Strasburgo, 8 novembre 2006

Gentile signora S.,

Il 25 febbraio 2005 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo in merito alla concessione di un congedo speciale agli esperti nazionali distaccati presso la Commissione europea.

Il 14 marzo 2005 ho trasmesso la denuncia al presidente della Commissione europea. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 17 giugno 2005 (originale francese) e il 28 giugno 2005 (traduzione tedesca). L'ho trasmesso il 21 giugno 2005 (originale francese) e il 29 giugno 2005 (traduzione tedesca) con un invito a presentare osservazioni, che Lei ha inviato il 20 luglio 2005.

L'8 settembre 2005 ho presentato alla Commissione una proposta di soluzione amichevole. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno. La Commissione ha trasmesso il suo parere il 21 novembre 2005 (originale francese) e l'8 dicembre 2005 (traduzione tedesca). L'ho trasmesso il 24 novembre 2005 (originale francese) e il 12 dicembre 2005 (traduzione tedesca) con un invito a presentare osservazioni, da Lei inviato il 18 dicembre 2005.

Il 2 febbraio 2006 ho inviato alla Commissione un progetto di raccomandazione. Lei è stato informato di conseguenza lo stesso giorno. Il 12 giugno 2006 la Commissione ha trasmesso il suo parere circostanziato. L'ho trasmesso il 16 giugno 2006, utilizzando l'indirizzo di Bruxelles che avevo finora utilizzato per tutta la corrispondenza.

Il 13 luglio 2 006 ha scritto per informarmi di un cambio di indirizzo. Avendo compreso da tale lettera che Lei non aveva ancora ricevuto la mia lettera del 16 giugno 2006, ho trasmesso copia della presente e del parere dettagliato della Commissione al Suo nuovo indirizzo del 23 agosto 2006. Il 7 settembre 2 006 mi ha trasmesso le sue osservazioni sul parere circostanziato della Commissione.

Vi scrivo ora per informarvi sui risultati delle indagini che sono state fatte.

LA DENUNCIA

Il denunciante ha lavorato come esperto nazionale distaccato ("END") per la Commissione europea. Nel 2004 è stata convocata per comparire come testimone dinanzi a un tribunale tedesco. La sua richiesta di un giorno di congedo speciale a tal fine è stata respinta il 14 ottobre 2004 in quanto le norme in vigore non prevedevano tale possibilità per gli END. Il 15 novembre 2004 il denunciante ha presentato un reclamo interno ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto dei funzionari delle Comunità europee ("statuto dei funzionari") contro la presente decisione. Nella denuncia, il denunciante ha sostenuto che le persone convocate a comparire come testimoni erano obbligate a conformarsi a tale ordine. Il denunciante ha inoltre sostenuto che l'obbligo di comparire come testimone dinanzi a un giudice non dipendeva dalla posizione che la persona interessata aveva in seno alla Commissione. Ha aggiunto che la testimonianza non è un piacere e che pertanto non è opportuno obbligare gli END a utilizzare a tal fine un giorno preso dal loro diritto alle ferie annuali.

Secondo il denunciante, la denuncia è stata respinta in quanto irricevibile dalla Commissione per il fatto che gli END non hanno il diritto di ricorrere alla procedura prevista dall'articolo 90, paragrafo 2, dello statuto.

L'art. 6 dell'allegato V dello Statuto dispone che i funzionari possono beneficiare, su richiesta, di ferie speciali oltre alle ferie annuali.

Ai sensi della rubrica II.b.3 ("cattura") dell'allegato della decisione C(2004) 1587 della Commissione, del 28 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione in materia di congedo, ai funzionari e agli altri agenti può essere concesso il congedo speciale di un giorno lavorativo se sono convocati a testimoniare in un caso che non li riguarda direttamente e personalmente. Tuttavia, in tali casi non è previsto alcun congedo speciale per gli END.

Nella sua denuncia al Mediatore, la denunciante ha affermato che il rifiuto di concedere agli END un congedo speciale quando sono convocati a testimoniare dinanzi a un tribunale costituiva una discriminazione. Ha affermato che un giorno dovrebbe essere accreditato sul suo conto di congedo per il 2004 e che le norme vigenti dovrebbero essere modificate in modo da prevedere un congedo speciale per gli END allo stesso modo per i funzionari nei casi in cui sono convocati a testimoniare dinanzi a un tribunale.

L'INCHIESTA

Parere della Commissione

Nel suo parere la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

Mentre i funzionari erano soggetti allo statuto, gli END erano soggetti esclusivamente alla decisione della Commissione, del 27 febbraio 2004, che disciplinava la loro posizione(1) (la "decisione della Commissione del 27 febbraio 2004"). Queste due categorie di personale erano quindi soggette a norme diverse.

Inoltre, la Commissione non era il datore di lavoro degli END. Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, gli END sono rimasti al servizio dei loro datori di lavoro per tutto il periodo del loro distacco e hanno continuato ad essere pagati dai loro datori di lavoro.

