Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante [1] è un giornalista che lavora per una piattaforma investigativa. Nell'ottobre 2019 ha presentato all'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) una richiesta di accesso del pubblico ai documenti [2]. Ha chiesto all'OLAF di divulgare tutti i documenti e la corrispondenza relativi alle sue indagini sui legami tra il produttore di prodotti del tabacco Japan Tobacco International (ITC) e un familiare del presidente siriano.

2. L'OLAF ha rifiutato di divulgare i documenti richiesti. L'OLAF ha sostenuto che i documenti sono coperti da una presunzione generale di non divulgazione riconosciuta dalla giurisprudenza dell'UE ^[3], secondo la quale la divulgazione di documenti relativi alle indagini dell'OLAF pregiudicherebbe sostanzialmente gli obiettivi delle sue attività investigative e il suo processo decisionale. L'OLAF ha ritenuto che il denunciante non avesse fornito elementi chiari per indicare l'esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione.

3. Il denunciante ha contestato il rifiuto dell'OLAF con una domanda di conferma [4]. Ha sostenuto che vi era un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, in particolare perché indagini simili avevano dimostrato che le società produttrici di tabacco corrompono le autorità e sfruttano le zone di guerra per vendere i loro prodotti.

4. L'OLAF ha mantenuto la decisione di rifiutare l'accesso ai documenti. Ha affermato che il denunciante non aveva dimostrato l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti e ha sostenuto che la divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, nonché alla tutela della vita privata e dei dati personali [5]. La divulgazione dei documenti costituirebbe inoltre un rischio per la presunzione di innocenza delle persone interessate dall'indagine. L'OLAF ha aggiunto che non è stato possibile concedere un accesso parziale ai documenti, dato che tutte le informazioni ivi contenute rientrano nella presunzione generale di non divulgazione confermata dalla giurisprudenza dell'UE.

5. Insoddisfatto del rifiuto dell'OLAF di divulgare i documenti, il denunciante si è rivolto al Mediatore nel gennaio 2020.

L'indagine

6. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulla decisione dell'OLAF di rifiutare l'accesso del pubblico ai documenti richiesti.

7. Tenendo presente la presunzione generale secondo cui non dovrebbe essere concesso l’accesso del pubblico a un fascicolo di indagine dell’OLAF, il primo passo del Mediatore è stato chiedere all’OLAF di fornirle la relazione finale della sua indagine. Il Mediatore ha inoltre dato all'OLAF la possibilità di formulare ulteriori osservazioni sulla denuncia (oltre alla motivazione già fornita al denunciante). Il Mediatore non ha ricevuto ulteriori osservazioni dall'OLAF.

Valutazione del Mediatore

8. Come regola generale, quando ricevono una richiesta di accesso del pubblico ai documenti, le istituzioni dell'UE devono valutare ciascun documento individualmente per determinare se possa essere divulgato (totalmente o parzialmente). Tale valutazione deve avere carattere specifico e individuale, in relazione al contenuto di ciascun documento [6].

9. In questo caso, l'OLAF ha invocato la presunzione generale secondo cui l'accesso del pubblico ai documenti richiesti sarebbe particolarmente dannoso per la sua capacità di adempiere alla sua missione di lotta contro la frode nell'interesse pubblico. L’OLAF ha pertanto concluso, senza valutare singolarmente ciascun documento, che l’accesso ai documenti non poteva essere concesso.

10. I giudici dell'UE hanno stabilito che una presunzione generale di non divulgazione può applicarsi ai documenti relativi alle indagini dell'OLAF. La presunzione generale di non divulgazione consente all'OLAF di rifiutare l'accesso senza dover valutare individualmente i documenti e senza dover valutare se possa essere concesso un accesso parziale a uno o più documenti.[7] La presunzione generale si applica all'intero fascicolo di un'indagine dell'OLAF e i giudici dell'UE hanno confermato che si applica sia durante l'indagine che dopo la sua conclusione. I giudici hanno inoltre stabilito che la protezione delle indagini dell’OLAF si estende al loro seguito, nella misura in cui tale seguito ha luogo entro un termine ragionevole.[8] Ciò al fine di concedere alle autorità competenti dell’UE o nazionali il tempo di decidere in merito alle eventuali azioni che intraprenderanno a seguito delle raccomandazioni dell’OLAF.

