Strasburgo, 18 aprile 2006

Egregio signor X,

Il 23 e 25 dicembre 2004 Lei ha presentato una denuncia al Mediatore europeo contro il Parlamento europeo, a nome della società Y. La Sua denuncia riguarda le decisioni del Parlamento del 21 settembre, 13 e 15 ottobre 2004 che respingono le offerte da Lei presentate per una serie di gare d'appalto.

Il 16 marzo 2005 ho informato il Presidente del Parlamento di tale denuncia e gli ho chiesto di presentare un parere. Il Parlamento mi ha trasmesso il suo parere il 15 giugno 2005, che le ho trasmesso con l'invito a formulare osservazioni. Il 28 luglio 2005 mi avete inviato le vostre osservazioni.

Vi scrivo ora per farvi conoscere i risultati delle indagini che sono state fatte.

IL RECLAMO

I fatti del caso secondo il denunciante sono, in sintesi, i seguenti:

Denuncia 3426/2004/JMA

Il 22 e 30 novembre 2004 il denunciante aveva inizialmente presentato una denuncia al Mediatore europeo contro il Parlamento europeo, protocollata con il numero 3426/2004/JMA .. La denuncia riguardava le decisioni del Parlamento del 21 settembre, 13 e 15 ottobre 2004 che respingevano le offerte presentate dal denunciante per una serie di gare d'appalto.

Nella sua denuncia, il denunciante ha spiegato che, nel 2004, la sua ditta ha presentato diverse offerte per diversi bandi di gara che prevedevano lavori di traduzione per il Parlamento. Ognuna delle offerte era stata inviata in scatole chiuse con nastro adesivo. Il 21 settembre, il 13 e il 15 ottobre 2004, il Parlamento europeo ha informato il denunciante che le sue offerte non erano state selezionate perché non erano state firmate attraverso il nastro adesivo e quindi non soddisfacevano i requisiti di cui all’articolo 143, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione»), il quale impone agli offerenti, quando utilizzano buste autoadesive, di sigillarle con nastro adesivo e di apporre una firma su tale nastro adesivo. Il denunciante ha sostenuto che la suddetta disposizione non era applicabile alle sue offerte, in quanto dovrebbe applicarsi solo alle buste autoadesive e, nel suo caso, le offerte erano state inviate in scatole chiuse. Osserva inoltre che le decisioni del Parlamento di respingere le sue offerte non contengono alcun riferimento ai mezzi di ricorso esistenti.

Con lettera del 5 novembre 2004, il denunciante ha presentato ricorso al Parlamento chiedendo il riesame delle sue decisioni. Il 24 novembre 2004 i servizi del Parlamento hanno confermato di aver ricevuto il ricorso e hanno informato il denunciante che i servizi competenti lo avrebbero esaminato e informato quanto prima della sua decisione.

Il 22 e 30 novembre 2004 il denunciante ha presentato una denuncia al Mediatore. Poiché, all'epoca, sembrava che il Parlamento non avesse avuto l'opportunità di completare il riesame del ricorso del denunciante, il Mediatore ha ritenuto che non si potesse ritenere che la denuncia fosse stata preceduta dagli opportuni approcci amministrativi, come richiesto dall'articolo 2, paragrafo 4, del suo statuto. Il Mediatore ha pertanto dichiarato la denuncia irricevibile il 15 dicembre 2004 e ha informato il denunciante che avrebbe potuto rinnovare la sua denuncia qualora avesse ritenuto che la risposta del Parlamento al suo ricorso fosse stata inadeguata.

Denuncia 287/2005/JMA

Il 23 e 25 dicembre 2004 il denunciante ha scritto al Mediatore spiegando che, il 6 dicembre 2004, il Parlamento aveva formalmente risposto al suo ricorso. Nella lettera, il Parlamento ha confermato la sua precedente decisione di escludere le offerte del denunciante dai bandi di gara, in quanto le caselle all’interno delle quali erano state inviate le sue offerte non erano state firmate e non soddisfacevano pertanto i criteri di cui all’articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione.

Il denunciante ha ribadito le accuse formulate nelle sue precedenti denunce e ha sostenuto che le decisioni del Parlamento erano ingiuste.

