A panasz előzményei

1.  1997-ben az EU szabályokat fogadott el a halászati ágazat szerkezetátalakítására azzal a céllal, hogy fenntartható egyensúlyt teremtsen az erőforrások és kiaknázásuk között. E szabályok a következőket írják elő:

„A tagállamoknak szóló többéves orientációs programokban a kizárólag a biztonság javításából eredő kapacitásbővítések eseti alapon indokolják a flottaszegmensekre vonatkozó célkitűzések ugyanilyen mértékű növelését, amennyiben azok nem növelik az érintett hajók halászati erőkifejtését.” ^[1] (kiemelés tőlem).

2. 2001-ben az ír hatóságok további biztonsági tonnatartalom iránti kérelmet nyújtottak be az Európai Bizottsághoz több olyan halászhajóval kapcsolatban, amelyeket egyes halászok felújítottak vagy megvásároltak meglévő hajóik cseréje céljából (a továbbiakban: Írország 2001. évi tonnatartalom iránti kérelme). Az új hajók nagyobbak voltak, mint a halászok által korábban üzemeltetett hajók.

3. A Bizottság elutasította Írország mennyiségi kérelmét ^[2]. Ez azt jelentette, hogy csökkent azoknak a napoknak a száma, amelyeket a halászok az új hajókkal tölthettek („tengeren töltött napok”). A panaszosok az Európai Unió Bírósága előtt megtámadták a Bizottság határozatát. A Bíróság megsemmisítette a Bizottság határozatát, mivel a Bizottság számos olyan kritériumot alkalmazott (a biztonság javításának mibenlétére vonatkozóan), amelyeknek az alkalmazandó jogszabályok nem adtak alapot ^[3].

4. A Bizottság ezt követően 2010-ben új határozatokat hozott, amelyekben ezúttal Írország 2001. évi mennyiségi kérelmének értékelési kritériumait kívánta helyesen alkalmazni. Egyet leszámítva, ezek a 2010-es döntések mind negatívak voltak.

5. A panaszosok ismét bírósághoz fordultak.

6. A Számvevőszék új problémát tárt fel ezekkel az új határozatokkal kapcsolatban: Ezen új határozatok meghozatalának időpontjáig az uniós jogalkotó olyan új szabályozást fogadott el, amely nem írta elő további biztonsági tonnatartalom odaítélését.

7. A Bíróság ezért megsemmisítette a Bizottság 2010. évi határozatait ^[4].

8. A Bizottság ezt követően úgy ítélte meg, hogy nem tehet további lépéseket.

9. A panaszosok az európai ombudsmanhoz fordultak. Azt állították, hogy a Bizottságnak a Bíróság határozatainak megsemmisítését követően vagy azt kellett volna javasolnia az uniós jogalkotónak, hogy vezessen be új jogszabályt annak érdekében, hogy jogalapot teremtsen Írország 2001. évi tonnatartalom-kérelméről való határozathozatalhoz, vagy kártérítést kellett volna nyújtania számukra.

A vizsgálat

10. Az ombudsman vizsgálatot indított, amelynek során vizsgálócsoportja találkozott a Bizottsággal, hogy megvitassák az ügyet. Az ombudsman ezt követően megkapta és áttekintette a Bizottság által az üggyel kapcsolatban folytatott teljes belső (bizalmas) eszmecserék másolatát.

11. Az ombudsman vizsgálócsoportjával tartott találkozón a Bizottság kijelentette, hogy nincs értelme javaslatot tenni az uniós jogalkotónak olyan új jogszabály elfogadására, amely jogalapot teremt Írország 2001. évi tonnatartalom-kérelméről való határozathozatalhoz.

12. A Bizottság rámutatott arra, hogy még ha új jogszabályt fogadnának is el a további biztonsági tonnatartalomra vonatkozóan, a Bizottságnak ismét el kellene utasítania a panaszosok kérelmeit (mivel véleménye szerint a megnövelt tonnatartalom nem indokolható teljes mértékben a biztonság javításával). A Bizottság megjegyezte továbbá, hogy bizonytalan, hogy a Parlament és a Tanács egyetért-e olyan jogszabályok elfogadásával, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy további biztonsági tonnatartalomra vonatkozó határozatokat hozzon.

13. A kompenzáció kifizetését illetően a Bizottság rámutatott, hogy a Bíróság megsemmisítette a Bizottság határozatait, mivel azok nem rendelkeztek jogalappal ^[5]. A Bíróság azonban nem vizsgálta meg érdemben az ügyet, és így nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy a kiegészítő biztonsági űrtartalmat meg kellett volna-e adni (amennyiben a Bizottság határozatainak megfelelő jogalapja lett volna). Mivel a Bizottság továbbra is meg volt győződve arról, hogy a kiegészítő biztonsági tonnatartalmat nem lett volna szabad odaítélni, nem volt ok arra, hogy pénzügyi kompenzáció kifizetését fontolja meg.

