A panasz előzményei

1. 2019. március 2-án a panaszos arra kérte az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF), hogy biztosítson számára nyilvános hozzáférést ^{a 2015. január 1. és 2018. december 31. közötti időszakra vonatkozóan három OLAF-alkalmazott, köztük az OLAF korábbi főigazgatója és egy igazgató utazási költségeit tartalmazó dokumentumokhoz [1].}

2. 2019. március 9-én a panaszos újabb kérelmet nyújtott be az OLAF-hoz további három OLAF-igazgató 2015. január 1. és 2019. közötti utazási költségeit tartalmazó dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránt.

3. A panaszos különösen olyan dokumentumokhoz kért hozzáférést, amelyek minden egyes munkaútra vonatkozóan a következőkre vonatkozó információkat tartalmaznak:  a) az utazás megkezdésének és befejezésének helye, valamint az utazással kapcsolatban felmerült költségek; b) az egyes munkautak dátumai és időtartama;  c) a szállásra fordított összegek;  d) egyéb költségek. Ha az utazás légi taxival történt, és egy csapat ember utazott, dokumentumokat is kért, amelyek tartalmazzák a többi utas adatait, beleértve a neveket és a munkakört.

4. 2019. április 10-én, illetve 26-án az OLAF válaszolt a két kérelemre, és tájékoztatta a panaszost, hogy nem biztosít hozzáférést a dokumentumokhoz.

5. 2019. április 26-án a panaszos kérte, hogy az OLAF vizsgálja felül két határozatát, az úgynevezett megerősítő kérelmet.

6. Az OLAF válaszának hiányában a panaszos 2019. június 10-én az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

7. Az ombudsman vizsgálatot indított azzal kapcsolatban, hogy az OLAF megtagadta a kért dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést.

8. Az ombudsman felkérte az OLAF-ot, hogy nyújtson be mintákat a vonatkozó dokumentumokból. Az OLAF 12 dokumentumból álló mintát nyújtott be.

9. 2019. július 5-én, az ombudsman vizsgálatának megkezdését követően az OLAF határozatot fogadott el a panaszos felülvizsgálati kérelméről (úgynevezett „megerősítő határozat”), amelyben ismét megtagadta az összes kért dokumentumhoz való nyilvános hozzáférést.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A panaszos érvei

10. A panaszos azzal érvel, hogy e dokumentumok közzétételéhez nyomós közérdek fűződik. Kijelentette, hogy az uniós intézményeknek megfelelő szintű átláthatóságot kell biztosítaniuk a nyilvánosság számára a vezető tisztviselők és általában a személyzet utazási költségei tekintetében. Elmondja, hogy a nyilvánosságnak képesnek kell lennie arra, hogy felelősségre vonja az EU-t az uniós költségvetés felhasználásáért. A panaszos azt állítja, hogy nincs ok azt feltételezni, hogy a személyzet tagjainak jogos érdekei sérülhetnek, mivel a kérelem nem érzékeny személyes adatokra vonatkozik. Azzal is érvel, hogy az OLAF vizsgálataival kapcsolatos dokumentumok bizalmas jellegének vélelme nem lenne alkalmazandó az üzleti utakra vonatkozó dokumentumokra.

11.  Arra a következtetésre jut, hogy az ezen adatokhoz való hozzáférés összhangban lenne az Európai Bizottság azon gyakorlatával, hogy honlapján közzéteszi a biztosok utazási költségeit.

Az intézmény érveit alátámasztó érvek

12.  Az OLAF azzal érvel, hogy a kért információk a személyzete „személyes adatainak” minősülnek, és hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele sértené az érintett személyek magánélethez való jogát és feddhetetlenségét.^[2] Azt állítja, hogy a felperes nem bizonyította, hogy szükség van a személyes adatok számára történő továbbítására. Az OLAF megjegyezte, hogy ez a teszt jogi követelmény, és a szükségességnek meghatározott közérdekű célt kell szolgálnia ^[3]. 

13. Az OLAF kijelenti, hogy a vezető tisztviselők utazási költségei tekintetében a nyilvánosság megfelelő szintű átláthatóságát már az is biztosítja, hogy a személyzet tagjainak utazási költségeit a személyzeti szabályzat ^[4] (közokirat) szabályozza, és azokat rendszeresen auditálják és ellenőrzik. Az OLAF hozzátette, hogy honlapján közzéteszi a tevékenységeire vonatkozó információkat, beleértve adott esetben a személyzetének üzleti útjait is.