Tenendo conto delle nuove prove, il Mediatore ha deciso di registrare la lettera del denunciante come nuova denuncia (riferimento 287/2005/JMA) e di avviare un'indagine. Le accuse sulle quali il Mediatore ha chiesto al Parlamento di presentare un parere sono le seguenti:

Il denunciante sostiene, in sintesi, che le decisioni del Parlamento del 21 settembre, 13 e 15 ottobre 2004:

1. si fondano su un’erronea interpretazione dell’art. 143, n. 3, del regolamento della Commissione n. 2342/200, in quanto le sue offerte non erano state presentate in buste autoadesive, come esplicitamente previsto da tale disposizione, bensì in scatole chiuse sigillate con nastro adesivo;
2. non ha fatto riferimento ad alcun mezzo di ricorso disponibile per contestare il rifiuto.

Il denunciante sostiene pertanto che il Parlamento dovrebbe riconsiderare la sua decisione di non tenere conto delle offerte del denunciante.

L'INCHIESTA

Il parere del Parlamento

Nel suo parere, il Parlamento ha affrontato separatamente ciascuna delle due affermazioni formulate dal denunciante.

Il Parlamento ha spiegato che la sua decisione era giustificata dal fatto che le offerte del denunciante non erano conformi ai requisiti di cui all'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione, che, secondo il Parlamento, erano applicabili alle offerte in questione. L’istituzione ha sostenuto che tale disposizione mira a mantenere la segretezza delle offerte fino alla loro apertura in occasione della sessione di apertura delle offerte. Tenuto conto di questo obiettivo generale, il Parlamento ha ritenuto che il legislatore comunitario non avrebbe potuto limitarsi a limitare l'applicazione della regola alle offerte inviate in busta. Il Parlamento ha spiegato che il termine "busta" dovrebbe essere interpretato nel senso che si riferisce al contenitore di un'offerta, indipendentemente dalla sua forma (busta, scatola, baule). Pertanto, il comitato di apertura e l’ordinatore hanno legittimamente considerato l’imballaggio di carta contenente le offerte come analogo a una busta.

Il Parlamento ha inoltre spiegato che, a suo avviso, il riferimento alle buste autoadesive di cui all'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione comprende qualsiasi tipo di contenitore in cui è stata allegata un'offerta, la cui riservatezza non può essere garantita in quanto può essere facilmente aperta. In tali casi, tale disposizione prevede che le buste autoadesive siano sigillate con nastro adesivo sul quale il mittente deve aver firmato. Il Parlamento ha rilevato che, nel caso di specie, la carta da imballaggio contenente le offerte avrebbe potuto essere facilmente aperta e che il nastro adesivo utilizzato per chiuderla non recava alcun segno di autenticazione che identificasse l’offerente. In queste condizioni, la segretezza dell'offerta del denunciante non avrebbe potuto essere garantita, poiché il loro contenuto avrebbe potuto essere modificato tra la spedizione e l'apertura delle buste.

Per quanto riguarda le informazioni da fornire sulle possibilità di ricorso, il Parlamento ha sostenuto che, allo stato attuale della legge, non esiste una disposizione giuridicamente vincolante che prescriva il modo in cui le istituzioni comunitarie devono comportarsi nei loro rapporti con il pubblico. L'istituzione ha osservato che, a norma dell'articolo 100.2, paragrafo 1, del regolamento finanziario, l'amministrazione aggiudicatrice deve solo comunicare ai candidati o agli offerenti, le cui domande o offerte sono respinte, i motivi per i quali è stata adottata la decisione. Questa disposizione, ha affermato il Parlamento, non richiede che gli offerenti eliminati siano informati delle possibilità di ricorso.

Il Parlamento ha pertanto concluso che, nel caso di specie, i suoi servizi avevano applicato correttamente l'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione, nonché le norme relative alle informazioni da fornire agli offerenti.

Osservazioni del denunciante

Nelle sue osservazioni, il denunciante ha ribadito le affermazioni contenute nella sua denuncia.

Il denunciante ha sottolineato che nel suo caso il Parlamento non aveva tenuto conto di una serie di norme di applicazione generale, come quelle relative alla buona amministrazione. Egli ha sostenuto che l’interpretazione data dal Parlamento alla disposizione giuridica pertinente era innovativa e che gli offerenti non erano stati previamente informati di tale interpretazione. A suo avviso, i servizi incaricati della selezione degli offerenti non avevano il potere giuridico di procedere ad un’interpretazione autonoma delle norme applicabili.

