Contesto della denuncia

1. Le norme dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti (regolamento 1049/2001)^[1] stabiliscono che, se una persona desidera ottenere l'accesso a un documento detenuto da un'istituzione dell'UE, può chiedere l'accesso al pubblico.^[2] L'istituzione dovrebbe prontamente adottare una decisione in merito a tale richiesta ("decisione iniziale"), concedere l'accesso al documento o ai documenti richiesti o invocare una delle eccezioni^[3] stabilite nelle norme per giustificare la mancata (piena) accesso. In caso di mancato accesso, il richiedente può chiedere all'istituzione di rivedere la sua decisione iniziale. L'istituzione deve quindi adottare una decisione definitiva sulla richiesta, una cosiddetta "decisione di conferma"^[4].

2. Le decisioni di conferma contengono informazioni sul modo in cui l'istituzione ha raggiunto la sua decisione. Esse comprendono, tra l'altro, informazioni sui documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della domanda di accesso, gli argomenti addotti dal richiedente nel chiedere il riesame della decisione iniziale, la valutazione giuridica dell'istituzione sul motivo per cui l'accesso è stato (parzialmente) concesso o negato^[5], compresi i riferimenti alla giurisprudenza pertinente, e i mezzi di ricorso.  

3. Il denunciante, ricercatore post-dottorato, ha cercato l'accesso a un gran numero di decisioni di conferma per consentirgli di trarre conclusioni generali su come la Commissione attua il regolamento 1049/2001. Nel dicembre 2 019 ha presentato alla Commissione cinque richieste di accesso ai documenti, chiedendo l'accesso a tutte le decisioni di conferma adottate tra il 2014 e il 2018.

4. La Commissione ha informato il denunciante che, poiché le richieste riguardavano un numero molto elevato di documenti (1269), non era in grado di esaminare i documenti entro i termini stabiliti dal regolamento (CE) n. 1049/2001 [^6]. La Commissione ha cercato di trovare una "soluzione equa"^[7] e ha chiesto al denunciante di limitare la portata delle sue richieste in modo tale da consentirle di rispettare i termini di legge.

5. Il denunciante ha risposto che ridurre la quantità di documenti avrebbe vanificato lo scopo delle sue richieste, vale a dire ottenere un insieme di decisioni ampio e completo. Il denunciante ha ritenuto che, se la Commissione pubblicasse in modo proattivo le sue decisioni di conferma, non sarebbe stato necessario che egli presentasse le sue richieste di accesso.

6. Sono seguiti diversi scambi, ma non è stato raggiunto alcun accordo su una soluzione equa. Di conseguenza, nel gennaio 2020 la Commissione ha emesso la sua decisione iniziale, in cui limitava la portata delle richieste e concedeva l'accesso (parziale) a 30 decisioni di conferma^[8].

7. Il denunciante era insoddisfatto del modo in cui la Commissione aveva gestito le sue richieste e, nel febbraio 2020, le ha chiesto di rivedere la sua decisione. Il denunciante ha ritenuto che la Commissione dovesse rivedere la sua politica di pubblicazione riguardante le decisioni di conferma "facendo, tali decisioni, future e passate, direttamente scaricabili o al minimo visibili, attraverso il suo registro online il più presto possibile"^[9]. Il denunciante ha ribadito che la divulgazione proattiva avrebbe reso superflue le sue richieste (e i relativi oneri amministrativi).

8. La Commissione ha adottato la sua decisione di conferma nell'aprile 2020, rifiutando un ulteriore accesso. Ha preso atto delle argomentazioni del denunciante relative alla pubblicazione proattiva, ma ha affermato di non poter tenere conto della questione nel contesto della richiesta del denunciante.

9. Insoddisfatto della risposta della Commissione, il denunciante si è rivolto al Mediatore nel maggio 2020. 

L'inchiesta

10. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla mancata pubblicazione, da parte della Commissione, delle sue decisioni di conferma in modo proattivo.

11. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha chiesto alla Commissione di affrontare le argomentazioni del denunciante sul merito, in quanto non lo aveva ancora fatto. Il Mediatore ha ricevuto la risposta della Commissione e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta alla risposta della Commissione.

