Contesto della denuncia

1. La presente denuncia riguarda una richiesta, rivolta alla Commissione europea, di accesso del pubblico a una "relazione sulla protezione della proprietà in Albania", redatta nel contesto dei negoziati di adesione tra l'Albania e l'UE.

2. L'Albania è stata identificata come potenziale candidato all'adesione all'UE nel giugno 2003 e ha ottenuto lo status di paese candidato nel giugno 2014. Per diventare uno Stato membro dell'UE, i paesi candidati devono allineare il loro ordinamento giuridico al diritto dell'UE.

3. In tale contesto, nel 2005 al consorzio EURALIUS V^[1] è stata concessa una sovvenzione della Commissione per contribuire a migliorare il sistema giuridico in Albania.

4. Il documento richiesto è la relazione EURALIUS sulla protezione dei beni in Albania. La presente relazione comprende l'analisi del quadro giuridico e della prassi in materia di diritti di proprietà in Albania, rispetto a una serie di altri sistemi giuridici. La relazione presenta inoltre una consulenza giuridica sulle possibili riforme del sistema giuridico albanese. Essa è indirizzata sia alla Commissione che alle autorità albanesi.

5. Il denunciante è un avvocato greco attivo nel settore del diritto internazionale dei diritti umani.

6. Il 17 gennaio 2019 ha presentato alla Commissione una richiesta di accesso del pubblico, chiedendo una "copiadella relazione EURALIUS sulla / valutazione della legge albanese in materia di proprietà, completata intorno all'agosto 2018".

7. Il 1o marzo 2019 la Commissione ha rifiutato l'accesso al documento richiesto, sulla base di varie eccezioni, ai sensi delle norme dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti^[2].

8. Il 21 marzo 2019 il denunciante ha presentato alla Commissione una richiesta di riesame della sua decisione (la cosiddetta "domanda di conferma"), in cui ha ribadito la sua richiesta di accesso completo o, in alternativa, di accesso parziale al documento in questione.

9. Il 9 luglio 2019 la Commissione ha inviato la sua decisione di conferma al denunciante. Dopo aver consultato EURALIUS, la Commissione ha deciso di concedere un accesso parziale al documento richiesto. La Commissione ha confermato che le parti omesse dei documenti non potevano essere divulgate sulla base della necessità di tutelare le relazioni internazionali^[3] e la necessità di tutelare la consulenza legale^[4].

10. Insoddisfatto della decisione della Commissione, il denunciante si è rivolto al Mediatore il 18 luglio 2019.

L'indagine

11. Il Mediatore ha avviato un'indagine sul rifiuto della Commissione di concedere pieno accesso al documento richiesto. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto dalla Commissione una copia del documento richiesto. Il denunciante ha fornito al Mediatore ulteriori argomenti a sostegno della sua denuncia, di cui il Mediatore ha tenuto conto nell'effettuare la sua valutazione.

Argomenti presentati al Mediatore

12. Il denunciante ha sostenuto che "ilriferimento della Commissione a un potenziale danno alle relazioni internazionali dell'UE è vago e del tutto infondato". Secondo lui, l'accesso parziale molto limitato concessogli equivale a un rifiuto, poiché la relazione pesantemente censurata è in gran parte priva di significato.

13. Il denunciante ha inoltre sostenuto che una questione simile è in corso di esame anche da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, al quale il governo albanese ha presentato numerose osservazioni. Tali comunicazioni sono disponibili al pubblico^[5].

14. Per quanto riguarda la protezione delle relazioni internazionali [6], la Commissione ha spiegato che la relazione richiesta riguarda la consulenza giuridica sulle riforme della giustizia che l'Albania sta intraprendendo nell'ambito del suo processo di adesione all'UE. In tale contesto, la Commissione ha sottolineato che è importante che il dialogo tra l'UE, il suo fornitore di assistenza tecnica e le autorità albanesi sia condotto in modo aperto e franco. Se la Commissione fornisse al pubblico l'accesso alle parti omesse, il contesto di fiducia reciproca necessario per l'attuazione di ampie riforme ne risentirebbe negativamente.

15. Per quanto riguarda la seconda eccezione invocata^[7], la Commissione ha dichiarato che la relazione riguarda la consulenza legale fornita dal consorzio (EURALIUS) alle autorità albanesi. Secondo la Commissione, il documento comprende l'analisi e i pareri giuridici su questioni di natura sensibile che sono stati analizzati e proposti alle autorità albanesi nel contesto della riforma del diritto di proprietà. La divulgazione della relazione avrebbe gravi ripercussioni, sia sulla capacità di EURALIUS di assistere le autorità albanesi e la Commissione in tali questioni, sia sull'interesse delle autorità albanesi a chiedere una consulenza franca e obiettiva a EURALIUS.

