Fatti all’origine della denuncia

1. Nel dicembre 2020 la Commissione europea ha proposto la legge sui servizi digitali [1] e la legge sui mercati digitali [2]. I due atti legislativi [3] mirano a migliorare le norme che disciplinano i servizi digitali nell'UE creando uno spazio digitale più sicuro per gli utenti in cui i loro diritti fondamentali sono tutelati e creando condizioni di parità per promuovere l'innovazione, la competitività e la crescita.

2. Nel settembre 2021 il denunciante, un organo di informazione, ha chiesto l'accesso pubblico [4] agli scambi sul progetto di legge sui mercati digitali e sul progetto di legge sui servizi digitali tra il servizio giuridico del Consiglio, i suoi gruppi di lavoro interni e la Commissione europea.

3. Il Consiglio ha rifiutato l'accesso ai documenti nella loro interezza, sostenendo che la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela della consulenza legale e ai futuri procedimenti giudiziari [5], nonché al processo decisionale in corso del Consiglio [6].

4. Il denunciante ha chiesto al Consiglio di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma"). Essa ha ritenuto che il Consiglio non avesse sufficientemente spiegato in che modo la divulgazione arrecherebbe pregiudizio agli interessi tutelati e che esistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti.

5. Il Consiglio ha mantenuto la sua decisione iniziale di rifiutare l'accesso a tutti i documenti nella loro interezza.

6. Insoddisfatto dell'esito del riesame, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nell'aprile 2022.

Proposta di soluzione del Mediatore

7. Il Mediatore ha osservato che i cittadini dell'UE hanno il diritto, sancito dal trattato [7], di partecipare alla vita democratica dell'Unione e che, pertanto, le decisioni dell'UE devono essere prese nel modo più trasparente e il più vicino possibile ai cittadini [8]. Questo principio di trasparenza legislativa è sancito dai trattati dell'UE [10] e si riflette nella legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti, che stabilisce che i documenti legislativi devono essere direttamente accessibili al pubblico, a meno che la loro divulgazione non pregiudichi uno o più degli interessi esplicitamente tutelati [11].

8.  Il Mediatore ha esaminato i 16 documenti in questione e ha osservato che si tratta chiaramente di documenti legislativi, ai quali devono applicarsi i più elevati standard di trasparenza. Pertanto, le eccezioni invocate dal Consiglio per negare l’accesso del pubblico devono essere applicate in modo tanto più restrittivo [12].

9. Il Consiglio ha precisato che i documenti controversi costituiscono scambi nell’ambito dei gruppi di lavoro competenti, di natura tecnica e preparatoria. Ha sostenuto che la loro divulgazione - al momento della decisione di conferma - avrebbe potuto compromettere gravemente il suo processo decisionale allora ancora in corso indebolendo la sua posizione nel prossimo trilogo [13] con il Parlamento europeo. Inoltre, il Consiglio ha ritenuto che la divulgazione avrebbe potuto esporre i membri del Consiglio e quelli del suo servizio giuridico a indebite pressioni esterne e avrebbe facilitato tentativi mirati da parte di terzi con interessi economici e/o politici di influenzare gli Stati membri, in quanto avrebbe rivelato i punti di (dis)accordo tra di essi.

10. Il Consiglio ha inoltre sostenuto che, conformemente alla giurisprudenza dell’Unione, può rifiutare l’accesso a pareri giuridici, forniti nell’ambito di un processo legislativo, particolarmente sensibili. In tale contesto, essa ha precisato che i documenti controversi contengono una consulenza legale fornita nell’ambito di discussioni preliminari al fine di preparare discussioni più ampie. Ha affermato che la divulgazione in questa fase potrebbe incidere sul modo in cui è redatta la consulenza legale e comprometterebbe la possibilità per il servizio giuridico di esprimere la propria posizione senza alcuna influenza esterna.

11. Il Consiglio ha inoltre sostenuto che la giurisprudenza dell'UE riconosce il carattere particolarmente sensibile della consulenza legale fornita dal servizio giuridico di un'istituzione su questioni che possono essere oggetto di contenzioso. In tale contesto, il Consiglio ha ritenuto altamente probabile che il testo proposto sarebbe stato impugnato in tribunale. Essa ha ritenuto quindi ragionevolmente prevedibile che la divulgazione pregiudicherebbe la capacità del servizio giuridico di difendere efficacemente la decisione del Consiglio in questi futuri procedimenti giudiziari.