Per quanto riguarda le informazioni sui mezzi di ricorso, il denunciante ha sostenuto che, sebbene l'articolo 100.2 del regolamento finanziario non imponga all'amministrazione aggiudicatrice di informare gli offerenti eliminati delle possibilità di ricorso disponibili, la lettera del Parlamento europeo del 21 settembre 2004 gli ha fornito un termine per la presentazione di un ricorso contro la decisione. Inoltre, ha sottolineato che il codice di condotta del Parlamento stabilisce che, se è possibile impugnare una decisione, tale fatto deve essere chiaramente indicato, unitamente ai dettagli completi necessari per consentire la presentazione di un ricorso.

LA DECISIONE

1 Interpretazione del regolamento della Commissione n. 2342/2002
da parte del Parlamento

1.1 Il denunciante sostiene che le decisioni del Parlamento europeo del 21 settembre, 13 e 15 ottobre 2004 si basavano su un'interpretazione errata dell'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2342/2002 della Commissione (regolamento di applicazione) ,, in quanto le sue offerte non erano state presentate in buste autoadesive, come esplicitamente indicato in tale disposizione, bensì in scatole chiuse con nastro adesivo.

Il denunciante sostiene che la disposizione di cui sopra si applicava solo alle buste autoadesive.

Nelle sue osservazioni, il denunciante sostiene che i servizi del Parlamento non avevano l'autorità giuridica di fornire un'interpretazione innovativa della disposizione giuridica pertinente, di cui gli offerenti non erano stati previamente informati.

1.2 Il Parlamento sostiene che il rigetto delle offerte del denunciante era giustificato dal fatto che esse non rispettavano i requisiti di cui all'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione, in quanto il modo in cui erano state inviate non garantiva la segretezza del loro contenuto, nella misura in cui tale contenuto avrebbe potuto essere modificato tra la spedizione e l'apertura delle buste.

Il Parlamento ritiene che l'art. 143, n. 3, del regolamento di applicazione mirasse a mantenere la segretezza delle offerte fino alla loro apertura nel corso della sessione di apertura delle offerte. Pertanto, il riferimento in tale disposizione alle buste autoadesive dovrebbe includere qualsiasi tipo di contenitore in cui è stata allegata un’offerta (busta, scatola, baule), la cui riservatezza non può essere garantita in quanto facilmente apribile.

1.3 Il Mediatore ha esaminato in dettaglio la base giuridica delle azioni del Parlamento in questo caso. Il Mediatore osserva in primo luogo che il Parlamento ha basato il suo rifiuto delle offerte del denunciante sulla sua interpretazione dell'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione e che giustifica tale interpretazione sulla necessità di garantire la riservatezza delle offerte . Il Mediatore osserva inoltre che la necessità di garantire la riservatezza delle offerte è un principio fondamentale sancito dalle norme che disciplinano le gare d'appalto, in particolare il regolamento finanziario dell'UE (1) e le relative modalità di esecuzione (2).

Il principio generale della segretezza delle offerte è sancito dall'articolo 98, paragrafo 1, del regolamento finanziario dell'UE come segue:

"Le modalità di presentazione delle offerte garantiscono un'effettiva concorrenza e la riservatezza del contenuto delle offerte fino all'apertura simultanea di tutte le offerte."

Questo principio generale è stato sviluppato nell'articolo 143 del regolamento di applicazione, che stabilisce quanto segue:

"1. Le domande di partecipazione sono presentate per lettera, fax o posta elettronica; le richieste presentate per fax o posta elettronica sono confermate per lettera prima della scadenza dei termini di cui agli articoli 140 e 251.

2. [...]

3. Al fine di mantenere la segretezza ed evitare difficoltà in caso di invio di offerte per lettera, l'invito a presentare offerte deve contenere la seguente disposizione: "Le offerte devono essere presentate in una busta sigillata, racchiusa in una seconda busta sigillata. La busta interna deve recare, oltre al nome del servizio destinatario, come indicato nell'invito a presentare offerte, la dicitura "Invito a presentare offerte — Non deve essere aperto dal servizio postale". Se si utilizzano buste autoadesive, queste devono essere sigillate con nastro adesivo e il mittente deve apporre una firma su tale nastro."

1.4 Sulla base delle informazioni disponibili, risulta che, in questo caso, il denunciante ha presentato le sue offerte non all'interno di due buste separate, ma piuttosto in scatole, una racchiusa nell'altra. Queste scatole non erano autoadesive, ma erano state sigillate con carta adesiva. Nessuno di essi, tuttavia, recava la firma dell'offerente sulla carta adesiva. La questione controversa è quindi se l'interpretazione data dal Parlamento alle disposizioni summenzionate, che porterebbe all'esclusione delle offerte del denunciante, sia corretta o meno.

