A panasz előzményei

1. Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) olyan uniós ügynökség, amelynek feladata, hogy segítse a tagállamokat az EU külső határainak nyomon követésében.[1] A határigazgatás szerves részeként a Frontex operatív és technikai támogatást nyújt a kérelmező EU-/schengeni országnak a visszaküldési folyamat különböző szakaszaiban, azaz abban a folyamatban, amelynek során a külföldi állampolgárokat arra utasítják, hogy szabálytalan belépésük vagy tartózkodásuk miatt hagyják el az EU-t.

2. 2022 júniusában a Frontex egy sor „eszköztár” kidolgozását kezdte meg annak érdekében, hogy segítséget nyújtson a kiszolgáltatott helyzetben lévő személyeknek, például a kiskorúaknak, a fogyatékossággal élő személyeknek vagy az időseknek, akik visszaküldési folyamattal szembesülnek. A Frontex létrehozott egy „eszköztárat a visszatérő gyermekek számára”, amely tájékoztató könyveket tartalmaz a gyermekek, szüleik vagy gyámjaik, valamint a migrációs tisztviselők számára, amelyek célja, hogy tájékoztatást nyújtsanak a visszatérési folyamatról.

3. A 2023-ban közzétett könyveket az alapvető jogokkal foglalkozó szakértőkkel, egy gyermekpszichológussal és egy gyermekvédelmi szakértővel szoros együttműködésben dolgozták ki. Ezek közé tartoznak a következők:

• Útikönyvem a visszatérésről – gyermekverzió (6–11 év);
• Útikönyvem a visszatérésről - ifjúsági változat (12-17 év);
• Útikönyvem a visszatérésről – kísérő nélküli gyermekverzió (14–17 évesek);
• Tevékenységi könyv (4–11 év); és
• Kézikönyv szülőknek és gondviselőknek.[2]

4. 2024 áprilisában a panaszos nyilvános hozzáférést kért a Frontex birtokában lévő dokumentumokhoz [3], amelyek „a 4–11 évesek visszatéréséről szóló tevékenységi könyv és a My guidebook on return (Child Version) létrehozásával kapcsolatos levelezéshez” kapcsolódtak.

5. 2024 májusában a Frontex kiadta a kérelemre adott első válaszát. Tájékoztatta a panaszost, hogy 76 olyan dokumentumot azonosítottak, amelyekhez nem lehetett hozzáférést biztosítani. A Frontex azzal érvelt, hogy a nyilvánosságra hozatal felfedné a határőrök módszereit, és ezáltal aláásná az EU közbiztonságát. Ezenkívül a személyes adatok védelmére hivatkozott.

6. A panaszos 2024 májusában megtámadta az e dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását („megerősítő kérelem”). Azzal érvelt, hogy a Frontex általános érvekre támaszkodott, és nem bizonyította annak konkrét és tényleges kockázatát, hogy a közzététel veszélyeztetné a közbiztonságot. Elmondja, hogy a Frontexnek legalább részleges hozzáférést kell biztosítania a dokumentumokhoz (a panaszos azt állította, hogy nem ellenzi a személyes adatok kitakarását). A panaszos arra is felkérte a Frontexet, hogy nyújtsa be az azonosított dokumentumok jegyzékét [4].

7. A Frontex 2024 júniusában válaszolt a panaszos megerősítő kérelmére, megerősítve eredeti álláspontját, miszerint a szóban forgó dokumentumokhoz nem lehet hozzáférést biztosítani. A Frontex kijelentette, hogy a közzététel aláásná a közérdek védelmének szükségességét a közbiztonság, valamint a kereskedelmi érdekek, a magánélet és a Frontex belső döntéshozatali eljárásának védelme tekintetében.[5] A Frontex azt is megtagadta, hogy a panaszos rendelkezésére bocsássa a dokumentumok jegyzékét, kifejtve, hogy ez új dokumentum létrehozását jelentené. A Frontex kifejtette, hogy sem az 1049/2001/EK rendelet, sem az uniós ítélkezési gyakorlat nem ír elő jogi kötelezettséget a dokumentumok jegyzékének benyújtására.

8. A panaszos elégedetlen volt azzal, ahogyan a Frontex kezelte hozzáférési kérelmét és annak eredményét, ezért 2024 júliusában az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

9. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy a Frontex hogyan kezelte a panaszos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmét.

10. A vizsgálat során az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta a szóban forgó dokumentumokat. Az ombudsman további véleményeket is kapott a Frontextől a panasszal kapcsolatban.

