Sastavljeno u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Kontekst pritužbe

1. Građani EU-a, osobe s boravištem u EU-u i pravne osobe s registriranim sjedištem u EU-u imaju pravo pristupa dokumentima ^[2] u posjedu institucija, tijela, ureda i agencija EU-a („institucije EU-a”).

2. Pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima ^[3] od institucija EU-a zahtijeva se da svoje zadaće obavljaju na što otvoreniji i transparentniji način. To uključuje pružanje javnog pristupa „registru dokumenata”.^[4]

3. Podnositelj pritužbe, neprofitna organizacija, smatrao je da Agencija Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) ne ispunjava svoje obveze u skladu s pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima.

4. U ožujku 2019. podnositelj pritužbe obratio se Europolu i zatražio od njega da uspostavi sveobuhvatan javni registar dokumenata.

5. Europol je odgovorio podnositelju pritužbe pozivajući se na svoju posebnu internetsku stranicu ^[5] na kojoj proaktivno stavlja na raspolaganje brojne dokumente.

6. U lipnju 2019. podnositelj pritužbe ponovno se obratio Europolu i ponovio svoja stajališta o tome zašto smatra da je Europolov registar dokumenata nepotpun.

7. Ako Europol nije odgovorio na drugi dopis podnositelja pritužbe, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u prosincu 2019.

Istraga

8. Ombudsmanica je pokrenula istragu o zabrinutosti podnositelja pritužbe da Europol nije omogućio javni pristup sveobuhvatnom registru dokumenata.

9. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana sastao se s predstavnicima Europola kako bi raspravljali o pitanjima koja je postavio podnositelj pritužbe. Ombudsmanica je sastavila izvješće sa sastanka koje je podijelila s podnositeljem pritužbe te je nakon toga primila primjedbe podnositelja pritužbe na izvješće sa sastanka.

Izneseni argumenti

10. Podnositelj pritužbe prihvatio je da je Europol uspostavio registar dokumenata. Međutim, smatrala je da je registar Europola nepotpun.

11. Na primjer, podnositelj pritužbe napomenuo je da se čini da Europolov registar dokumenata ne sadržava nikakvo upućivanje na dokumente koji se istodobno ne stavljaju na raspolaganje za preuzimanje. Stoga je bilo zabrinuto zbog toga što Europol u svojem registru nije naveo dokumente za koje smatra da ih ne bi trebalo objaviti ^[6] u skladu s pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima. Podnositelj pritužbe smatrao je da bi nedostatak takve evidencije mogao odvratiti javnost od podnošenja zahtjeva za javni pristup.

12. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da bi, s obzirom na to da se u pravilima Unije o javnom pristupu dokumentima ne navodi koji dokument mora sadržavati registar dokumenata institucije, registar trebao sadržavati sve dokumente u posjedu dotične institucije.

13. Europol je naveo da smatra da je njegov registar dokumenata u skladu s primjenjivim pravilima, kojima se zahtijeva da se upućivanje na dokumente u registru provodi na način kojim se ne ugrožava zaštićeni [7] javni interes.

14. Europol je dodao da stalno teži većoj transparentnosti i da će pomoći građanima koji žele dobiti pristup određenim dokumentima.

15. Tijekom istrage Europol je objasnio da zbog osjetljive prirode posla na pojedinačnoj osnovi odlučuje koje će dokumente uključiti u svoj registar. Europol je rekao da, iako nastoji proaktivno staviti na raspolaganje što više dokumenata, mnogi dokumenti u njegovu posjedu uključuju osjetljive operativne informacije ili osobne podatke koji se ne mogu otkriti. U nekim bi slučajevima otkrivanje naziva dokumenta već moglo ugroziti zaštićeni javni interes.

16. Europol je također rekao da kontinuirano ažurira svoj registar dokumenata i napomenuo da je posljednjih godina došlo do naglog porasta zahtjeva za javni pristup dokumentima. Dodao je da u svojem registru objavljuje dokumente koje reaktivno objavljuje nakon zahtjeva za javni pristup.

17. Podnositelj pritužbe istaknuo je da neki dokumenti kojima je dobio pristup podnošenjem zahtjeva na temelju Uredbe 1049/2001 nisu uvršteni u Europolov registar dokumenata.

Procjena Europskog ombudsmana

18. Transparentnost i otvorenost temelji su demokratskih društava kao što je EU ^[8], koji građanima omogućuju sudjelovanje u donošenju odluka i štite legitimnost, učinkovitost i odgovornost javnih uprava.^[9]

19. Ombudsmanica napominje da je Europol na svojim internetskim stranicama proaktivno stavio na raspolaganje znatan broj dokumenata i pohvaljuje Europol zbog napora uloženih u uspostavu registra dokumenata od zaključenja istrage Ombudsmana o tom pitanju na vlastitu inicijativu 2012.^[10].

20. Iako pravila EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001) obvezuju institucije na uspostavu registra, Ombudsmanica napominje da zakonodavac nije namjeravao proaktivno objavljivati svaki dokument uključen u registar institucije. Osim toga, registar nije trebao biti evidencija svih dokumenata koji su objavljeni nakon zahtjeva za javni pristup (iako je objavljivanje takvih dokumenata pohvalna praksa). Umjesto toga, svrha je registra dokumenata „učiniti prava građana na temelju [Uredbe 1049/2001] djelotvornima”^[11] i „olakšati građanima ostvarivanje njihovih prava”^[12]. Drugim riječima, registar dokumenata trebao bi omogućiti pojedincima da identificiraju dokumente kojima žele zatražiti javni pristup.

21. Ombudsmanica smatra da se time pojedincima znatno olakšava ostvarivanje njihova prava na pristup ako se mogu na odgovarajući način informirati o postojećim dokumentima. Stoga je ključno da institucije EU-a osiguraju da javnost može saznati koje dokumente posjeduje.

22. Iako se Uredba 1049/2001 primjenjuje na sve dokumente koje posjeduju institucije EU-a, Ombudsmanica napominje da su pravila EU-a o javnom pristupu sastavljena prije dva desetljeća. Mnoge institucije EU-a tada nisu postojale. Osim toga, digitalizacija društva promijenila je način rada i komunikacije organizacija. Te se okolnosti moraju uzeti u obzir pri tumačenju pravila EU-a o javnom pristupu dokumentima.

23. Ombudsmanica također napominje da se svaka institucija EU-a razlikuje i da svoj pristup mora uskladiti s javnim registrom dokumenata s njegovim posebnim značajkama. Na primjer, „agencije za pravosuđe i unutarnje poslove”, kao što je Europol, djeluju u posebno osjetljivim područjima. Stoga je svojstveno prirodi njegova rada da neki dokumenti koje posjeduje mogu biti previše osjetljivi čak i da bi bili navedeni u registru jer bi otkrivanje njihova samog postojanja moglo ugroziti zaštićeni javni interes.

24. Međutim, Ombudsmanica smatra da bi sve institucije EU-a trebale primjenjivati određena načela na svoj registar dokumenata kako bi se osigurala dobra administrativna praksa, a time i primjerenost njihova registra. To uključuje sljedeća načela:

25. Kako bi se pojedincima što je više moguće olakšalo snalaženje u registru i identificiranje određenih dokumenata kojima žele pristupiti, registar dokumenata trebao bi biti prilagođen korisnicima. To uključuje namjensku internetsku stranicu javnog registra. Ako postoji nekoliko lokacija na kojima se mogu pronaći informacije/dokumenti, trebalo bi objasniti izgled registra i navesti poveznice na različite odjeljke. Općenito, registar bi pojedincima trebao omogućiti da dobiju pregled (vrste) dokumenata u posjedu dotične institucije.

26. Registar dokumenata trebao bi biti potpun. To znači da bi se svi dokumenti koji se odnose na osnovne aktivnosti dotične institucije, kao što su zakonodavni dokumenti i dokumenti koji se odnose na njezine odluke, strategiju i politiku, trebali bilježiti pojedinačno (ako se ne objavljuju proaktivno ^[13]). Kad je riječ o drugim vrstama dokumenata, registar bi trebao upućivati na njihovo postojanje, barem navođenjem kategorija dokumenata, ako nisu pojedinačno zabilježeni. To se, na primjer, odnosi na dokumente povezane s osobljem, kao što su osobni dosjei ili dokumenti koji se odnose na upravljanje prostorima institucije.

27. Održavanje potpunog registra dokumenata također znači da institucije ne bi trebale automatski isključiti dokumente samo zato što smatraju da se sadržaj tih dokumenata ne bi smio objaviti. Iako dokumente nije potrebno upisati u registar ako bi otkrivanje njihova samog postojanja vrlo vjerojatno moglo ugroziti bilo koji zaštićeni javni interes, institucija bi na pojedinačnoj osnovi trebala procijeniti je li doista opravdano ne navesti takav dokument ili kategorije dokumenata.

28. Ombudsmanica također smatra da bi registar dokumenata trebalo pravodobno voditi . U tu je svrhu potrebno redovito ažurirati javni registar.

Prijedlog rješenja

Na temelju prethodno navedenih nalaza ombudsmanica predlaže da bi Europol trebao

ažurira svoj registar dokumenata, uzimajući u obzir načela dobre upravne prakse navedena u točkama 24. do 28. ove presude.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 7. listopada 2020.

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] U skladu s člankom 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012P/TXT i članak 15. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

[3] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, primjenjivo na Europol u skladu s člankom 65. Uredbe 2016/794 o Europolu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0794&from=EN.

[4] U skladu s člankom 11. Uredbe 1049/2001.

[5] Europolov registar dokumenata dostupan je na: https://www.europol.europa.eu/publications-documents.

[6] Člankom 4. Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima EU-a utvrđen je niz iznimaka na temelju kojih institucije EU-a mogu odbiti otkriti dokumente. Među njima su zaštita javne sigurnosti, obrana i vojna pitanja, međunarodni odnosi, financijska ili monetarna politika, privatni podaci i unutarnji postupci donošenja odluka.

[7] U skladu s člankom 4. Uredbe 1049/2001.

[8] Ugovorima EU-a utvrđeno je načelo da bi institucije EU-a trebale donositi odluke na što transparentniji način. Članak 1. Ugovora o Europskoj uniji, članak 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[9] Vidjeti preambulu (2) Uredbe 1049/2001.

[10] Odluka o zatvaranju istrage na vlastitu inicijativu OI/9/2012/OV (Posjet Europskom policijskom uredu - Europol) dostupna je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/54568.

[11] Članak 11. stavak 1. Uredbe 1049/2001.

[12] Preambula (14) ili Uredba 1049/2001.

[13] Institucije EU-a dužne su „u najvećoj mogućoj mjeri učiniti dokumente izravno dostupnima javnosti”. To se prije svega odnosi na zakonodavne dokumente i dokumente koji se odnose na razvoj politike ili strategije (vidjeti članak 12. Uredbe 1049/2001).