A panasz előzményei

1. 2023 júniusában a panaszos újságíró levelet küldött az Európai Csalás Elleni Hivatalnak (OLAF), amelyben hozzáférést kért az uniós intézmények alkalmazottaival kapcsolatos három vizsgálat ügyirataihoz. Ezeket a vizsgálatokat az OLAF 2022. évi éves jelentése lezárt vagy lezárt ügyként írta le. Az éves jelentés ezeket az eseteket „hamis állásoknak”, „az akkreditált parlamenti asszisztensek többségének” és „családi kapcsolatoknak és összeférhetetlenségnek” nevezte [1].  

2. Az OLAF azt válaszolta, hogy a rendelkezésére álló információk szerint az illetékes hatóságok által az OLAF végleges jelentését és ajánlásait követően folytatott eljárások még folyamatban vannak. Ennek alapján az OLAF úgy ítélte meg, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné vizsgálatai céljának védelmét [2]. Az OLAF azzal is érvelt, hogy e dokumentumok közzététele súlyosan veszélyeztetné az OLAF döntéshozatali eljárását [3], és arra a következtetésre jutott, hogy a közzétételhez nem fűződik nyomós közérdek.

3. A panaszos ezt követően arra kérte az OLAF-ot, hogy „megerősítő kérelem” útján vizsgálja felül az e dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozatait.

4. 2023 augusztusában az OLAF fenntartotta azon álláspontját, hogy nem hozhatja nyilvánosságra a dokumentumokat, mivel azok közzététele aláásná vizsgálatainak célját. Az OLAF azt is kijelentette, hogy az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné a döntéshozatalt [4], és hogy a dokumentumok személyes adatokat tartalmaznak. Az OLAF azt állította, hogy a panaszos nem terjesztett elő érveket annak alátámasztására, hogy a személyes adatokat meghatározott közérdekű célból kell továbbítani.

5. A panaszos nem volt elégedett az OLAF válaszával, ezért 2023 augusztusában az ombudsmanhoz fordult. 

A vizsgálat

6. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy az OLAF megtagadta a szóban forgó három vizsgálattal kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést.

7. A vizsgálatot megindító levelében az ombudsman felkérte az OLAF-ot, hogy bocsássa az ombudsman vizsgálati csoportjának rendelkezésére a panaszos kérelmének hatálya alá tartozóként azonosított dokumentumok másolatát. Az OLAF-fal egyetértésben az ombudsman vizsgálócsoportja mindhárom esetben csak a zárójelentést vizsgálta meg. Az ombudsman a három vizsgálat nyomon követésével kapcsolatban az érintett hatóságoktól vagy intézményektől a közelmúltban kapott információkat is kérte az OLAF-tól.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

8. A panaszos azzal érvelt, hogy tekintettel az ügy súlyosságára és arra, hogy jelentős állami forrásokról van szó, nem indokolt, hogy az OLAF úgy ítélte meg, hogy a jelentésben említett személyek magánélethez való jogai fontosabbak, mint a korrupciós cselekmények megismeréséhez fűződő közérdek. Elmondja, hogy a legfontosabb információk, amelyek iránt érdeklődik, az érintett személyek személyazonossága és állampolgársága, amelyet a közpénzek és a kapcsolódó kérdések miatt ésszerű kérelemnek tart. Azzal is érvelt, hogy az OLAF széles mérlegelési jogköre mindaddig alkalmazható, amíg a nyomonkövetési intézkedéseket „észszerű időkereten belül” hajtják végre. Ebben az esetben azonban a három vizsgálatot 2022-ben lezárták, és nem került sor nyilvánvaló nyomon követésre.

9. Az OLAF elsősorban azzal indokolta a dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását, hogy azok hozzáférhetővé tétele sértené a vizsgálatok céljának védelmét. E tekintetben az OLAF kifejtette, hogy az uniós bíróságok szerint az OLAF vizsgálatainak védelme kiterjed azok nyomon követésére is, amennyiben e nyomon követésre észszerű határidőn belül kerül sor.[5] Az OLAF tehát azzal érvelt, hogy az ilyen aktákhoz való hozzáférésnek a nyomon követési tevékenységek időtartama alatt történő biztosítása – akár részlegesen is – veszélyeztetheti a vizsgálati aktáknak az ilyen nyomon követésért felelős hatóságok általi hatékony felhasználását.