Argomenti presentati al Mediatore

Argomenti della Commissione

12. La Commissione ha dichiarato di occuparsi del maggior numero di richieste di accesso di tutte le istituzioni dell'UE, con un significativo aumento del numero e della complessità delle richieste dal 2016. Ciò pone sfide nel conciliare il principio di trasparenza con i principi di efficienza e buona amministrazione.

13. La Commissione ha spiegato che le decisioni di conferma sono atti formali adottati mediante la sua "procedura delegata"^[10]. Sebbene la Commissione pubblichi in modo proattivo i metadati delle sue decisioni di conferma nel suo registro (ad esempio la data, l'autore, il tipo di documento), essa non pubblica le decisioni stesse. Al fine di pubblicare documenti, comprese tali decisioni, è necessaria un'attenta valutazione di ciascun documento, in particolare per proteggere i dati personali e altre informazioni potenzialmente sensibili.

14. La Commissione ha dichiarato che sta attualmente sviluppando un nuovo portale online "accesso ai documenti", che lancerà nel secondo trimestre del 2021. I documenti comunicati ai richiedenti, sia nella fase iniziale che nella fase della decisione di conferma, insieme alla propria serie di metadati (come il titolo, l'identificativo, il tipo di divulgazione, l'eccezione invocata) saranno resi disponibili sul portale. Ciò consentirà ad altri richiedenti di cercare documenti precedentemente divulgati. Tuttavia, mentre i documenti divulgati a seguito di decisioni di conferma saranno resi disponibili, le decisioni di conferma stesse non saranno pubblicate su questo portale.

15. La Commissione ha assicurato^[11] al Mediatore che avrebbe valutato attentamente se fosse possibile pubblicare in modo proattivo le sue decisioni di conferma. Tuttavia, una delle sfide che dovrebbe risolvere è la protezione dei dati personali dei richiedenti. Secondo i requisiti procedurali della Commissione, i recapiti dei ricorrenti devono essere inclusi nella prima pagina della decisione, che attualmente impedisce la divulgazione.  

Argomentazioni del denunciante

16. Il denunciante ha affermato che le decisioni di conferma hanno forza di diritto, in quanto sono atti ufficiali adottati attraverso la procedura delegata. Tali decisioni contengono spesso una motivazione giuridica dettagliata, che costituisce un precedente per l'interpretazione e l'attuazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 da parte della Commissione. In un sistema democratico, queste decisioni dovrebbero essere pubblicate, in quanto l'opinione pubblica ha il diritto di sapere come la Commissione svolge compiti di sua competenza.

17. Inoltre, le decisioni di conferma sono redatte in modo altamente formulativo, il che significa che, per natura, tali documenti sono incontestabili. Le informazioni contenute nel documento relativo ai dati personali potrebbero essere facilmente protette, ha detto.  

18. Il denunciante ha sostenuto che il numero crescente di richieste di accesso complesse è in realtà un argomento a favore della divulgazione proattiva, in quanto consentirebbe alla Commissione di evitare di trattare contemporaneamente richieste di grandi dimensioni e ridurrebbe il numero complessivo di richieste ricorrenti e ripetitive. Piuttosto che aumentare l'onere amministrativo complessivo, lo ridurrebbe.

19. Il denunciante ha inoltre fatto riferimento alla prassi del Consiglio, che rende regolarmente disponibili le sue decisioni di conferma nel suo registro, con poche eccezioni. La mancata applicazione da parte della Commissione dello stesso livello di apertura costituisce un'interpretazione arbitraria del principio del "più ampio accesso possibile" e un'applicazione incoerente delle norme previste dal regolamento 1049/2001.

20. Infine, il denunciante ha osservato che le decisioni di conferma non sono elencate nel registro della Commissione, come richiesto dalla legge^[12].

Valutazione del Mediatore

21. Il diritto fondamentale di accesso ai documenti è sancito dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea e dalla Carta dei diritti fondamentali[13] Per poter esercitare correttamente tale diritto, i cittadini dovrebbero poter accedere alle informazioni sulle modalità di attuazione pratica dello stesso e su come ottenere l'accesso a un documento. Ciò è riconosciuto dal regolamento ( CE) n. 1049/2001, che stabilisce che "le istituzioni sviluppano buone prassi amministrative al fine di agevolare l'esercizio del diritto di accesso garantito dal presente regolamento"^[14].