14. Azt is megállapította, hogy azok a személyek, akiknek az utazási költségeit kérik, nem közhivatalt ellátó személyek, hanem „az intézmények számára feladataik ellátását lehetővé tevő támogató feladatokat ellátó tisztviselők ”. Hozzátette, hogy nincs bevett gyakorlat az utazási költségek közzétételére, és mint ilyen, ezen adatok közzététele nem lenne arányos.

15. Az OLAF azzal is érvelt, hogy az OLAF személyzete által a vizsgálatokkal összefüggésben végzett üzleti utakra vonatkozó dokumentumok közzététele aláásná az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának ^[5], valamint a döntéshozatali folyamatnak a védelmét.^[6] Az OLAF kijelentette, hogy e tekintetben az uniós bíróságok elismerték az OLAF ügyirataihoz való hozzáférés megtagadásának általános vélelmét. Az OLAF kijelentette, hogy a Számvevőszék úgy véli, hogy az OLAF vizsgálataival kapcsolatos dokumentumok nyilvánosságra hozatala mind most, mind a jövőben alapvetően alááshatja vizsgálati tevékenységeinek és döntéshozatali folyamatának célkitűzéseit. Az OLAF hozzátette, hogy a panaszos nem bizonyította a közzétételhez fűződő nyomós közérdek fennállását, ezért ez a kivétel a személyes adatokkal kapcsolatos érvek mellett indokolta az elutasítást.

Az ombudsman értékelése

16. A „személyes adat” fogalma nagyon tág. Kiterjed minden olyan információra, amely azonosított vagy azonosítható személyhez kapcsolódik. Az információnak nem kell a személy magánéletéhez kapcsolódnia ahhoz, hogy „személyes adatnak” minősüljön. A valamely személy közintézményben végzett munkájához kapcsolódó információk a „személyes adataik” is lehetnek. Az ombudsman ezért elfogadja az OLAF értékelését, amely szerint az azonosított alkalmazottaknál felmerült kiadások részletei személyes adatok. Mint ilyen, a dokumentum bármely közzétételének meg kell felelnie a személyes adatok továbbítására vonatkozóan az uniós adatvédelmi jogban meghatározott feltételeknek.

17. Az uniós adatvédelmi jog értelmében az OLAF-nak háromlépcsős elemzést kell végeznie annak mérlegelése során, hogy biztosíthat-e nyilvános hozzáférést a személyes adatokhoz. Először is, a címzettnek bizonyítania kell a személyes adatok meghatározott közérdekű célból történő továbbításának szükségességét. Másodszor, nem lehet ok azt feltételezni, hogy az ilyen továbbítás sérthetné az érintett jogos érdekeit. Harmadszor, az adatkezelőnek (OLAF) meg kell állapítania, hogy a személyes adatok e konkrét célból történő továbbítása arányos-e, mérlegelve a különböző versengő érdekeket.

18. Az elemzés első szakaszát illetően az ombudsman megjegyzi, hogy a panaszos kijelentette, hogy az OLAF alkalmazottainak utazási költségeihez való hozzáférés szükséges ahhoz, hogy a nyilvánosság felelősségre vonhassa az EU-t az uniós költségvetés felhasználásáért. Az ombudsman elismeri ennek az érvnek az erejét. Elfogadja azonban, hogy az uniós ítélkezési gyakorlat szerint az átláthatóság érdekén alapuló ilyen általános indokolás önmagában nem igazolhatja a személyes adatok közlését.^[7] Az uniós adatvédelmi jog szerint a személyes adatok továbbításának igazolásához a kérelmezőnek bizonyítania kell, hogy az ilyen továbbítás közérdekű feladat ellátásához szükséges.

19. Az elemzés második és harmadik szakaszát illetően az OLAF úgy ítélte meg, hogy az adatok hozzáférhetővé tétele nem lenne arányos a panaszos által követett céllal. Az ombudsman megjegyzi, hogy az adattovábbítás arányosságának és az érintett jogos érdekei sérelmével kapcsolatos kockázatnak az értékelésekor az intézménynek figyelembe kell vennie az érintett(ek) személyazonosságát ^[8].