10. Az OLAF tájékoztatta a panaszost, hogy a nyomonkövetési tevékenységek valójában még folyamatban vannak. Az OLAF konkrétan a következőkről tájékoztatta a panaszost:

• Az OLAF által „hamis munkahelyeknek” nevezett vizsgálatot (az OLAF OC/2017/1324. sz. ügye) illetően az OLAF 2022 októberében lezárta a vizsgálatot. Megállapításait az OLAF vizsgálataira vonatkozó szabályokkal összhangban az érintett személyekkel szembeni fegyelmi és behajtási eljárás megindítására vonatkozó ajánlásokkal együtt közölte az Európai Parlamenttel.[6] Megállapításait az igazságügyi ajánlásokkal együtt két tagállamnak is továbbította. Az OLAF azt is jelezte, hogy a közelmúltban arról kapott tájékoztatást, hogy a bírósági eljárást az egyik tagállamban kezdeményezték, és az még folyamatban van.
• Ami az OLAF által „Családi kapcsolatok és összeférhetetlenség”-ként említett vizsgálatot (az OLAF OC/2019/0202/A1. sz. ügye) illeti, az OLAF 2022 májusában lezárta a vizsgálatot. Megállapításait a fegyelmi eljárás megindítására vonatkozó ajánlással közölte az érintett intézménnyel. Az OLAF úgy ítélte meg, hogy az OLAF ajánlásának végrehajtása érdekében hozott intézkedést észszerű határidőn belül, azaz egy hónappal azt követően kezdeményezték, hogy az OLAF megküldte a zárójelentést az érintett intézménynek. Az OLAF pontosította, hogy ezen intézménytől friss információi vannak, hogy a fegyelmi eljárás még folyamatban van, ezért annak hatékonyságát védeni kell.
• Ami az OLAF által „Akkreditált parlamenti asszisztensek megtöbbszörözése” néven említett vizsgálatot (az OLAF OC/2018/0924. sz. ügye) illeti, az OLAF 2022 júliusában lezárta a vizsgálatot. Megállapításait a fegyelmi és behajtási eljárások megindítására vonatkozó ajánlásokkal együtt közölte az Európai Parlamenttel. Az OLAF azt is jelezte, hogy a közelmúltban arról kapott tájékoztatást az Európai Parlamenttől, hogy indokolt okokból még nem határozott a fegyelmi és pénzügyi nyomon követésről, amely nem hozható nyilvánosságra anélkül, hogy veszélyeztetné az OLAF vizsgálatának célját, beleértve a nyomon követési eljárás lehetséges kimenetelét is.

Az ombudsman értékelése

11. Amint azt az OLAF a panaszosnak adott végleges válaszában kifejtette, az uniós ítélkezési gyakorlat megállapította az OLAF vizsgálataiból származó dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadására vonatkozó általános vélelmet, azon az alapon, hogy a hozzáférhetővé tétel sértené a vizsgálatok célját. Ez a vélelem a folyamatban lévő vizsgálatokra vonatkozik, és a lezárásukat követően észszerű ideig továbbra is alkalmazandó mindaddig, amíg az illetékes hatóságok nem döntenek a nyomon követés módjáról.

12. Ennek az az oka, hogy – amint azt az uniós bíróságok kifejtették – az ügy irataihoz való hozzáférésnek a felelős hatóságok számára a nyomonkövetési intézkedésekről való döntésre rendelkezésre álló (ésszerű) határidő lejárta előtt történő biztosítása veszélyeztetheti a vizsgálati iratok illetékes hatóságok általi hatékony felhasználását. A fő aggály az, hogy a feltárt információk alapján szabálytalanságokkal gyanúsított személyek úgy járhatnak el, hogy megakadályozzák az említett hatóságok által esetlegesen indított különböző eljárások vagy vizsgálatok megfelelő lefolytatását [7].

13. Ezenkívül „az OLAF vizsgálatai és minden további eljárás attól függ, hogy az informátorok és a tanúk képesek-e információt szolgáltatni. Információik, magyarázataik vagy feltételezéseik közzétételének lehetősége arra késztetheti őket, hogy cenzúrázzák az általuk szolgáltatott információkat, vagy visszatartsák az érzékeny információkat, ami alááshatja az EU csalás elleni politikájának hatékonyságát.”[8]

14. Ebben az esetben, amint azt az OLAF kifejtette, a panaszos hozzáférést kért az OLAF által lezárt, de az illetékes hatóságok által továbbra is nyomon követett vizsgálatok ügyirataihoz.