16. La Commissione ha informato il denunciante che il documento proviene da un terzo (EURALIUS) e che, conformemente alle norme dell'UE applicabili in materia di accesso del pubblico ai documenti^[8], aveva consultato EURALIUS per valutare l'applicabilità di eventuali eccezioni. La Commissione ha affermato che EURALIUS ha accettato la divulgazione parziale della relazione richiesta, ma si è opposta al rilascio delle restanti parti omesse. La Commissione aveva tenuto conto di questi punti di vista nel prendere la sua decisione.

17. Infine, la Commissione ha indicato che la divulgazione, parziale o totale, di documenti simili in passato non significa che anche questo particolare documento debba essere divulgato. La Commissione ha stabilito che ogni richiesta deve essere valutata in base ai propri meriti e al contesto in quel momento specifico.

La valutazione del Mediatore

Tutela dell'interesse pubblico in materia di relazioni internazionali

18. Dopo aver esaminato il contenuto dei documenti richiesti, il Mediatore ritiene che la Commissione fosse legittimata a rifiutare parzialmente l'accesso ai documenti sulla base della necessità di proteggere le relazioni internazionali dell'UE^[9].

19. Il documento è stato redatto nel quadro del processo di adesione dell'Albania all'UE. Il Mediatore riconosce che, in tale processo, al fine di garantire l'efficacia dei negoziati,è necessario un certo livello di discrezionalità per consentire la fiducia reciproca tra i negoziatori e lo sviluppo di una discussione libera ed efficace. Il presente documento contiene informazioni sensibili sulle carenze del sistema giudiziario albanese e consigli su come rispettare le norme dell'UE in materia di diritto di proprietà. Il Mediatore concorda sul fatto che la divulgazione di tali informazioni, che costituisce la base per un dialogo bilaterale in materia, potrebbe incidere negativamente sul settore della fiducia reciproca e quindi danneggiare il processo di adesione.

20. Poiché l'eccezione relativa alle relazioni internazionali è obbligatoria, non può essere superata da nessun altro interesse pubblico.

21. Il Mediatore ritiene che la Commissione fosse pertanto legittimata a rifiutare (parzialmente) l'accesso del pubblico ai documenti richiesti.

Tutela della consulenza legale

22. Il Mediatore osserva che la Commissione ha invocato tale eccezione solo in relazione alla protezione della consulenza legale.

23. Il Mediatore fa riferimento alla definizione, da parte della Corte, dell’ampia portata del termine consulenza legale, vale a dire «consulenza relativa a una questione giuridica, indipendentemente dal modo in cui tale consulenza è fornita». [10] Inoltre, la Corte ha stabilito che la formulazione non stabilisce che la disposizione riguardi solo la consulenza fornita o ricevuta internamente da un’istituzione.^[11] Il Mediatore concorda pertanto sul fatto che le informazioni contenute nella relazione si qualificano come «consulenza legale».

24. Il Mediatore osserva che la relazione EURALIUS V affronta varie questioni esistenti riguardanti il diritto di proprietà albanese e include suggerimenti su come riformare il diritto nazionale per aderire alle norme dell'UE. Il Mediatore ritiene che vi sia il rischio prevedibile che la divulgazione delle parti omesse contenenti consulenza legale metta le autorità albanesi sotto pressione esterna al momento di decidere il suo approccio finale.

25. Il Mediatore ritiene pertanto che gli argomenti della Commissione relativi alla tutela della consulenza legale siano ragionevoli.

26. Il Mediatore concorda sul fatto che la precedente divulgazione di documenti simili relativi alla riforma del diritto di proprietà in Albania non porta a supporre che la Commissione debba divulgare anche la presente relazione. Il Mediatore conviene che è necessaria una valutazione individuale di ciascuna richiesta, sulla base del contenuto del documento richiesto e del contesto al momento.

27. Infine, il Mediatore osserva che il denunciante non ha addotto argomenti a favore dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente. La Commissione non ne ha individuati e il Mediatore ritiene che, alla luce del processo di adesione in corso, non vi sia alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione nel caso di specie.

Conclusion

Sulla base dell'indagine, il Mediatore chiude il caso con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte della Commissione europea.

Il denunciante e la Commissione europea saranno informati di tale decisione.

Fergal Ó Regan

Capo dell'unità Indagini - Unità 2

Strasburgo, 21.10.2019

[1] EURALIUS è un progetto finanziato dall'UE e attuato da un consorzio. La sua missione consiste nel sostenere le istituzioni albanesi affinché avvicinino il loro sistema giudiziario agli standard dell'UE.

[2] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[3] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[4] Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] https://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2814.

[6] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[7] Articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[8] Articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[9] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[10] Sentenza del Tribunale del 15 settembre 2016 nella causa T-755/14, Herbert Smith Freehills c.

Commissione, EU:T:2016:482, punto 47.

[11] Idem.