Non esisteva quindi alcun legame legale o altro rapporto di lavoro tra la Commissione e gli END, anche se, per ragioni essenzialmente pratiche, gli END dipendevano dalla Commissione per quanto riguarda alcuni dei loro diritti, in particolare in materia di congedo. La Commissione aveva tuttavia concesso agli END un certo numero di giorni di congedo normale e speciale. Inoltre, e su richiesta debitamente motivata del datore di lavoro dell'END, la Commissione potrebbe concedere, caso per caso, fino a due giorni di congedo speciale in un periodo di dodici mesi, conformemente all'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004. La denunciante si era avvalsa di tale possibilità il 14 aprile e il 10 dicembre 2004.

Tuttavia, il 22 marzo 2005, la Commissione ha aggiunto il seguentecomma 2 all'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004:

"Su richiesta debitamente motivata dell'END, il capo unità dell'END può concedere un congedo speciale supplementare, d'intesa con il capo unità responsabile delle risorse umane della direzione generale interessata, se tale congedo speciale retribuito è nell'interesse della Commissione. La DG Personale e amministrazione è informata."

Nel caso di specie, la Commissione aveva pienamente rispettato la sua decisione del 27 febbraio 2004. Non essendo il datore di lavoro degli END, non era tenuto a modificare la presente decisione in modo da concedere un congedo ad hoc al fine di consentire agli END di comparire come testimoni dinanzi a un tribunale.

La Commissione ha già concesso agli END numerose possibilità di congedo che potrebbero essere utilizzate per coprire le esigenze che potrebbero sorgere durante il distacco.

Tuttavia, dato che la summenzionata modifica della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, che prevedeva la possibilità di concedere giorni di ferie supplementari, era stata recentemente adottata, la Commissione era pronta a concedere al denunciante un ulteriore giorno di congedo per il 2005. Tale offerta è stata formulata esclusivamente al fine di risolvere la questione ed è stata motivata dal fatto che il denunciante aveva chiesto un congedo per adempiere a un obbligo impostole in quanto cittadina. Esso non doveva essere considerato un precedente per quanto riguarda la gestione dei diritti di congedo degli END o per quanto riguarda il margine di discrezionalità di cui disponevano i suoi servizi in materia.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, la denunciante ha riconosciuto l'offerta della Commissione di concederle un giorno di congedo supplementare. Ritiene tuttavia che la Commissione non abbia fornito una giustificazione per quanto riguarda la disparità di trattamento dei funzionari e degli END nel settore interessato.

Il denunciante ha sostenuto che la possibilità di concedere due giorni di congedo speciale a un END su richiesta debitamente motivata del suo datore di lavoro non era pertinente nel presente contesto, ma era giustificata dalla posizione degli END, che rimanevano al servizio dei loro datori di lavoro e continuavano ad essere pagati da questi ultimi. Essa ha inoltre ritenuto che il nuovo comma dell'art. 14, n. 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 non potesse contribuire a risolvere futuri casi di natura analoga, in quanto richiedeva la concessione di un permesso nell'interesse della Commissione e che il caso di specie sollevava dubbi sul fatto che la Commissione avesse realmente interesse a vedere gli END adempiere i loro doveri di cittadini.

Il denunciante ha inoltre sottolineato che è stata la Commissione, e la sola Commissione, a decidere in merito alla concessione del congedo per gli END. A suo avviso, non vi era alcun motivo che potesse giustificare il fatto che la Commissione abbia trattato gli END in modo diverso dai propri funzionari per quanto riguardava l'adempimento degli obblighi imposti agli END nella loro qualità di cittadini.

GLI SFORZI DEL MEDIATORE PER RAGGIUNGERE UNA SOLUZIONE AMICHEVOLE

Dopo un attento esame del parere e delle osservazioni, il Mediatore non era convinto che la Commissione avesse risposto in modo adeguato all'accusa del denunciante e alla sua seconda affermazione.

La proposta di una soluzione amichevole

L'articolo 3, paragrafo 5, dello statuto del Mediatore(3) ordina al Mediatore di cercare, per quanto possibile, una soluzione con l'istituzione interessata al fine di eliminare il caso di cattiva amministrazione e soddisfare il denunciante.

Il Mediatore ha pertanto presentato alla Commissione la seguente proposta di soluzione amichevole:

La Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di modificare o chiarire le norme vigenti per garantire che gli esperti nazionali distaccati possano beneficiare di un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui debbano comparire come testimoni dinanzi a un tribunale.

La proposta si basava sulle seguenti conclusioni preliminari:

La posizione adottata dalla Commissione nel caso di specie non era del tutto chiara. Sembra, tuttavia, che la Commissione sembra perseguire due linee principali di argomentazione. In primo luogo, la Commissione sembrava suggerire di ritenere che l'eventuale disparità di trattamento fosse spiegata dalle differenze oggettive tra funzionari e END e quindi non costituisse una discriminazione. In secondo luogo, la Commissione sembrava suggerire che, in sostanza, non vi fosse disparità di trattamento tra funzionari e END, dato che l'assenza di una disposizione specifica che consentisse un congedo speciale nei casi in cui gli END debbano comparire come testimoni dinanzi a un giudice è stata compensata dalla possibilità di ottenere un congedo speciale di altre voci.

