Fatti all’origine della denuncia

1. L'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) è un'agenzia dell'UE incaricata di assistere gli Stati membri nel monitoraggio delle frontiere esterne dell'UE. Per svolgere le sue attività, Frontex dispone di mezzi marittimi (barche) e aerei (sia con equipaggio che a pilotaggio remoto).

2. Il 25 febbraio 2023 un aeromobile di sorveglianza di Frontex ha avvistato una nave al largo delle coste di Crotone, in Italia.[1] Poco dopo Frontex ha informato le autorità italiane competenti.[2] La mattina presto del 26 febbraio 2023 la nave si è capovolta ed è affondata vicino alle coste.  Si ritiene che siano morte 94 persone.

3. Nel marzo 2023 il denunciante, un avvocato che rappresenta la famiglia delle vittime che hanno perso la vita, ha presentato una richiesta di accesso del pubblico [3] ai documenti relativi a foto, registrazioni video e traiettorie di volo degli aeromobili di sorveglianza di Frontex, che hanno individuato la nave.

4.  Frontex ha inizialmente individuato undici documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta e ha rifiutato l’accesso a tutti, sostenendo che la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica ^[4], la tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo ^[5] e lo scopo delle indagini ^[6].

5. Il denunciante ha chiesto a Frontex di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma"). Nella sua decisione di conferma dell'aprile 2023, Frontex ha spiegato che, a seguito del riesame, solo dieci documenti sono stati considerati rientranti nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante e ha confermato la sua posizione iniziale di rifiuto dell'accesso.

6. Insoddisfatto di tale risultato, il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo nel gennaio 2024.

L'indagine

7. La Mediatrice ha avviato un'indagine sulla decisione di Frontex di rifiutare l'accesso del pubblico ai documenti richiesti a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001.

8. Nel corso dell'indagine, la Mediatrice ha ricevuto ulteriori pareri da Frontex sulla sua gestione della richiesta del denunciante, che sono stati condivisi con il denunciante che ha presentato osservazioni. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre ispezionato dieci documenti scritti e dieci registrazioni video che rientrano nell'ambito della richiesta.

Argomenti presentati

9. Frontex ha ricordato che i giudici dell'UE hanno riconosciuto alle istituzioni dell'UE un ampio margine di discrezionalità nel valutare se la divulgazione possa pregiudicare la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica.

10. Frontex ha affermato che i documenti contengono informazioni operative dettagliate che, se divulgate, minerebbero la lotta contro gli attraversamenti non autorizzati delle frontiere e quindi la protezione della sicurezza pubblica. In particolare, i documenti contengono informazioni sul "tipo e sulle capacità delle apparecchiature" nonché sui "modelli di movimento" e sui "modelli di segnalazione, nonché sulle routine e sugli strumenti utilizzati per trasmettere informazioni relative alle attività operative". Frontex ha ritenuto che la divulgazione dei documenti contenenti tali informazioni "avrebbe giovato alle reti criminali, consentendo loro di modificare il loro modus operandi e, di conseguenza, avrebbe ostacolato lo svolgimento delle operazioni in corso e future [...]". A sostegno della sua tesi, Frontex ha fatto riferimento alla sentenza Izuzquiza e Semsrott/Frontex [7].

11. Frontex ha inoltre sostenuto che la divulgazione dei documenti rischia di compromettere "la vita, la sicurezza e l'integrità fisica dei migranti, che è un altro aspetto della sicurezza pubblica".

12. Il denunciante ha sostenuto che Frontex non aveva spiegato, come richiesto dalla giurisprudenza, in che modo la divulgazione delle informazioni richieste arrecherebbe «specificamente ed effettivamente» pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica. Secondo il denunciante, era incoerente per Frontex invocare la necessità di proteggere la vita e l'integrità fisica dei migranti per giustificare la mancata comunicazione delle informazioni necessarie per ottenere giustizia per le famiglie dei migranti morti. Inoltre, il denunciante ha sostenuto che le informazioni richieste sono "limitate a circostanze molto specifiche e determinate nello spazio e nel tempo (quindi non replicabili in altri contesti e/o futuri)."   

