Contesto della denuncia

1. Nel dicembre 2020 la Commissione europea ha proposto la legge sui servizi digitali [1] e la legge sui mercati digitali [2]. I due atti legislativi [3] mirano a migliorare le norme che disciplinano i servizi digitali nell'UE creando uno spazio digitale più sicuro per gli utenti in cui i loro diritti fondamentali sono tutelati e creando condizioni di parità per promuovere l'innovazione, la competitività e la crescita.

2. Nel settembre 2021 il denunciante, un organo di informazione, ha chiesto l'accesso pubblico [4] agli scambi sul progetto di legge sui mercati digitali e sul progetto di legge sui servizi digitali tra il servizio giuridico del Consiglio, i suoi gruppi interni e la Commissione europea.

3. Il Consiglio ha rifiutato l'accesso ai documenti nella loro interezza, sostenendo che la loro divulgazione avrebbe compromesso la tutela della consulenza legale e dei futuri procedimenti giudiziari [5], nonché il processo decisionale in corso del Consiglio [6].

4. Il denunciante ha chiesto al Consiglio di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma"). Essa ha ritenuto che il Consiglio non avesse sufficientemente spiegato in che modo la divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio agli interessi tutelati e che sussistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.

5. Il Consiglio ha mantenuto la sua decisione iniziale di rifiutare l'accesso a tutti i documenti nella loro interezza.

6. Insoddisfatto dell'esito del riesame, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nell'aprile 2022.

La proposta di soluzione del Mediatore

7. Il Mediatore ha osservato che i cittadini dell'UE hanno il diritto, sancito dal trattato [7], di partecipare alla vita democratica dell'Unione e che, pertanto, le decisioni dell'UE devono essere prese nel modo più aperto e vicino possibile ai cittadini [8]. Ciò è particolarmente importante quando le istituzioni dell'UE agiscono in veste legislativa.[9] Questo principio di trasparenza legislativa è sancito dai trattati dell'UE [10] e si riflette nella legislazione dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti, che stabilisce che i documenti legislativi devono essere direttamente accessibili al pubblico, a meno che la loro divulgazione non pregiudichi uno o più degli interessi esplicitamente tutelati.[11]

8. Il Mediatore ha esaminato i 16 documenti in questione e ha osservato che si tratta chiaramente di documenti legislativi, ai quali devono applicarsi i più elevati standard di trasparenza. Pertanto, le eccezioni invocate dal Consiglio nel rifiutare l'accesso del pubblico devono essere applicate in modo tanto più restrittivo [12].

9. Il Consiglio ha precisato che i documenti controversi sono scambi nell’ambito dei gruppi di lavoro pertinenti, di natura tecnica e preparatoria. Ha sostenuto che la loro divulgazione - al momento della decisione di conferma - avrebbe potuto compromettere gravemente il suo processo decisionale ancora in corso, indebolendo la sua posizione nel prossimo trilogo [13] con il Parlamento europeo. Inoltre, il Consiglio ha ritenuto che la divulgazione avrebbe potuto esporre i membri del Consiglio e quelli del suo servizio giuridico a indebite pressioni esterne e avrebbe agevolato tentativi mirati da parte di terzi con interessi economici e/o politici di influenzare gli Stati membri, in quanto avrebbe rivelato i punti di (dis)accordo tra di essi.

10. Il Consiglio ha inoltre sostenuto che, conformemente alla giurisprudenza dell’Unione, esso può rifiutare l’accesso ai pareri giuridici, emessi nell’ambito di un processo legislativo, che sono particolarmente sensibili. In tale contesto, essa ha precisato che i documenti controversi contengono una consulenza legale fornita nell’ambito di discussioni preliminari al fine di preparare discussioni più ampie. Ha sostenuto che la divulgazione in questa fase potrebbe incidere sul modo in cui è redatta la consulenza legale e comprometterebbe la possibilità per il servizio giuridico di esprimere la propria posizione senza alcuna influenza esterna.

11. Il Consiglio ha inoltre sostenuto che la giurisprudenza dell'UE riconosce la natura particolarmente sensibile della consulenza legale fornita dal servizio giuridico di un'istituzione in merito a questioni che possono essere oggetto di contenzioso. In tale contesto, il Consiglio ha ritenuto altamente probabile che il testo proposto fosse impugnato in tribunale. Essa ha ritenuto che fosse quindi ragionevolmente prevedibile che la divulgazione avrebbe compromesso la capacità del servizio giuridico di difendere efficacemente la decisione del Consiglio in tali futuri procedimenti giudiziari.

