Strasbourg, 2003. július 21.

Tisztelt B. Úr!

2003. február 24-én panaszt nyújtott be az európai ombudsmanhoz azzal kapcsolatban, hogy az Európai Bizottság megtagadta Öntől a Jogi Szolgálat véleményéhez való hozzáférést.

2003. március 11-én továbbítottam a panaszt az Európai Bizottság elnökének. A Bizottság 2003. május 12-én nyilvánított véleményt. 2003. május 20-án továbbítottam Önnek észrevételei megtételére való felhívással együtt, amelyet Ön 2003. június 24-én küldött meg.

Azért írok most, hogy tájékoztassam Önöket az elvégzett vizsgálatok eredményeiről.

A PANASZ

A panaszos, az Európai Integrációs Tanulmányok Központjának (Bonni Egyetem) kutatója hozzáférést kért a Bizottság Jogi Szolgálatának véleményéhez az Euratom-Szerződés és az EK-Szerződés közötti kapcsolatról az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tekintetében.

A kérelmet 2002. július 23-án azzal az indokkal utasították el, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében meghatározott kivétel alkalmazandó. A megerősítő kérelmet ugyanezen indokok alapján 2002. október 4-én elutasították. Ez utóbbi határozatban a Bizottság kifejtette, hogy a vonatkozó vélemény az EK-Szerződés állami támogatásokra vonatkozó szabályai atomerőművekre való alkalmazhatóságának jogi vonatkozásaival foglalkozott. A Bizottság hozzátette, hogy részleges hozzáférés sem biztosítható, mivel a vélemény valamennyi része elválaszthatatlanul kapcsolódik egymáshoz.

Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottság álláspontja összeegyeztethetetlen mind az EK-Szerződés 255. cikkével, mind az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdésével. Véleménye szerint a polgároknak az EK-Szerződés 255. cikkében és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikkében rögzített tájékoztatáshoz való joga alkotmányos jog, amely érvényre juttatja az Európai Unióról szóló szerződés 1. cikkében említett átláthatóság elvét. A panaszos előadta, hogy az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott kivételeket megszorítóan kell értelmezni. A panaszos szerint a Bizottság megsértette ezt az elvet, amikor megtagadta az érintett dokumentumhoz való hozzáférést anélkül, hogy megvizsgálta volna a felperes által előadott indokokat, és ezeket az indokokat saját indokaival szemben mérlegelte volna. A panaszos azt állította, hogy a Bizottság nem értékelte megfelelően, hogy a közzétételhez nyomós közérdek fűződik-e. Ezzel összefüggésben utalt arra, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája 13. cikkének hatálya alá tartozó tudományos munkájához szüksége van a dokumentumra. A panaszos véleménye szerint ez a tény önmagában megalapozta a közzétételhez fűződő közérdeket. Utalt arra is, hogy a művének potenciális olvasói érdeklődnek a nyilvánosságra hozatal iránt. A panaszos arra is hivatkozott, hogy intézetét az adófizető finanszírozta, és célja az volt, hogy nemzetközi fórumot biztosítson az európai integrációval kapcsolatos valamennyi kérdéshez. Véleménye szerint intézménye szükségszerűen a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáféréstől függött e küldetés teljesítése érdekében. A panaszos továbbá azt állította, hogy nehéz elképzelni, hogy egy két évnél régebbi dokumentum közzététele hogyan veszélyeztetheti a jogbiztonságot és a közösségi jogrend stabilitását. Végül a panaszos úgy vélte, hogy semmi nem utal arra, hogy a részleges hozzáférés a jelen ügyben lehetetlen lenne.

A KÉRDÉS

A Bizottság véleménye

Véleményében a Bizottság a következő észrevételeket tette:

A Bizottság nem vitatta a panaszos azon érveit, amelyek szerint a polgárok tájékoztatáshoz való joga alkotmányos jog, és a hozzáférési jog alóli kivételeket szigorúan kell alkalmazni. Ezek az érvek azonban nem voltak konkrétak ebben az ügyben. A Bizottság a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogát szabályozó általános elvekkel összhangban alkalmazta az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében előírt kivételt. A Bizottság megtagadta a vonatkozó dokumentum hozzáférhetővé tételét annak érdekében, hogy megvédje jogi szolgálatának függetlenségét, amikor jogi tanácsadást nyújt az intézménynek. Az európai bíróságok a T-610/97. sz. R Carlsen a.o. kontra Tanács ügyben hozott végzésben (1), a T-44/97. sz. Ghignone a.o. kontra Tanács ügyben hozott ítéletben (2) és a C-445/00. sz. Ausztria kontra Tanács ügyben hozott végzésben (3) elismerték, hogy különleges védelmet kell biztosítani a Jogi Szolgálat véleményei számára.

A rendelet egyértelműen kimondja, hogy a kérelmezőnek nem kell indokolnia a hozzáférés iránti kérelmét. Ezenkívül az a személy, aki az 1049/2001/EK rendelet alapján benyújtott kérelem alapján hozzáférést kapott egy dokumentumhoz, azt – a rendelet 16. cikkében meghatározott korlátokon belül – alcélokra, többek között közzétételre is felhasználhatja. Következésképpen, ha egy dokumentumot egy személy rendelkezésére bocsátanak, az nyilvánosan hozzáférhetőnek minősül. Ezen okok miatt a Bizottság nem volt köteles mérlegelni a panaszosnak a dokumentum megszerzéséhez fűződő érdekét a jogi tanácsadás védelmével szemben. A rendelet nem rendelkezik a különleges érdekek ilyen mérlegeléséről.

A rendelet 4. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy az intézmény „megtagadja a jogi tanácsadáshoz való hozzáférést (...), kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik”. Másként fogalmazva, a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek a kivétel alóli kivétel, nem pedig általános szabály. A Bizottság teljes mértékben értékelte a panaszos intézete kiadványainak minőségét. E konkrét jogi vélemény közzétételéhez fűződő közérdeket azonban egyensúlyba kell hozni a Bizottság megfelelő működésének védelméhez fűződő érdekkel, amely a Jogi Szolgálat független tanácsán alapul. Összességében a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely elsőbbséget élvezne a jelen ügyben végzett munkája hatékonyságának védelmével szemben.

Következésképpen a Bizottság fenntartotta azon álláspontját, hogy a kért jogi vélemény közzététele hátrányosan befolyásolná a Bizottság megfelelő működését a Jogi Szolgálatának független szakvéleménye alapján. A közzététel megtagadásához fűződő közérdek egyértelműen meghaladta a vonatkozó dokumentum közzétételéhez fűződő közérdeket. Mivel az egész dokumentum jogi kérdésekkel foglalkozott, egyes részeit nem lehetett nyilvánosságra hozni.

A panaszos észrevételei

A Bizottság véleményével kapcsolatos észrevételeiben a panaszos fenntartotta panaszát, és a következő további észrevételeket tette:

A dokumentumokhoz való átfogó hozzáférés volt a szabály, és minden kivételt szűken kellett értelmezni. Mind a Carlsen-ügyben, mind a Ghignone-ügyben a bíróságok nem tagadták meg automatikusan a hozzáférést, hanem az érintett dokumentumok védelmének a folyamatban lévő jogszabályokból, illetve a folyamatban lévő peres eljárásokból eredő különös szükségessége miatt. Ez az ítélkezési gyakorlat összhangban volt az európai ombudsman álláspontjával(4), amely szerint a hozzáférés alóli kivétel csak azon jogi vélemények esetében képzelhető el, amelyek még folyamatban lévő jogalkotási eljárásra vonatkoztak, vagy amelyeket folyamatban lévő peres eljárás céljából készítettek.

Ebben az ügyben azonban nem merült fel olyan konkrét indok, amely a vonatkozó dokumentum védelmének konkrét szükségességét támasztaná alá. A Bizottság nem érvelt azzal, hogy erre a dokumentumra függőben lévő peres eljárásokhoz vagy jogszabályokhoz lenne szükség.

A HATÁROZAT

1 A Jogi Szolgálat véleményéhez való hozzáférés biztosításának elmulasztása

1.1 A panaszos, az Európai Integrációs Tanulmányok Központjának (Bonni Egyetem) kutatója hozzáférést kért a Bizottság Jogi Szolgálatának véleményéhez az Euratom-Szerződés és az EK-Szerződés közötti kapcsolatról az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tekintetében. A kérelmet azzal az indokkal utasították el, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdése alkalmazandó. A panaszos azzal érvelt, hogy ez a határozat helytelen, különösen arra hivatkozva, hogy tudományos célokra szüksége van a vonatkozó dokumentumra.

1.2 Az Európai Bizottság úgy véli, hogy a kért jogi vélemény közzététele hátrányosan befolyásolná az Európai Bizottság megfelelő működését a Jogi Szolgálatának független szakvéleménye alapján. Azzal érvel továbbá, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadásához fűződő közérdek egyértelműen felülmúlja a releváns dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdeket, és mivel a dokumentum egésze jogi kérdésekkel foglalkozott, annak egyes részeit nem lehetett hozzáférhetővé tenni.

1.3 A rendelet 4. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy az intézmény "megtagadja a jogi tanácsadáshoz való hozzáférést (...), kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik". A Parlamenthez 2002 decemberében benyújtott különjelentésében (5) az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga alóli e kivétel nem értelmezhető úgy, hogy az kiterjed az intézmények jogi szolgálata által készített valamennyi véleményre. Amint azt az említett különjelentés kifejti, az ilyen megkülönböztetés nélküli megközelítés nem felelne meg az EK-Szerződés 207. cikkének (3) bekezdésében elismert azon igénynek, hogy nagyobb hozzáférést biztosítsanak az Unió jogalkotási tevékenységével kapcsolatos dokumentumokhoz. Az ombudsman hozzátette, hogy ez nem jelenti azt, hogy az EU jogalkotási tevékenységével kapcsolatos jogi véleményeket mindig közzé kell tenni, mivel ezek a dokumentumok az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében továbbra is védelemben részesülhetnek (6).

1.4 Az ombudsman megjegyzi, hogy úgy tűnik, hogy azt a dokumentumot, amelyhez a panaszos hozzáférést szeretne kapni, nem az uniós jogalkotási folyamat részeként készítették el. Az ombudsman azon álláspontjának fő oka tehát, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazandó valamely intézmény jogi szolgálatának valamennyi véleményére, a jelen ügyben nem alkalmazandó. Ilyen körülmények között az ombudsman úgy véli, hogy nem tűnik észszerűtlennek a Bizottság azon álláspontja, amely szerint a vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférés csak akkor engedélyezhető, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.

1.5 Az ombudsman úgy véli, hogy az érintett rendelkezés szerkezetéből és megfogalmazásából az következik, hogy az ilyen "nyomós közérdek" fennállását általában a hozzáférést kérő személynek kell bizonyítania. A jelen ügyben a panaszos elsősorban arra a tényre hivatkozott, hogy az érintett dokumentumra tudományos célból van szüksége. Az ombudsman egyetért azzal, hogy ez a tény önmagában megalapozza a közzétételhez fűződő közérdeket. Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdése azonban a jogi tanácsadáshoz való hozzáférést a közzétételhez fűződő „nyomós” közérdek meglététől teszi függővé. Ha valamely dokumentum tudományos célú felhasználásához fűződő érdeket elegendőnek tekintenék ahhoz, hogy valamely személy jogi véleményhez való hozzáférésre hivatkozhasson, a 4. cikk (2) bekezdésének célja vitathatatlanul elavulttá válna. Az a tény, hogy a szóban forgó dokumentumot még 2000-ben készítették, önmagában nem bizonyítja a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek fennállását. A panaszos azonban nem terjesztett elő más olyan érvet az ügyének alátámasztására, amely magának a vonatkozó dokumentumnak a tartalmához kapcsolódna. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a panaszos a jelen ügyben nem bizonyította, hogy érdeke (valamint intézetének és lehetséges jövőbeli olvasóinak érdeke) elsőbbséget élvezne a 4. cikk (2) bekezdésének alapjául szolgáló jogi vélemények bizalmas jellegének megőrzéséhez fűződő általános érdekkel szemben.

1.6 Ilyen körülmények között az ombudsman arra a következtetésre jut, hogy az Európai Bizottság részéről nem áll fenn hivatali visszásság.

2 Következtetés

Az ombudsman e panasszal kapcsolatos vizsgálatai alapján úgy tűnik, hogy az Európai Bizottság részéről nem történt hivatali visszásság. Az ombudsman ezért lezárja az ügyet.

Erről a határozatról a Bizottság elnökét is tájékoztatni fogják.

Őszintén,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EBHT 1998., II-485. o.

2) EBHT 2000., I-A-223. o.; II-1023.

(3) EBHT 2002., I-9151. o.

(4) Az európai ombudsman által az 1542/2000/(PB)/SM sz. panaszban az Európai Unió Tanácsához intézett ajánlástervezetet követően 2002. december 12-én az Európai Parlamentnek benyújtott különjelentés.

(5) Az európai ombudsman által az 1542/2000/(PB)/SM sz. panaszban az Európai Unió Tanácsához intézett ajánlástervezetet követően 2002. december 12-én az Európai Parlamentnek benyújtott különjelentés; elérhető az ombudsman honlapján (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) E rendelkezés szerint a belső használatra készített dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni, ha a közzététel súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását, kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.