22. Essendo la più grande istituzione con il maggior numero di personale, è normale che la Commissione si occupi del maggior numero di richieste di accesso di tutte le istituzioni dell'UE. Sebbene vi possano essere difficoltà nel conciliare il principio di trasparenza con il principio di efficienza, le buone prassi amministrative ("trasparenza fin dalla progettazione") possono facilitare la trasparenza. È evidente che una parte del lavoro amministrativo coinvolto nel trattamento, da parte della Commissione, delle richieste di accesso al pubblico di cui trattasi nel caso di specie deriva dal modo in cui essa ha concepito le proprie procedure.

23. Attualmente, la Commissione pubblica informazioni limitate sull'accesso ai documenti richiesti. L'imminente accesso del pubblico al portale dei documenti e l'intenzione di pubblicare in modo proattivo tutti i documenti divulgati a seguito delle richieste di accesso del pubblico segnano grandi miglioramenti. Per mantenere questo slancio, il Mediatore definisce di seguito ulteriori aree di miglioramento.

24. In primo luogo, sono disponibili al pubblico poche informazioni sulla valutazione giuridica della Commissione sull'accesso ai documenti richiesti. La Commissione indica solo brevemente sul suo sito web il motivo per cui una richiesta di accesso può essere respinta.^[15] Inoltre, le relazioni annuali della Commissione sull'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001^[16] — pur fornendo statistiche sulle eccezioni invocate nelle decisioni di conferma — non specificano in dettaglio le modalità di applicazione delle eccezioni. Questo tipo di informazioni è talvolta reso pubblico nelle sentenze della Corte di giustizia dell'UE e attraverso decisioni del Mediatore, che nel complesso riguardano circa il 20 % di tutte le decisioni di conferma adottate dalla Commissione. Il pubblico ha pertanto un accesso limitato alle informazioni sul modo in cui la Commissione applica eccezioni al diritto di accesso ai documenti.

25. Le decisioni di conferma contengono informazioni preziose sulla motivazione giuridica della Commissione e sulla sua applicazione della giurisprudenza relativa all'accesso ai documenti. Avere accesso a tali informazioni potrebbe consentire ai richiedenti di presentare richieste di accesso a documenti più mirati e più motivati. Ciò sarebbe vantaggioso sia per la Commissione che per i richiedenti.

26. Il Mediatore esorta pertanto la Commissione a dare seguito alla sua dichiarazione secondo cui prenderà in considerazione la possibilità di pubblicare in modo proattivo le sue decisioni di conferma.  A tal fine, la Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di modificare i propri requisiti procedurali per affrontare eventuali questioni formalistiche (ad esempio, includere i recapiti del richiedente nella prima pagina della decisione di conferma). La Commissione potrebbe anche prendere in considerazione la possibilità di rendere standardizzati i dati personali e le altre informazioni sensibili. Il Mediatore è fiducioso che la Commissione sia in grado di affrontare gli ostacoli rimanenti, basandosi anche sull'esperienza di altre istituzioni dell'UE, come il Consiglio^[17]. Il Mediatore chiederà alla Commissione di riferire in merito a come sta dando seguito a tale suggerimento.

27. In secondo luogo, vi sono margini di miglioramento in termini di metadati sulle decisioni di conferma pubblicati dalla Commissione.^[18] Nessuna informazione circa l'origine e il tipo di richiedente, le date pertinenti (delle richieste/decisioni iniziali e di conferma) o se l'accesso è stato concesso o rifiutato è attualmente disponibile nel suo registro. Inoltre, anche i documenti identificati come rientranti nell'ambito di applicazione della richiesta non sono elencati.

28. Il Mediatore prende atto della prassi del Consiglio^[19], che mette abitualmente a disposizione su un'apposita sezione del suo sito web tali metadati su tutte le richieste di accesso che riceve, compresi i documenti identificati sulla base di tali richieste. Il Consiglio pubblica tali informazioni in formato open data.^[20]

29. Alla luce di quanto precede, il Mediatore accoglie con favore l'impegno della Commissione a pubblicare sul suo futuro "portale di accesso ai documenti" metadati aggiuntivi accanto ai documenti che divulga, ad esempio se la Commissione abbia invocato una delle eccezioni di cui al regolamento 1049/2001.