20. Az ombudsman úgy véli, hogy ebben az esetben a panaszos nem bizonyította e személyes adatok továbbításának szükségességét, amint azt az uniós adatvédelmi jog előírja. Ezért az OLAF-ot jogilag nem kötelezték arra, hogy értékelje az ilyen adattovábbítás arányosságát.

21. Általános elvként azonban az ombudsman úgy véli, hogy nem észszerűtlen, ha a polgárok nagyobb fokú átláthatóságot várnak el a felső vezetés – például az OLAF főigazgatója – által hivatalos szerepükben viselt kiadások tekintetében. Az ombudsman megjegyzi, hogy egyes ügynökségek önkéntesen átláthatóbb megközelítést alkalmaztak, és nyilvánosságra hozták a felsővezetőiknél üzleti célból felmerült utazási és szállásköltségek részleteit. Az ombudsman üdvözli az ilyen kezdeményezéseket.

22. Az ombudsman azt is megjegyzi, hogy ebben az esetben az OLAF által benyújtott egyes mintadokumentumok az OLAF vizsgálataival kapcsolatos „érzékeny kiküldetések” során felmerült utazási költségekhez kapcsolódnak. Az ombudsman úgy véli, hogy észszerű azt a következtetést levonni, hogy az egyes kiküldetések helyszínére és a személyzet tagjai által egy adott helyen töltött időre vonatkozó információk nyilvánosságra hozatala érzékeny részleteket tárhat fel az OLAF vizsgálati tevékenységeiről. Ez hátrányosan érintheti az ellenőrzések, vizsgálatok és auditok célját. ^[9]

23. A panaszos nem terjesztett elő konkrét érveket az OLAF vizsgálati tevékenységeivel kapcsolatos utazási költségek nyilvánosságra hozatalához fűződő nyomós közérdek fennállására vonatkozó állításának alátámasztására. Az ombudsman ezért elfogadja, hogy az ilyen dokumentumok nyilvánosságra hozatalának megtagadása indokolt, mivel alááshatja az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célját. Ez a kivétel azonban nem lenne alkalmazandó az OLAF vizsgálati tevékenységeihez nem kapcsolódó utazási költségekkel kapcsolatos dokumentumokra.

24. E megfontolások fényében az ombudsman megállapítja, hogy a kért dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés OLAF általi megtagadása indokolt volt, és összhangban állt az adatvédelemre és a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós joggal. Mindazonáltal javaslatot tesz az OLAF-nak, hogy a jövőben ösztönözze az átláthatóbb megközelítést.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az Európai Csalás Elleni Hivatal nem követett el hivatali visszásságot.

A panaszost és az Európai Csalás Elleni Hivatalt tájékoztatják erről a határozatról.

Javítási javaslat

Az ombudsman elismeri, hogy az uniós tisztviselőknél felmerült kiadások nagyobb átláthatósága növeli a polgárok uniós intézményekbe vetett bizalmát. Ezért az ombudsman azt javasolja, hogy az OLAF tegyen lépéseket politikájának felülvizsgálatára, és mérlegelje átláthatóbb megközelítés alkalmazását azon utazási költségek tekintetében, amelyek nem a vizsgálati tevékenységek során merülnek fel. Különös figyelmet kell fordítani a főigazgató kiadásainak rendszeres proaktív közzétételére.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2019. 09. 26.

[1] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel összhangban, amely a következő címen érhető el: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=HL:L:2001:145:0043:0048:hu:PDF 

[2] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja.

[3] 2018/1725 rendelet A természetes személyeknek a személyes adatok uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek általi kezelése tekintetében való védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 45/2001/EK rendelet és az 1247/2002/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. október 23-i (EU) 2018/1725 európai parlamenti és tanácsi rendelet 9. cikke (1) bekezdésének b) pontja, amely a következő címen érhető el: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[4] Az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia-közösség tisztviselőinek személyzeti szabályzata és egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételei (a továbbiakban: a személyzeti szabályzat) VII. mellékletének 11–13. cikke, amely a következő internetcímen érhető el: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501 .

[5] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése.

[6] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése.

[7] A Bíróság 2015. július 16-i ítélete, Client Earth és PAN Europe kontra EFSA, C-615/13 P, ECLI:EU:C:2015:489, 44., 46., 47., 50–53., 55–58. pont.

[8] A Törvényszék 2015. július 15-i ítélete, Dennekamp kontra Parlament, T-115/13, ECLI:EU:T:2015:497, 119. pont.

[9] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése.