Strasbourg, 2003. július 21.

Tisztelt B. Úr!

2003. február 24-én Ön panaszt nyújtott be az európai ombudsmanhoz azzal kapcsolatban, hogy az Európai Bizottság megtagadta Öntől a Jogi Szolgálat véleményéhez való hozzáférést.

2003. március 11-én továbbítottam a panaszt az Európai Bizottság elnökének. A Bizottság 2003. május 12-én küldte meg véleményét. 2003. május 20-án továbbítottam Önnek az észrevételezésre való felkéréssel együtt, amelyet 2003. június 24-én küldött meg.

Azért írok most, hogy tájékoztassam Önöket az elvégzett vizsgálatok eredményeiről.

A PANASZ

A panaszos, az Európai Integrációs Tanulmányok Központjának (Bonni Egyetem) kutatója hozzáférést kért a Bizottság Jogi Szolgálatának véleményéhez az Euratom-Szerződés és az EK-Szerződés közötti kapcsolatról az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tekintetében.

A kérelmet 2002. július 23-án azzal az indokkal utasították el, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében meghatározott kivétel alkalmazandó. A megerősítő kérelmet ugyanezen indokok alapján 2002. október 4‐én elutasították. Ez utóbbi határozatban a Bizottság kifejtette, hogy a vonatkozó vélemény az EK-Szerződés állami támogatásokra vonatkozó szabályainak az atomerőművekre való alkalmazhatóságának jogi vonatkozásaival foglalkozott. A Bizottság hozzátette, hogy részleges hozzáférés sem biztosítható, mivel a vélemény valamennyi része elválaszthatatlanul kapcsolódik egymáshoz.

Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottság álláspontja összeegyeztethetetlen mind az EK-Szerződés 255. cikkével, mind az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdésével. Véleménye szerint a polgároknak az EK-Szerződés 255. cikkében és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikkében rögzített tájékoztatáshoz való joga alkotmányos jog, amely érvényre juttatja az Európai Unióról szóló szerződés 1. cikkében említett átláthatóság elvét. A panaszos előadta, hogy az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott kivételeket megszorítóan kell értelmezni. A panaszos szerint a Bizottság megsértette ezt az elvet, amikor anélkül tagadta meg az érintett dokumentumhoz való hozzáférést, hogy megvizsgálta volna a felperes által előadott indokokat, és mérlegelte volna ezeket az indokokat a saját indokaival szemben. A panaszos azt állította, hogy a Bizottság nem értékelte megfelelően, hogy a közzétételhez nyomós közérdek fűződik-e. Ezzel összefüggésben utal arra, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája 13. cikkének hatálya alá tartozó tudományos munkájához szüksége van a dokumentumra. A panaszos véleménye szerint ez a tény önmagában megalapozta a közzétételhez fűződő közérdeket. Utalt arra is, hogy a potenciális olvasók érdeklődnek a művei nyilvánosságra hozatala iránt. A panaszos arra is hivatkozott, hogy intézetét az adófizető finanszírozta, és az volt a célja, hogy az európai integrációval kapcsolatos valamennyi kérdésben nemzetközi fórumot biztosítson. Véleménye szerint intézete szükségszerűen a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférésre támaszkodott e feladat teljesítése érdekében. A panaszos előadta továbbá, hogy nehéz elképzelni, hogy egy két évnél régebbi dokumentum közzététele hogyan veszélyeztethetné a jogbiztonságot és a közösségi jogrend stabilitását. Végezetül a panaszos úgy vélte, hogy a jelen ügyben semmi nem utal arra, hogy a részleges hozzáférés lehetetlen lenne.

A VIZSGÁLAT

A Bizottság véleménye

Véleményében a Bizottság a következő észrevételeket tette:

A Bizottság nem vitatta a panaszos azon érveit, amelyek szerint a polgárok tájékoztatáshoz való joga alkotmányos jog, és a hozzáférési jog alóli kivételeket szigorúan kell alkalmazni. Ezek az érvek azonban ebben az ügyben nem voltak konkrétak. A Bizottság az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételt a bizottsági dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférési jogra irányadó általános elvekkel összhangban alkalmazta. A Bizottság megtagadta a vonatkozó dokumentum hozzáférhetővé tételét annak érdekében, hogy megvédje Jogi Szolgálatának függetlenségét, amikor jogi tanácsadást nyújt az intézménynek. Az európai bíróságok a T-610/97. R. sz. Carlsen a.o. kontra Tanács ügyben (1) hozott végzésben, a T-44/97. sz. Ghignone a.o. kontra Tanács ügyben (2) hozott ítéletben és a C-445/00. sz. Ausztria kontra Tanács ügyben (3) hozott végzésben elismerték, hogy különleges védelmet kell biztosítani a Jogi Szolgálat véleményeinek.

A rendelet egyértelműen előírja, hogy a kérelmezőnek nem kell megindokolnia a hozzáférés iránti kérelmét. Továbbá az a személy, aki az 1049/2001/EK rendelet szerinti kérelmet követően hozzáférést kapott egy dokumentumhoz, azt – a rendelet 16. cikkében meghatározott korlátokon belül – felhasználhatja különböző célokra, beleértve a közzétételt is. Következésképpen, ha egy dokumentumot egy személy számára közzétesznek, az közkincsnek minősül. Ezen okok miatt a Bizottság nem volt köteles mérlegelni a panaszosnak a dokumentum megszerzéséhez fűződő érdekét a jogi tanácsadás védelmével szemben. A rendelet nem írja elő a különleges érdekek ilyen mérlegelését.

A rendelet 4. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy az intézmény „megtagadja a (…) jogi tanácsadáshoz (…) való hozzáférést, kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik”. Másként fogalmazva, a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek kivételt képez a kivétel alól, nem pedig általános szabályt. A Bizottság teljes mértékben méltányolta a panaszos intézete kiadványainak minőségét. A szóban forgó jogi vélemény közzétételéhez fűződő közérdeket azonban egyensúlyba kellett hozni a Bizottság megfelelő működésének védelméhez fűződő érdekkel, amely a Bizottság Jogi Szolgálatának független tanácsán alapult. Mindent összevetve a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a jelen ügyben nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely meghaladná a munkája hatékonyságának védelmét.

Következésképpen a Bizottság jogi szolgálatának független tanácsa alapján fenntartotta azon álláspontját, hogy a kért jogi vélemény közzététele hátrányosan befolyásolná a Bizottság megfelelő működését. A nyilvánosságra hozatal megtagadásához fűződő közérdek egyértelműen nagyobb súllyal esik latba, mint a vonatkozó dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek. Mivel a teljes dokumentum jogi kérdésekkel foglalkozott, egyes részeit nem lehetett nyilvánosságra hozni.

A panaszos észrevételei

A Bizottság véleményével kapcsolatos észrevételeiben a panaszos fenntartotta panaszát, és a következő további észrevételeket tette:

A dokumentumokhoz való teljes körű hozzáférés volt a szabály, és minden kivételt megszorítóan kellett értelmezni. Mind a Carlsen-, mind a Ghignone-ügyben a bíróságok nem tagadták meg automatikusan a hozzáférést, hanem az érintett dokumentumok védelmének a folyamatban lévő jogszabályokból, illetve a folyamatban lévő jogvitákból eredő különleges szükségessége miatt. Ez az ítélkezési gyakorlat összhangban volt az európai ombudsman által elfogadott állásponttal (4), amely szerint a hozzáférés alóli kivétel csak azon jogi vélemények esetében mérlegelhető, amelyek még folyamatban lévő jogalkotási folyamatra vonatkoztak, vagy amelyeket folyamatban lévő peres eljárásokra tekintettel készítettek elő.

A jelen ügyben azonban nem merült fel olyan konkrét ok, amely alátámasztaná a vonatkozó dokumentum védelmének konkrét szükségességét. A Bizottság nem érvelt azzal, hogy erre a dokumentumra a folyamatban lévő jogvitákhoz vagy jogszabályokhoz lenne szükség.

A HATÁROZAT

1 A Jogi Szolgálat véleményéhez való hozzáférés megtagadása

1.1 A panaszos, az Európai Integrációs Tanulmányok Központjának (Bonni Egyetem) kutatója hozzáférést kért az Európai Bizottság Jogi Szolgálatának véleményéhez az Euratom-Szerződés és az EK-Szerződés közötti kapcsolatról az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tekintetében. A kérelmet azzal az indokkal utasították el, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése alkalmazandó. A panaszos azzal érvelt, hogy ez a határozat helytelen, különösen arra hivatkozva, hogy a vonatkozó dokumentumra tudományos célokból van szüksége.

1.2 Az Európai Bizottság úgy véli, hogy a kért jogi vélemény közzététele hátrányosan befolyásolná az Európai Bizottság megfelelő működését a Jogi Szolgálat független tanácsai alapján. Azzal érvel továbbá, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadásához fűződő közérdek egyértelműen meghaladja a releváns dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdeket, és mivel a dokumentum egésze jogi kérdésekkel foglalkozott, annak egyes részeit nem lehetett hozzáférhetővé tenni.

1.3 A rendelet 4. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy az intézmény "megtagadja a (…) jogi tanácsadáshoz (…) való hozzáférést, kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik". A Parlamenthez 2002 decemberében benyújtott különjelentésében (5) az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga alóli ezen kivétel nem értelmezhető úgy, hogy az valamely intézmény Jogi Szolgálata által kidolgozott valamennyi véleményre kiterjed. Amint azt a különjelentés kifejti, egy ilyen megkülönböztetés nélküli megközelítés nem felelne meg az EK-Szerződés 207. cikkének (3) bekezdésében elismert azon igénynek, hogy nagyobb hozzáférést biztosítsanak az Unió jogalkotási tevékenységével kapcsolatos dokumentumokhoz. Az ombudsman hozzátette, hogy ez nem jelenti azt, hogy az EU jogalkotási tevékenységével kapcsolatos jogi véleményeket mindig közzé kell tenni, mivel ezek a dokumentumok továbbra is jogosultak lehetnek az 1049/2001/EK rendelet (6) 4. cikkének (3) bekezdése szerinti védelemre.

1.4 Az ombudsman megjegyzi, hogy úgy tűnik, hogy az a dokumentum, amelyhez a panaszos hozzáférést kér, nem az uniós jogalkotási folyamat részeként készült. Az ombudsman azon véleményének fő oka, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazandó valamely intézmény Jogi Szolgálatának valamennyi véleményére, ezért a jelen ügyben nem alkalmazandó. Ilyen körülmények között az ombudsman úgy véli, hogy nem tűnik ésszerűtlennek a Bizottság azon álláspontja, amely szerint a vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférés csak akkor engedélyezhető, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.

1.5 Az ombudsman úgy véli, hogy az érintett rendelkezés szerkezetéből és szövegéből az következik, hogy az ilyen "nyomós közérdek" fennállását rendszerint a hozzáférést kérő személynek kell megállapítania. A jelen ügyben a panaszos elsősorban arra a tényre támaszkodott, hogy az érintett dokumentumra tudományos célokból van szüksége. Az ombudsman egyetért azzal, hogy ez a tény önmagában megalapozza a közzétételhez fűződő közérdeket. Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdése azonban a jogi tanácsadáshoz való hozzáférést a közzétételhez fűződő „nyomós” közérdek fennállásától teszi függővé. Ha a dokumentum tudományos célú felhasználásához fűződő érdeket elegendőnek tekintenék ahhoz, hogy valamely személy jogosult legyen jogi véleményhez való hozzáférésre, a 4. cikk (2) bekezdésének célja vitathatatlanul elavulttá válna. Az a tény, hogy a vonatkozó dokumentumot 2000-ben készítették el, önmagában nem bizonyítja a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek fennállását. A panaszos azonban nem terjesztett elő más olyan érvet az ügyének alátámasztására, amely magának a vonatkozó dokumentumnak a tartalmához kapcsolódna. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a panaszos a jelen ügyben nem bizonyította, hogy érdeke (valamint intézményének és lehetséges leendő olvasóinak érdeke) felülírná a jogi vélemények bizalmas jellegének megőrzéséhez fűződő általános érdeket, amelyen a 4. cikk (2) bekezdése látszólag alapul.

1.6 Ilyen körülmények között az ombudsman arra a következtetésre jut, hogy az Európai Bizottság részéről nem áll fenn hivatali visszásság.

2 Következtetések

Az ombudsman e panasszal kapcsolatos vizsgálatai alapján úgy tűnik, hogy az Európai Bizottság nem követett el hivatali visszásságot. Az ombudsman ezért lezárja az ügyet.

Erről a határozatról a Bizottság elnökét is tájékoztatni fogják.

Tisztelettel:

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) [1998] EBHT II-485. o.

(2) [2000] EBHT SC I-A-223; II-1023.

(3) [2002] EBHT I-9151. o.

(4) Az európai ombudsman által az 1542/2000/(PB)/SM sz. panasz ügyében az Európai Unió Tanácsához intézett ajánlástervezetet követően az Európai Parlamenthez 2002. december 12-én benyújtott különjelentés.

(5) Az európai ombudsman által az 1542/2000/(PB)/SM sz. panasz ügyében az Európai Unió Tanácsához intézett ajánlástervezetet követően az Európai Parlamentnek 2002. december 12-én benyújtott különjelentés, amely elérhető az ombudsman honlapján (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) E rendelkezés szerint a belső használatra készült dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni, ha a közzététel súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását, kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.