30. Il Mediatore comprende, tuttavia, che solo i documenti divulgati saranno resi accessibili e che gli utenti non saranno in grado di cercare le domande e i documenti respinti ai quali è stato rifiutato l'accesso. La mancata pubblicazione di una serie completa di metadati sulle richieste di accesso e le relative risposte e il mancato elenco dei documenti ai quali è stato rifiutato l'accesso rischiano di privare il pubblico di informazioni pertinenti sul modo in cui la Commissione valuta le richieste. Il Mediatore presenterà una relativa proposta di miglioramento qui di seguito.

31. In conclusione, alla luce degli impegni assunti dalla Commissione a prendere in considerazione la pubblicazione proattiva delle sue decisioni di conferma e a pubblicare proattivamente sul suo nuovo accesso al portale dei documenti metadati aggiuntivi accanto ai documenti che rilascia, non sono giustificate ulteriori indagini. Tuttavia, il Mediatore presenta alla Commissione due suggerimenti di miglioramento volti a garantire l'attuazione efficace di tali impegni.  

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Alla luce degli impegni assunti dalla Commissione europea nel corso dell'indagine, non sono giustificate ulteriori indagini.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati della presente decisione.

Suggerimenti per il miglioramento

1. La Commissione dovrebbe riflettere su come rendere pubbliche le sue "decisioni di conferma". Se necessario, la Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di modificare i propri requisiti procedurali o di rendere standardizzati i dati personali e le altre informazioni sensibili.

2. La Commissione dovrebbe pubblicare sul portale di accesso online ai documenti una serie completa di metadati di tutte le richieste di accesso ai documenti, compresi i numeri di riferimento, le date pertinenti, l'origine e il tipo di richiedente, indipendentemente dal fatto che l'accesso sia stato concesso o rifiutato, nonché i documenti identificati sulla base di tali richieste. Questo dovrebbe essere pubblicato in formato open data.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 6 aprile 2021

[1] Regolamento 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Articolo 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[3] Di cui all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[4] Articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] Le istituzioni devono giustificare il loro rifiuto (parziale) sulla base delle eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] A norma dell'articolo 7 del regolamento 1049/2001, un'istituzione dovrebbe trattare una domanda iniziale di accesso entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione della domanda. In casi eccezionali, ad esempio nel caso di una domanda relativa a un documento molto lungo o a un numero molto elevato di documenti, il termine può essere prorogato di 15 giorni lavorativi, a condizione che il richiedente sia informato in anticipo e che siano fornite motivazioni circostanziate.

[7] L'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001 stabilisce che "[l]'evento di una domanda relativa a un documento molto lungo o a un numero molto elevato di documenti, l'istituzione interessata può conferire al richiedente in modo informale, al fine di trovare una soluzione equa".

[8] La Mediatrice ha trattato la questione specifica del modo in cui la Commissione ha trattato le richieste della denunciante nella sua decisione nel caso 787/2020/DL, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/128651.

[9] Conformemente agli articoli 11 e 12 del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[10] A norma dell'articolo 14 del regolamento interno della Commissione, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32000Q3614.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/135311.

[12] Articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[13] L'articolo 15 TFUE e l'articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.

[14] Articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[15] https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/service-standards-and-principles/transparency/freedom-information/access-documents/how-access-commission-documents_en#when-can-a-request-be-refused

[16] Le relazioni annuali possono essere consultate qui: https://ec.europa.eu/info/publications/reports-public-access-european-parliament-council-and-commission-documents_en.

[17] Nel pubblicare nel suo registro le richieste di accesso ai documenti riceve, sia nella fase iniziale che nella fase di conferma, nonché le sue decisioni in merito a tali richieste, il Consiglio cancella i dati personali dei richiedenti.

[18] La Commissione menziona solo il tipo di documento, la direzione responsabile e la data di pubblicazione nel suo registro.

[19] https://www.consilium.europa.eu/en/general-secretariat/corporate-policies/transparency/open-data/access-to-documents/.

[20] https://www.consilium.europa.eu/en/general-secretariat/corporate-policies/transparency/open-data/.