Per quanto riguarda la prima argomentazione, tuttavia, la Commissione non aveva fornito una spiegazione soddisfacente del motivo per cui le differenze esistenti tra funzionari e END potevano consentirle di trattare queste due categorie di personale in modo diverso quando si trattava di decidere in merito alle domande di congedo speciale per comparire come testimone dinanzi a un giudice. Quanto al secondo argomento perseguito dalla Commissione, la possibilità offerta dall'art. 14, n. 4, primo comma, della decisione della Commissione 27 febbraio 2004, non sembrava sufficiente per concludere che i funzionari e gli END fossero, in sostanza, trattati allo stesso modo. L'articolo 14, paragrafo 4, secondo comma, potrebbe essere rilevante nel presente contesto solo se la Commissione fosse disposta ad accettare che la concessione di un permesso speciale agli END, nei casi in cui essi debbano comparire come testimoni dinanzi a un giudice, fosse nell'interesse della Commissione. Tuttavia, era tutt'altro che chiaro che questo fosse effettivamente il caso. Anche se le osservazioni formulate dalla Commissione dovessero essere intese nel senso che la Commissione ha accettato che l'articolo 14, paragrafo 4, secondo comma, potesse essere utilizzato in casi come quello del denunciante, la necessità di garantire la chiarezza giuridica richiederebbe che tale opinione sia espressa con sufficiente precisione dalla Commissione.

Alla luce di quanto precede, il Mediatore è giunto alla conclusione preliminare che il mancato trattamento dei funzionari e degli END da parte della Commissione, per quanto riguarda le richieste di congedo speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, la mancata precisazione da parte della Commissione dell'interpretazione delle norme vigenti al fine di evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore, potrebbe costituire una cattiva amministrazione.

Parere della Commissione

Nel suo parere la Commissione ha formulato le seguenti osservazioni:

Sebbene, da un punto di vista giuridico, lo status di dipendente pubblico differisse da quello degli END e sebbene la Commissione non fosse il datore di lavoro degli END, essa aveva sempre considerato che le norme applicabili agli END non potevano essere considerate discriminatorie. Per quanto riguarda il congedo, e al fine di evitare qualsiasi discriminazione tra gli END e tra gli END e i dipendenti pubblici (che hanno beneficiato di più giorni di congedo speciale), la Commissione aveva deciso di concedere un congedo di 2,5 giorni lavorativi per ogni mese intero di servizio da parte degli END, vale a dire un totale di 30 giorni all'anno. A titolo di confronto, un dipendente pubblico aveva diritto a un congedo di 2 giorni al mese, vale a dire 24 giorni all'anno.

In occasione dell'ultima revisione della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, la Commissione aveva inoltre, sempre con l'intenzione di raggiungere una situazione equa,

• allineare il numero di giorni per i quali è stato concesso il congedo agli END a causa della nascita di un minore con il numero di giorni di congedo concessi ai dipendenti pubblici (che erano stati aumentati da 2 a 10 quando lo statuto è stato modificato nel 2004);
• concede un nuovo congedo di due giorni agli END in caso di trasferimento di un posto di lavoro; e
• ha aggiunto la possibilità di un nuovo congedo speciale supplementare per gli END laddove tale congedo speciale retribuito fosse nell'interesse della Commissione.

Oltre a un congedo normale di 30 giorni, gli END hanno quindi deciso di disporre di nove tipi di congedo speciale e delle due possibilità di congedo supplementare di cui all'articolo 14, paragrafo 4, commi 1 e 2, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004.

Alla luce di quanto precede, la Commissione ha voluto insistere sul fatto che non vi era disparità di trattamento tra funzionari e END per quanto riguarda il congedo speciale in caso di citazione a comparire come testimone dinanzi a un giudice, nella misura in cui l'assenza di tale congedo speciale per gli END è stata compensata dal maggior numero di giorni di congedo ordinario.

Il fatto di rinviare gli END ai loro Stati membri, al fine di applicare il diritto nazionale in materia, concedendo loro al contempo la possibilità di assentarsi dal lavoro quando sono chiamati a testimoniare in qualità di testimone dinanzi a un giudice, in particolare, in casi come quello in esame, in cui la testimonianza non era legata alle attività degli END durante il loro distacco presso la Commissione, non poteva essere considerata discriminatoria.

La Commissione ha concluso affermando di aver ritenuto di aver agito in piena conformità con le sue norme applicabili agli END. Essa ha aggiunto di aver già concesso al denunciante un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2005 e che ciò era stato fatto esclusivamente al fine di trovare una soluzione al caso di specie.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia. Ha anche detto che il congedo aggiuntivo non era ancora stato accreditato sul suo conto di congedo.

Valutazione del Mediatore

Sulla base del parere della Commissione e delle osservazioni del denunciante al riguardo, il Mediatore ha concluso che non è stato possibile raggiungere una soluzione amichevole.

PROGETTO DI RACCOMANDAZIONE DEL MEDIATORE

Il progetto di raccomandazione

Il 2 febbraio 2006 il Mediatore ha indirizzato alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione(4):

La Commissione dovrebbe modificare o chiarire le norme vigenti per garantire che gli esperti nazionali distaccati possano beneficiare di un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui debbano comparire come testimoni dinanzi a un tribunale e applicare tali norme al caso del denunciante.

Il progetto di raccomandazione si basava sul parere del Mediatore secondo cui il mancato trattamento dei funzionari e degli END da parte della Commissione, per quanto riguarda le richieste di congedo speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, la mancata precisazione da parte della Commissione dell'interpretazione delle norme vigenti, al fine di evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore, costituisce una cattiva amministrazione.