13. Il denunciante ha inoltre sostenuto che la sentenza Izuzquiza e Semsrott/Frontex non era pertinente. In particolare, il denunciante ha sostenuto che Frontex non ha preso in considerazione lo scopo previsto e l'uso dei documenti, vale a dire identificare le ragioni alla base della morte di 94 persone, proteggere i diritti fondamentali e fornire giustizia alle famiglie delle vittime. Inoltre, Frontex non avrebbe preso in considerazione il tipo di richiedente (un avvocato vincolato dal privilegio avvocato-cliente), che non avrebbe utilizzato le informazioni al di fuori del procedimento giudiziario ai fini del diritto alla difesa.

14. Frontex ha affermato che i documenti contengono dati personali del personale delle forze dell'ordine. Il denunciante non ha contestato la posizione di Frontex e, in ogni caso, ha affermato di non aver chiesto l'accesso ai dati personali.  

15. Frontex ha spiegato che, al momento della richiesta, erano in corso indagini presso Frontex e a livello nazionale. Frontex ha affermato che "l'accertamento dei fatti deve avvenire in una sfera di riservatezza, una divulgazione unilaterale di tali documenti al momento [della richiesta] avrebbe compromesso la fiducia di tutte le parti coinvolte in tali indagini e destabilizzato la cooperazione delle parti interessate".

16. Il denunciante ha sostenuto che Frontex non ha specificato quali indagini fossero interessate (in particolare quale Stato membro fosse interessato, nonché l'oggetto e la "tempestività"delle indagini).

17. Nel corso dell'indagine Frontex ha informato la Mediatrice che, "a seguito della conclusione, nel novembre 2023, delle indagini sottostanti sugli eventi descritti nei documenti in questione, la relativa relazione investigativa sugli incidenti gravi è stata parzialmente divulgata nel gennaio 2024 [...]".[8] Lo scopo di tale indagine era stabilire i fatti e il ruolo e le responsabilità rispettivi di Frontex e dello Stato membro o degli Stati membri coinvolti.

18. Il denunciante ha sostenuto che vi era un interesse pubblico prevalente a divulgare i documenti al fine di ritenere Frontex responsabile delle sue azioni e prevenire tragedie simili in futuro.

19. Frontex ha affermato che l'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica è assoluta. Ciò significa che l'interesse pubblico in materia di pubblica sicurezza non può essere sostituito da un altro interesse pubblico ritenuto più importante.

20. Per quanto riguarda l’eccezione per la protezione delle indagini, Frontex ha ritenuto che il denunciante non abbia sufficientemente dimostrato l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Frontex ha fatto riferimento alla giurisprudenza dell’UE [9], affermando che la necessità di ottenere l’accesso del pubblico ai documenti ai fini di un procedimento giudiziario costituisce un interesse privato.

21. Per quanto riguarda la possibilità di fornire un accesso parziale, Frontex ha affermato che "l'onere amministrativo di cancellare le parti che potrebbero non essere [divulgate] si rivela particolarmente gravoso, superando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto". Inoltre, Frontex ha affermato che fornire le parti molto limitate dei documenti, che non erano protette da un'eccezione ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, "non sarebbe utile" al denunciante.

22. Infine, in risposta alle argomentazioni del denunciante secondo cui Frontex non aveva preso in considerazione l’uso previsto dei documenti e la natura del denunciante, Frontex ha affermato che la divulgazione di documenti ai sensi del regolamento 1049/2001 ha un effetto generale e che i documenti divulgati ai sensi di tale regolamento sono successivamente considerati di pubblico dominio. In tale contesto, le argomentazioni del denunciante non hanno potuto essere prese in considerazione. 

Valutazione del Mediatore

23. Nel caso di specie, Frontex si è basata su tre eccezioni ai sensi del regolamento n. 1049/2001 per rifiutare l’accesso ai documenti richiesti, vale a dire la tutela della sicurezza pubblica, la tutela degli obiettivi delle indagini e la protezione dei dati personali.

