A panasz előzményei

1. A belső piacért, az ipar-, a vállalkozás- és a kkv-politikáért felelős biztos 2015 márciusában összehívta a közös biztonság- és védelempolitikával kapcsolatos kutatásra irányuló előkészítő intézkedéssel foglalkozó személyiségcsoportot (a továbbiakban: a személyiségek csoportja), amely „politikusok, tudósok, agytrösztök és a védelmi vállalatok vezérigazgatóinak magas szintű csoportja, hogy tanácsot adjon arra vonatkozóan, hogy az EU hogyan támogathatja a közös biztonság- és védelempolitikával kapcsolatos kutatást”. [1] A csoport elnöki tisztét a biztos töltötte be. Tizenhat tagból állt, akik többsége akkoriban a védelmi iparban, valamint a kutatási és technológiai szervezeteknél dolgozott. Kettő nemzeti parlamenti képviselő volt, egy európai parlamenti képviselő, egy pedig a Bizottság tagja (az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és a Bizottság alelnöke). A megbeszélések előkészítése érdekében a csoport tagjai egy „Sherpa” csoportot is kineveztek. A Személyiségek Csoportja három alkalommal ülésezett, és jelentésének 2016. február 23-i közzétételét követően feloszlott [2].

2. A panaszos, a Fegyverkereskedelem Elleni Európai Hálózat 2016. május 23-án levelet intézett a Bizottsághoz a személyiségek csoportjának átláthatóságával, és különösen azzal kapcsolatban, hogy az nem szerepel a szakértői csoportok és más hasonló szervezetek bizottsági nyilvántartásában (a továbbiakban: a nyilvántartás).

3. 2016. november 25-én a Bizottság azt válaszolta a panaszosnak, hogy a Személyiségek Csoportja befejezte munkáját, és már nem létezik. Hozzáteszi, hogy a személyiségek csoportjának munkájával kapcsolatos információkat széles körben terjesztették, többek között jelentés formájában az Európai Parlament és valamennyi tagállam állandó képviselete számára. A Bizottság a panaszos rendelkezésére bocsátotta az említett jelentéshez vezető linket.

4. 2017 márciusában egy európai parlamenti képviselő kérdésére [3] válaszolva a Bizottság további érveket terjesztett elő a Személyiségek Csoportja szakértői csoportként való nyilvántartásba vételének mellőzése mellett, hivatkozva a tőle kért tanács politikai és stratégiai jellegére, valamint arra, hogy az nem tartalmazott műszaki szakértőket. 

5. A panaszos elégedetlen volt a Bizottság válaszával, és 2017. május 12-én panaszt nyújtott be az ombudsmanhoz.

A vizsgálat

6. Az ombudsman vizsgálatot indított a panasszal kapcsolatban. A panaszos azt állította, hogy a csoportot szakértői csoportként kellett volna nyilvántartásba venni, és hogy közzé kell tenni a Személyiségek csoportjára vonatkozó információkat, beleértve az ülések időpontját, a Személyiségek csoportjának és a Sherpa-ülések résztvevőinek listáját, valamint ezen ülések jegyzőkönyveit.

7. A vizsgálat során az ombudsman felkérte a Bizottságot, hogy részletesebb válaszban foglalkozzon a panaszos által felvetett kérdésekkel. Az ombudsman megkapta a Bizottság válaszát, majd ezt követően a panaszos e válaszra vonatkozó észrevételeit. Az ombudsman határozata figyelembe veszi a felek által előterjesztett érveket és álláspontokat.

Az ombudsman értékelése

A Bizottságnak nyilvántartásba kellett volna-e vennie a Személyiségek Csoportját „szakértői csoportként”?

8. A Bizottság úgy véli, hogy a Személyiségek Csoportja nem minősült „szakértői csoportnak” a létrehozásakor alkalmazandó szakértői csoportokra vonatkozó szabályok [4] vagy a 2016. május 30-án elfogadott jelenlegi szabályok [5] értelmében. A Bizottság lényegében azzal érvel, hogy i. a Személyiségek Csoportja egyértelmű politikai jelentőséggel bírt, és ii. az általa nyújtott tanácsadás politikai és stratégiai jellegű volt.

I. A Személyiségek Csoportjának tagsága

9. A Bizottság azzal érvel, hogy tekintettel az évek során fennálló tényleges összetételükre, valamint a szerepüket és tagságukat szabályozó rendelkezésekre, a „Bizottsági szakértői csoportokat” technikai és/vagy igazgatási szinten működő tanácsadó szerveknek kell tekinteni. A Bizottság szerint, bár a szabályok nem zárják ki kifejezetten a kormánytagok vagy az országgyűlési képviselők jelenlétét a szakértői csoportokban, e szabályok szövege és szelleme egyértelműen ebbe az irányba mutat. E tekintetben a Bizottság azt állítja, hogy a szakértői csoportok tagságára vonatkozó rendelkezések előírják, hogy a Bizottság együttműködhet a „tagállami hatóságokkal”, amelyek véleménye szerint kizárják a politikai szintet.

10. A Bizottság ezzel szemben úgy véli, hogy a Személyiségek Csoportjának tagsága egyértelműen politikai jelentőséggel bírt, rámutatva arra, hogy a csoport öt tagja politikai megbízatással rendelkezett.

11. A Bizottság pontosítja továbbá, hogy a Sherpa csoport – amely előkészítette a Személyiségek Csoportjának üléseit – sem minősült a Bizottság „szakértői csoportjának”, mivel tagjait a Személyiségek Csoportja jelölte ki és jelentette be, nem pedig a Bizottságnak. 

12. A panaszos rámutat arra, hogy a Személyiségek Csoportjának jelentése a csoportot „szakértői csoportnak” nevezi. Észrevételeiben a panaszos megjegyzi, hogy vitatható, hogy a Személyiségcsoport tizenhat tagja közül csak négy tekinthető ténylegesen politikai megbízatással rendelkezőnek. Sőt, míg egy további tag volt miniszter, akkor egy nonprofit kutatási szervezet igazgatótanácsának tagja volt.

13. A fentiek alapján az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy helyénvaló négy képviselőt (egy európai parlamenti képviselőt, két nemzeti parlamenti képviselőt és egy biztost) a Személyiségek Csoportjában részt vevő „politikai képviselőknek” tekinteni.

14. Az ombudsman megjegyzi továbbá, hogy mind a szakértői csoportokra vonatkozó korábbi – a személyiségi csoport létrehozásakor alkalmazandó – „horizontális” szabályok, mind a jelenlegi szabályok meghatározzák azokat a különböző típusú tagokat, amelyekből a szakértői csoportok összeállíthatók. A Személyiségek Csoportja „politikai tagjainak” álláspontját vizsgálva a szakértői csoport különböző típusú tagjai közül három releváns.

15. Az első típus a „személyes minőségükben kinevezett személyekre” vonatkozik.[6] A jelenlegi szabályok hozzáteszik, hogy e tagoknak függetlenül és a közérdeket szem előtt tartva kell eljárniuk. Az ombudsman megjegyzi, hogy az ilyen típusú tagok kiválasztási eljárását általában nyilvános pályázati felhívások útján kell lefolytatni. Az ombudsman valószínűtlennek tartja, hogy konkrét politikai megbízatással rendelkező személyeket (európai parlamenti képviselőket/nemzeti parlamenti képviselőket/biztosokat) választottak volna ki nyilvános felhívás útján szakértői csoportban való részvételre.

16. A szakértői csoport releváns tagjainak másik két típusa (1) „uniós ügynökségek” és „uniós szervek”, valamint (2) „tagállami hatóságok nemzeti, regionális vagy helyi szinten”.[7] A Bizottság úgy véli, hogy a „tagállami hatóságokra” való hivatkozás nem foglalja magában a politikai szintet. Az ombudsman megjegyzi, hogy ezt az értelmezést a jelenlegi szabályok egyértelművé teszik, amelyek kimondják, hogy a tagállami hatóságok vagy az uniós szervek, hivatalok vagy ügynökségek képviselőinek köztisztviselőknek vagy közalkalmazottaknak kell lenniük.[8] Az a tény, hogy a szabályok előírják az uniós ügynökségek, hivatalok [9] vagy szervek képviseletét, azt sugallja, hogy magánszemélyek - például európai parlamenti képviselők vagy biztosok - nem tekintendők szakértői csoport tagjának [10].

17. A fentiek alapján az ombudsman általában egyetért a Bizottsággal abban, hogy a szakértői csoportokra vonatkozó szabályok megfogalmazása és szelleme, valamint tényleges összetételük az évek során arra enged következtetni, hogy a szakértői csoportoknak nem célja a „politikai tagok” bevonása. Az ombudsman megjegyzi továbbá, hogy mivel a „szakértői csoportok” szakpolitikai és jogalkotási kérdésekben szaktanácsot adnak a Bizottságnak, amelynek célja a döntéshozók tájékoztatása, nem lenne hasznos, ha a Bizottság tagjait és a döntéshozókat is bevonnák.

18. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy összetételére tekintettel – szigorúan véve – nehéz lenne a Személyiségek Csoportját „szakértői csoportnak” tekinteni.