Parere dettagliatodella Commissione

Nel suo parere circostanziato, la Commissione ha sottolineato di mantenere la sua posizione in merito alla presente censura. La Commissione ha aggiunto che studierà la proposta del Mediatore nel contesto di un futuro esame più completo della situazione degli END. Si rammarica di non essere stato in grado di fornire informazioni più dettagliate sul momento in cui tale esame avrebbe avuto luogo. La Commissione ha osservato che al denunciante era stato concesso un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2006.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, la denunciante ha sottolineato di non essere in grado di comprendere la posizione della Commissione. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione avesse chiarito che non intendeva conformarsi al progetto di raccomandazione del Mediatore. Ribadisce il suo punto di vista secondo cui la Commissione ha discriminato gli END.

La denunciante ha chiesto al Mediatore di non chiudere la sua indagine, ma di procedere a una decisione rapida, in modo da consentirle di chiedere protezione giuridica contro la forma di discriminazione che percepiva esistesse nel settore pertinente.

LA DECISIONE

1 Presunta discriminazione per quanto riguarda il congedo speciale per esperti nazionali distaccati

1.1 Il denunciante ha lavorato come esperto nazionale distaccato ("END") per la Commissione europea. Nel 2004 è stata convocata per comparire come testimone dinanzi a un tribunale tedesco. La sua richiesta di un giorno di congedo speciale a tal fine è stata respinta dalla Commissione il 14 ottobre 2004 in quanto le norme in vigore non prevedevano tale possibilità.

1.2 Nella sua denuncia al Mediatore, la denunciante ha affermato che il rifiuto di concedere agli END un congedo speciale quando sono convocati a testimoniare dinanzi a un tribunale costituiva una discriminazione, dato che era possibile concedere un permesso speciale ai funzionari in circostanze analoghe. Ha affermato che un giorno dovrebbe essere accreditato sul suo conto di congedo per il 2004 e che le norme vigenti dovrebbero essere modificate in modo da prevedere un congedo speciale per gli END allo stesso modo per i funzionari nei casi in cui sono convocati a testimoniare dinanzi a un tribunale.

1.3 A suo parere, la Commissione ha sottolineato che, mentre i funzionari sono soggetti allo statuto dei funzionari delle Comunità europee (lo "statuto dei funzionari"), gli END sono soggetti esclusivamente alla decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 che disciplina la loro posizione(5) (la "decisione della Commissione del 27 febbraio 2004"). La Commissione ha inoltre sottolineato che non è stato il datore di lavoro degli END, che è rimasto al servizio dei loro datori di lavoro per tutto il periodo del loro distacco e ha continuato ad essere pagato dai loro datori di lavoro. Secondo la Commissione, tra la Commissione e gli END non esisteva quindi alcun legame statutario o altro rapporto di lavoro, anche se, per ragioni essenzialmente pratiche, tali END dipendevano dalla Commissione per quanto riguarda alcuni dei loro diritti, in particolare in materia di congedo. La Commissione ha aggiunto di aver tuttavia concesso agli END un certo numero di giorni di congedo normale e speciale. Inoltre, e su richiesta debitamente giustificata del datore di lavoro di un END, la Commissione potrebbe concedere, caso per caso, un congedo speciale fino a due giorni su un periodo di dodici mesi, conformemente all'articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004.

La Commissione ha inoltre sottolineato che il seguente comma è stato recentemente aggiunto(6) all' articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004:

"Su richiesta debitamente motivata dell'END, il capo unità dell'END può concedere un congedo speciale supplementare, d'intesa con il capo unità responsabile delle risorse umane della direzione generale interessata, se tale congedo speciale retribuito è nell'interesse della Commissione. La DG Personale e amministrazione è informata."

La Commissione ha sostenuto di aver pienamente rispettato la sua decisione del 27 febbraio 2004 nel caso di specie e di aver già concesso agli END numerose possibilità di congedo che potevano essere utilizzate per coprire le esigenze che potevano sorgere durante il distacco.

Essa ha tuttavia aggiunto che, dal momento che la nuova modifica della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 prevedeva la possibilità di concedere giorni di ferie supplementari, essa era pronta a concedere al denunciante un ulteriore giorno di congedo per il 2005. La Commissione ha sottolineato che tale offerta è stata formulata esclusivamente al fine di risolvere la questione ed è motivata dal fatto che la denunciante aveva chiesto il congedo per adempiere a un obbligo impostole in quanto cittadina. Essa ha aggiunto che non doveva essere considerata un precedente per quanto riguarda la gestione dei diritti di congedo degli END o per quanto riguarda il margine di discrezionalità di cui disponevano i suoi servizi in materia.

1.4 Nelle sue osservazioni su questo parere, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia.

1.5 Dopo aver esaminato il parere della Commissione e le osservazioni del denunciante, il Mediatore ha osservato che la Commissione si era offerta di concedere al denunciante un ulteriore giorno di congedo. Tuttavia, la Commissione aveva aggiunto che tale offerta era stata presentata al fine di risolvere la questione. Dato che la denunciante aveva chiarito, nelle sue osservazioni sul parere della Commissione, che la Commissione non aveva risposto in modo soddisfacente all'aspetto più generale della sua denuncia, il Mediatore ha concluso che nel caso di specie non era stata raggiunta alcuna transazione. Occorreva quindi esaminare nel merito il caso del denunciante, vale a dire l'asserita discriminazione tra funzionari e END per quanto riguarda la concessione di un congedo speciale.

