A panasz előzményei

1. 2016 és 2021 között az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosának Hivatala (a továbbiakban: OHCHR) pénzügyi támogatást kapott az uniós költségvetésből az emberijog-védőkkel, az egyesülési szabadsággal és a véleménynyilvánítás szabadságával foglalkozó különleges ENSZ-előadók támogatására. Az Európai Bizottság a finanszírozást a demokrácia és az emberi jogok európai eszköze (EIDHR) program keretében nyújtott közvetlen támogatás révén biztosította.

2. 2021 decemberében a panaszos, egy franciaországi székhelyű nem kormányzati szervezet a Bizottság birtokában lévő dokumentumokhoz [1] való nyilvános hozzáférés iránti kérelmet nyújtott be a támogatással kapcsolatban, nevezetesen:

· a támogatásokról szóló parlamenti kérdésre [2] adott bizottsági válaszban említett éves előrehaladási és pénzügyi jelentések;

· a Bizottság és az uniós finanszírozás kedvezményezettjei közötti szerződés.

3. 2022 februárjában a Bizottság azt válaszolta, hogy tizenkét, a kérelem hatálya alá tartozó dokumentumot azonosított: a támogatási szerződés hét melléklettel, valamint négy időközi szöveges és pénzügyi jelentéssel a 2016., 2017., 2018. és 2019. évre vonatkozóan. Teljes körű hozzáférést biztosított három melléklethez, valamint a támogatási szerződés egyes részeihez. Megtagadta a többi dokumentum hozzáférhetővé tételét, mivel a dokumentumok kibocsátója, az OHCHR ellenezte azok hozzáférhetővé tételét. Ennek során a Bizottság a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogszabályokban (1049/2001/EK rendelet) előírt kivételekre hivatkozott, azzal érvelve, hogy a közzététel aláásná a közérdek védelmét az EU nemzetközi kapcsolatai tekintetében, valamint a magánélet és az egyén integritásának védelmét [3].

4. A panaszos arra kérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül a többi dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásáról szóló határozatát („megerősítő kérelem”).

5. Miután több emlékeztető ellenére sem kapott választ, a panaszos 2022 júniusában az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

6. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság nem válaszolt a panaszos által benyújtott megerősítő kérelemre.

7. A vizsgálat során és tekintettel a tartós késedelmekre, az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta a szóban forgó dokumentumokat. Megvizsgálta továbbá a harmadik felekkel a Bizottság által folytatott konzultációkkal kapcsolatos aktát.

8. A Bizottság végül válaszolt a megerősítő kérelemre. Mivel azonban a panaszos továbbra sem elégedett a biztosított hozzáférés szintjével, az ombudsman folytatta a vizsgálatot a Bizottság azon döntésével kapcsolatban, hogy hét dokumentumhoz teljes egészében megtagadja a hozzáférést.

A megerősítő kérelemre az alkalmazandó határidőkön belül történő válaszadás elmulasztásáról

Az ombudsman értékelése

9. Az 1049/2001/EK rendelet [4] értelmében az uniós intézményeknek a megerősítő kérelem nyilvántartásba vételétől számított 15 munkanapon belül vagy hozzáférést kell biztosítaniuk a kért dokumentumhoz, vagy írásbeli válaszban meg kell indokolniuk a teljes vagy részleges elutasítást. A 15 munkanapos határidő kivételes körülmények között további 15 munkanappal meghosszabbítható.

10. Ebben az esetben a Bizottság több mint egy évet vett igénybe ahhoz, hogy határozatot hozzon a panaszos megerősítő kérelméről. Ez a kirívó késedelem hivatali visszásságnak minősül.

11. Az ombudsman vizsgálócsoportja által a harmadik felekkel folytatott konzultációkra vonatkozó bizottsági aktában végzett vizsgálat azt mutatta, hogy ebben az ügyben a harmadik féllel – az OHCHR-rel – 2022 márciusa és decembere között háromszor konzultáltak. Az eszmecserék áttekintése után az ombudsman számára nem világos, hogy miért volt szükség ilyen sok konzultációra.

12. Az ombudsman következetesen arra az álláspontra helyezkedett, hogy „a késedelmes hozzáférés a hozzáférés megtagadását jelenti”. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Bizottság általi kezelése terén tapasztalható rendszerszintű késedelmekkel kapcsolatos hivatali visszásság közelmúltbeli megállapításában [5] az ombudsman ajánlást és számos javítási javaslatot fogalmazott meg a fent vázolt aggályok kezelésére. Mint ilyen, az ombudsman nem fogja megismételni ezeket az elemeket ebben a határozatban.

