Fatti all’origine della denuncia

1. Nel 2017 il denunciante, un'organizzazione non governativa che opera per la prevenzione della tratta di minori, ha contattato l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) per denunciare la tratta di minori da parte di un'agenzia per l'adozione che riceve finanziamenti dell'UE. A seguito del processo di “selezione”[1], l’OLAF ha deciso di non avviare un’indagine e ha archiviato il caso. Il denunciante si è rivolto al tribunale per contestare tale decisione. La Corte di giustizia dell'UE (CGUE) ha respinto il ricorso in quanto irricevibile, ritenendo che la decisione dell'OLAF di non avviare un'indagine non abbia effetti giuridici vincolanti tali da ledere gli interessi del denunciante.

2. Nel febbraio 2023 il denunciante ha chiesto alla Commissione l'accesso del pubblico ai documenti relativi a tali procedimenti giudiziari.

3. La Commissione ha individuato sette documenti [2] che rientrano in due categorie: i) gli atti giudiziari del caso in questione (quali la domanda di annullamento, l’eccezione di irricevibilità ecc.) e ii) gli scambi di posta elettronica tra il servizio giuridico della Commissione e l’OLAF.

4. La Commissione ha concesso l'accesso del pubblico alla maggior parte dei documenti giudiziari [3]. Essa ha fornito un accesso parziale alla domanda di annullamento e all’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, invocando quattro eccezioni all’accesso del pubblico ai sensi della normativa dell’UE in materia di accesso ai documenti (regolamento 1049/2001)[4]. Essa ha sostenuto che la divulgazione di parti di tali documenti arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle indagini [5] e del processo decisionale [6], invocando una presunzione generale di non accessibilità riconosciuta dalla Corte. Ha inoltre affermato che alcune informazioni devono essere mantenute riservate per tutelare gli interessi commerciali [7] e i dati personali [8].

5. La Commissione ha rifiutato l'accesso agli scambi di posta elettronica tra il suo servizio giuridico e l'OLAF, invocando la necessità di tutelare la consulenza legale [9]. Per quanto riguarda il documento inviato dall'OLAF al servizio giuridico, la Commissione si è basata sulla necessità di tutelare gli obiettivi delle indagini [10] e del processo decisionale [11] alla luce di una presunzione generale di non accessibilità.

6. Il denunciante ha chiesto alla Commissione di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma") in merito a tre dei documenti. In particolare, essa ha contestato il rifiuto di divulgare gli scambi tra il servizio giuridico e l’OLAF, compreso il pignoramento, e si è opposta all’accesso parziale del pubblico alla sua domanda di annullamento.

7. In assenza di una risposta entro il termine prorogato, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

8. A seguito dell'intervento del Mediatore [12], la Commissione ha emesso una decisione di conferma nel novembre 2023. La Commissione ha confermato la sua decisione iniziale e si è basata sulla necessità di tutelare la consulenza legale, il processo decisionale e lo scopo delle indagini.

9. Insoddisfatto di tale risultato, il denunciante si è rivolto nuovamente alla Mediatrice nel dicembre 2023.

L'indagine

10. Il Mediatore ha avviato un’indagine sul rifiuto della Commissione di concedere un accesso più ampio ai tre documenti in questione.

11. Nel corso dell'indagine, la squadra investigativa del Mediatore ha ispezionato i documenti. La Commissione è stata invitata a presentare ulteriori osservazioni, ma non ne ha fornite.

Argomenti presentati al Mediatore

12. Il denunciante ha sollevato due argomentazioni. In primo luogo, ha ritenuto che gli scambi tra l'OLAF e il servizio giuridico della Commissione non fossero "consulenza giuridica", ma dovessero piuttosto essere qualificati come "consulenza interna", in quanto l'OLAF non è un soggetto giuridico indipendente, ma fa parte della Commissione europea.

