili conseguenze della cattiva amministrazione individuate nel caso di specie non siano di natura sufficientemente grave da giustificare la presentazione di una relazione speciale al Parlamento europeo. Va osservato in tale contesto che, sebbene la Commissione si sia rifiutata di modificare o chiarire le norme pertinenti come raccomandato dal Mediatore, alla fine ha concesso un giorno in più di congedo speciale al denunciante. La questione dovrebbe ovviamente essere riesaminata se il Mediatore dovesse ricevere ulteriori denunce riguardanti la stessa questione.

2.5 Il Mediatore invierà pertanto una copia di tale decisione alla Commissione e includerà una breve sintesi nella relazione annuale per il 2006 che sarà presentata al Parlamento europeo. Il Mediatore archivia quindi il caso.

2.6 Il Mediatore si rammarica tuttavia che la direzione generale Personale e amministrazione della Commissione non abbia colto questa opportunità per dimostrare il proprio impegno nei confronti dei principi di buona amministrazione. Il Mediatore intende pertanto esaminare, insieme al Commissario competente, il modo migliore per promuovere una cultura del servizio nella direzione generale interessata.

2.7 Anche il Presidente della Commissione europea sarà informato di tale decisione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Decisione C(2004) 577 della Commissione, del 27 febbraio 2004, relativa alla modifica della decisione C(2002) 1559 del 30 aprile 2002, modificata dalla decisione C(2003) 406 del 31 gennaio 2003, che stabilisce le norme relative al distacco di esperti nazionali presso la Commissione.

(2) Decisione C(2005) 872 della Commissione del 22 marzo 2005.

(3) Decisione del Parlamento europeo 9 marzo 1994, 94/262, sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del mediatore (GU L 113, pag. 15).

(4) Il progetto di raccomandazione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(5) Decisione C(2004) 577 della Commissione, del 27 febbraio 2004, relativa alla modifica della decisione C(2002) 1559 del 30 aprile 2002, modificata dalla decisione C(2003) 406 del 31 gennaio 2003, che stabilisce le norme relative al distacco di esperti nazionali presso la Commissione.

(6) Decisione C(2005) 872 della Commissione del 22 marzo 2005.

(7) Il progetto di raccomandazione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(8) Relazione annuale 1998, pagg. 27-28.