Az egyes dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásáról szóló határozat

Az ombudsman elé terjesztett érvek

13. Megerősítő határozatában a Bizottság újradefiniálta a panaszos 18 dokumentumra vonatkozó kérelmének hatályát, amelyek közül négyhez, nevezetesen a támogatási szerződéshez és három melléklethez már részleges hozzáférést biztosított.[6] A 18 dokumentumból héthez szélesebb körű hozzáférést biztosított. A Bizottság e dokumentumok egyes részeit az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott két kivétel alapján szerkesztette, amelyek a közérdeknek a nemzetközi kapcsolatok tekintetében történő védelmével és a személyes adatok védelmével kapcsolatosak [7].

14. A Bizottság megtagadta a fennmaradó hét dokumentum nyilvánosságra hozatalát, az 1049/2001/EK rendelet szerinti két kivételre hivatkozva, amelyek a kereskedelmi érdekek és a személyes adatok védelmével kapcsolatosak [8].

15. Kifejtette, hogy konzultált azzal a harmadik személlyel (az OHCHR-rel), akitől a dokumentumok származnak, és aki valamennyi dokumentum hozzáférhetővé tételét kifogásolta. Az OHCHR azzal érvelt, hogy ezeket a dokumentumokat azzal a feltétellel nyújtotta be a Bizottságnak, hogy azokat a továbbiakban nem osztják meg. Amennyiben a Bizottság ragaszkodott a dokumentumok közzétételéhez, az OHCHR sürgette a Bizottságot, hogy a bizalmi viszony védelme érdekében szerkesztsen ki bizonyos részeket.

16. A Bizottság kifejtette, hogy a kért dokumentumok „Az emberijog-védőkkel, az egyesülés szabadságával és a véleménynyilvánítás szabadságával foglalkozó különleges ENSZ-előadók támogatása” elnevezésű projekt keretében készültek, amely 1,6 millió EUR-t kapott az EIDHR program keretében. A Bizottság az OHCHR-rel való kapcsolatának védelme érdekében szerkesztette a dokumentumok egyes részeit, mivel továbbra is együtt fog működni az OHCHR-rel számos emberi jogi vonatkozású projektben. Egyes részeket kitakartak az OHCHR más országokkal fenntartott kapcsolatainak védelme érdekében, mivel a kitakart részek véleményeket tartalmaznak egyes olyan országok sajátos helyzetéről, amelyekben az ENSZ különleges előadói végezték tevékenységüket.

17. A Bizottság azt állította, hogy a legtöbb dokumentum személyes adatokat tartalmazott, például neveket, beosztásokat, elérhetőségeket és kézzel írt aláírásokat. Mint ilyen, a közzététel a személyes adatok védelmére vonatkozó uniós jogszabályokkal [10] összhangban aláásná e személyek magánéletének és sérthetetlenségének védelmét [9]. A Bizottság kifejtette, hogy az adatvédelmi jogszabályok előírják, hogy a személyes adatok csak akkor továbbíthatók a címzettnek, ha megállapítják, hogy az adatok továbbítása meghatározott közérdekű célból szükséges. Azzal érvelt, hogy a panaszos nem terjesztett elő meggyőző érvet e szükségesség alátámasztására.

18. Végezetül a Bizottság azzal érvelt, hogy egyes dokumentumok olyan elemeket tartalmaznak, amelyek súlyosan sérthetik az OHCHR kereskedelmi érdekeit. A dokumentumok a Bizottság által közvetlen támogatási eljárás keretében odaítélt támogatásra vonatkoznak, amelyre az OHCHR-nek kellett pályáznia. A támogatás iránti kérelemmel kapcsolatos valamennyi dokumentum üzleti szempontból érzékeny információkat tartalmaz, mivel a Bizottság szerint részletesen leírják a támogatás révén végrehajtandó javasolt intézkedéseket, valamint a módszertanokat, a belső szervezetet, a konkrét know-how-t, a stratégiát és más, versenyértékkel bíró konkrét információkat. A Bizottság azt állította, hogy az ilyen információk nyilvánosságra hozatala sértené az OHCHR kereskedelmi érdekeit, mivel lehetővé tenné a jövőbeli hasonló felhívások potenciális pályázói számára, hogy e kérelmekről másolatot készítsenek, és azokat saját kérelmeik alátámasztására használják fel.