11. A dokumentumok felülvizsgálatát követően az ombudsman javaslatot tett arra a megoldásra, hogy a Frontex a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa a dokumentumokhoz, és a panaszos rendelkezésére bocsássa a dokumentumok listáját [6].

12. Az ombudsman lehetőséget adott a panaszosnak, hogy észrevételeket tegyen a megoldásra irányuló javaslatával, valamint a Frontex arra adott válaszával kapcsolatban. A panaszos nem tett észrevételt.

Az ombudsman megoldási javaslata és a Frontex válasza

13. Az ombudsman megoldási javaslatában arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szóban forgó 76 dokumentum tartalma nem tűnik mindvégig érzékenynek. A dokumentumok 2022 júniusa és 2023 szeptembere között váltott e-mailek a Frontex által a visszatérési műveletekben részt vevő gyermekek számára létrehozandó eszköztár létrehozására irányuló projektről. A dokumentumok tartalmazzák a Frontex munkatársainak és külső szakértőknek a kiadványok tervezeteire vonatkozó visszajelzéseit. Az észrevételek és javaslatok túlnyomó többségükben szerkesztési vagy technikai jellegűek. Az ombudsman emlékeztetett arra, hogy a kiadványok nyilvánosan hozzáférhetők [7].

14. Az ombudsman úgy vélte, hogy a Frontex nem bizonyította, hogy a dokumentumok teljes körű hozzáférhetővé tétele hogyan sértené a közbiztonsághoz fűződő közérdeket. Az sem volt egyértelmű, hogy a dokumentumok közzététele ténylegesen és konkrétan hogyan áshatja alá a Frontex döntéshozatali folyamatát és a külső szakértők kereskedelmi érdekeit, valamint a Frontex piaci részvételi képességét. Az ombudsman megjegyezte, hogy a kiadványok tervezeteivel kapcsolatban külső szakértőktől kapott visszajelzések többnyire szerkesztői jellegűek. Ha a dokumentumok bármely része a kereskedelmi érdekre vonatkozó kivétel hatálya alá tartozna, a Frontex könnyen kitakarhatná azokat. Ugyanez vonatkozik a dokumentumokban szereplő személyes adatokra is.

15. Általánosabban fogalmazva az ombudsman azon a véleményen volt, hogy az e-mailek nyilvánosságra hozatala megnyugtathatja a polgárokat a Frontex által a visszatérési műveletekben részt vevő gyermekekre vonatkozó eszköztár kidolgozása során végzett minőségi munkáról és gondos erőfeszítésekről.

16. Emellett az ombudsman emlékeztetett arra, hogy a Frontex egy másik vizsgálatra adott válaszában arról tájékoztatta hivatalát, hogy mérlegelni fogja dokumentumok jegyzékének a kérelmezők rendelkezésére bocsátását „amennyiben szükségesnek ítéli” és „eseti alapon” annak érdekében, hogy „tovább javítsa a kérelmezők azon képességét, hogy hatékony és megalapozott fellebbezést nyújtsanak be ”.[8] Ebben az esetben a Frontex olyan módon fogalmazta meg kezdeti és megerősítő válaszait, amely nem tette lehetővé a panaszos számára a Frontex által azonosított dokumentumok jellegének megértését. Az azonosított dokumentumok listája elengedhetetlen lett volna ahhoz, hogy a panaszos megalapozott felülvizsgálati kérelmet nyújtson be.

17. Ennek alapján az ombudsman megoldásként azt javasolta, hogy a Frontex vizsgálja felül a panaszos kérelmére vonatkozó álláspontját annak érdekében, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa a szóban forgó dokumentumokhoz. A Frontexnek a panaszos rendelkezésére kell bocsátania az azonosított dokumentumok jegyzékét is.

18. A megoldási javaslatra adott válaszában [9] a Frontex elfogadta, hogy a 76 dokumentumból 75-höz széles körű részleges hozzáférést biztosítson, a személyes adatokat csak korlátozott mértékben kitakarva. A Frontex korlátozott részeket is kitakart annak érdekében, hogy megvédje a közérdeket a nemzetközi kapcsolatok és a közbiztonság, valamint a döntéshozatali folyamat és a kereskedelmi érdekek tekintetében.

19. A Frontex kifejtette, hogy további felülvizsgálatot követően úgy ítélték meg, hogy egy dokumentum nem tartozik a kérelem hatálya alá, mivel egy olyan jövőbeli projektről folytatott konzultációra vonatkozik, amely nem kapcsolódik a jelen ügyben szóban forgó, a visszatérésben érintett gyermekekre vonatkozó eszköztárhoz.