24. Se un'istituzione o un'agenzia dell'UE si avvale di un'eccezione "assoluta", come la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica, per rifiutare l'accesso alla totalità di un documento, il regolamento (CE) n. 1049/2001 non prevede la possibilità di concedere l'accesso in caso di interesse pubblico prevalente. Tuttavia, se un'istituzione o un'agenzia invoca un'eccezione assoluta per giustificare la mancata divulgazione solo di parti di un documento e applica un'eccezione relativa per gli altri elementi, l'istituzione deve valutare se vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di tali parti rimanenti. L'istituzione deve inoltre dimostrare come ha condotto tale valutazione e come ha bilanciato eventuali interessi concorrenti e fornire spiegazioni chiare al richiedente.

25. Le istituzioni e le agenzie dell'UE godono di un ampio margine di discrezionalità nel determinare se la divulgazione di un documento arrechi pregiudizio alla tutela dell'interesse pubblico in materia di pubblica sicurezza [10].

26. Nel giustificare la sua decisione di negare l’accesso, Frontex ha sostenuto che le informazioni operative contenute nei documenti potevano essere sfruttate dalle reti criminali, compromettendo così le attività di Frontex e mettendo a rischio la sicurezza pubblica [11]. I documenti in questione contengono informazioni sul personale coinvolto, sull’area geografica dell’operazione, sui modelli e sui meccanismi di movimento e su altri dettagli operativi.

27. Il Mediatore può confermare che i documenti contengono, in parte, informazioni operative, compresi i dettagli degli strumenti di segnalazione descritti da Frontex. Sulla base dell'ispezione dei documenti e delle spiegazioni supplementari fornite da Frontex, la Mediatrice ritiene che non vi sia stato alcun errore manifesto nell'applicazione di tale eccezione da parte di Frontex.  

28. Per quanto riguarda l'argomentazione del denunciante secondo cui la sentenza Izuzquiza non era pertinente in quanto Frontex non ha tenuto conto della loro diversa capacità di consulente legale, Frontex ha correttamente spiegato che una volta che un documento è divulgato ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 è di dominio pubblico [12]. Pertanto, l'argomentazione del denunciante non ha potuto essere accolta.

29. Per quanto riguarda l'eccezione per la tutela degli obiettivi delle indagini, la Mediatrice comprende che, sulla base delle ulteriori opinioni fornite da Frontex durante l'indagine, l'indagine interna sull'incidente da parte del responsabile dei diritti fondamentali di Frontex era ancora in corso al momento della sua decisione di conferma nell'aprile 2023. Nelle sue ulteriori osservazioni Frontex ha affermato che "una divulgazione unilaterale di tali documenti al momento della [decisione di conferma] avrebbe compromesso la fiducia di tutte le parti coinvolte in tali indagini e destabilizzato la cooperazione delle parti interessate coinvolte. Inoltre, anche una divulgazione parziale comprometterebbe l'effettivo accesso degli inquirenti ai fatti, in quanto, sulla base delle informazioni contenute nei documenti, i fatti oggetto dell'inchiesta avrebbero potuto essere distorti in modo tale da privare effettivamente gli inquirenti della possibilità di condurre le loro indagini senza interferenze."

30. Lo scopo di tale indagine è monitorare il rispetto dei diritti fondamentali da parte di Frontex chiarendo le condizioni e i fatti relativi a un evento. L'indagine esamina inoltre quali misure sono state adottate da Frontex per rispondere all'incidente e i loro possibili effetti. Inoltre, l'indagine può individuare gli insegnamenti tratti; migliorare le procedure e i processi al fine di ridurre il rischio di reiterazione di tale incidente, riducendo al minimo i rischi di violazioni dei diritti fondamentali.

31.  In considerazione dello scopo dell'indagine, la Mediatrice ritiene che il ricorso di Frontex a tale eccezione, al momento della decisione di conferma, fosse ragionevole.