15. Az OLAF által szolgáltatott bizalmas információk vizsgálatát követően az ombudsman megerősíti, hogy a nyomonkövetési tevékenységek még folyamatban vannak. Az OLAF 2022 májusában, júliusában, illetve októberében zárta le az említett ügyekkel kapcsolatos vizsgálatát.

16. Amikor az OLAF válaszolt a panaszos kérésére, a három ügy nyomon követése nyolc, tizenegy, illetve tizenhárom hónapja folyamatban volt. Az OLAF ezt ésszerű határidőnek tekintette. Az OLAF értékelését az uniós ítélkezési gyakorlat is megerősíti: egy 2006-os ítéletében a Bíróság úgy ítélte meg, hogy ésszerű hét és tizenöt hónap közötti időszak áll a nemzeti hatóságok rendelkezésére annak eldöntésére, hogy az OLAF által küldött információk fényében milyen lépéseket tegyenek.^[9] Ennek alapján az ombudsman megállapítja, hogy az OLAF helyesen járt el, amikor úgy ítélte meg, hogy a három szóban forgó ügyben a nyomonkövetési tevékenységek még folyamatban vannak.

17. Ilyen körülmények között az ombudsman azon a véleményen van, hogy az OLAF e három ügyben jogosan támaszkodhatott a bizalmas jelleg általános vélelmére a vizsgálatok védelme érdekében.  

18. Végezetül az ombudsman nem azonosított olyan, a közzétételhez fűződő nyomós közérdeket, amely meghaladná a vizsgálatok céljának védelméhez fűződő közérdeket. Az uniós ítélkezési gyakorlat szerint az átláthatóság elve önmagában nem elegendő a dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez fűződő nyomós közérdek alátámasztásához. Kizárólag konkrét és releváns körülmények minősülhetnek nyomós közérdeknek [10].

19. A nyilvánosságnak az OLAF vizsgálatainak eredményeiről való proaktív tájékoztatásához fűződő általános érdeket egyensúlyba kell hozni a védendő konkrét érdekkel, amelyet a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában ítéltek meg. Ebben az esetben az ombudsman megjegyzi, hogy az OLAF vizsgálataival kapcsolatos egyes információkat az OLAF 2022. évi éves jelentésében nyilvánosságra hozták.

20. Mivel az OLAF megalapozottan tagadta meg az ezen ügyiratokhoz való hozzáférést a vizsgálati tevékenységeivel kapcsolatos dokumentumok bizalmas jellegének általános vélelme alapján, a jelen vizsgálat keretében nem szükséges értékelni az OLAF által hivatkozott két másik kivételt (nevezetesen az OLAF döntéshozatali eljárásának védelmét, valamint az egyén magánéletének és becsületének védelmét).  

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az OLAF ebben az ügyben nem követett el hivatali visszásságot.

A panaszost és az OLAF-ot tájékoztatják erről a határozatról.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 17.

[1] Az OLAF 2022. évi éves jelentésének vonatkozó szakasza a következő internetcímen érhető el: https://ec.europa.eu/olaf-report/2022/investigative-activities/investigative-mandate/investigating-in-the-eu-institutions_en.html.

[2] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése értelmében: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második francia bekezdése értelmében.

[4] Hivatkozás az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második francia bekezdésére.

[5] A Törvényszék T-110/15. sz., IMG kontra Bizottság ügyben 2016. május 26-án hozott ítéletének 35. pontja, elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-110/15&language=EN és 2021. szeptember 1-jei Homoki kontra Bizottság ítélet, T-517/19, 63. pont, elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-517/19

[6] Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló, 2013. szeptember 11-i 883/2013/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet 11. cikke, elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R0883

[7] Lásd az 5. lábjegyzetben hivatkozott IMG kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 35. pontját.

[8] Ugyanott.

[9] Lásd az Elsőfokú Bíróság T-391/03. és T-70/04. sz., Franchet és Byk kontra Bizottság egyesített ügyekben 2006. július 6-án hozott ítéletének 123. pontját, amely elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-391/03&language=en

[10] A Bíróság 2021. szeptember 21-i ítélete, Svédország és társai kontra API és Bizottság, C ‑ 514/07 P, C ‑ 528/07 Pés C ‑ 532/07 P egyesített ügyek, 156. pont, elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-514/07&language=hu