13. In secondo luogo, il denunciante ha sostenuto che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione di tali documenti perché "[l]a questione del traffico di minori per l'adozione internazionale in Congo è un crimine efferato contro i minori e le loro famiglie che necessita di piena trasparenza".

14. Per quanto riguarda gli scambi di e-mail tra il suo servizio giuridico e l'OLAF, la Commissione ha sostenuto che la divulgazione di tali scambi pregiudicherebbe la tutela della consulenza legale [13], in quanto rivelerebbe discussioni tra il servizio giuridico e l'OLAF nel contesto dei procedimenti giudiziari avviati dal denunciante. Ha concluso che la divulgazione di tale documento "avrebbe chiaramente, in modo prevedibile, un grave impatto sull'interesse della Commissione a chiedere e ricevere consulenza legale e sulla capacità del Servizio giuridico di assistere la Commissione e i suoi servizi, in questo caso l'OLAF, nella valutazione della strategia giuridica".

15. La Commissione ha aggiunto che la consulenza giuridica è di "carattere particolarmente sensibile ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia", in quanto contiene "informazioni particolarmente sensibili riguardanti questioni giuridiche complesse e delicate" e "interpretazione giuridica di elementi fattuali sensibili"[14].

16. Per quanto riguarda il documento inviato dall'OLAF al servizio giuridico, la Commissione ha spiegato nella sua decisione di conferma che il documento descrive in dettaglio le informazioni raccolte dall'OLAF durante la "fase di selezione" della sua indagine e fornisce una sintesi approfondita delle misure adottate in tale fase. Per quanto riguarda le sezioni espunte del documento giudiziario (domanda di annullamento), la Commissione ha sostenuto che tali sezioni costituiscono scambi tra la fonte delle informazioni e l'OLAF e fanno quindi parte del fascicolo.

17. Per giustificare il rifiuto di concedere l'accesso a (parti di) tali documenti, la Commissione ha osservato che il Tribunale aveva riconosciuto che la divulgazione di documenti relativi alle indagini dell'OLAF poteva compromettere sostanzialmente gli obiettivi delle attività di indagine, nonché il processo decisionale, sia ora che in futuro [15]. Ha inoltre sostenuto che la divulgazione delle informazioni in questione impedirebbe al personale dell’OLAF di formulare osservazioni in modo indipendente e senza essere indebitamente influenzato dalla prospettiva di un’ampia divulgazione [16].

18. La Commissione ha inoltre sostenuto che la divulgazione di tali documenti rivelerebbe la strategia dell'OLAF e i mezzi con cui l'OLAF raccoglie informazioni supplementari a sostegno del processo di selezione in un caso specifico. Ciò pregiudicherebbe concretamente ed efficacemente gli interessi dell'OLAF nel garantire una fase di selezione protetta ed evitare qualsiasi pregiudizio al corretto e riservato funzionamento della fase di selezione. La divulgazione di tali documenti rischierebbe inoltre di scoraggiare potenziali testimoni e informatori dal cooperare con l'OLAF, privandolo così di informazioni utili per avviare indagini.

19. Infine, secondo la Commissione, la divulgazione di tali documenti ridurrebbe le possibilità dell’OLAF di ricevere valutazioni indipendenti dai suoi collaboratori e di consultare i servizi della Commissione o altri organismi dell’UE su temi molto sensibili.

20. Per quanto riguarda l'esistenza di un potenziale interesse pubblico prevalente, la Commissione ha concluso che le considerazioni formulate dal denunciante nella domanda di conferma erano troppo generiche e non dimostravano l'urgente necessità di divulgare i documenti.

Valutazione del Mediatore

Scambi tra il servizio giuridico della Commissione e l'OLAF

21. La giurisprudenza dell'UE ha stabilito un approccio in tre fasi [17] che l'istituzione dell'UE interessata deve seguire nell'esaminare se un documento contenente consulenza legale debba essere divulgato. In primo luogo, il documento in questione deve effettivamente riguardare la consulenza legale. In secondo luogo, l’istituzione interessata deve esaminare se la divulgazione della consulenza legale leda il suo interesse a chiedere e ricevere una consulenza legale franca, obiettiva e completa. Il rischio di pregiudizio a tale interesse deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. In terzo luogo, se un’istituzione ritiene che la divulgazione di un documento pregiudicherebbe la tutela della consulenza legale, essa deve verificare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi la divulgazione.