12. Nella sua proposta di soluzione, la Mediatrice ha osservato che la natura preliminare delle discussioni in seno al Consiglio relative a una proposta legislativa non giustifica, di per sé, l’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001.[14] Pertanto, la natura preparatoria delle discussioni e il fatto che il Consiglio non abbia ancora raggiunto la sua posizione definitiva non dimostrano, di per sé, che il processo decisionale del Consiglio sarebbe gravemente compromesso dalla divulgazione.

13. Il Mediatore ha riconosciuto che il rischio di pressioni esterne può costituire un motivo legittimo per limitare l'accesso del pubblico. Tuttavia, ha ritenuto che il Consiglio non abbia fornito alcuna prova che suggerisca una reazione al di là di quanto ci si potrebbe aspettare dal pubblico da parte di qualsiasi membro di un organo legislativo che proponga modifiche ai progetti di legge [15].

14. Il Mediatore ha ritenuto che il lobbismo, sia esso da parte di membri del pubblico o di gruppi con un interesse economico e/o politico, sia una parte attesa e persino gradita del processo legislativo. Ritiene che la divulgazione migliorerebbe la qualità e la legittimità del processo decisionale consentendo al grande pubblico, compresi lobbisti e giornalisti, di partecipare in modo più efficace e su un piano di parità a tale processo.

15. Il Mediatore ha osservato che, conformemente alla giurisprudenza dell'UE [16], la questione se un parere sia particolarmente sensibile non dipende dal fatto che le questioni giuridiche sollevate siano controverse e soggette a disaccordo. Piuttosto, dipende dal fatto che il contenuto del parere stesso sia particolarmente sensibile. Il Mediatore ha ritenuto che le informazioni contenute nei documenti non potessero essere considerate del tutto sensibili.

16. Il Mediatore ha inoltre osservato che, conformemente alla giurisprudenza dell'UE [17], un riferimento generale al rischio di compromettere la capacità di un'istituzione di difendersi in ipotetici procedimenti giudiziari non è sufficiente a giustificare un'eccezione al più elevato livello di trasparenza richiesto per i documenti legislativi.

17. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non è stato convinto dalle spiegazioni del Consiglio secondo cui la divulgazione pregiudicherebbe gli interessi tutelati dalle eccezioni previste dalla legislazione dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti. Ritiene che il Consiglio debba rivedere la sua posizione e formula la seguente proposta di soluzione [18]:

Il Mediatore propone che il Consiglio riesamini la sua posizione, tenendo conto delle osservazioni di cui sopra, al fine di concedere il più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti richiesti. Qualora ritenga che l'accesso non possa essere concesso, il Consiglio dovrebbe spiegare, in dettaglio e con riferimento ai singoli documenti, in che modo la divulgazione di tali documenti pregiudicherebbe uno o più interessi pubblici o privati elencati all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001, se necessario in un allegato riservato.

18. In risposta, il Consiglio ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore e ha concesso l'accesso del pubblico ai documenti richiesti, con espunzioni dei soli dati personali.

19. Tuttavia, il Consiglio ha mantenuto la sua posizione secondo cui, al momento della decisione di conferma, il processo decisionale era in una fase iniziale e le discussioni interistituzionali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione stavano per iniziare. Poiché le discussioni interistituzionali si sono concluse e i due testi legislativi sono stati adottati, la divulgazione dei documenti richiesti non pregiudicherà più la tutela della consulenza legale e dei futuri procedimenti giudiziari, nonché un processo decisionale in corso.

Valutazione della Mediatrice dopo la proposta di soluzione

20. Pur accogliendo con favore la risposta positiva del Consiglio alla sua proposta di soluzione e alla sua decisione di concedere un ampio accesso del pubblico ai documenti in questione, la Mediatrice osserva che il Consiglio mantiene la sua posizione secondo cui, al momento dell'adozione della sua decisione di conferma, il rifiuto di accesso era giustificato. Solo il passare del tempo e il fatto che le discussioni interistituzionali si siano concluse e che entrambi i testi legislativi siano stati adottati hanno indotto il Consiglio ad accettare la divulgazione dei documenti richiesti.

21. La Mediatrice ribadisce il suo parere secondo cui i motivi sui quali il Consiglio ha basato la sua decisione di rifiutare l'accesso ai documenti legislativi pertinenti, al momento dell'adozione della sua decisione di conferma, non erano convincenti.

22. Il Mediatore ricorda che l'accesso tempestivo ai documenti legislativi, che comprendono documenti prodotti dai servizi giuridici delle istituzioni relativi a una procedura legislativa [19], è fondamentale affinché i cittadini possano esercitare il loro diritto, sancito dal trattato, di partecipare alla vita democratica dell'Unione.

23. A causa del passaggio di oltre un anno da quando il denunciante ha presentato la sua richiesta per la prima volta, il denunciante non può utilizzare le informazioni che sono state ora divulgate per lo scopo che intendeva, vale a dire informare i cittadini dei due processi legislativi in corso.

24. Il Mediatore, ancora una volta, invita il Consiglio a rendere disponibili i documenti legislativi in un momento che consenta al pubblico di partecipare efficacemente al processo decisionale in corso.

25. In tale contesto, osserva che la Corte di giustizia ha recentemente confermato che, quando i documenti fanno parte di un processo legislativo, le eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento 1049/2001 devono essere applicate in modo tanto più rigoroso [20]. La Corte ha inoltre affermato che il semplice fatto che un parere del servizio giuridico del Consiglio sia stato elaborato in una fase iniziale del processo decisionale in questione non è idoneo a giustificare l’applicazione dell’eccezione [21]. Analogamente, la semplice possibilità che le parti interessate possano influenzare il procedimento non è sufficiente a dimostrare che la divulgazione di un documento richiesto pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale [22].

26. La Corte di giustizia ha inoltre confermato che, nell’esaminare se il parere richiesto sia particolarmente sensibile, è il contenuto di tale parere che deve essere preso in considerazione [23]. Pertanto, se un parere giuridico non contiene informazioni sensibili o non fa riferimento a fatti riservati, oltre alle valutazioni giuridiche, non si può ritenere che le valutazioni giuridiche, di per sé, non debbano essere divulgate, per il solo fatto che riguardano un’iniziativa legislativa controversa [24].

27. La Corte di giustizia ha ribadito che l'apertura consente alle istituzioni dell'UE di avere una maggiore legittimità e di essere più efficaci e responsabili nei confronti dei cittadini dell'UE. Consentire di discutere apertamente le divergenze tra i vari punti di vista contribuisce ad accrescere la fiducia dei cittadini nelle istituzioni [25].

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Il Consiglio ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore e ha concesso al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti richiesti.

Il Mediatore, ancora una volta, invita il Consiglio a rendere disponibili i documenti legislativi in un momento che consenta al pubblico di partecipare efficacemente al processo decisionale in corso.

Il denunciante e il Consiglio saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 26/06/2023

[1] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Nel novembre 2021 il Consiglio ha adottato il suo orientamento generale per i due atti legislativi e ha raggiunto un accordo politico con il Parlamento europeo nella primavera del 2022. Entrambi gli atti sono entrati in vigore nel novembre 2022. Maggiori informazioni sono disponibili all'indirizzo: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] A norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento 1049/2001.

[6] Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001.

[7] articolo 10 del trattato sull'Unione europea (TUE); disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Articolo 1 e articolo 10, paragrafo 3, TUE.

[9] Considerando 6 del regolamento 1049/2001.

[10] articolo 15, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea; disponibile all'indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Articolo 12, paragrafo 2, e considerando 6 del regolamento 1049/2001.

[12] Cfr. sentenza della Corte del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C-57/16, punto 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Il trilogo fa riferimento a riunioni informali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. Tali riunioni mirano a raggiungere un accordo su una serie di emendamenti, relativi a un determinato fascicolo legislativo, che sono accettabili per il Parlamento e il Consiglio. Le riunioni di trilogo non sono pubbliche.

[14] Cfr. sentenze del Tribunale del 25 gennaio 2023, De Capitani/Consiglio, T-163/21, punto 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 e del 22 marzo 2011, Access Info Europe/Consiglio, T-233/09, punto 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; e della Corte del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe, punto 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Cfr. sentenze del Tribunale del 25 gennaio 2023, De Capitani/Consiglio, T-163/21, punto 85; e del 22 marzo 2018, Emilio de Capitani/Parlamento europeo, T-540/15, punto 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Sentenza del Tribunale del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio, T-252/19, punto 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Cfr. sentenza del Tribunale del 6 aprile 2017, Repubblica francese/Commissione, T-344/15, punto 76: e sentenza del Tribunale del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio, T-252/19, punto 89.

[18] Il testo integrale della proposta di soluzione e la relativa valutazione sono disponibili all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Cfr. sentenza della Corte di giustizia dell'8 giugno 2023, Consiglio/Pech, C-408/21 P, punti 92 e 93; disponibile all'indirizzo https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=it

[20] Cfr. sentenza della Corte di giustizia dell'8 giugno 2023, Consiglio/Pech, C -408/21 P, punto 82; disponibile all'indirizzo https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=it

[21] Ibidem, punto 88

[22] Ibidem, punto 81.

[23] Ibidem, punto 61.

[24] Ibidem, punto 67.

[25] Ibidem, punto 31.