12. Nella sua proposta di soluzione, il Mediatore ha osservato che il carattere preliminare delle discussioni in seno al Consiglio relative a una proposta legislativa non giustifica, di per sé, l'applicazione dell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001.[14] Pertanto, il carattere preparatorio delle discussioni e il fatto che il Consiglio non abbia ancora raggiunto la sua posizione finale non dimostrano, di per sé, che il processo decisionale del Consiglio sarebbe gravemente compromesso dalla divulgazione.

13. Il Mediatore ha riconosciuto che il rischio di pressioni esterne può costituire un motivo legittimo per limitare l'accesso del pubblico. Tuttavia, ha ritenuto che il Consiglio non abbia fornito alcuna prova che suggerisca una reazione al di là di quanto ci si potrebbe aspettare dal pubblico da qualsiasi membro di un organo legislativo che proponga modifiche ai progetti legislativi [15].

14. Il Mediatore ha ritenuto che l'attività di lobbying, da parte di membri del pubblico o di gruppi con un interesse economico e/o politico, sia una parte attesa e persino gradita del processo legislativo. Ritiene che la divulgazione migliorerebbe la qualità e la legittimità del processo decisionale consentendo al pubblico in generale, compresi lobbisti e giornalisti, di partecipare in modo più efficace e su un piano di parità a tale processo.

15. Il Mediatore ha osservato che, conformemente alla giurisprudenza dell'UE [16], la questione se un parere sia particolarmente sensibile non dipende dal fatto che le questioni giuridiche sollevate siano controverse e soggette a disaccordo. Piuttosto, dipende dal fatto che il contenuto del parere stesso sia particolarmente sensibile. Il Mediatore ha ritenuto che le informazioni contenute nei documenti non potessero essere considerate sensibili nel loro complesso.

16. Il Mediatore ha inoltre osservato che, conformemente alla giurisprudenza dell'UE [17], un riferimento generale al rischio di compromettere la capacità di un'istituzione di difendersi in ipotetici procedimenti giudiziari non è sufficiente a giustificare un'eccezione al più elevato livello di trasparenza richiesto per i documenti legislativi.

17. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non è stato convinto dalle spiegazioni del Consiglio secondo cui la divulgazione arrecherebbe pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni previste dalla legislazione dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti. Ritiene che il Consiglio debba rivedere la sua posizione e presenta la seguente proposta di soluzione [18]:

Il Mediatore propone che il Consiglio riesamini la sua posizione, tenendo conto delle osservazioni di cui sopra, al fine di garantire il più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti richiesti. Qualora ritenga che l'accesso non possa essere concesso, il Consiglio dovrebbe spiegare, in dettaglio e con riferimento ai singoli documenti, in che modo la divulgazione di tali documenti pregiudicherebbe uno o più degli interessi pubblici o privati elencati all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001, se necessario in un allegato riservato.

18. In risposta, il Consiglio ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore e ha concesso l'accesso del pubblico ai documenti richiesti, con la sola omissione di dati personali.

19. Tuttavia, il Consiglio ha mantenuto il suo punto di vista secondo cui, al momento della decisione di conferma, il processo decisionale era in una fase iniziale e le discussioni interistituzionali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione stavano per iniziare. Poiché le discussioni interistituzionali si sono concluse e i due testi legislativi sono stati adottati, la divulgazione dei documenti richiesti non pregiudicherà più la protezione della consulenza legale e dei futuri procedimenti giudiziari, nonché un processo decisionale in corso.

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di soluzione

20. Pur accogliendo con favore la risposta positiva del Consiglio alla sua proposta di soluzione e la sua decisione di concedere un ampio accesso del pubblico ai documenti in questione, la Mediatrice osserva che il Consiglio mantiene la sua posizione secondo cui, al momento dell'adozione della sua decisione di conferma, il rifiuto di accesso era giustificato. Solo il passare del tempo e il fatto che le discussioni interistituzionali si siano concluse e che entrambi i testi legislativi siano stati adottati hanno indotto il Consiglio ad approvare la divulgazione dei documenti richiesti.

21. Il Mediatore ribadisce la sua opinione secondo cui i motivi su cui il Consiglio ha basato la sua decisione di rifiutare l'accesso ai documenti legislativi pertinenti, al momento dell'adozione della sua decisione di conferma, non erano convincenti.

22. Il Mediatore ricorda che l'accesso tempestivo ai documenti legislativi, che comprendono i documenti prodotti dai servizi giuridici delle istituzioni relativi a una procedura legislativa [19], è fondamentale affinché i cittadini possano esercitare il loro diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione basato sul trattato.