22. Dall’ispezione è emerso che gli scambi tra il servizio giuridico della Commissione e l’OLAF contengono l’approccio raccomandato dal servizio giuridico come difesa nel procedimento giudiziario avviato dal denunciante nei confronti dell’OLAF. Pertanto, contengono “consulenza legale”. Il fatto che l’OLAF faccia parte della Commissione non incide su tale conclusione [18].

23. Sulla base dell'ispezione del documento, non è chiaro al Mediatore in che modo la divulgazione della consulenza legale in questione pregiudicherebbe l'interesse della Commissione a cercare e ricevere in futuro una consulenza legale franca, obiettiva e completa. La consulenza legale in questione potrebbe essere considerata una consulenza piuttosto standard che ci si aspetterebbe che il servizio giuridico fornisca nel contesto di qualsiasi preparazione di una difesa in tribunale. Il Mediatore non è convinto che la consulenza legale contenga "informazioni particolarmente sensibili riguardanti questioni giuridiche complesse e delicate"e "interpretazione giuridica di elementi fattuali sensibili".

24. Ciò detto, dato il contenuto limitato in questione, il Mediatore non ritiene utile proseguire la sua indagine su questo aspetto della denuncia.  

I documenti relativi al fascicolo dell'OLAF

25. L'ispezione ha confermato che il documento inviato dall'OLAF al servizio giuridico contiene informazioni raccolte dall'OLAF durante la "fase di selezione" dell'indagine, nonché una sintesi delle misure adottate in tale fase.  

26. Per quanto riguarda le sezioni espunte della domanda di annullamento, dall'ispezione è emerso che esse includono informazioni inviate dal denunciante in qualità di informatore all'OLAF, a sostegno dell'avvio di un'indagine, nonché scambi avuti con l'OLAF prima che il caso fosse archiviato nella fase di selezione.

27. In generale, per invocare un'eccezione ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 e negare l'accesso, un'istituzione deve dimostrare che è ragionevolmente prevedibile che la divulgazione pregiudicherebbe gli interessi da essa citati. In taluni casi, un’istituzione può invocare una «presunzione generale» per negare l’accesso. Ciò significa che si presume che un'eccezione che giustifica il rifiuto di concedere l'accesso si applichi a tutti i documenti di un certo tipo [19].

28. Nella sua decisione di conferma, la Commissione ha fatto riferimento a una presunzione generale di non accessibilità relativa ai fascicoli dell'OLAF [20] e ha ritenuto che la presunzione si applicasse per analogia ai documenti in questione. Tuttavia, la Commissione non ha spiegato perché o in che misura la presunzione potesse applicarsi a tali documenti, anche se l'indagine non era in corso e non erano previste attività di follow-up. La Mediatrice si rammarica della mancanza di chiarezza della Commissione al riguardo.

29. Tuttavia, la Commissione ha effettuato una valutazione individuale dei documenti. Dopo aver esaminato i documenti, il Mediatore concorda sul fatto che le informazioni trattenute potrebbero rivelare la strategia dell'OLAF per quanto riguarda il modo in cui seleziona i casi e i mezzi con cui l'OLAF raccoglie informazioni supplementari. Pertanto, la Mediatrice ritiene che fosse ragionevole per la Commissione concludere che una divulgazione più ampia avrebbe potuto compromettere gli obiettivi delle indagini dell’OLAF e il suo processo decisionale in futuro.

Sull’esistenza di un interesse pubblico prevalente

30. I documenti potrebbero ancora essere divulgati se vi fosse un interesse pubblico alla divulgazione che sarebbe così importante da prevalere sulla necessità di proteggere lo scopo delle indagini e il processo decisionale.

31. In questo caso, sebbene il Mediatore riconosca che i diritti dei minori e la questione della tratta di minori sono importanti e di grande interesse pubblico, non è chiaro in che modo la divulgazione dei documenti in questione sarebbe utile a tale interesse e in che modo tale interesse pubblico prevarrebbe sulla necessità di proteggere gli obiettivi delle indagini dell'OLAF. Il denunciante fa riferimento al rischio di ripetizione se non viene fornita piena trasparenza. Non è immediatamente chiaro al Mediatore, sulla base delle informazioni fornite dal denunciante, quale comportamento il denunciante teme sarebbe ripetuto specificamente e in che modo la divulgazione completa potrebbe impedire tale comportamento in futuro.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione [21]:

Non vi sono ulteriori richieste giustificate.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Rosita Hickey
Direttore delle indagini

Strasburgo, 02/02/2024

[1] Durante la fase di selezione, l'OLAF verifica e analizza le informazioni relative all'esistenza di motivi per avviare un'indagine. Cfr. gli orientamenti sulle procedure di indagine per il personale dell'OLAF, disponibili all'indirizzo: https://anti-fraud.ec.europa.eu/guidelines-investigations-olaf-staff _en.

[2] lo scambio di e-mail dal 2 all'8 febbraio 2018 tra il Servizio giuridico della Commissione e l'OLAF (documento 1) e l'allegato allo scambio di e-mail (documento 1.1); La domanda di annullamento della decisione dell’OLAF (documento 2); il quesito posto dal Tribunale al ricorrente (documento n. 3); risposta della ricorrente al quesito del Tribunale (documento 4); l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione (documento 5); L’eccezione di irricevibilità della ricorrente (documento 6).

[3] Solo i dati personali sono stati espunti dai documenti 3, 4 e 6 (come descritto sopra).

[4] Regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[6] Articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001

[7] Articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento 1049/2001.

[8] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[9] Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[10] Articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

[11] Articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[12] Cfr. il caso 1327/2023/ACB.

[13] Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001. La Commissione si è basata sulla giurisprudenza della CGUE, ad esempio la sentenza del 1o luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C ‑39/05 P e C ‑52/05 P, EU:C:2008:374, e la sentenza del 3 luglio 2014, Consiglio/in’t Veld, C ‑350/12 P, EU:C:2014:2039.

[14] Sentenza della Corte dell'8 giugno 2023, Consiglio dell'Unione europea/Laurent Pech, C-408/21, EU:C:2023:46, punto 61.

[15] Sentenza del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T-221/08, EU:T:2016:242, punti da 151 a 162, e sentenza del Tribunale del 26 maggio 2016, T-110/15, IMG/Commissione, EU:T:2016:322, punti da 36 a 37.

[16] Riferendosi al riguardo alla sentenza del Tribunale del 15 settembre 2016, Philip Morris Ltd/Commissione europea, EU:T:2016:487, T-18/15. 

[17] Cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, Svezia e Turco/Consiglio, EU:C:2008:374, punti da 37 a 46.

[18] Cfr. ad esempio la sentenza del Tribunale nella causa T-755/14, Herbert Smith Freehills/Commissione, EU:T:2016:482, punti da 47 a 53.

[19] Cfr. la guida del Mediatore europeo sul diritto di accesso del pubblico ai documenti dell'UE, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/163353 #toc _h _7 _6.

[20] Sentenza del Tribunale nella causa T ‑110/15, IMG/Commissione, EU:T:2016:322, e sentenza del Tribunale nella causa T-221/08, Strack/Commissione, EU:T:2016:242.

[21] La presente denuncia è stata trattata nell'ambito del trattamento dei casi delegati, conformemente alla decisione del Mediatore europeo che adotta le disposizioni di esecuzione, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en#hl10