1.6 Il 6 settembre 2005 il Mediatore ha presentato alla Commissione una proposta di soluzione amichevole in cui ha invitato quest'ultima a prendere in considerazione la possibilità di modificare o chiarire le norme vigenti per garantire che agli END possa essere concesso un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui debbano comparire come testimoni dinanzi a un tribunale.

1.7 Nella sua risposta a tale proposta, la Commissione ha sottolineato che agli END è stato concesso un congedo di 2,5 giorni lavorativi per ogni mese intero di servizio, vale a dire un totale di 30 giorni all'anno, mentre un dipendente pubblico aveva diritto solo a un congedo di due giorni al mese, vale a dire 24 giorni all'anno. La Commissione ha inoltre sostenuto che, in occasione dell'ultima revisione della sua decisione del 27 febbraio 2004, essa aveva (1) allineato il numero di giorni per i quali è stato concesso il congedo agli END a causa della nascita di un figlio con il numero di giorni per i quali è stato concesso il congedo ai dipendenti pubblici, 2) ha concesso un nuovo congedo di due giorni agli END in caso di trasferimento di un luogo di lavoro e (3) ha aggiunto la possibilità di un nuovo congedo speciale supplementare per gli END qualora tale congedo speciale retribuito fosse nell'interesse della Commissione. Oltre al congedo normale di 30 giorni, gli END hanno quindi deciso di disporre di nove tipi di congedo speciale e delle due possibilità di congedo supplementare di cui all'articolo 14, paragrafo 4, commi 1 e 2, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004. Alla luce di questi fatti, la Commissione ha insistito sul fatto che non vi era disparità di trattamento tra i dipendenti pubblici e gli END per quanto riguarda il congedo speciale in caso di citazione a comparire come testimone dinanzi a un giudice, nella misura in cui l'assenza di tale congedo speciale per gli END è stata compensata dal maggior numero di giorni di congedo ordinario. La Commissione ha aggiunto che il fatto di deferire gli END ai loro Stati membri, al fine di applicare il diritto nazionale in materia, concedendo loro al contempo la possibilità di assentarsi dal lavoro quando sono chiamati a testimoniare in qualità di testimone dinanzi a un giudice, in particolare, in casi come quello in esame, in cui la testimonianza non era legata alle attività degli END durante il loro distacco presso la Commissione, non poteva essere considerata discriminatoria.

La Commissione ha concluso di ritenere di aver agito nel pieno rispetto delle norme applicabili agli END. Essa ha aggiunto di aver già concesso al denunciante un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2005 e che ciò era stato fatto esclusivamente al fine di raggiungere una soluzione nel caso di specie.

1.8 Nelle sue osservazioni su questo parere, la denunciante ha mantenuto la sua denuncia. Ha anche detto che il giorno supplementare di congedo non era ancora stato accreditato sul suo conto di congedo.

1.9 Il Mediatore non ha ritenuto convincenti le spiegazioni fornite dalla Commissione. Il 2 febbraio 2 006 ha quindi indirizzato alla Commissione un progetto di raccomandazione(7). In questo progetto di raccomandazione, il Mediatore ha invitato la Commissione a modificare o chiarire le norme vigenti per garantire che gli esperti nazionali distaccati possano beneficiare di un congedo speciale alle stesse condizioni dei funzionari nei casi in cui debbano comparire come testimoni dinanzi a un tribunale e applicare tali norme al caso del denunciante.

1.10 Nel suo parere circostanziato, la Commissione ha sottolineato di mantenere la sua posizione in merito alla presente censura. La Commissione ha aggiunto che studierà la proposta del Mediatore nel contesto di un futuro esame più completo della situazione degli END. Si rammarica di non essere stato in grado di fornire informazioni più dettagliate sul momento in cui tale esame avrebbe avuto luogo. La Commissione ha osservato che al denunciante era stato concesso un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2006.

1.11 Nelle sue osservazioni, la denunciante ha sottolineato di non essere in grado di comprendere la posizione della Commissione. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione avesse chiarito che non intendeva conformarsi al progetto di raccomandazione del Mediatore. Ribadisce il suo punto di vista secondo cui la Commissione ha discriminato gli END. Il denunciante ha pertanto chiesto al Mediatore di non chiudere la sua indagine, ma di procedere a una decisione rapida.

1.12 T il Mediatore osserva che dall'allegato della decisione C(2004) 1587 della Commissione, del 28 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione in materia di congedo (estratti da cui il denunciante ha presentato), emerge che ai funzionari e agli altri agenti della Commissione può essere concesso un congedo speciale di un giorno lavorativo se sono convocati a testimoniare in un caso che non li riguarda direttamente e personalmente. Il testo pertinente rileva, tuttavia, che in tali casi non esiste alcuna disposizione per il congedo speciale per gli END. Sulla base di tale disposizione, sembra quindi sussistere una disparità di trattamento tra i funzionari (e gli altri agenti) da un lato, e gli END, dall'altro.