32. L'eccezione relativa alla tutela delle indagini può giustificare il rifiuto di concedere l'accesso del pubblico a un documento, a meno che non sussista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Pertanto, l'interesse alla divulgazione deve essere innanzitutto di natura pubblica (e non privata) e deve essere prevalente. Il Mediatore riconosce l'interesse pubblico a comprendere le circostanze che hanno portato a questo tragico incidente e a individuare il ruolo svolto dagli attori nazionali e dell'UE. Tuttavia, poiché l’indagine interna era in corso al momento della decisione di conferma, la posizione di Frontex, espressa nelle sue osservazioni aggiuntive, secondo cui l’interesse pubblico era meglio tutelato preservando l’integrità dell’indagine fino alla sua conclusione era ragionevole. 

33. Infine, Frontex ha correttamente ritenuto che alcune delle informazioni contenute nei documenti richiesti possano portare all’identificazione delle persone e, di conseguenza, costituire dati personali. Il Mediatore osserva che il denunciante non ha contestato tale circostanza. 

34. Alla luce di quanto precede, la Mediatrice ritiene che il rifiuto di Frontex di concedere l’accesso del pubblico ai documenti richiesti, al momento della decisione di conferma, fosse ragionevole.

35. Ciò premesso, il Mediatore rileva diverse carenze nella gestione da parte di Frontex della richiesta del denunciante.

36. In primo luogo, il ragionamento fornito da Frontex nella sua decisione di conferma era inadeguato. Per rifiutare l'accesso del pubblico, Frontex deve dimostrare che esisteva un rischio ragionevolmente prevedibile che la divulgazione compromettesse lo scopo delle indagini in termini reali e specifici che non sono puramente ipotetici e ragionevolmente prevedibili. Non è sufficiente basarsi su dichiarazioni generali per giustificare l’applicazione di tale eccezione, come ha fatto Frontex nella sua decisione di conferma.

37. In secondo luogo, il ragionamento di Frontex nella sua decisione di conferma sul motivo per cui l’accesso parziale non poteva essere concesso non può essere accolto. Come osservato dal Mediatore nel contesto di una recente indagine [13], le istituzioni e le agenzie dell'UE possono, in casi eccezionali, rifiutare l'accesso solo parziale, vale a dire se l'onere amministrativo di omettere i documenti richiesti era eccessivo [14],  se la divulgazione delle restanti parti dei documenti era priva di significato [15], o se gli elementi rimanenti di determinati tipi di documenti erano incomprensibili.[16] La giurisprudenza ha inoltre chiarito che non spetta all'istituzione o all'agenzia determinare ciò che è o non è utile per il richiedente [17] e l'onere della prova incombe all'istituzione o all'agenzia dimostrare e spiegare la proporzionalità del suo rifiuto di concedere l'accesso parziale in tali circostanze. Durante l’indagine Frontex ha fornito dieci documenti scritti e dieci video per l’ispezione. Il Mediatore osserva che il documento scritto più lungo è costituito da tre pagine. La redazione di dieci brevi documenti, come nel caso di specie, non può ragionevolmente essere considerata un onere amministrativo eccessivo. Il Mediatore è particolarmente preoccupato per l'approccio formalistico di Frontex in considerazione delle tragiche circostanze del caso. La mancanza di responsabilità negli eventi che circondano l'incidente può solo aggravare la situazione per le famiglie delle vittime che hanno perso la vita. Frontex avrebbe dovuto essere particolarmente vigile e consapevole del fatto che le famiglie delle vittime sarebbero state desiderose di ottenere qualsiasi tipo di informazione che potesse chiarire i fatti.  

38. Infine, Frontex non ha fornito al denunciante, né nella sua decisione iniziale né nella sua decisione di conferma, un elenco di documenti che aveva identificato come rientranti nell’ambito di applicazione della richiesta di accesso. La Mediatrice ha recentemente constatato che il rifiuto sistematico di Frontex di fornire elenchi di documenti identificati dall’agenzia come rientranti nell’ambito di applicazione delle richieste dei richiedenti costituisce cattiva amministrazione [18]. Ha osservato che l’assenza di elenchi di documenti identificati rende difficile per i richiedenti capire quale ragionamento, e quindi quale eccezione, è stato applicato a quale documento. Nel caso di specie, ha inoltre reso difficile valutare l’argomento di Frontex relativo all’eccessivo onere amministrativo nel fornire un accesso parziale.