II. A személyiségek csoportjának szerepe

19. A Személyiségek csoportja által nyújtott tanácsadás politikai és stratégiai jellegét illetően a Bizottság azzal érvel, hogy a csoport magas szintű ajánlásokat fogalmazott meg, amelyek további kidolgozást igényeltek a közös biztonság- és védelempolitikával kapcsolatos kutatásra irányuló előkészítő intézkedés (a továbbiakban: előkészítő intézkedés) és a jövőbeli védelmi kutatási program kidolgozása érdekében. E tekintetben a Bizottság elismeri, hogy a Személyiségek Csoportjának ajánlásait „stratégiai és politikai inputforrásként” használta fel a 2016. november 30-án elfogadott európai védelmi cselekvési tervhez. Azt állítja azonban, hogy a Személyiségek Csoportjával nem konzultáltak az EDAP előkészítése során, mivel az 2016 februárjában megszűnt. A Bizottság hozzáteszi, hogy ezt követően két, a nyilvántartásban szereplő szakértői csoportot hoztak létre annak érdekében, hogy kidolgozzák a személyiségek csoportja által az előkészítő intézkedéssel kapcsolatban adott tanácsokat [11].

20. Ebben a kérdésben a panaszos ismételten rámutat arra, hogy a Személyiségek Csoportjának jelentése szerint a csoport „konkrét javaslatokat” és „egyértelmű elképzelést” terjesztett elő „az előkészítő intézkedés hatályáról, amely a végrehajtás működőképes formája”. A panaszos ezért úgy véli, hogy ez „jogalkotási javaslatok és szakpolitikai kezdeményezések előkészítésével” kapcsolatos tanácsadásnak minősül [12].

21. Az ombudsman megismétli a vizsgálatot megindító levelében tett észrevételeit, amelyekben megjegyezte, hogy úgy tűnik, hogy a személyiségek csoportja jelentős szerepet játszott a Bizottság EDAP-jának előkészítésében, különösen az Európai Védelmi Alap tekintetében.

22. Az ombudsman megjegyzi például, hogy a Személyzeti Csoport jelentése legalább 3,5 milliárd EUR teljes költségvetést javasolt a 2021–2027-es időszakra az európai védelmi kutatási program hitelességének biztosítása érdekében. Bár a Bizottság azzal érvel, hogy az EDAP előkészítése során nem konzultáltak a személyiségcsoporttal, mivel az 2016 februárjában megszűnt, ezt a javaslatot az Európai Parlament európai védelmi unióról szóló jelentése [13] követte, és a Bizottság belefoglalta az EDAP-ba. Az ombudsman úgy véli, hogy ez vitathatatlanul egy olyan konkrét javaslat, amely túlmutat az általános stratégiai tanácsadáson.

23. Az ombudsman az előkészítő intézkedéssel kapcsolatban megjegyzi továbbá, hogy a Személyiségek Csoportjának jelentése ajánlásokat is tartalmaz annak hatályára, irányítására, módozataira, elveire és erőforrásaira vonatkozóan.

24. Az ombudsman a fenti ajánlások mindegyikét a szakpolitikai kezdeményezés előkészítésével kapcsolatos „tanácsadásnak” tekinti.

25. Az ombudsman rámutat arra, hogy a politikák előkészítésének fokozott átláthatósága hozzájárul e politikák nagyobb legitimitásához.

26. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy bár úgy tűnik, hogy a Személyiségek csoportja ad hoc struktúra volt, amelyet összetételére tekintettel nehéz lenne „szakértői csoportnak” tekinteni, még mindig megfelelő átláthatósági követelményeknek kellett volna vonatkozniuk rá.

27. Ez különösen akkor fontos, ha a Személyiségcsoport által nyújtott tanácsadás „magas szintű” vagy „stratégiai”, és „jogalkotási javaslatok és szakpolitikai kezdeményezések” előkészítésére vonatkozik. Még ha a Személyiségek Csoportját összetételére tekintettel nem is vették volna nyilvántartásba szakértői csoportként, különösen fontos, hogy ezek a tanácsadó szervek a lehető legátláthatóbbak legyenek, tekintettel az uniós jogszabályok és szakpolitikák irányára gyakorolt lehetséges hatásukra.

28. Az ombudsman megjegyzi továbbá, hogy ha az olyan hibrid szervezetek, mint a Személyiségek Csoportja, kizárólag a „politikai tagok” jelenléte miatt teljes mértékben a megfelelő átláthatósági követelményeken kívül működhetnének, ez viszonylag könnyűvé tenné az átláthatóságra vonatkozó szabályok és elvek megkerülését. Ellentmond a józan észnek, hogy a Bizottság elkerülheti az átláthatósági normáknak való megfelelést azáltal, hogy egyszerűen kinevez egy biztost, egy európai parlamenti képviselőt vagy egy nemzeti parlamenti képviselőt egy tanácsadó szervbe.

29. Hasonlóképpen, ami a Sherpa csoportot illeti, amely tanácsot adott a Személyiségek Csoportjának. Munkája nem kerülheti el a nyilvános ellenőrzést pusztán azért, mert a Személyiségek Csoportjának, nem pedig közvetlenül a Bizottságnak tartozik beszámolási kötelezettséggel.

30. Az ombudsman megjegyzi, hogy a szakértői csoportokra vonatkozó jelenlegi átláthatósági rendszer értelmében a Bizottság „[...] hozzáférhetővé teszi a szakértői csoportok és alcsoportok valamennyi vonatkozó dokumentumát, beleértve a napirendeket, a jegyzőkönyveket és a résztvevők beadványait, vagy a szakértői csoportok nyilvántartásában, vagy a nyilvántartásból egy erre a célra létrehozott weboldalra mutató linken keresztül, ahol ezek az információk megtalálhatók. Az ilyen honlaphoz való hozzáférés nem köthető felhasználói regisztrációhoz vagy bármely más korlátozáshoz. A szervezeti egységek gondoskodnak különösen arról, hogy a napirendet és az egyéb releváns háttérdokumentumokat az ülés előtt kellő időben közzétegyék, majd a jegyzőkönyveket időben közzétegyék. A közzététel alól csak akkor lehet kivételt tenni, ha úgy ítélik meg, hogy egy dokumentum közzététele aláásná az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott bármely köz- vagy magánérdek védelmét.”[14]

31. Az ombudsman úgy véli, hogy azonos fokú átláthatóságot kell alkalmazni a Személyiségek Csoportjára és minden más, hasonló tanácsadói szerepet betöltő szervre, amelyek nem szakértői csoportként vannak nyilvántartva. A személyiségek csoportja és hasonló csoportok esetében az átláthatósági intézkedéseknek magukban kell foglalniuk az ülések napirendjének és jegyzőkönyveinek, valamint a résztvevők beadványainak közzétételét, kivéve azokat az eseteket, amikor a közzététel aláásná az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott köz- vagy magánérdek védelmét.

32. A szakértői csoportokra vonatkozó jelenlegi szabályok előírják, hogy a tagok kiválasztása [15] nyilvános pályázati felhívások útján történik, amelyek egyértelműen meghatározzák a kiválasztási kritériumokat, beleértve a szükséges szakértelmet és adott esetben a képviselendő érdekeket. Amennyiben a Bizottság úgy határoz, hogy a nyilvános felhívás nem megfelelő eszköz, a szakértőket objektíven ellenőrizhető, a nyilvántartásban közzétett kritériumok alapján kell kiválasztani [16].

33. A jelenlegi szabályok azt is előírják, hogy a csoportok tagjainak kiválasztásakor a Bizottság szervezeti egységeinek törekedniük kell arra, hogy a lehető legnagyobb mértékben biztosítsák a magas szintű szakértelmet, a földrajzi egyensúlyt, valamint a releváns „tudás” és az érdeklődési területek kiegyensúlyozott képviseletét, figyelembe véve a szakértői csoport konkrét feladatait, a szükséges szakértelem típusát és a pályázati felhívásokra kapott válaszokat.[17] Az ombudsman úgy véli, hogy ezeket a szabályokat és elveket átlátható módon kellett volna alkalmazni a személyiségi csoport nem politikai tagjainak kiválasztására.

34. E tekintetben az átláthatóságnak különösen fontosnak kellett volna lennie a Személyiségek Csoportja esetében, mivel a csoporton belül képviselt vállalatok jogosultak lehettek finanszírozásra az általa tanácsolt programok keretében. Valójában a csoporton belül képviselt társaságok később részesültek ilyen finanszírozásban [18].

Következtetés

Az ombudsman arra a következtetésre jut, hogy a Bizottság azon döntése, hogy nem veszi nyilvántartásba a személyiségi csoportot szakértői csoportként, nem minősül hivatali visszásságnak, mivel összetétele miatt nehéz lenne „szakértői csoportnak” tekinteni, amely tagállami vagy uniós intézményi szinten politikai megbízatással rendelkező személyeket foglal magában. A Személyiségek Csoportjának munkájával kapcsolatos megfelelő átláthatóság biztosítása azonban nem függhet attól, hogy az adott csoportot „szakértői csoportnak” minősítik-e. Az ombudsman nem talál hivatali visszásságot abban, hogy a Bizottság nem biztosítja a csoport munkájának megfelelő átláthatóságát. Mindazonáltal, tekintettel a csoport szerepére, egyértelmű, hogy a „szakértői csoport” esetében alkalmazandóval nagyjából egyenértékű átláthatósági szint lett volna megfelelő. Az ombudsman e tekintetben az alábbiakban tesz javaslatot.

Az ombudsman továbbá úgy véli, hogy a jövőre nézve a Bizottságnak intézkedéseket kell hoznia annak biztosítása érdekében, hogy az uniós politika alakulását befolyásoló csoportokra, például a Személyiségek Csoportjára megfelelő átláthatósági követelmények vonatkozzanak.

Javítási javaslatok

A személyiségek csoportja esetében a Bizottságnak most közzé kell tennie az ülések napirendjét és jegyzőkönyveit, valamint a résztvevők beadványait (kivéve, ha a közzététel aláásná az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott köz- vagy magánérdek védelmét).

A jövőben a Bizottságnak biztosítania kell, hogy a szakértői csoportokra vonatkozó átláthatósági szabályok vagy azokkal nagyjából egyenértékű szabályok a személyiségi csoport bármely új változatára és az uniós politika alakulását befolyásoló hasonló szervekre is vonatkozzanak.

 

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2018. szeptember 19.

 

[1] https://ec.europa.eu/growth/content/commissioner-bie%C5%84kowska-launches-high-level-group-defence-research-0_en

[2] Az Európai Bizottság Biztonságpolitikai Kutatóintézete, Személyiségek csoportja: European Defence Research – The case for an EU-funded defence R&T programme, 2016. február, elérhető a következő linken: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/GoP_report.pdf

[3] A Bizottság 2017. március 14-i válasza az E-009217/16. számú parlamenti kérdésre, amely az alábbi linken érhető el: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-009217&language=EN

[4] Az elnök 2010. november 10-i közleménye a Bizottságnak: A bizottsági szakértői csoportokra vonatkozó keret: Horizontális szabályok és közhiteles nyilvántartás, C(2010) 7649 végleges. 

[5] A Bizottság határozata (2016. május 30.) a bizottsági szakértői csoportok létrehozására és működésére vonatkozó horizontális szabályok megállapításáról, C(2016) 3301 final.

[6] C (2010) 7649, 8. cikk (1) bekezdés és C (2016) 3301, 7. cikk (2) bekezdés a) pont.

[7] C (2010) 7649, 8. cikk (3) és (4) bekezdés és C (2016) 3301, 7. cikk (2) bekezdés d) és e) pont.

[8] C(2016) 3301, 9. cikk, (2) bekezdés.

[9] A „irodák” kifejezés a jelenlegi szabályokban szerepel, a korábbi szabályokban azonban nem.

[10] A szakértői csoportokra vonatkozó korábbi és jelenlegi szabályok az „Európai Parlament szakértőinek” a szakértői csoportok ülésein való lehetséges részvételére utalnak. Nem világos azonban, hogy erre a részvételre milyen minőségben kerül sor, mivel az alkalmazandó szabályok előírják, hogy meghívhatók „részvételre” az ülésekre. Mindenesetre az „Európai Parlament szakértőinek” megnevezése vitathatatlanul nem terjed ki az európai parlamenti képviselőkre.

[11] „As-If védelmi kutatási programbizottság” (E03524); „A védelmi célú kutatásra irányuló előkészítő intézkedéssel foglalkozó tanácsadó csoport” (E03523).

[12] C (2010) 7649, 3. cikk (A szakértői csoportok szerepe) - C (2016) 3301, 3. cikk (1) bekezdés a) pont.

[13] Az Európai Parlament 2016. október 31-i jelentése az európai védelmi unióról, 2016/2052(INI).

[14] C(2016) 3301, 26. cikk.

[15] A tagok bizonyos kategóriáinak kizárásával, amint azt a C(2016) 3301 10. cikkének (1) bekezdése körvonalazza.

[16] C(2016) 3301, 10. cikk (1), (2) és (4) bekezdés.

[17] C(2016) 3301, 10. cikk, (5) bekezdés.

[18] A panaszos honlapja szerint az előkészítő intézkedés keretében odaítélt legnagyobb projektet, az Ocean2020-at a Leonardo S.p.A (korábban Finmeccanica) által vezetett konzorciumnak ítélték oda. A vezető cég és más kedvezményezettek vezérigazgatói/elnökei a Személyiségek Csoportjának tagjai voltak.