1.13 Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione ha sottolineato le differenze tra funzionari e END. Tali osservazioni sembravano suggerire che la Commissione riteneva che l'eventuale disparità di trattamento fosse spiegata dalle differenze oggettive tra funzionari e END e quindi non costituisse una discriminazione. Il Mediatore riconosce che esistono importanti differenze tra i funzionari, da un lato, e gli END, dall'altro. Occorre tuttavia rilevare che, nel caso di specie, non si tratta della posizione generale di queste categorie di agenti della Commissione, bensì della loro posizione per quanto riguarda la situazione concreta in cui i membri del personale della Commissione si trovano quando sono chiamati da un giudice a comparire come testimoni in un caso che non li riguarda direttamente o personalmente. La Commissione non contesta che una persona chiamata a rendere testimonianza in siffatte circostanze adempia a un obbligo che incombe a tale persona in qualità di cittadino. Tuttavia, il Mediatore non vede in che modo il fatto che una persona sia un funzionario o un END possa essere pertinente in tale contesto. L'obbligo di dare seguito a una richiesta presentata da un giudice di comparire come testimone deriva dal dovere che l'interessato ha in quanto cittadino e non dalla sua qualità di funzionario o di END. Secondo il Mediatore, non è stato dimostrato in che modo le differenze tra il rispettivo status di funzionari e END possano dare alla Commissione il diritto di trattare queste due categorie di personale in modo diverso quando si tratta di decidere in merito alle domande di congedo speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale.

Il Mediatore osserva che la Commissione non sembra mantenere questa argomentazione nella sua risposta alla sua proposta di soluzione amichevole. Tuttavia, la Commissione sottolinea ancora una volta in questa risposta che non è il datore di lavoro degli END, ma che gli END rimangono nell'impiego delle autorità nazionali che li distaccano presso la Commissione. È quindi utile ricordare che la Commissione non contesta che le decisioni in materia di congedi per quanto riguarda gli END siano prese da sola e non dalle autorità nazionali distaccanti. Il fatto che la Commissione non sia il datore di lavoro degli END è quindi irrilevante nel presente contesto.

1.14 Nel suo parere sulla denuncia, la Commissione sembrava basarsi sul fatto che le norme in vigore prevedono ulteriori possibilità di concedere un permesso speciale agli END che potrebbero essere utilizzati per coprire le esigenze che potrebbero sorgere durante il distacco. Nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole, la Commissione ha anche fatto riferimento alle differenze tra funzionari e funzionari per quanto riguarda il congedo normale. La Commissione sembra quindi suggerire che, in sostanza, non vi fosse disparità di trattamento tra funzionari e END, dato che l'assenza di una disposizione specifica che consenta un congedo speciale nei casi in cui gli END debbano comparire come testimoni dinanzi a un giudice è compensata dal fatto che gli END ottengano un congedo normale superiore ai funzionari e dalla possibilità di ottenere un congedo speciale di altre voci.

1.15 Per affrontare tale argomento, il Mediatore ritiene opportuno distinguere tra congedo normale e congedo speciale.

1.16 Per quanto riguarda il congedo normale, è vero che gli END ottengono un congedo di 30 giorni lavorativi all'anno, mentre il diritto fondamentale dei funzionari prevede un congedo di soli 24 giorni lavorativi. Tuttavia, occorre tener conto del fatto che lo Statuto dei funzionari e la decisione C(2004) 1587 della Commissione, del 28 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione in materia di congedo prevedono che i funzionari della Commissione possano beneficiare di ulteriori giorni di congedo in ragione della loro età (fino a 6 giorni) e della loro categoria (fino a 3 giorni), e che sia aggiunto il tempo di viaggio (fino a 6 giorni), a seconda della distanza tra la sede di servizio e il luogo di origine di tali funzionari. Per quanto riguarda gli END, l'articolo 14, paragrafo 5, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 stabilisce che il diritto alle ferie annuali di 30 giorni lavorativi è "considerato esaustivo. In particolare, non è consentito alcun ulteriore diritto per i viaggi, l'età o la categoria." Ciò significa che, mentre il congedo normale degli END in ogni caso ammonta a 30 giorni lavorativi all'anno, i funzionari ricevono un minimo di 24 giorni, ai quali saranno aggiunti altri giorni come sopra indicato. Il confronto tra il diritto alle ferie degli END (30 giorni) e il diritto di congedo di base dei funzionari (24 giorni) sembrerebbe quindi inadeguato. In ogni caso, la Commissione non ha spiegato come una siffatta differenza tra gli END e i funzionari per quanto riguarda il diritto al congedo normale possa giustificare la disparità di trattamento per quanto riguarda le ferie speciali. Il Mediatore ritiene utile notare che la Commissione stessa afferma di aver recentemente allineato il numero di giorni di congedo (speciale) concessi agli END a causa della nascita di un minore con il numero di giorni di congedo concessi ai dipendenti pubblici. Ciò sembrerebbe suggerire che, anche a parere della Commissione, gli END e i funzionari siano comparabili almeno per quanto riguarda alcuni tipi di congedo speciale.

