A panasz előzményei

1. A panaszos a környezetvédelmi jog területén tevékenykedő nem kormányzati szervezet. 2017 januárjában a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok (1049/2001/EK rendelet)^[1] értelmében nyilvános hozzáférést kért az Európai Bizottságtól az uniós tagállamok által benyújtott, a halászati ellenőrzésről szóló rendelet ^[2] alkalmazására vonatkozó valamennyi jelentéshez. E rendelet célja a közös halászati politikának [3] való megfelelés biztosítása. A panaszos tájékoztatást kért arról is, hogy folyamatban van-e EU Pilot ^[4] párbeszéd bármely tagállammal a halászati ellenőrzési rendelet esetleges megsértéséről.

2. A Bizottság teljes körű nyilvános hozzáférést biztosított a jelentésekhez. A folyamatban lévő EU Pilot párbeszédekkel kapcsolatban a Bizottság kijelentette, hogy „vannak ilyen jellegű esetek”, de ragaszkodott ahhoz, hogy ne biztosítson hozzáférést az ezen ügyekkel kapcsolatos dokumentumokhoz, mivel azok a nyilvános hozzáférés joga alóli kivétel hatálya alá tartoznak ^[5].

3. A panaszos ismét felvette a kapcsolatot a Bizottsággal, azzal érvelve, hogy a tagállamok által benyújtott jelentések „környezeti információk”^[6], és ezért a Bizottság a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok (az aarhusi rendelet)^[7] értelmében köteles azokat aktívan terjeszteni. A panaszos azt is tisztázta, hogy nem kérte az EU Pilot párbeszédekkel kapcsolatos dokumentumokhoz való teljes körű hozzáférést, hanem csak a halászati ellenőrzésről szóló rendelettel kapcsolatos konkrét EU Pilot párbeszédek meglétére vonatkozó információkat kért, például azt, hogy mely tagállamok érintettek, és mely jogi rendelkezéseket sértették meg állítólag.

4. A Bizottság 2017 márciusában válaszolt a panaszosnak, kijelentve, hogy továbbította az információkérést és a tagállami jelentések proaktív közzétételére irányuló kérelmet az illetékes szervezeti egységeknek.

5. Mivel a Bizottságtól nem kapott további információt, a panaszos 2018 februárjában az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

6. Az ombudsman vizsgálatot indított a panasz következő vonatkozásaival kapcsolatban:

1) A Bizottság elmulasztotta nyilvánosságra hozni a halászati ellenőrzésről szóló rendelet esetleges megsértésével kapcsolatos EU Pilot párbeszédek meglétére vonatkozó információkat.

2) A Bizottság nem tette közzé proaktívan a tagállamok ´-jelentéseit a halászati ellenőrzési rendelet végrehajtásáról.

7. Első vizsgálati lépésként az ombudsman felkérte a Bizottságot, hogy válaszoljon a panaszos ´s kéréseire. A Bizottság 2018 májusában válaszolt. Az ombudsman megkapta a panaszosnak a Bizottság válaszára adott észrevételeit is. Időközben az ombudsman két másik vizsgálatban (OI/5/2016/AB és 367/2017/CEC ^[8]) is megkapta a Bizottság válaszait az ügy szempontjából közvetlenül releváns kérdésekkel kapcsolatban.

Az ombudsman ajánlása az EU Pilot eljárások létezésére vonatkozó információk közlésének megtagadásáról

8. Az ombudsman úgy ítélte meg, hogy hivatali visszásságnak minősül, hogy a Bizottság megtagadta a halászati ellenőrzésről szóló rendelet esetleges megsértésével kapcsolatos EU Pilot párbeszédek létezésére vonatkozó információk nyilvánosságra hozatalát, amelyeket az EU Pilot ügyekben már a panaszosok rendelkezésére bocsát. Ezért azt az ajánlást ^[9] tette, hogy az Európai Bizottság tegyen közzé információkat a halászati ellenőrzésről szóló rendelettel kapcsolatos EU Pilot párbeszédek létezéséről, azaz az érintett tagállamok kilétéről és az állítólagosan megsértett jogi rendelkezésekről.

9. Az Ombudsman ´s ajánlására adott válaszában a Bizottság kijelentette, hogy az uniós bíróságok elismerték a Bizottság és a tagállamok között az EU Pilot párbeszédek keretében kicserélt dokumentumok bizalmas jellegének általános vélelmét. Erre a titoktartásra a folyamatban lévő eljárások megfelelő működésének biztosítása és annak biztosítása érdekében van szükség, hogy azok célkitűzései ne sérüljenek ^[10]. A Bizottság szerint ez az általános vélelem lehetővé teszi az eljárás integritásának megőrzését azáltal, hogy korlátozza a harmadik felek beavatkozását ^[11].