20. Emellett a Frontex beleegyezett abba, hogy a panaszos rendelkezésére bocsátja az azonosított dokumentumok jegyzékét. Fenntartotta azt az álláspontját, hogy nincs jogi kötelezettsége arra, hogy minden hozzáférés iránti kérelemre válaszolva felsorolja az azonosított dokumentumokat.

Az ombudsman értékelése a megoldásra irányuló javaslatot követően

21. Az ombudsman vizsgálócsoportja a részben közzétett dokumentumokat [10] összevetette a vizsgálatra benyújtott, nem szerkesztett dokumentumokkal.

22. Ennek alapján az ombudsman megerősíti, hogy a Frontex által alkalmazott kitakarások olyan személyes adatokra terjednek ki, mint például a Frontex személyzete tagjainak és külső szakértőknek a neve. Mivel a panaszos megerősítő kérelmében kijelentette, hogy nem érdekelt a személyes adatok fogadásában, és így nem bizonyította a személyes adatok továbbításának szükségességét, az ombudsman megállapítja, hogy a Frontex által alkalmazott személyesadat-takarások észszerűek. Ugyanez vonatkozik egy tervezőstúdió nevére is, amelyet a Frontex a kereskedelmi érdekek védelmének szükségessége alapján szerkesztett.

23. A Frontex hét dokumentum korlátozott részeit is kitakarta a közérdek védelme érdekében a nemzetközi kapcsolatok és a közbiztonság, valamint a döntéshozatali folyamat tekintetében. A kitakart részek közé tartoznak többek között a Frontex személyzetének egy adott harmadik országgal kapcsolatos észrevételei, a migrációval kapcsolatos sajátos megközelítés és egy másik projekt, amelyen a Frontex a jövőben dolgozhat. Az ombudsman megállapítja, hogy nem volt nyilvánvalóan helytelen, hogy a Frontex ezeket az észrevételeket érzékenynek tekintette.

24. Az ombudsman azt is megerősíti, hogy helyes a Frontex azon döntése, hogy eltávolít egy dokumentumot, mert az nem tartozott a hozzáférési kérelem hatálya alá.

25. Az ombudsman üdvözli a Frontexnek a megoldásra irányuló javaslatára adott pozitív válaszát és a széles körű hozzáférést, amely véleménye szerint megoldotta a panaszt. Üdvözli továbbá a Frontex azon döntését, hogy megosztja a dokumentumok listáját a panaszossal. Erre tekintettel az ombudsman lezárja az ügyet.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) elfogadta az ombudsman megoldásra irányuló javaslatát, széles körű nyilvános hozzáférést biztosítva a panaszos számára a szóban forgó dokumentumokhoz.

A panaszost és a Frontexet tájékoztatják erről a döntésről.

Teresa Anjinho
európai ombudsman

Strasbourg, 2025. április 30.

[1] Lásd az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló, 2019. november 13-i (EU) 2019/1896 európai parlamenti és tanácsi rendeletet: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[2] A teljes eszköztár elérhető az Európai Unió Kiadóhivatalának honlapján: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/6eea0e99-e464-11ef-be2a-01aa75ed71a1

[3] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet értelmében: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049 , amely az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló (EU) 2019/1896 rendelet 114. cikkének (1) bekezdése értelmében a Frontexre alkalmazandó: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[4] A panaszos e tekintetben hivatkozott az európai ombudsman által az 1129/2023/OAM sz. ügyben kifejtett álláspontra, amely szerint a megfelelő ügyintézés érdekében az uniós intézményeknek rendelkezésre kell bocsátaniuk a hozzáférési kérelmek hatálya alá tartozóként azonosított dokumentumok jegyzékét, kivéve, ha a jegyzék közzététele önmagában aláássa a védendő érdek(ek)et. Lásd: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124.

[5] Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja, 4. cikkének (2) bekezdése, 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja és 4. cikkének (3) bekezdése.

[6] Az ombudsman megoldási javaslatának teljes szövege a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/201607

[7] Lásd a 2. lábjegyzetet.

[8] Lásd a Frontex véleményét az európai ombudsmannak a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek hatálya alá tartozóként azonosított dokumentumok jegyzékének rendelkezésre bocsátására vonatkozó ajánlásáról, 2024. május 21., elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/193072

[9] A Frontex válasza a megoldási javaslatra a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/201608  

[10] A Frontex közzétette a kitakart dokumentumokat nyilvános dokumentum-nyilvántartásában: https://prd.frontex.europa.eu/document/correspondence-on-publications-for-childr/