19. A Bizottság kifejtette különösen, hogy az eredeti költségvetési javaslat, valamint a 2016–2019-es időszakra vonatkozó négy időközi pénzügyi jelentés üzleti szempontból érzékeny információnak minősül, mivel tartalmazzák a projekt részletes költségszerkezetét és költségvetési becsléseit. E dokumentumok nyilvánosságra hozatala az OHCHR kereskedelmi érdekeit is sértené.

20. Panaszában a panaszos azzal érvelt, hogy az ENSZ különleges előadóinak megbízatása, akik uniós finanszírozásban részesültek, előírja, hogy teljes mértékben függetlenül kell eljárniuk, és minden külső befolyástól mentesnek kell lenniük. Ezért úgy véli, hogy a Bizottságnak közzé kell tennie a kért dokumentumokat annak érdekében, hogy a nyilvánosság értékelni tudja, hogy ebben az esetben tiszteletben tartották-e a függetlenségi kötelezettségeket. A megerősítő határozat kézhezvételét követően a panaszos megjegyezte, hogy a szélesebb körű részleges hozzáférés pozitív lépés, de ragaszkodott ahhoz, hogy továbbra sem ért egyet azzal, hogy a Bizottság a „kereskedelmi érdekek” és a „privacy” kivételt alkalmazza hét dokumentum, különösen a négy időközi pénzügyi jelentés hozzáférhetővé tételének megtagadására.

Az ombudsman értékelése

21. A hét dokumentumhoz való teljes körű hozzáférés megtagadása során a Bizottság a személyes adatok és a harmadik fél kereskedelmi érdekei védelmének szükségességére hivatkozott.

22. A hét dokumentum vizsgálata megerősítette, hogy azok részben személyes adatokat tartalmaznak. A Bizottság helyesen érvelt azzal, hogy a személyes adatoknak a kérelmező részére történő továbbítása érdekében a Bizottságnak először azt kell ellenőriznie, hogy a kérelmező bizonyította-e annak szükségességét, hogy e személyes adatokat meghatározott közérdekű célból továbbítsák számára. Mivel a jelen ügyben a panaszos megerősítő kérelmében nem hivatkozott semmilyen igényre, észszerű volt, hogy a Bizottság megtagadta a hét dokumentumban szereplő személyes adatokhoz való hozzáférést.

23. Ami a kereskedelmi érdekek védelmét illeti, a Bizottság megerősítő határozatában a bizalmas jelleg általános vélelmére hivatkozott, amely az uniós költségvetés közvetlen irányítása alatt álló ajánlattevők által benyújtott ajánlatokra alkalmazandó.[11] Úgy ítélte meg, hogy „a jelen ügy a Bizottság által az OHCHR által benyújtott EIDHR/2016/379-668 projektnek közvetlen támogatási eljárás keretében odaítélt támogatásra vonatkozik”, majd külön-külön értékelte a hét dokumentumot.

24. Az első dokumentum (1.1. dokumentum) „Az intézkedés leírása és a logikai keret” címet viseli, és az OHCHR támogatási kérelmének részét képezi. Leírja a három különleges ENSZ-előadó megbízatását, a projekt javasolt módszertanát, valamint a projekt végrehajtásának időtartamát és indikatív cselekvési tervét. A Bizottság megtagadta a dokumentum hozzáférhetővé tételét, azzal érvelve, hogy az üzleti szempontból érzékeny információkat tartalmaz az OHCHR módszertanáról és a védelemre szoruló belső know-how-ról.

25. Az uniós ítélkezési gyakorlat elismerte, hogy a projektspecifikus záradékok, valamint a projektgazda által előterjesztett módszertan és szakértelem a projekt sajátos know-how-jához kapcsolódnak, és hozzájárulnak a pályázati felhívások keretében történő alkalmazás egyediségéhez és vonzerejéhez. Az ilyen információk bizalmas jellegűek, különös tekintettel arra a versenykörnyezetre, amelybe tartoznak.[12] Így a Bizottság észszerűen vélhette úgy, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tétele sértené az OHCHR kereskedelmi érdekeit.

26. A megerősítő határozatban a Bizottság elismerte, hogy a szóban forgó támogatást úgynevezett „közvetlen támogatási eljárás” keretében, azaz pályázati felhívás közzététele nélkül ítélték oda. A Bizottság azonban azzal érvelt, hogy az eljárás továbbra is versenyképes jellegű, mivel a dokumentum közzététele esetén más jogosult kedvezményezettek is lemásolhatják annak elemeit anélkül, hogy ugyanazokat az erőforrásokat fektetnék be, mint az OHCHR a javaslat kidolgozása során. Az ombudsman ezt az érvet ésszerűnek tartja.