39. Il Mediatore esorta nuovamente Frontex a tenere conto di tali considerazioni nel trattare le richieste di accesso del pubblico in futuro.

40. Durante l'indagine e a seguito della conclusione dell'indagine di Frontex sull'incidente nel novembre 2023, Frontex ha pubblicato i risultati della sua indagine interna sotto forma di relazione sugli incidenti gravi.[19] La Mediatrice accoglie con favore questo sviluppo. Confida che, qualora Frontex dovesse ricevere richieste di accesso del pubblico agli stessi documenti in futuro, terrà conto del contenuto della versione accessibile al pubblico della relazione nel valutare il rischio di danno nella divulgazione.

41. In quanto tale, in questa fase non sono giustificate ulteriori indagini.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Durante l'indagine e a seguito della conclusione dell'indagine di Frontex sull'incidente nel novembre 2023, Frontex ha pubblicato i risultati della sua indagine interna sotto forma di relazione sugli incidenti gravi.

Pertanto, non sono giustificate ulteriori indagini sulla denuncia.

Il Mediatore esorta Frontex a tenere conto delle considerazioni di cui sopra nella gestione di eventuali richieste di accesso del pubblico relative agli stessi documenti in futuro.

Il denunciante e Frontex saranno informati di tale decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 30/08/2024

[1] Per una cronologia dettagliata degli eventi si prega di consultare la relazione sull'incidente grave Cutro, disponibile all'indirizzo: https://prd.frontex.europa.eu/document/frontex-incident-reports-cutro-pylos/

[2] Il Centro Italiano di Soccorso e Coordinamento Marittimo (MRCC). Secondo il diritto marittimo internazionale, gli RCC nazionali sono responsabili del coordinamento delle attività SAR nelle loro acque costiere. Le acque internazionali sono suddivise in regioni di ricerca e soccorso (SAR), con RCC nazionali responsabili delle regioni designate. Nel Mediterraneo centrale, le regioni SAR sono divise tra Italia, Malta, Libia e Tunisia.

[3] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[4] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[6] Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

[7] Sentenza nella causa T-31/18 Izuzquiza e Semsrott/Frontex, punti 73-74, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=64BF7FB7657A6C753DDDCADE75BC030D?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2372522.

[8] https://prd.frontex.europa.eu/document/frontex-incident-reports-cutro-pylos/

[9] Sentenza nella causa T-380/08, Paesi Bassi/Commissione, punto 80, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=141081&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3762017.

[10] Sentenza della Corte di giustizia del 3 luglio 2014, Consiglio/In ’t Veld, C-350/12 P, punto 63, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13541857.

[11] Sentenza nella causa Izuzquiza e Semsrott/Frontex, cfr. nota 7.

[12] Sentenza del Tribunale nella causa T-447/11, Catinis/Commissione, EU:T:2014:267, punto 62, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=152601&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6011252

[13] Cfr. la decisione del Mediatore nel caso 1885/2023/ACB: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/188984 

[14] Sentenza del Tribunale di primo grado del 7 febbraio 2002, Kuijer/Consiglio, T-211/00, punto 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00

[15] Sentenza del Tribunale del 20 marzo 2014, Reagens/Commissione, T-181/10, punti 161, 162 e 172: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.

[16] Sentenza del Tribunale del 24 aprile 2024, Sea-Watch eV/Frontex, T‑205/22, punto 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-205/22.

[17] Sentenza del Tribunale del 6 dicembre 2012, Evropaïki Dynamiki/Commissione, T-167/10, punto 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-167/10&language=EN; Sentenza del Tribunale del 5 dicembre 2018, Falcon Technologies/Commissione, T-875/16, punto 102: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-875/16&language=EN.

[18] Cfr. la raccomandazione del Mediatore nel caso 1129/2023/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124 

[19] V. supra, paragrafo 17.