11. Il Mediatore è consapevole dei vantaggi pratici derivanti dall'applicazione di tale presunzione di non divulgazione, che la Corte ha riconosciuto per consentire una certa proporzionalità nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti da parte delle istituzioni. Allo stesso tempo, l'applicazione della presunzione di non divulgazione è una possibilità, non un obbligo in quanto tale.

12. Per contribuire a determinare se l’OLAF avesse applicato correttamente la presunzione generale nel caso di specie, il Mediatore ha ritenuto opportuno, ai fini della presente indagine, esaminare la relazione finale dell’OLAF [9] sull’indagine. La relazione finale è datata 24 aprile 2015. Dalla lettura della relazione, lunga 22 pagine, risulta che solo una breve sezione, a pagina 7, è pertinente all’oggetto della richiesta del denunciante, vale a dire i possibili collegamenti tra l’ITC e la Siria. L'intero file, tuttavia, contiene migliaia di documenti.

13. Il Mediatore riconosce pertanto che era ragionevole che l'OLAF applicasse all'intero fascicolo d'indagine la presunzione generale di non divulgazione in questo caso.

14. I giudici dell'UE hanno confermato che la presunzione generale di non divulgazione applicabile ai fascicoli dell'OLAF può essere confutata in presenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione [10]. In questo caso, il Mediatore ritiene che prevalga l'interesse pubblico a che l'OLAF possa assolvere la sua missione. L’indagine non ha quindi rivelato alcuna cattiva amministrazione da parte dell’OLAF nel negare l’accesso ai documenti richiesti.

15. Il Mediatore ritiene che, sebbene in questo caso non vi sia alcun obbligo giuridico di divulgare estratti della relazione dell'OLAF, vi sia ancora un significativo interesse pubblico a conoscere le misure investigative adottate in relazione ai produttori di prodotti del tabacco e a una zona di guerra.

16. Il Mediatore osserva inoltre che la relazione finale è stata redatta nel 2015 e che la sezione pertinente si basa su informazioni raccolte alcuni anni prima. Inoltre, la Commissione ha già reso pubbliche alcune informazioni sull'argomento in una risposta del 2013 a un'interrogazione parlamentare [11].

17. Pertanto, il Mediatore suggerisce che l'OLAF effettui una valutazione individuale della sezione pertinente della relazione per determinare se sia possibile concedere almeno un accesso parziale.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

L'indagine non ha rivelato alcuna cattiva amministrazione da parte dell'OLAF nel rifiutare l'accesso ai documenti richiesti.

Il denunciante e l'OLAF saranno informati della presente decisione.

Suggerimenti per il miglioramento

Sebbene l'OLAF abbia applicato correttamente la presunzione generale di non divulgazione prevista dal diritto dell'UE, il Mediatore suggerisce che, in questo caso, l'OLAF effettui una valutazione individuale della sezione pertinente della relazione per determinare se sia possibile concedere almeno un accesso parziale.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 29.7.2020

[1] Sebbene la denunciante non sia cittadina dell'UE né residente in uno Stato membro dell'UE, la Mediatrice ha deciso di indagare su tale denuncia avvalendosi della sua "iniziativa propria", data l'importanza della questione.

[2] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Sentenza del Tribunale del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T-221/08, punto 162.

[4] Tale possibilità è prevista all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001.

[5] Tale eccezione è prevista all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Sentenza del Tribunale di primo grado del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T-2/03, punti 69 e segg.

[7] V. sentenza Strack, citata alla nota 3, punto 168.

[8] Sentenza del Tribunale del 26 maggio 2016, IMG/Commissione, T ‑110/15, punto 35.

[9] L'OLAF ha chiesto che tale documento sia trattato come riservato dal Mediatore.

[10] Cfr., per analogia, sentenza della Corte del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, cause riunite C-514/11 P e C-605/11 P, punto 93.

[11] Cfr. la risposta della Commissione del 30 settembre 2013 all'interrogazione parlamentare E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN