Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante, un giornalista svedese, ha presentato una richiesta di accesso del pubblico [1] a un parere del servizio giuridico del Consiglio dell'UE su una proposta legislativa di direttiva sui salari minimi ^[2]. Ha presentato la sua richiesta nel marzo 2021, quando i negoziati sulla direttiva erano ancora in corso tra i colegislatori dell'UE.

2. Il Consiglio ha divulgato solo una parte molto limitata del parere [3], sostenendo che la divulgazione integrale comprometterebbe la tutela della consulenza legale e il processo decisionale in corso [4].

3. Il denunciante si è rivolto al Mediatore nell'ottobre 2022, dopo l'adozione della direttiva.

L'indagine

4. La Mediatrice ha avviato un'indagine sul rifiuto del Consiglio di concedere il pieno accesso del pubblico al parere al momento dell'adozione della decisione di conferma. Nel corso dell’indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato il documento controverso.

Raccomandazione del Mediatore

5. Il Mediatore ha ricordato che, ai sensi dei trattati dell'UE, i cittadini hanno il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione, il che significa che le decisioni dell'UE dovrebbero essere prese nel modo più aperto e il più vicino possibile ai cittadini. La giurisprudenza dell'UE ha confermato che la possibilità per i cittadini di esaminare tutte le informazioni che costituiscono la base dell'azione legislativa dell'UE è una condizione preliminare per l'esercizio effettivo dei loro diritti democratici.

6. Il Mediatore ha ritenuto che il Consiglio non avesse dimostrato in che modo la divulgazione del documento avrebbe compromesso il suo processo decisionale o la sua capacità di chiedere e ottenere consulenze franche, obiettive e complete.

7. In particolare, il parere giuridico esamina se la Commissione abbia scelto la base giuridica appropriata per la proposta di direttiva sui salari minimi. Il Mediatore ha ritenuto che tale esame sia una questione standard e attesa in quasi tutti i processi legislativi, il che significa che, contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio, il contenuto del parere non era "particolarmente sensibile".

8. Il Mediatore ha osservato che le proposte legislative sono destinate a essere discusse, in particolare per quanto riguarda la scelta della base giuridica. La trasparenza della scelta della base giuridica non indebolisce il processo decisionale, ma lo rafforza.

9. Il Mediatore non era inoltre convinto dell'argomentazione del Consiglio secondo cui la divulgazione del contenuto della consulenza legale impedirebbe al Consiglio di difendere la sua posizione in qualsiasi potenziale contenzioso dinanzi ai giudici dell'UE. In particolare, il Consiglio aveva sostenuto che, alla luce delle discussioni e delle preoccupazioni espresse da diversi Stati membri, alcuni Stati membri potevano contestare l'atto. A tale riguardo, il Mediatore ha osservato che gli Stati membri avevano già accesso al documento richiesto: i pareri del servizio giuridico del Consiglio sono distribuiti ai rappresentanti degli Stati membri.

10. Il Mediatore ha inoltre ritenuto che fosse difficile capire in che modo la divulgazione avrebbe potuto mettere il servizio giuridico del Consiglio a rischio di pressioni esterne indebite.

11. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ha ritenuto che il rifiuto del Consiglio di concedere il pieno accesso del pubblico al parere giuridico al momento della decisione di conferma costituisse cattiva amministrazione. Ha formulato la seguente raccomandazione:

Il Consiglio dovrebbe concedere il pieno accesso del pubblico al parere del suo servizio giuridico.

Inoltre, il Mediatore ha nuovamente invitato il Consiglio a garantire che, nelle future richieste riguardanti l'accesso del pubblico ai documenti relativi al processo legislativo, sia concesso l'accesso più ampio possibile durante i negoziati in corso. L'accesso tempestivo ai documenti legislativi è fondamentale per consentire ai cittadini di esercitare il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione sancito dal trattato.

Risposta del Consiglio alla raccomandazione del Mediatore

12. In risposta [5] alla raccomandazione del Mediatore, il Consiglio ha dato pieno accesso del pubblico al parere giuridico in questione.

13. Il Consiglio ha spiegato che, al momento della decisione di conferma, il Consiglio aveva basato il suo rifiuto di divulgare il documento sulla necessità di tutelare un processo decisionale in corso. All'epoca, gli organi preparatori del Consiglio avevano appena iniziato a discutere la proposta di direttiva della Commissione. Il Consiglio ha insistito sul fatto che una divulgazione prematura del documento al pubblico avrebbe consolidato le posizioni delle delegazioni e compromesso gravemente la capacità dell'istituzione di raggiungere un accordo su tale fascicolo. Da allora, i negoziati politici hanno portato all'adozione della direttiva 2022/2041, il che significa che il processo decisionale non richiede più protezione.

14. A tale riguardo, il Consiglio ha tenuto conto anche di una recente sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea relativa a un documento analogo [6].

15. Il Consiglio ha dichiarato di aver anche rifiutato la divulgazione del documento sulla base della necessità di proteggere la consulenza legale. Al momento dell'adozione della decisione di conferma, il Consiglio aveva sostenuto che il rischio di contenzioso era significativo. Il Consiglio ha rilevato che uno Stato membro aveva, da allora, presentato un ricorso per l'annullamento della direttiva relativa a salari minimi adeguati dinanzi alla Corte di giustizia dell'UE [7]. Tuttavia, dopo aver valutato il documento, il Consiglio ha concluso che la divulgazione integrale del parere richiesto non comprometterebbe la parità delle armi nel contesto del presente procedimento né pregiudicherebbe la capacità del Consiglio di difendere la propria posizione nel presente procedimento.

16. Il Consiglio ha pertanto deciso, conformemente alla raccomandazione del Mediatore, di concedere pieno accesso al documento richiesto.

Osservazioni del denunciante sulla risposta del Consiglio

17. Il denunciante ha osservato che il Consiglio non ha riconosciuto che avrebbe dovuto divulgare il documento quando il Servizio giuridico lo ha messo a punto nel 2021. Il Consiglio ha invece divulgato il documento a causa di un mutamento di circostanze, vale a dire la conclusione del processo decisionale in questione.

18. Il denunciante ha sostenuto che la decisione del Consiglio di pubblicare il documento in quanto la direttiva sul salario minimo era già stata adottata significava che al pubblico era stato impedito di partecipare al dibattito sulla base giuridica della direttiva alle stesse condizioni dei politici coinvolti.

19. Il denunciante ha espresso preoccupazione per il fatto che il Consiglio non modificherà il suo comportamento in futuro.

Valutazione del Mediatore

20. Il Mediatore accoglie con favore la decisione del Consiglio di concedere il pieno accesso del pubblico al parere in questione.

21. Il Mediatore rileva, tuttavia, che il Consiglio mantiene la sua posizione secondo cui, al momento dell'adozione della sua decisione di conferma, era giustificato rifiutare l'accesso al documento richiesto. La Mediatrice concorda con la denunciante sul fatto che la risposta del Consiglio alla sua raccomandazione non ha riconosciuto che avrebbe dovuto divulgare il documento prima, mentre il processo legislativo era ancora in corso.

22. Il Mediatore ribadisce la sua opinione secondo cui i motivi su cui il Consiglio ha basato la sua decisione di rifiutare l'accesso ai documenti legislativi pertinenti, al momento dell'adozione della sua decisione di conferma, non erano convincenti.

23. Il Mediatore ricorda che l'accesso tempestivo ai documenti legislativi, che comprendono i documenti prodotti dai servizi giuridici delle istituzioni relativi a una procedura legislativa [8], è fondamentale affinché i cittadini possano esercitare il loro diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione basato sul trattato. Nel caso di documenti che fanno parte di un processo legislativo, le eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento 1049/2001 devono essere interpretate e applicate in modo ancora più rigoroso; l'accesso a tali documenti può essere rifiutato solo "in casi debitamente giustificati"[9].