23. A causa del trascorrere di oltre un anno dalla prima presentazione della richiesta da parte del denunciante, quest'ultimo non può utilizzare le informazioni che sono state ora divulgate per lo scopo che aveva inteso, vale a dire informare i cittadini dei due processi legislativi in corso.

24. Il Mediatore, ancora una volta, invita il Consiglio a rendere disponibili i documenti legislativi in un momento che consenta al pubblico di partecipare efficacemente al processo decisionale in corso.

25. In tale contesto, osserva che la Corte di giustizia ha recentemente confermato che, quando i documenti fanno parte di un processo legislativo, le eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento 1049/2001 devono essere applicate in modo ancora più rigoroso [20]. La Corte ha inoltre affermato che il semplice fatto che un parere del servizio giuridico del Consiglio sia stato elaborato in una fase precoce del processo decisionale in questione non è idoneo a giustificare l’applicazione dell’eccezione [21]. Analogamente, la mera possibilità che le parti interessate possano influenzare il procedimento non è sufficiente a dimostrare che la divulgazione di un documento richiesto pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale [22].

26. La Corte di giustizia ha inoltre confermato che, nell’ambito dell’esame del carattere particolarmente sensibile del parere richiesto, è il contenuto di tale parere che deve essere preso in considerazione [23]. Pertanto, se un parere giuridico non contiene informazioni sensibili o non fa riferimento a fatti riservati, oltre alle valutazioni giuridiche, non si può ritenere che le valutazioni giuridiche, di per sé, non debbano essere divulgate, per il solo fatto che riguardano un’iniziativa legislativa controversa [24].

27. La Corte di giustizia ha ribadito che l'apertura consente alle istituzioni dell'UE di avere una maggiore legittimità e di essere più efficaci e responsabili nei confronti dei cittadini dell'UE. Consentire che le divergenze tra i vari punti di vista siano discusse apertamente contribuisce ad aumentare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni [25].

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Il Consiglio ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore e ha concesso il più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti richiesti.

Il Mediatore, ancora una volta, invita il Consiglio a rendere disponibili i documenti legislativi in un momento che consenta al pubblico di partecipare efficacemente al processo decisionale in corso.

Il denunciante e il Consiglio saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 26.6.2023

[1] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] Nel novembre 2021 il Consiglio ha adottato il suo orientamento generale per i due atti legislativi e ha raggiunto un accordo politico con il Parlamento europeo nella primavera del 2022. Entrambi gli atti sono entrati in vigore nel novembre 2022. Maggiori informazioni sono disponibili all'indirizzo: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] A norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento 1049/2001.

[7] articolo 10 del trattato sull'Unione europea (TUE); disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Articolo 1 e articolo 10, paragrafo 3, TUE.

[9] Considerando 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[10] Articolo 15, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea; disponibile all'indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Articolo 12, paragrafo 2, e considerando 6 del regolamento 1049/2001.

[12] Cfr. sentenza della Corte del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione, C-57/16, punto 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Il trilogo si riferisce alle riunioni informali tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. Tali riunioni mirano a raggiungere un accordo su una serie di emendamenti, su un particolare fascicolo legislativo, che siano accettabili per il Parlamento e il Consiglio. Le riunioni del trilogo non si tengono in pubblico.

[14] Cfr. sentenze del Tribunale del 25 gennaio 2023, De Capitani/Consiglio, T-163/21, punto 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 e del 22 marzo 2011, Access Info Europe/Consiglio, T-233/09, punto 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; e della Corte del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe, punto 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Cfr. sentenze del Tribunale del 25 gennaio 2023, De Capitani/Consiglio, T-163/21, punto 85; e del 22 marzo 2018, Emilio de Capitani/Parlamento europeo, T-540/15, punto 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Sentenza del Tribunale del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio, T-252/19, punto 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Cfr. sentenza del Tribunale del 6 aprile 2017, Repubblica francese/Commissione, T-344/15, punto 76: e sentenza del Tribunale del 21 aprile 2021, Pech/Consiglio, T-252/19, punto 89.

[18] Il testo integrale della proposta di soluzione e la valutazione che l'ha condotta sono disponibili all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Cfr. sentenza della Corte di giustizia dell'8 giugno 2023, Consiglio/Pech, C -408/21 P, punti 92 e 93; disponibile all'indirizzo https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=it

[20] Cfr. sentenza della Corte di giustizia dell'8 giugno 2023, Consiglio/Pech, C -408/21 P, punto 82; disponibile all'indirizzo https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=it

[21] Ibidem, punto 88

[22] Ibidem, punto 81

[23] Ibidem, punto 61

[24] Ibidem, punto 67

[25] Ibidem, punto 31