A panasz előzményei

1. A panasz arra vonatkozik, hogy a Bizottság megtagadta a nyilvánosság hozzáférését a géntechnológiával módosított szervezetekre (GMO-k) vonatkozó uniós jogszabályok Bizottság által javasolt módosításai mögött meghúzódó folyamattal kapcsolatos dokumentumokhoz ^[1]. Az 1829/2003/EK rendelet a GMO-k élelmiszerekben és takarmányokban való felhasználásának engedélyezési eljárásával ^{foglalkozik [2].} 2015 áprilisában a Bizottság az említett rendelet módosítását javasolta ^[3] egy új rendelkezés ^[4] beillesztésével, amely lehetővé teszi a tagállamok számára a GMO-k élelmiszerként vagy takarmányként való felhasználásának korlátozását.

2. 2015 májusában a Greenpeace, egy nem kormányzati szervezet nyilvános hozzáférést kért a Bizottságtól a) azokhoz a dokumentumokhoz, amelyek leírják a Bizottság által a javaslat benyújtása előtt mérlegelt különböző lehetőségeket, valamint b) a javaslatában bemutatott lehetőség kiválasztásának módjára vonatkozó dokumentumokhoz.

3. A Bizottság 21 olyan dokumentumot azonosított, amelyek e kérelem hatálya alá tartoznak. E dokumentumok közül 16-ot közölt a panaszossal (de a tartalom egy részét visszatartotta), a fennmaradó öt dokumentumhoz pedig megtagadta a hozzáférést. A Greenpeace arra kérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül ezt a határozatot (az úgynevezett „megerősítő kérelem”). Válaszában a Bizottság megerősítette, hogy nem engedélyezi a hozzáférést, mivel a dokumentumok belső használatra szánt előzetes észrevételeket és véleményeket tartalmaztak, és közzétételükhöz nem fűződött nyomós közérdek ^[5].

4. 2015 októberében a Greenpeace panaszt tett az európai ombudsmannál a Bizottság azon döntése miatt, hogy nem biztosít hozzáférést négy konkrét dokumentumhoz. Másnap az Európai Parlament elutasította a Bizottság által javasolt módosításokat. A Bizottság nem vonta vissza javaslatát. Az EU Tanácsa megvitatta a javaslatot, de még nem foglalt állást azzal kapcsolatban ^[6].

5. A vizsgálat során az ombudsman megvizsgálta a vonatkozó dokumentumokat. Az ombudsman ezt követően arra kérte a Bizottságot, hogy fejtse ki részletesebben, miért volt ésszerűen előrelátható és nem pusztán hipotetikus, hogy a dokumentumok teljes körű hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen alááshatja a döntéshozatali eljárást. Válaszul a Bizottság annak kijelentésére szorítkozott, hogy a panaszos felülvizsgálati kérelmére adott válaszában nem szükséges megismételni az érvelését.

6. Az ombudsmant nem győzték meg a Bizottság érvei. Ezért ajánlást ^[7] tett a Bizottságnak a dokumentumok teljes körű nyilvánosságra hozatalára. Ez a határozat figyelembe veszi a Bizottságnak az ombudsman ajánlására vonatkozó véleményét, valamint a panaszos mindkettővel kapcsolatos észrevételeit.

Az ombudsman ajánlása

7. Az ombudsman nem volt meggyőződve arról, hogy a Bizottság miért nem biztosított hozzáférést az „Options paper” három változatához, és miért tartotta vissza az „Elements for a Roadmap” (Az ütemterv elemei) című dokumentum egyes részeit. Úgy véli, hogy ezek a dokumentumok nem érzékeny vagy ellentmondásos információkat tartalmaznak, hanem a Bizottság által a javasolt módosítások kidolgozásakor figyelembe vett lehetőségeket és lehetséges további lépéseket. A GMO-engedélyezési eljárás módosításainak mérlegelésekor bármely kellően tájékozott megfigyelő előállhatott volna a dokumentumokban szereplő lehetőségekkel. Ezért nem volt ésszerű, hogy a Bizottság arra a következtetésre jusson, hogy a dokumentumok hozzáférhetővé tétele ténylegesen és konkrétan súlyosan veszélyeztetheti a döntéshozatali eljárást. A Bizottság nem bizonyította, hogy az ilyen kockázat észszerűen előrelátható, szemben a pusztán hipotetikus kockázattal.

8. Az ombudsman ezért megállapította, hogy a Bizottság nem indokolta meg azon döntését, hogy nem biztosít teljes körű hozzáférést a dokumentumokhoz, és hogy ez hivatali visszásságnak minősül. A következő ajánlást tette a Bizottságnak:

A Bizottságnak teljes körű hozzáférést kell biztosítania az úgynevezett „Options paper” három különböző változatához és az „Elements for a Roadmap” (Az ütemterv elemei) című dokumentumhoz.

9. Válaszában a Bizottság kijelentette, hogy elemzése jogilag helytálló. Mivel az ezzel a jogalkotási dossziéval kapcsolatos döntéshozatali folyamat még folyamatban van, továbbra is fontos, hogy meg tudja védeni javaslatát anélkül, hogy nyilvánosságra kellene hoznia érzékeny, belső előzetes nézeteit és véleményeit ^[8].

10. A Bizottság nem értett egyet az ombudsman azon álláspontjával, amely szerint nem bizonyította annak észszerűen előrelátható, és nem pusztán hipotetikus kockázatát, hogy a dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné a döntéshozatali eljárást.

11. A Bizottság megjegyezte, hogy a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot súlyosan aláássa, ha a közzététel „jelentős hatást” gyakorol rá ^[9]. E tekintetben elegendő, ha a megtámadott határozat olyan „kézzelfogható elemeket” tartalmaz, amelyekből arra lehet következtetni, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné a döntéshozatali eljárást ^[10]. A Bizottság rámutatott a javaslat elutasításának kockázatára, a bizonytalan politikai körülményekre és a jogalkotási dossziéról folytatott viták ellentmondásos jellegére. Ezért a javaslat módosításának lehetősége valós volt (szemben a hipotetikussal). A Bizottság szerint ezek a tényezők még fontosabbá tették számára, hogy kifejthesse és megvédhesse javaslatát anélkül, hogy előzetes nézeteit és véleményeit nyilvánosságra hozná.

12. A Bizottság azt is megállapította, hogy a szóban forgó négy dokumentum (politikailag és nyilvánosan) „rendkívül érzékeny területre”, nevezetesen a GMO-élelmiszerek és -takarmányok felhasználására vonatkozó jogalkotási javaslatokra vonatkozott. A Bizottság rámutatott az ombudsman saját észrevételeire ^[11], miszerint a GMO-k engedélyezése és jóváhagyása „a nyilvánosság részéről komoly aggályokat vethet fel”, és „jelentős nyilvános vitát”, valamint összetett, fontos és érzékeny döntéseket vonhat maga után.

13.  Következésképpen a Bizottság azt állította, hogy megerősítő határozata az uniós bíróság előtti fellebbezés hiányában jogerőre emelkedett. Hozzátette, hogy „teljes mértékben összhangban volt az alkalmazandó jogszabályokkal és a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó ítélkezési gyakorlattal annak meghozatalakor, és ezért nem minősülhetett hivatali visszásságnak”.

14. A panaszos észrevételeket tett a Bizottság válaszával kapcsolatban. Úgy ítélte meg, hogy még ha a Bizottság határozata akkor érvényes is volt, a közelmúltbeli uniós ítélkezési gyakorlat ^[12] fényében ma nem ez lenne a helyzet. A panaszos megismételte a jogalkotási folyamat átláthatóságának fontosságával kapcsolatos érveit. A „kézzelfogható elemeket” illetően rámutatott, hogy azon túl, hogy a dokumentumok GMO-kra vonatkoztak, a Bizottság nem terjesztett elő „konkrét bizonyítékot” azok érzékeny jellegére vonatkozóan. A panaszos azt is megjegyezte, hogy a Bizottság nem támaszkodhat a folyamatban lévő döntéshozatali eljárás védelmére annak érdekében, hogy a dokumentumokat a teljes jogalkotási eljárás során titokban tartsa ^[13].

Az ombudsman értékelése az ajánlást követően

15. Az ombudsman sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság nem követte azt az ajánlását, hogy teljes körű hozzáférést biztosítson az „Options paper” és az „Elements for a Roadmap” dokumentum három változatához.

16. Az ombudsman fenntartja azon álláspontját, hogy a Bizottság nem indokolta meg megfelelően, hogy miért tartotta észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán hipotetikusnak, hogy a négy dokumentum teljes körű hozzáférhetővé tétele veszélyeztetheti a döntéshozatal előrehaladását.

17. Az ombudsmant nem győzte meg a Bizottság azon érve, amely szerint az elutasítás pusztán azért volt indokolt, mert valós esély volt arra, hogy módosítani fogja javaslatát. Ez egy nagyon általános megfontolás ^[14], és nem elegendő annak kézzelfogható bizonyításához, hogy ésszerűen előre látható kockázata volt annak, hogy a döntéshozatali eljárást ténylegesen és konkrétan aláássák ^[15]. A nyilvánosság ugyanis valószínűleg tudatában van annak, hogy a javaslatok általában egy sor lehetőség mérlegelését követik, és ésszerűen elvárhatják, hogy a Bizottság bármely jogalkotási javaslata (nem csak a szóban forgó) megváltozzon ^[16].