Nell'esaminare l'interpretazione data dal Parlamento alle norme pertinenti, il Mediatore è consapevole del fatto che i giudici comunitari hanno riconosciuto che ogni disposizione del diritto comunitario deve essere collocata nel suo contesto e interpretata alla luce delle disposizioni del diritto comunitario nel suo complesso, tenendo conto degli obiettivi di quest'ultimo.

1.5 Il Mediatore osserva che una prima domanda riguarda la nozione di lettera e la possibilità o meno di inviare le offerte in contenitori diversi dalle lettere racchiuse in una busta. Sulla base dell'articolo 143, paragrafo 1, del regolamento di applicazione, sembra che tutte le comunicazioni debbano essere inviate per lettera. Il Mediatore ritiene, tuttavia, che un'interpretazione giuridica letterale delle norme di cui sopra in base alla quale una lettera sarebbe definita esclusivamente come una comunicazione scritta, dattiloscritta o stampata inviata in una busta comporterebbe l'esclusione delle comunicazioni presentate all'interno di una scatola o di un contenitore di tipo più grande, come un baule. Tenuto conto della natura di una gara d’appalto e dell’elevato numero di documenti che possono essere inclusi in un’offerta, una siffatta interpretazione può apparire indebitamente restrittiva.

Tenendo conto della natura della procedura di gara d'appalto e del volume di documenti generalmente inclusi in un'offerta, il Mediatore ritiene ragionevole che la nozione di lettera sia interpretata, come ha fatto il Parlamento, in modo esauriente, in modo da includere le comunicazioni presentate mediante moduli diversi dalle buste, come le caselle. Inoltre, il Mediatore osserva che l'interpretazione opposta non aiuterebbe il denunciante, che ha presentato le sue offerte in scatole.

1.6 Il Mediatore deve ora esaminare l'interpretazione data dal Parlamento alla nozione di busta autoadesiva. L'articolo 143, paragrafo 3, del regolamento di applicazione impone agli offerenti che utilizzano buste autoadesive l'obbligo di sigillare la busta con nastro adesivo e di apporre una firma sul sigillo. Sembra che l'obiettivo di questa misura sia quello di garantire che l'obbligo generale di riservatezza di cui all'articolo 98, paragrafo 1, del regolamento finanziario dell'UE e all'articolo 143, paragrafo 3, prima frase, del regolamento di applicazione sia rigorosamente applicato a situazioni, come l'invio di un'offerta in una busta autoadesiva, che, per loro natura, non garantiscono che il contenuto di un'offerta rimanga riservato fino a quando tutte le offerte non siano aperte contemporaneamente.

Al fine di garantire un'applicazione coerente dei principi di cui sopra, il Mediatore ritiene ragionevole che requisiti analoghi possano essere applicati a situazioni diverse dall'uso di buste autoadesive, in cui, a causa della loro natura, il contenuto di un'offerta può essere temperato. Ciò può verificarsi per le scatole chiuse con nastro adesivo, come quelle utilizzate dal denunciante, che possono essere potenzialmente aperte senza traccia visibile, a meno che il nastro adesivo non sia firmato.

1.7 Alla luce delle constatazioni di cui sopra, il Mediatore ritiene che il Parlamento abbia interpretato correttamente le norme summenzionate e che avesse pertanto il diritto di applicarle in modo da escludere le offerte del denunciante. Il Mediatore osserva che, nella sua risposta al denunciante e nella sua risposta a tale indagine, il Parlamento ha fornito una spiegazione dettagliata delle sue ragioni per escludere le offerte del denunciante. Tali spiegazioni sembrano fornire una dichiarazione adeguata per la posizione assunta dall'istituzione. Il Mediatore ricorda, tuttavia, che la massima autorità in materia di interpretazione del diritto comunitario è la Corte di giustizia.

Il Mediatore ritiene pertanto che non vi siano prove di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.

2 Mancata indicazione da parte del Parlamento dei potenziali mezzi di ricorso

2.1 Il denunciante sostiene che le decisioni del Parlamento del 21 settembre, 13 e 15 ottobre 2004 non menzionavano alcun mezzo di ricorso disponibile per contestare il rifiuto.