14. A Bizottság általánosabban megjegyezte, hogy az uniós jog nagyon szigorú feltételeket ír elő a kártérítési igényekre ^{vonatkozóan [6].} A Bizottság számára egyértelmű volt, hogy a jelen ügy körülményei között e feltételek egyike sem teljesült. 

15. A Bizottság azonban elismerte, hogy a helyzet nagyon sajátos volt, és sajnálatos módon nem volt olyan intézkedés, amelyet az ítéletekre válaszul el tudott volna képzelni.

16. A Bizottság végül a panaszosokhoz intézett utolsó levelére hivatkozott, amelyben utalt a panaszosoknak az EUMSZ 268. cikk és az EUMSZ 340. cikk (2) bekezdése szerinti azon jogára, hogy kártérítési keresetet indítsanak az Európai Unióval szemben.

17. Az ombudsman 2018 októberében írt a panaszosoknak, hogy ismertesse előzetes álláspontját ebben az ügyben.

Az ombudsman értékelése

Az ombudsman értékelésének középpontjában

18. Az ombudsman megvizsgálta, hogy történt-e hivatali visszásság abban, ahogyan a Bizottság nyomon követte a Számvevőszék 2010. évi határozatainak megsemmisítését.

19. Az ombudsman először azt értékelte, hogy a Bizottság hivatali visszássággal járt-e el, amikor nem javasolt olyan jogszabályt, amely jogalapot biztosítana Írország biztonsági tonnatartalomra vonatkozó 2001. évi kérelméről szóló határozat (végleges) elfogadásához. Értékelésének ez a része szükségszerűen a Bizottság erre vonatkozó magyarázatainak felülvizsgálatára korlátozódik. Az új jogszabályra irányuló javaslat valójában olyan politikai döntés, amely nem tartozik a hivatali visszásság hatálya alá. 

20. Másodszor, az ombudsman értékelte, hogy a Bizottság hivatali visszásságot követett-e el azáltal, hogy nem fizetett pénzügyi kártérítést a panaszosoknak. Az ombudsman tudomásul veszi, hogy a kártérítési igény elsősorban a kért, de ki nem adott biztonsági tonnatartalom helyettesítése céljából a piacon vásárolt tonnatartalom költségeihez, valamint egyes esetekben a tengeren elvesztett napokból eredő költségekhez kapcsolódik.

21. Az ombudsman értékelésének ez a része elsősorban annak felülvizsgálatára korlátozódik, hogy a Bizottságnak egyértelműen helyt kellett volna-e adnia Írország 2001. évi mennyiségi kérelmének. A Bizottság maga is ezt a tényezőt jelölte meg az ellentételezés kérdésének vizsgálatakor. Az indokolás szerint, ha a Bizottságnak először is helyt kellett volna adnia a kérelemnek, az első határozatának megsemmisítéséhez vezető alaki hibái azzal a következménnyel jártak, hogy lehetetlenné tették, hogy Írország 2001. évi mennyiségi kérelmének helyt adó, jogilag érvényes határozatot fogadjanak el.

22. Az ombudsman értékelésének ez a része azonban nem jelenti annak teljes körű vizsgálatát, hogy teljesültek-e az uniós jogban a kártérítés kifizetésére vonatkozó szigorú feltételek. Tekintettel az ügy rendkívül szokatlan körülményeire és az érintett összegekre (30–50 millió euró), ezt a felülvizsgálatot a Bíróság csak a panaszosok kártérítési keresetére válaszul végezhette el.

Új jogszabály

23. Az ombudsman meggyőzőnek találja a Bizottság magyarázatát arra vonatkozóan, hogy miért nem lenne helyénvaló az uniós jogalkotónak új jogszabály bevezetését javasolni annak érdekében, hogy jogalapot teremtsen Írország 2001. évi tonnatartalom-kérelméről való határozathozatalhoz. Egy ilyen jogalkotási javaslat kimenetele teljesen előre nem látható. Ezenkívül, amint arra a Bizottság rámutatott, valószínűbb, hogy az uniós jogalkotó nem fogadna el olyan rendelkezéseket, amelyek lehetővé tennék a Bizottság számára, hogy engedélyezze Írország 2001. évi biztonsági mennyiségi alkalmazását, mivel ez a közös halászati politika alapvető módosítását vonná maga után.

24. Az ombudsman ezért megállapítja, hogy a Bizottság magyarázata nem tartalmaz hivatali visszásságot arra vonatkozóan, hogy miért nem javasol olyan jogszabályt, amely jogalapot biztosítana Írország 2001. évi tonnatartalom-kérelméről szóló határozat elfogadásához.