24. Il Mediatore, ancora una volta, invita il Consiglio a rendere disponibili i documenti legislativi in un momento che consenta al pubblico di partecipare efficacemente al processo decisionale in corso.

25. La posizione del Consiglio è particolarmente preoccupante alla luce della recente sentenza della Corte di giustizia nella causa Consiglio/Pech. In tale sentenza, la Corte ha ribadito la sua posizione secondo cui il regolamento 1049/2001 impone, in linea di principio, l'obbligo di divulgare i pareri del servizio giuridico del Consiglio relativi a un processo legislativo. In particolare, la Corte ha precisato che il semplice fatto che un parere del servizio giuridico del Consiglio sia stato elaborato in una fase precoce del processo decisionale di cui trattasi non è idoneo a giustificare l’applicazione dell’eccezione a tutela di un processo decisionale in corso. Analogamente, la mera possibilità che le parti interessate possano influenzare il procedimento non è sufficiente a dimostrare che la divulgazione di un documento richiesto pregiudicherebbe gravemente tale processo decisionale [10].

26. Alla luce di quanto precede, il Mediatore conferma la sua constatazione di cattiva amministrazione in questo caso.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Il Consiglio ha reagito positivamente alla raccomandazione del Mediatore e ha concesso pieno accesso del pubblico al documento in questione. Tuttavia, poiché il Consiglio mantiene la sua posizione secondo cui la divulgazione del documento al momento dell’adozione della decisione di conferma, quando la procedura legislativa era ancora in corso, non era possibile, il Mediatore conferma la sua constatazione di cattiva amministrazione. Il Mediatore chiede - ancora una volta - al Consiglio di concedere il più ampio accesso possibile ai documenti legislativi in un momento che consenta al pubblico di partecipare efficacemente alle procedure legislative.

Il denunciante e il Consiglio saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 25/09/2023

[1] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Nell'ottobre 2020 la Commissione europea ha pubblicato una proposta di direttiva relativa a salari minimi adeguati nell'UE (documento COM/2020/682 final). Dopo due anni di negoziati tra il Parlamento europeo e il Consiglio, la direttiva è stata approvata da entrambi i colegislatori e il Consiglio ha adottato il testo definitivo il 4 ottobre 2022: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/10/04/council-adopts-eu-law-on-adequate-minimum-wages/

[3] Il documento parzialmente divulgato al 31 maggio 2021 è disponibile al seguente indirizzo: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6817-2021-INIT/en/pdf

[4] A norma dell'articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, e dell'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 2, dello statuto del Mediatore europeo.

[6] Sentenza della Corte dell'8 giugno 2023, Consiglio dell'Unione europea/Laurent Pech, causa C-408/21 P, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408. La causa riguarda l'interpretazione dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai pareri giuridici del Consiglio nelle procedure legislative. Conferma la precedente sentenza del Tribunale del 2021 (Pech/Consiglio, causa T-252/19), avverso la quale il Consiglio ha proposto impugnazione. La precedente sentenza aveva constatato che nessuno dei motivi invocati dal Consiglio a sostegno del suo rifiuto di concedere il pieno accesso a un parere da parte del suo servizio giuridico era fondato.

[7] V. ricorso proposto il 18 gennaio 2023 – Regno di Danimarca / Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, causa C-19/23, disponibile all’indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-19/23

[8] Cfr. sentenza della Corte di giustizia dell'8 giugno 2023, Consiglio/Pech, C -408/21 P, punti 92 e 93; disponibile all'indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408  

[9] Cfr. sentenza del Tribunale del 22 marzo 2018, Emilio De Capitani/Parlamento europeo, T-540/15, punto 112, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[10] Cfr. punti 42, 81 e 88 della sentenza Consiglio/Pech.