10. A Bizottság úgy véli, hogy az érintett tagállamok kiléte és az EU Pilot párbeszéd során állítólagosan megsértett jogi rendelkezések a bizalmas jelleg általános vélelmének hatálya alá tartozó akták részét képezik. Fennáll tehát annak valós és konkrét kockázata, hogy ezen információk hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné az EU Pilot párbeszéd jellegét és céljait.

11. A Bizottság „nem támogatja a folyamatban lévő párbeszédek listájának rendszeres közzétételét, mivel egy ilyen közzététel megváltoztathatja az [EU Pilot] párbeszédek informális jellegét, és kevésbé gyümölcsözővé teheti azokat”. A Bizottság úgy véli, hogy ez különösen fontos a közös halászati politika területén, mivel az e területen folytatott EU Pilot párbeszédek „nagyszámú, nagymértékben technikai jellegű információcserére” vonatkoznak. A tagállamok által ezzel összefüggésben szolgáltatott információk alapvető eszközt jelentenek a Bizottság számára az uniós jog esetleges megsértésének értékeléséhez, és alapul szolgálnak az érintett tagállamokkal a problémák kezelésének módjairól folytatott megbeszélésekhez. Ha veszélybe kerülne a tagállamokkal való jó együttműködés, az eljárások lelassulnának, a megoldások pedig késnének.

12. Tekintettel arra, hogy egyes EU Pilot párbeszédek csak pontosításra irányuló kérések, a Bizottság úgy véli, hogy tisztességtelen lenne a tagállamokkal szemben, ha információkat tennének közzé az ilyen eljárások létezéséről, mivel a nyilvánosság úgy vélné, hogy megsértették az uniós jogot. A Bizottság szerint ez a negatív közmegítélés valószínűleg még akkor is fennállna, ha egy felelősségkizáró nyilatkozat egyértelművé tenné, hogy az EU Pilot eljárás megindítása nem teremt vélelmet az uniós jog megsértésére vonatkozóan.

13. A Bizottság elismeri, hogy az EU Pilot párbeszédek meglétére és az érintett tagállam kilétére vonatkozó információk olyan információk, amelyeket már megadtak azoknak a panaszosoknak, akik panaszt tesznek az uniós jogot megsértő tagállammal kapcsolatban ^[12]. A Bizottság azonban úgy véli, hogy az a tény, hogy a panaszos nyilvánosságra hozhatja ezeket az információkat, nem indokolja a rendszeres közzétételt. Egy adott ügyben panaszosnak lenni további jogokat és az információhoz való hozzáféréshez való további jogot biztosít az adott személy számára. A nyilvánosságot nem feltétlenül illeti meg ugyanaz az információhoz való hozzáférés joga, mint a panaszost egy adott ügyben.

14. A panaszos azzal érvel, hogy a bizalmas kezelés általános vélelmét szigorúan kell értelmezni ^[13]. Ezért a jelen ügyben a bizalmas jellegnek a Bizottság és a tagállamok között kicserélt dokumentumokra alkalmazandó általános vélelme nem terjedhet ki az EU Pilot párbeszédek puszta fennállására vonatkozó információkra. A panaszos hozzáteszi, hogy ha a bizalmas jelleg általános vélelmét az eljárás integritásának védelme érdekében alkalmaznák, amint azt a Bizottság állítja, ez összeegyeztethetetlen lenne a Bizottság jelenlegi gyakorlatával, amely szerint információkat tesz közzé a folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárásokról.

15. A panaszost nem győzte meg a Bizottság ´ érvelése az EU Pilot párbeszédek informális jellegébe való beavatkozás kockázatáról. A panaszos ´s véleménye szerint a nyilvánosság „teljes mértékben képes megérteni a Bizottság és a tagállamok közötti, az uniós jog alkalmazásáról szóló párbeszéd szükségességét”. Az EU Pilot párbeszédek létezésére vonatkozó információk közzétételével a Bizottság inkább arról kívánja biztosítani a nyilvánosságot, hogy eleget tesz az uniós jog helyes alkalmazásának biztosítására irányuló kötelezettségének.