27. A második, „A felülvizsgált költségvetés parafálása” című dokumentum (1.3. dokumentum) az OHCHR javaslata a projekt becsült költségvetésére vonatkozóan a támogatás kérelmezésekor. Tartalmazza a projekt becsült elszámolható költségeit és hozzájárulásait költségvetési kategóriák szerinti bontásban. A Bizottság azzal érvelt, hogy a dokumentumban szereplő információk üzleti szempontból érzékeny információknak minősülnek, mivel tartalmazzák a projekt részletes költségszerkezetét és költségvetés-becsléseit. Úgy ítélte meg, hogy e dokumentumok nyilvános közzététele az OHCHR kereskedelmi érdekeit is sértené, mivel a jövőben hasonló felhívások keretében más potenciális pályázóknak is lehetőséget biztosítana arra, hogy lemásolják a dokumentumot, és ezt az információt felhasználják saját pályázatuk alátámasztására.

28. Az uniós ítélkezési gyakorlat széles mérlegelési jogkört biztosított az uniós intézmények számára a dokumentumok „kereskedelmi érdekek” védelme érdekében történő hozzáférhetővé tételének megtagadására, amennyiben a dokumentumok technikai és gazdasági információkat tartalmaznak a támogatásban részesülő szervezetről, különösen a költségekre, a javasolt árakra és az árjegyzékre vonatkozó információkat.[13] Az ombudsman véleménye szerint ezért észszerű volt, hogy a Bizottság úgy tekintse, hogy az OHCHR projektre vonatkozó becsült költségvetése e kivétel hatálya alá tartozik.

29. A harmadik dokumentum (1.4. dokumentum) a Bizottság által a támogatásaiban és szerződéseiben használt szabványos „pénzügyi adatlap”[14], amelyet az OHCHR tölt ki. Tartalmazza az OHCHR bankszámlaszámát és pénztárosának nevét. Az ombudsman úgy véli, hogy észszerű volt, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a „kereskedelmi érdekekre” vonatkozó kivétel alkalmazandó erre a dokumentumra.

30. A fennmaradó dokumentumok (2.1., 3.1., 4.1. és 5.1.) az OHCHR által a projekt minden egyes évére vonatkozóan benyújtott négy időközi pénzügyi jelentés. Bemutatják a projekt költségeinek évenkénti bontását; Más szóval, megmutatják, hogy az OHCHR ténylegesen elköltötte a pénzt.

31. A Bizottság megtagadta e dokumentumok teljes körű hozzáférhetővé tételét, azzal érvelve, hogy azok üzleti szempontból érzékeny információknak minősülnek, mivel tartalmazzák a részletes költségszerkezetet és a költségvetési becsléseket. Erre tekintettel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy e dokumentumok nyilvános közzététele sértené az OHCHR kereskedelmi érdekeit, mivel a jövőben hasonló felhívások keretében más potenciális pályázóknak is lehetőséget biztosítana arra, hogy ezekről a dokumentumokról másolatot készítsenek, és ezeket az információkat saját kérelmeik alátámasztására felhasználják.

32. A dokumentumok áttekintését követően az ombudsman elismeri, hogy a négy időközi pénzügyi jelentés tartalmazza az 1.3. sz. dokumentum (a felülvizsgált költségvetés) becsült költségvetési sorait. Így a négy jelentés egyes részeinek hozzáférhetővé tétele valóban felfedhetné az 1.3. sz. dokumentumban szereplő információk egy részét.

33. A négy időközi pénzügyi jelentés azonban azt is részletezi, hogy az OHCHR hogyan használta fel a projekthez 2016 és 2019 között kapott uniós forrásokat. Az ombudsman nincs meggyőződve arról, hogy az ajánlattevők által benyújtott ajánlatok bizalmas jellegének általános vélelme kiterjed az odaítélt támogatással kapcsolatos pénzügyi beszámolásra is. Mint ilyen, az ombudsman számára nem világos, hogy a négy jelentésben szereplő összesített pénzügyi információk – például a tényleges kiadásokra vonatkozó fő költségvetési sorok – közzététele várhatóan hogyan fedi fel a harmadik fél költségstruktúráját, vagy hogyan tenné lehetővé a jövőbeli hasonló eljárásokban a potenciális támogatást kérelmezők számára, hogy saját támogatási kérelmük alátámasztása érdekében másolatot készítsenek ezekről a dokumentumokról.  