1.17 Per quanto riguarda il congedo speciale, il Mediatore osserva che in tale contesto la Commissione fa riferimento all'articolo 14, paragrafo 4, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004.

1.18 Il primo comma di questa disposizione prevede la possibilità di concedere agli END fino a due giorni di congedo speciale in un periodo di 12 mesi. Dato che tale disposizione non specifica i motivi per cui tale congedo speciale può essere concesso, non sembra escluso che tale disposizione possa essere invocata nei casi in cui un END debba comparire come testimone dinanzi a un organo giurisdizionale. Va osservato, tuttavia, che tale disposizione si applica solo quando il datore di lavoro di un END presenta una richiesta debitamente specificata, mentre i funzionari possono essi stessi chiedere direttamente alla Commissione un congedo speciale in circostanze analoghe. Va inoltre osservato che tale disposizione prevede al massimo due giorni di congedo speciale per 12 mesi, mentre le norme applicabili ai funzionari potrebbero essere interpretate nel senso che un giorno di congedo speciale può essere concesso ogniqualvolta il funzionario debba rendere testimonianza dinanzi a un tribunale. Nella sua risposta alla proposta del Mediatore di una soluzione amichevole, la Commissione non ha contestato che tale interpretazione fosse possibile. Secondo il Mediatore, la possibilità offerta dall'articolo 14, paragrafo 4, primo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 non è quindi sufficiente a giustificare la conclusione secondo cui i funzionari e gli END sono, in sostanza, trattati allo stesso modo.

1.19 L'articolo 14, paragrafo 4, secondo comma, della decisione della Commissione del 27 febbraio 2004, che è stata aggiunta a tale disposizione nel 2005, non contiene alcuna limitazione del genere. Va osservato, tuttavia, che tale disposizione è applicabile solo se il congedo speciale richiesto da un END è "nell'interesse della Commissione". La disposizione pertinente potrebbe quindi essere pertinente nel presente contesto solo se la Commissione fosse disposta ad accettare che la concessione di un permesso speciale agli END nei casi in cui siano convocati a testimoniare in qualità di testimoni dinanzi a un giudice sia nell'interesse della Commissione. Tuttavia, è tutt'altro che chiaro che questo sia effettivamente il caso. Nella sua proposta di soluzione amichevole, il Mediatore ha osservato che anche le osservazioni formulate dalla Commissione nel suo parere sulla denuncia potevano essere interpretate nel senso opposto. Nella sua risposta a questa proposta, la Commissione si è tuttavia astenuta dal chiarire se ha ritenuto che la concessione di un permesso speciale agli END che devono comparire come testimoni dinanzi a un tribunale sia o possa essere "nell'interesse della Commissione". Anche se le osservazioni della Commissione dovessero essere intese nel senso che la Commissione ha accettato che l'articolo 14, paragrafo 4, secondo comma, potesse essere utilizzato in casi come quello del denunciante, la necessità di garantire la chiarezza giuridica richiederebbe che tale opinione sia espressa con sufficiente precisione nelle norme pertinenti. Secondo il Mediatore, ciò potrebbe essere raggiunto, ad esempio, modificando la decisione della Commissione del 27 febbraio 2004 o la sua decisione del 28 aprile 2004 recante disposizioni di esecuzione in materia di congedo. Va osservato che la sezione pertinente di quest'ultima decisione stabilisce ancora che "non esiste alcuna disposizione per il congedo speciale" per gli END nei casi in cui siano chiamati a rendere testimonianza dinanzi a un tribunale.

1.20 Alla luce di quanto precede, il Mediatore giunge alla conclusione che il mancato trattamento dei funzionari e degli END da parte della Commissione, per quanto riguarda le richieste di congedo speciale per comparire come testimoni dinanzi a un organo giurisdizionale o, in alternativa, la mancata precisazione da parte della Commissione di interpretare le norme vigenti in modo tale da evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore, costituisce una cattiva amministrazione.

1.21 Nel suo parere dettagliato sul progetto di raccomandazione, la Commissione ha dichiarato che avrebbe esaminato la proposta del Mediatore (con la quale presumibilmente si intendeva il progetto di raccomandazione) nel contesto di un esame futuro e più completo della situazione degli END. La Commissione si è tuttavia rammaricata di non essere stata in grado di fornire informazioni più dettagliate sul momento in cui tale esame avrebbe avuto luogo. Il Mediatore ritiene che tale dichiarazione non costituisca un'accettazione del suo progetto di raccomandazione. Un riferimento piuttosto vago a un eventuale esame a una data non specificata in futuro non equivale chiaramente a confermare l'attuazione del progetto di raccomandazione formulato dal Mediatore.

1.22 Per inciso, il Mediatore osserva che la Commissione lo aveva informato, nel suo parere sulla proposta di soluzione amichevole, di aver già concesso al denunciante un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2005. È quindi alquanto sorprendente notare che, nel suo parere dettagliato sul progetto di raccomandazione del Mediatore, la Commissione ha spiegato che al denunciante era stato concesso un ulteriore giorno di congedo ordinario per il 2006. Tuttavia, dato che il denunciante non ha formulato osservazioni su questa apparente incoerenza, il Mediatore ritiene che non siano necessarie ulteriori indagini su questo aspetto del caso.