Nelle sue osservazioni, il denunciante allude al codice di condotta del Parlamento, il quale afferma che, se è possibile impugnare una decisione, tale fatto deve essere chiaramente indicato, unitamente ai dettagli completi necessari per consentire la presentazione di un ricorso.

2.2 Il Parlamento sostiene che, allo stato attuale della legge, non esiste una disposizione giuridicamente vincolante che prescriva il modo in cui le istituzioni comunitarie devono comportarsi nei loro rapporti con il pubblico e che non vi è alcun obbligo di informare gli offerenti delle possibilità di ricorso ai sensi dell'articolo 100.2, paragrafo 1, del regolamento finanziario.

2.3 Il Mediatore ricorda che l'11 marzo 2002 il Parlamento ha adottato un codice di condotta che stabilisce, tra l'altro, una serie di obblighi dei suoi funzionari e altri agenti nei confronti del pubblico (3).

La parte III del codice relativa ai rapporti con i cittadini comprende una sezione A relativa all'apertura amministrativa. L'articolo 6 della sezione A, parte III, del codice stabilisce che:

"Se è possibile impugnare una decisione, tale fatto deve essere chiaramente indicato, unitamente ai dettagli completi necessari per consentire la presentazione di un ricorso."

2.4 Il Mediatore ha esaminato attentamente le informazioni disponibili. Risulta che tutte le lettere inviate dal Parlamento al denunciante il 21 settembre, il 13 e il 15 ottobre 2004 per informarlo del rigetto delle sue offerte contenevano la seguente frase relativa ai ricorsi:

"Qualsiasi richiesta di informazioni e qualsiasi nostra risposta non avrà né lo scopo né l'effetto di sospendere il termine per la presentazione di un ricorso contro la presente decisione, che è di due mesi dalla data della presente lettera."

Il Mediatore osserva che la lettera del Parlamento del 6 dicembre 2004 che conferma il rigetto delle offerte del denunciante non contiene alcun riferimento ai ricorsi.

2.5 Il Mediatore è consapevole del fatto che, come sottolineato dal Parlamento, il regolamento finanziario tace in merito ai mezzi di ricorso a disposizione degli offerenti. Tuttavia, i principi di buona amministrazione, comprese le informazioni sui ricorsi, sono di applicazione generale e non vi è alcuna indicazione che il legislatore comunitario abbia inteso che le pertinenti disposizioni del regolamento finanziario relative alle informazioni agli offerenti dovessero escludere il principio generale di buona amministrazione relativo alla fornitura di informazioni sulle possibilità di ricorso.

2.6 Il Mediatore ritiene che, nelle sue lettere di rigetto delle offerte del denunciante, il Parlamento non gli abbia fornito alcuna informazione pertinente che gli avrebbe consentito di presentare ricorso contro tali decisioni. Non fornendo tali dettagli sui mezzi disponibili per impugnare le sue decisioni, il Parlamento non ha rispettato il proprio codice di condotta. Si tratta di un caso di cattiva amministrazione. Un'osservazione critica sarà pertanto rivolta al Parlamento.

3 Riesame delle offerte del denunciante

3.1 Il denunciante sostiene che il Parlamento dovrebbe riconsiderare la sua decisione di non prendere in considerazione le sue offerte.

3.2 Tenendo conto delle risultanze di cui al punto 1.5, il Mediatore non trova alcuna base per sostenere l'argomentazione del denunciante.

4 Conclusione

Sulla base delle indagini del Mediatore europeo in merito a tale denuncia, appare necessario formulare la seguente osservazione critica:

Il Mediatore constata che, nelle sue lettere di rigetto delle offerte del denunciante, il Parlamento non gli ha fornito alcuna informazione pertinente che gli avrebbe consentito di presentare ricorso contro tali decisioni. Non fornendo tali dettagli sui mezzi disponibili per impugnare le sue decisioni, il Parlamento non ha rispettato il proprio codice di condotta. Si tratta di un caso di cattiva amministrazione.

Dato che questi aspetti del caso riguardano procedure relative a eventi specifici del passato, non è opportuno perseguire una composizione amichevole della questione. Il Mediatore archivia pertanto il caso.

Anche il Presidente del Parlamento sarà informato di tale decisione.

Cordiali saluti,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee; GU L 248 del 16/09/2002, pag. 1.

(2) regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002, recante modalità d'esecuzione del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee; GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1.

(3) "Obblighi dei funzionari e degli agenti del Parlamento europeo - Codice di condotta"; PV BUR 11.03.2002/ALLEGATO.