18. Ami a Bizottság érzékenységre vonatkozó érvét illeti, az a tény, hogy a dokumentumok egy konkrét (a GMO-k felhasználására vonatkozó) jogalkotási területre vonatkoznak, önmagában nem elegendő azok különleges érzékenységének bizonyításához és a Bizottság általi elutasítás igazolásához. Az ettől eltérő döntés mentesíthetné a GMO-kra vonatkozó valamennyi uniós javaslatot az uniós átláthatósági szabályok alól ^[17]. Ez súlyosan aláásná a polgároknak az uniós jogalkotási döntéshozatali folyamattal kapcsolatos információk nyomon követéséhez és az azokhoz való hozzáféréshez való demokratikus jogát ^[18].

19. Az ombudsman éppen a nyilvánosság aggodalmai és a GMO-król szóló nyílt vita szükségessége miatt avatkozott be a korábbi panaszokba. Az ombudsman úgy véli, hogy a szóban forgó dokumentumoknak a folyamatban lévő döntéshozatali eljárás során történő teljes körű nyilvános közzététele lehetővé tenné az uniós polgárok számára, hogy megértsék a tervezett lehetőségeket és a Bizottság döntéseit ^[19]. Ez lehetővé tenné a polgárok számára, hogy ismertessék álláspontjukat, és megkönnyítené a GMO-k engedélyezési eljárásáról szóló nyilvános vitát.

20. Az ombudsman ezért kiábrándítónak tartja, hogy a Bizottság nem volt átlátható és nyitott az uniós polgárok számára ilyen fontos területen. Csalódott amiatt is, hogy a Bizottság továbbra is a közel négy évvel ezelőtt hozott határozat idején fennálló jogi korrektségre támaszkodik, annak ellenére, hogy a közelmúltbeli bírósági határozatok más megközelítést követelnének meg, ha az ügyet ma újra megvizsgálnák.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az, hogy a Bizottság nem biztosított teljes körű hozzáférést a dokumentumokhoz, hivatali visszásságnak minősül.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2019. 05. 06.

[1] 1049/2001/EK rendelet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[2] Az Európai Parlament és a Tanács 1829/2003/EK rendelete (2003. szeptember 22.) a géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A32003R1829

[3] Lásd: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52015PC0177

[4] A javasolt módosítás célja az volt, hogy az 1829/2003/EK rendeletet összehangolja egy másik, a 2001/18/EK irányelvnek a tagállamok számára a géntechnológiával módosított szervezetek (GMO-k) területükön történő termesztésének korlátozására, illetve megtiltására biztosított lehetőség tekintetében történő módosításáról szóló (EU) 2015/412 irányelv szerinti hasonló eljárással: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32015L0412

[5] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése.

[6] További információkért lásd: http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-union-of-democratic-change/file-restriction-of-the-use-of-gmos-for-food-and-feed

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/102719

[8] Az Európai Bíróság C‐57/16. sz., ClientEarth kontra Bizottság ügyben 2018. szeptember 4-én hozott ítéletének 109. pontja: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hu

[9] A Törvényszék T-540/15. sz., Emilio de Capitani kontra Parlament ügyben 2018. március 22-én hozott ítéletének 64. pontja: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[10] A fenti 65. pontban.

[11] Az európai ombudsman 176/2015/JF sz. ügyben tett javaslata az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság azon állítólagos mulasztásáról, hogy megfelelő választ adjon a géntechnológiával módosított kukorica engedélyezése iránti kérelemmel kapcsolatos kérdésekre: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/87264;  Az európai ombudsman ajánlása a 428/2016/JAS ügyben a géntechnológiával módosított olajrepce forgalombahozatali engedélyének megadásáról szóló határozatának belső felülvizsgálata iránti kérelemre adott európai bizottsági válaszról: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/87311; valamint az európai ombudsman határozata a géntechnológiával módosított élelmiszerekre és takarmányokra vonatkozó engedélykérelmek Európai Bizottság általi kezeléséről szóló 1582/2014/PHP sz. panasszal kapcsolatos vizsgálat lezárásáról: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/63025

[12] Emilio de Capitani kontra Parlament és ClientEarth kontra Bizottság.

[13] A fent hivatkozott ClientEarth kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 109. pontja.

[14] A fent hivatkozott Emilio de Capitani kontra Parlament ügyben hozott ítélet 88. és 92. pontja.

[15] A fent hivatkozott Emilio de Capitani kontra Parlament ügyben hozott ítélet 65. és 99. pontja.

[16] A fent hivatkozott Emilio de Capitani kontra Parlament ügyben hozott ítélet 99. és 102. pontja.

[17] A fent hivatkozott Emilio de Capitani kontra Parlament ügyben hozott ítélet 89. és 97. pontja.

[18] Ebben az esetben az ombudsman ajánlásának 30. és 32. bekezdése.

[19] A fent hivatkozott ClientEarth kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 92. pontja és a fent hivatkozott Emilio de Capitani kontra Parlament ügyben hozott ítélet 78. pontja.