Az ombudsman értékelése az ajánlást követően

16. Az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság nem fogadta el ajánlását.

17. Az uniós bíróságok elismerték a Bizottság és a tagállamok között az EU Pilot párbeszédek keretében kicserélt dokumentumok bizalmas jellegére vonatkozó általános vélelem fennállását. Az ombudsmant azonban nem győzte meg a Bizottság ´ azon érve, hogy a bizalmas jelleg ezen általános vélelme kiterjed az EU Pilot párbeszédek létezésére vonatkozó információkra is. A panaszos által kért információk a halászati ellenőrzésről szóló rendelettel kapcsolatos, folyamatban lévő EU Pilot párbeszédek listájára korlátozódtak, amelyekben a tagállamok részt vettek, valamint az állítólagosan megsértett jogi rendelkezésekre.

18. A Bizottság „nagyszámú, nagymértékben technikai jellegű információcserére” hivatkozik, hozzátéve, hogy a tagállamok által ezzel összefüggésben szolgáltatott információk alapvető eszközt jelentenek a Bizottság számára az uniós jog esetleges megsértésének értékeléséhez, és alapul szolgálnak az érintett tagállamokkal a problémák kezelésének módjairól folytatott megbeszélésekhez. Az ombudsman megismétli, hogy a panaszos nem „rendkívül technikai jellegű információcserékhez”, hanem a folyamatban lévő EU Pilot párbeszédek során a tagállamokra és a szóban forgó rendelkezésekre vonatkozó nagyon korlátozott információkhoz kért hozzáférést.

19. Amint azt az ombudsman egy másik vizsgálat [14] keretében már megállapította, az EU Pilot párbeszédek olyan területeket érintenek, mint az emberi jogok, a környezetvédelem vagy az egységes piac, amelyek nagy jelentőséggel bírnak a polgárok és a vállalkozások számára. Ezért egyensúlyt kell teremteni a kölcsönös bizalom légköre károsításának kockázata – amely a jogsértést megelőző eszközök hatékonyságát eredményezi – és a potenciálisan kiemelt fontosságú kérdések fokozott nyilvános ellenőrzésének előnyei között. Amellett, hogy lehetővé tenné a polgárok számára, hogy hatékonyabban éljenek a dokumentumokhoz való hozzáférési jogukkal, az EU Pilot párbeszédek létezésére vonatkozó információk fokozott nyilvános ellenőrzéshez vezetnének, ami pozitív hatással lehet az ügyek időben történő kezelésére. Az ombudsman ezért fenntartja azon álláspontját, hogy az EU Pilot párbeszédek létezésére vonatkozó korlátozott információk – például az érintett tagállamok és az állítólagosan megsértett jogi rendelkezések – közzététele bármely kapcsolódó dokumentum közzététele nélkül elősegítené a Bizottság fellépésének átláthatóságát anélkül, hogy aláásná a közérdeket. Úgy tűnik, hogy a Bizottság és a tagállamok közötti kölcsönös bizalom légkörét nem károsította az a tény, hogy ezeket az információkat már átadták azoknak, akiknek a panaszai EU Pilot párbeszédhez vezetnek. Még ha a panaszosoknak konkrét joguk is van bizonyos információkhoz jutni, ez nem változtat azon, hogy az információkat nyilvánosságra hozzák.

20. Az ombudsman ezért megerősíti a hivatali visszásság megállapítását, és lezárja az ügyet.

Az ombudsman javaslata az EU Pilot eljárások létezésére vonatkozó információk közlésének megtagadásával kapcsolatos javításra

21. Az aarhusi rendeletben előírt környezeti információk aktív terjesztésének érvényre juttatása érdekében és szem előtt tartva a megfelelő ügyintézés elveit, az ombudsman azt javasolta, hogy a Bizottság proaktívan tegye közzé a halászati ellenőrzésről szóló rendelet végrehajtásáról szóló tagállami jelentéseket.

Az ombudsman értékelése a javításra irányuló javaslatot követően

22. A Bizottság egyetértett az ombudsman ´s javaslatával, és kijelentette, hogy közzé fogja tenni a halászati ellenőrzésről szóló rendelet végrehajtásáról szóló valamennyi jövőbeli tagállami jelentést ^[15]. A közzététel előtt a Bizottság kérni fogja a tagállamok hozzájárulását a jelentésekben szereplő egyes adatok közzétételéhez ^[16] .

23. Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság elfogadta a javításra irányuló javaslatát.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság elfogadta a javításra irányuló javaslatát.

Az ombudsman fenntartja azt a megállapítását, hogy hivatali visszásság történt azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság megtagadta a halászati ellenőrzésről szóló rendelet esetleges megsértésével kapcsolatos EU Pilot párbeszédek létezésére vonatkozó korlátozott információk nyilvánosságra hozatalát.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman, 


Strasbourg, 2019. 12. 16. 

[1] 1049/2001/EK rendelet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről. Elérhető itt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] A közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról szóló 1224/2009/EK rendelet, amely itt érhető el: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:343:0001:0050:EN:PDF

„188. cikk. Jelentéstételi kötelezettségek.

1. A tagállamok ötévente jelentést nyújtanak be a Bizottságnak e rendelet alkalmazásáról.”

[3] Lásd: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en. A közös halászati politika az európai halászflották kezelésére és a halállományok megőrzésére vonatkozó szabályok összessége. Valamennyi európai halászflotta számára egyenlő hozzáférést biztosít az uniós vizekhez és halászterületekhez, és lehetővé teszi a halászok számára a tisztességes versenyt.  

[4] Az EU Pilot a Bizottság és egy tagállam közötti informális párbeszéd az uniós jognak való esetleges meg nem feleléssel kapcsolatos kérdésekről. Az „EU Pilot” célja az uniós jog megsértésének korai szakaszban történő orvoslása, ezáltal elkerülve a hivatalos kötelezettségszegési eljárás megindításának szükségességét.

[5] Lásd az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdését: „Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel hátrányosan befolyásolná [...] az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmét, kivéve, ha a közzétételhez nyomós közérdek fűződik.”

[6] A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6-i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: aarhusi rendelet) 2. cikke (1) bekezdésének d) pontja értelmében. Elérhető itt:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[7] Az aarhusi rendelet 4. cikkének (1) bekezdésével és az 1049/2001/EK rendelet 11. cikkének (1), (2) és (12) bekezdésével összhangban.

[8] Lásd az európai ombudsman OI/5/2016/AB számú, a kötelezettségszegési panaszok Európai Bizottság általi kezelésének időszerűségéről és átláthatóságáról szóló stratégiai vizsgálatát követő javaslatokat tartalmazó határozatát, amely elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646

Az európai ombudsman 367/2017/CEC sz. ügyben hozott határozata az Európai Bizottságról´s az uniós környezetvédelmi jog területén a megfelelőségi vizsgálatokhoz való nyilvános hozzáférés állítólagos jogellenes megtagadásáról https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/103197

[9] Az ajánlás az ombudsmannak az ügyre vonatkozó teljes körű értékelésével együtt itt található: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/115440

[10] A Bíróság (negyedik tanács) C-562/14. P. sz., Svéd Királyság kontra Európai Bizottság ügyben 2017. május 11-én hozott ítéletének 39. és 45. pontja. http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=FB2029476BDB9FC491E548C9E04989A2?num=C-562/14&language=en 

[11] A Törvényszék T-128/14. sz., Daimler AG kontra Európai Bizottság ügyben 2019. október 4-én hozott ítéletének 139. pontja. Elérhető a következő internetcímen: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-128/14

[12] „A nyilvántartásba vételt követően a panasz az érintett tagállammal együttműködve tovább vizsgálható. A Bizottság erről írásban tájékoztatja a panaszost.” Lásd a bizottsági közlemény mellékletének 7. pontját. Uniós jog: Jobb eredmények a jobb alkalmazás révén. Elérhető itt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[13] A Bíróság (második tanács) 2015. július 16-i ítélete, Client Earth kontra Bizottság, C-612/13 P. http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=DEA98F6EDA593BB356468C6D809F119E?text=&docid=165903&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6791601

[14] Lásd az európai ombudsman OI/5/2016/AB számú, a kötelezettségszegési panaszok Európai Bizottság általi kezelésének időszerűségéről és átláthatóságáról szóló stratégiai vizsgálatát követő javaslatokat tartalmazó határozatának 36. pontját (8. lábjegyzet).

[15] A 2015-2019-es időszakra vonatkozó következő jelentések 2020 első félévében esedékesek, ezért röviddel ezután a Bizottság honlapján teszik közzé őket: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control_en

[16] A Törvényszék T-653/16. sz., Máltai Köztársaság kontra Európai Bizottság ügyben 2018. május 3-án hozott ítéletének 154. pontjával összhangban. Elérhető a következő internetcímen: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-653/16