1.23 Il Mediatore ritiene utile aggiungere, al fine di evitare ogni possibile equivoco, di essere pienamente consapevole del fatto che la Commissione dispone di un potere discrezionale in merito alla concessione di un permesso speciale a un funzionario che deve comparire come testimone dinanzi a un giudice. La summenzionata conclusione di cattiva amministrazione riguarda quindi l'assenza di un corrispondente potere discrezionale di concedere un congedo speciale agli END o la mancata precisazione da parte della Commissione dell'esistenza di un siffatto potere discrezionale per quanto riguarda le richieste di congedo speciale in tali circostanze. Il Mediatore ritiene altresì utile ricordare che la presente indagine riguarda solo i casi in cui i funzionari o gli END sono chiamati a fornire prove nei casi in cui non sono direttamente o personalmente interessati. Come spiega la decisione della Commissione 28 aprile 2004, tale congedo speciale può quindi essere concesso solo se il ricorrente non è coinvolto nella causa, vale a dire se non è indagato e se il ricorrente non è né la parte che propone un'azione civile né l'opponente in un caso del genere.

2 Conclusioni

2.1 Sulla base delle indagini del Mediatore sulla presente denuncia, è necessario formulare la seguente osservazione critica:

La buona prassi amministrativa impone alla Commissione di evitare discriminazioni tra il proprio personale. Dall'indagine del Mediatore sulla presente causa emerge che la Commissione non tratta i funzionari e gli esperti nazionali distaccati ("END") per quanto riguarda le richieste di congedo speciale per comparire come testimoni dinanzi a un tribunale o, in alternativa, che la Commissione non chiarisce che essa interpreta le norme vigenti in modo tale da evitare una disparità di trattamento dei funzionari e degli END in questo settore. In assenza di una giustificazione valida di tale disparità di trattamento o, in alternativa, del mancato chiarimento delle norme vigenti, il Mediatore ritiene che l'approccio della Commissione costituisca una cattiva amministrazione.

2.2 L'articolo 3, paragrafo 7, dello statuto del Mediatore europeo stabilisce che, dopo aver formulato un progetto di raccomandazione e dopo aver ricevuto il parere dettagliato dell'istituzione o dell'organo interessato, il Mediatore trasmette una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione o all'organo interessato.

2.3 Nella sua relazione annuale per il 1998, il Mediatore ha sottolineato che la possibilità per lui di presentare una relazione speciale al Parlamento europeo era di inestimabile valore per il suo lavoro. Aggiunge che le relazioni speciali non dovrebbero quindi essere presentate troppo frequentemente, ma solo in relazione a questioni importanti in cui il Parlamento è stato in grado di intervenire per assistere il Mediatore(8). La relazione annuale per il 1998 è stata presentata e approvata dal Parlamento europeo.

2.4 Il Mediatore ritiene che le probabili conseguenze della cattiva amministrazione individuate nel caso di specie non siano di natura sufficientemente grave da giustificare la presentazione di una relazione speciale al Parlamento europeo. In tale contesto va osservato che, sebbene la Commissione abbia rifiutato di modificare o chiarire le norme pertinenti raccomandate dal Mediatore, alla fine ha concesso al denunciante un giorno supplementare di congedo speciale. La questione dovrebbe ovviamente essere riesaminata se il Mediatore dovesse ricevere ulteriori denunce riguardanti la stessa questione.

2.5 Il Mediatore invierà quindi una copia della presente decisione alla Commissione e inserirà una breve sintesi nella relazione annuale per il 2006 che sarà presentata al Parlamento europeo. Il Mediatore archivia quindi il caso.

2.6 Tuttavia, il Mediatore deplora che la direzione generale del personale e dell'amministrazione della Commissione non abbia colto questa opportunità per dimostrare il suo impegno nei confronti dei principi di buona amministrazione. Il Mediatore intende pertanto esaminare, con il commissario responsabile, il modo migliore per promuovere una cultura del servizio nella direzione generale interessata.

2.7 Anche il Presidente della Commissione europea sarà informato di tale decisione.

Con sincerità,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Decisione C(2004) 577 della Commissione, del 27 febbraio 2004, relativa alla modifica della decisione C(2002) 1559 del 30 aprile 2002, modificata dalla decisione C(2003) 406 del 31 gennaio 2003, recante norme relative al distacco di esperti nazionali presso la Commissione.

(2) Decisione C(2005) 872 della Commissione del 22 marzo 2005.

(3) Decisione del Parlamento europeo 9 marzo 1994, 94/262, relativa ai regolamenti e alle condizioni generali che disciplinano l'esercizio dei doveri del Mediatore (GU 1994, L 113, pag. 15).

(4) Il progetto di raccomandazione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(5) Decisione C(2004) 577 della Commissione, del 27 febbraio 2004, relativa alla modifica della decisione C(2002) 1559 del 30 aprile 2002, modificata dalla decisione C(2003) 406 del 31 gennaio 2003, recante norme relative al distacco di esperti nazionali presso la Commissione.

(6) Decisione C(2005) 872 della Commissione del 22 marzo 2005.

(7) Il progetto di raccomandazione è disponibile sul sito web del Mediatore (http://www.ombudsman.europa.eu).

(8) Relazione annuale 1998, pagg. 27-28.