34. Ezenkívül az uniós költségvetési rendelet megállapítja azt az elvet, hogy az uniós források felhasználásának módját átláthatóvá kell tenni: „A polgároknak tudniuk kell, hogy az Unió hol és milyen célra költi el a forrásokat. Ezek az információk előmozdítják a demokratikus vitát, hozzájárulnak a polgárok uniós döntéshozatali folyamatban való részvételéhez, megerősítik az uniós kiadások intézményi ellenőrzését és ellenőrzését, és hozzájárulnak hitelességük növeléséhez.”[15] Más szóval, a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni kell a közpénzekből finanszírozott projektek végrehajtásáról.

35. A fentiekre tekintettel az ombudsman azt javasolja, hogy a Bizottság biztosítson részleges hozzáférést a négy időközi pénzügyi jelentéshez, legalább az e határozat bizalmas mellékletében összeállított információkhoz.

36. Mivel az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a Bizottság észszerűen tagadta meg a szóban forgó többi dokumentum hozzáférhetővé tételét, úgy véli, hogy további vizsgálatok nem indokoltak. Bízik abban, hogy a Bizottság a jövőben a lehető legszélesebb körű hozzáférést fogja biztosítani az arra vonatkozó pénzügyi jelentésekhez, hogy a támogatások kedvezményezettjei hogyan költik el az uniós forrásokat, figyelembe véve ugyanakkor az olyan információk védelmének szükségességét, amelyek olyan kereskedelmi érdekeket fedhetnek fel, amelyeket nem ír felül a közzétételhez fűződő közérdek.

Következtetések

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetésekkel zárja le az ügyet [16]:

Az, hogy az Európai Bizottság ebben az ügyben jelentős késedelmet szenvedett a megerősítő határozat meghozatalában, hivatali visszásságnak minősül.

A hét vitatott dokumentum közül három (1.1., 1.3. és 1.4. dokumentum) hozzáférhetővé tételének Bizottság általi megtagadása észszerű volt.

További vizsgálatok nem indokoltak azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság megtagadta-e a fennmaradó négy dokumentum, nevezetesen az időközi pénzügyi jelentések hozzáférhetővé tételét, de az ombudsman az alábbiakban javaslatot tesz ezekre a dokumentumokra.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Javítási javaslat

Az ombudsman azt javasolja, hogy a Bizottság biztosítson részleges hozzáférést a négy időközi pénzügyi jelentéshez (2.1., 3.1., 4.1. és 5.1. dokumentum), legalább a határozatának bizalmas mellékletében összeállított információkhoz.

 

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 25.

 

 

[1] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelettel összhangban: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Lásd az E-004340/2021. számú írásbeli választ igénylő kérdést, amely elérhető a következő internetcímen: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2021-004340-ASW_EN.html

[3] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésével és 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjával összhangban.

[4] Az 1049/2001/EK rendelet 8. cikke.

[5] Lásd a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Európai Bizottság általi elbírálásának időtartamáról szóló ajánlást (OI/2/2022/OAM stratégiai vizsgálat), amely a következő internetcímen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661

[6] A dokumentumok tartalma megegyezik a kezdeti szakaszban azonosított 12 dokumentum tartalmával, de eltérő számozással.

[7] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának harmadik francia bekezdésével és 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjával összhangban.

[8] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdésével és 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjával összhangban.

[9] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja.

[10] A természetes személyeknek a személyes adatok uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek általi kezelése tekintetében való védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló (EU) 2018/1725 rendelet: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725

[11] Hivatkozással a Törvényszék 2013. január 29-i Cosepuri Soc. Coop. pA kontra Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA), T-339/10, EU:T:2013:38, 101. pont.

[12] Lásd a Törvényszék T-439/08. sz., Agapiou Joséphidès kontra Bizottság és EACEA ügyben 2010. október 21-én hozott ítéletének 127. pontját, amely elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-439/08

[13] Lásd a Törvényszék T-363/14. sz., Secolux kontra Bizottság ügyben 2016. szeptember 21-én hozott ítéletének 53–54. pontját, amely elérhető a következő internetcímen: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-363/14&language=EN

[14] A Bizottság által használt sablon itt érhető el: https://commission.europa.eu/system/files/2019-06/fich_sign_ba_gb_en_0.pdf

[15] Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló, 2018. július 18-i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet (11) preambulumbekezdése, elérhető a következő internetcímen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046

[16] Ezt a panaszt az európai ombudsman végrehajtási rendelkezések elfogadásáról szóló határozatával összhangban átruházott ügykezelés keretében kezelték, amely a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en.