Kártérítés: a Bizottság álláspontja a 2001. évi kérelemről

25. A Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy még ha olyan jogszabályt fogadnának is el, amely jogalapot biztosítana számára új határozatok elfogadásához, akkor is el kellene utasítania a további biztonsági tonnatartalom iránti kérelmeket. 2010-es határozataiban megállapította, hogy a 97/413/EK tanácsi határozat 4. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a kizárólag a biztonság javításából eredő kapacitásbővítések eseti alapon indokolják a flottaszegmensekre vonatkozó célkitűzések ugyanilyen mértékű növelését, amennyiben azok nem növelik az érintett hajók halászati erőkifejtését”. Ezt követően megállapította, hogy a „halászati erőkifejtés” fogalmát a 2792/1992 tanácsi rendelet ^[7] 6. cikke (2) bekezdésének fényében kell értelmezni, amely a kérelem benyújtásának időpontjában is hatályban volt. Ez a rendelkezés kimondja, hogy „a tagállamok kérelmet nyújthatnak be a biztonság javítását célzó intézkedésekre vonatkozó kapacitáscélok egyértelműen meghatározott és számszerűsített növelése iránt (. . .) feltéve, hogy ezek az intézkedések nem eredményezik az érintett erőforrások kiaknázási arányának növekedését.” Más szóval a Bizottság azzal érvelt, hogy a megnövelt biztonsági tonnatartalom csak akkor adható meg, ha a hajó megnövekedett „kapacitása” kizárólag a biztonság javulásának tudható be, és ez a kapacitásnövekedés nem növeli a hajó halfogási képességét.

26. Ezen elv alkalmazása érdekében a Bizottság 2010-ben részletes információkat kért az ír hatóságoktól az új hajók pontos jellemzőiről, beleértve a motorokra, a teljesítményre, a halászati berendezésekre, a kiszorításra, a tárolásra és a tárolókapacitásra vonatkozó részleteket. Mivel az ír hatóságok nem bocsátották rendelkezésre ezeket az információkat, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy nincs más választása, mint az eredeti 2001. évi kérelmekben szereplő információkra támaszkodni, amelyek lényegében a hajók főfedélzetei alatti térfogat növekedéséhez kapcsolódtak. A Bizottság elemezte ezeket az információkat, és arra a következtetésre jutott, hogy a hajók főfedélzetei alatti térfogat jelentős növekedése lehetővé tette például a nagyobb halraktárakat, az üzemanyag és az ellátmány nagyobb tárolását, valamint a nagyobb teljesítményű motorokat.  Ennek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nőtt a szóban forgó hajók halfogási képessége (azaz nőtt a „halászati erőkifejtés”).

27. A panaszosok bírálták a fenti megközelítést. Szűkebb álláspontot képviseltek, nevezetesen azt, hogy csak a tonnatartalom vagy a motorteljesítmény növekedését kell figyelembe venni annak értékelésekor, hogy nőtt-e a „halászati erőkifejtés”.

28. Az ombudsman megállapítja, hogy a Bizottság megközelítése a szabályok észszerű értelmezésén alapult, de vita esetén a Bíróság feladata a helyes értelmezés meghatározása.  Ezért az ombudsman nem vonhatja le azt a következtetést, hogy a Bizottságnak egyértelműen helyt kellett volna adnia Írország 2001. évi mennyiségi kérelmének. Ebből következik, hogy a felperesnek nem áll módjában azt javasolni, hogy a Bizottság fizessen kártérítést a panaszosoknak.

Következtetés

Az Európai Bizottság nem követett el hivatali visszásságot.

Az ombudsman ezért lezárja vizsgálatát.

A panaszost és az Európai Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2019. 02. 27.

[1] a közösségi halászati ágazatnak az erőforrások és kiaknázásuk közötti fenntartható egyensúly elérése érdekében az 1997. január 1. és 2001. december 31. közötti időszakban történő szerkezetátalakítására vonatkozó célkitűzésekről és részletes szabályokról szóló, 1997. június 26-i 97/413/EK tanácsi határozat 4. cikkének (2) bekezdése; HL L 175., 1997.7.3., 27. o.

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037185844&uri=CELEX:32003D0245

[3] Az Elsőfokú Bíróság (első tanács) 2006. június 13-i ítélete, Cathal Boyle és társai kontra az Európai Közösségek Bizottsága https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037593422&uri=CELEX:62003TJ0218

[4] A Bíróság (nagytanács) 2016. június 14-i ítélete, Európai Bizottság kontra Peter McBride és társai, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[5] A Bíróság (nagytanács) 2016. június 14-i ítélete, Európai Bizottság kontra McBride és társai, C-361/14 P, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1538037809863&uri=CELEX:62014CJ0361

[6] Az egyik kapcsolódó bírósági ügyben a főtanácsnok kijelentette, hogy „hozzáteszem, hogy a kártérítési kereset nem mentes a nehézségektől. A kérelmező (jelen esetben a hajótulajdonosok) feladata a következők megállapítása: i. jogellenes magatartás; ii. veszteség; és iii. okozati összefüggés. (...) Ezenkívül továbbra is meg kell állapítani, hogy az ilyen magatartás kárt okozott”, Sharpston főtanácsnok 2016. január 19-i Európai Bizottság kontra Mcbride és társai indítványának 73. pontja, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1547718378135&uri=CELEX:62014CC0361,

[7] a halászati ágazatnak nyújtott közösségi strukturális támogatásra vonatkozó részletes szabályok és rendelkezések megállapításáról szóló, 1999. december 17-i 2792/1999/EK tanácsi rendelet; HL L 337., 1999.12.30., 10. o.