Kontekst pritužbe

1. Europska središnja banka (ESB) nastoji postići rodnu raznolikost među svojim osobljem jer smatra da je to „pokretačka snaga uspješnosti”. [1] Budući da većinu osoblja čine muškarci, ESB je utvrdio rodne ciljeve za udio ženskog osoblja na različitim razinama radnog staža. Osim toga, ESB nudi mogućnosti za potporu djevojčicama i ženama u odabranim profesionalnim područjima, kao što su „Girls’ IT Bootcamp”[2], dvodnevni događaj namijenjen djevojčicama u dobi između 11 i 17 godina koje su zainteresirane za tehnologiju ili „Scholarship for Women”[3], stipendija za žene koje pohađaju poslijediplomski studij iz područja ekonomije, statistike, inženjerstva i računarstva.

2. U studenome 2022. skupina građana EU-a zainteresiranih za rodnu ravnopravnost podnijela je ESB-u zahtjev za javni pristup dokumentima o njegovoj rodnoj strategiji i njezinu ostvarenju.

3. U svojem odgovoru iz svibnja 2023. ESB je objavio nekoliko dokumenata, uključujući dva dopisa upućena njegovu Izvršnom odboru kojima je dao djelomičan pristup. Konkretno, kad je riječ o memorandumu iz 2017. pod nazivom „Rodna raznolikost – trenutačno stanje i dodatne mjere”, ESB je redigirao jedan od priloga pod nazivom „zakonitost mjera pozitivne diskriminacije” koji sadržava savjete svoje Pravne službe. Kad je riječ o drugom memorandumu pod naslovom „Stipendija ESB-a za žene u ekonomiji” iz listopada 2018., ESB je uskratio jedan odlomak koji odražava i savjete njegove Pravne službe.

4. U travnju 2024. tužitelji su ESB-u podnijeli još jedan zahtjev za javni pristup dokumentima, tražeći dokumente koji se odnose na ESB-ove rodne politike objavljene od studenoga 2022. i pristup dijelovima dvaju memoranduma koje je ESB odbio objaviti u svibnju 2023., kao i pravnu analizu na kojoj se ti dijelovi temelje. Tužitelji su objasnili da nastoje dobiti pravno obrazloženje na kojem se temelje odluke ESB-a u vezi s njegovom rodnom strategijom.

5. ESB je utvrdio da je devet dokumenata obuhvaćeno zahtjevom za javni pristup. Omogućila je potpuni pristup pet dokumenata [4], od kojih su neki već objavljeni na mrežnim stranicama ESB-a. Što se tiče preostala četiri dokumenta, to jest:

• prethodno redigirani dijelovi dvaju memoranduma o rodnoj raznolikosti i stipendija ESB-a za žene,
• e-poruku Pravne službe ESB-a Odjelu za ljudske resurse o uspostavi „Skolara za žene” iz srpnja 2018. i
• obavijest vanjskog odvjetničkog društva o „mjerama pozitivnog djelovanja u pravu EU-a i njihovoj provedbi u institucijama” iz rujna 2017.,

ESB je odbio dati javni pristup, oslanjajući se na potrebu za zaštitom pravnih savjeta [5] i potrebu za zaštitom mišljenja za internu uporabu [6].

6. Tužitelji su od ESB-a zatražili da preispita svoje stajalište (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Pojasnili su da ne traže javni pristup svakom pojedinačnom dokumentu koji se odnosi na pravno obrazloženje na kojem se temelje rodne politike ESB-a, nego samo jednom ili više dokumenata iz kojih mogu u potpunosti razumjeti pravno obrazloženje.

7. U srpnju 2024. ESB je donio potvrđujuću odluku u kojoj je zadržao svoje stajalište da javni pristup utvrđenim dokumentima treba odbiti, pozivajući se na iste razloge kao u svojoj prvotnoj odluci.

8. U svibnju 2025., nezadovoljan tim ishodom, jedan od pojedinaca koji su podnijeli zahtjev za pristup obratio se Europskom ombudsmanu.

Istraga

9. Ombudsman je pokrenuo istragu o ESB-ovu odbijanju da omogući javni pristup (dijelovima) četiriju dokumenata o kojima je riječ u ponovnom zahtjevu.

10. Tijekom istrage Ombudsman je primio odgovor ESB-a na pritužbu, uključujući povjerljive informacije. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao predmetne dokumente.

Izneseni argumenti

11. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi odluke ESB-a o rodnoj raznolikosti, s obzirom na to da utječu na temeljna prava potencijalno milijuna građana EU-a, trebale biti temeljito i jasno opravdane. To uključuje navođenje pravne osnove za te odluke i opis načina na koji je ESB primijenio načela prava EU-a, kao što je načelo proporcionalnosti. Podnositelj pritužbe izjavio je da odluke ESB-a nemaju takva pravna opravdanja. Objava je stoga bila nužna kako bi javnost razumjela pravno obrazloženje na kojem se temelje ESB-ove rodne politike i ciljevi u pogledu roda.

12. ESB je tvrdio da se sporni dokumenti sastoje od pravnih savjeta, koje je pripremila njegova pravna služba ili vanjsko odvjetničko društvo, a koji se temelje na odlukama koje je donio njegov Izvršni odbor u vezi s rodnim politikama. Smatrala je da se pravni savjeti odnose na osjetljiva pitanja i političke odluke povezane s utvrđivanjem rodnih ciljeva i programa povezanih s rodom, kao što su pravne posljedice i rizici relevantnih mjera. Smatrala je da bi otkrivanje ugrozilo njezin legitimni interes za dobivanje iskrenog, objektivnog i sveobuhvatnog pravnog savjeta jer bi spriječilo njezina unutarnjeg i vanjskog pravnog savjetnika da bez ograničenja izvršava svoju savjetodavnu ulogu. Konkretno, u slučajevima u kojima predviđena mjera izaziva pravnu zabrinutost ili je osjetljiva i osporavana, priroda i opseg pravnih zabrinutosti moraju se opisati na jasan i transparentan način, u suprotnom donositelji odluka nemaju potpune informacije koje su im potrebne za donošenje pouzdane odluke.

13. Osim toga, ESB je tvrdio da se, u pitanjima koja bi mogla izazvati kontroverze, pa čak i biti predmet pravnog osporavanja, poput spornih mjera pozitivnog djelovanja, takve pravne zabrinutosti, jednom kad postanu javne, mogu upotrijebiti protiv institucije koja je donijela mjeru.

14. Nadalje, ESB je tvrdio da vanjsko pravno savjetovanje podliježe obvezi čuvanja profesionalne tajne. ESB je priopćio da se savjetovao s odvjetničkim uredom iz kojeg potječe jedan od dokumenata te da se odvjetničko društvo usprotivilo objavljivanju.

15. ESB je također smatrao da bi objavljivanje ozbiljno ugrozilo njegovo interno donošenje odluka. Navela je da dokumenti odražavaju interna stajališta članova osoblja i njihovu procjenu mogućih pravnih posljedica rodnih politika. Naglasilo je da je važno da njegovo osoblje i vanjski stručnjaci mogu učinkovito razmjenjivati relevantna i iskrena stajališta kako bi služili javnom interesu za učinkovit i djelotvoran postupak donošenja odluka. Tvrdio je da bi, ako bi dokumenti bili otkriveni, njihovi autori u budućnosti uzeli u obzir rizik od otkrivanja, do te mjere da bi mogli prakticirati autocenzuru i prestati iznositi iskrena stajališta ili sveobuhvatno opisivati moguće scenarije. Time bi se ugrozila učinkovita, neformalna i povjerljiva razmjena mišljenja među članovima tijela ESB-a nadležnih za odlučivanje, čime bi se ograničio „prostor za razmišljanje” ESB-a.

16. ESB nije smatrao da postoji prevladavajući javni interes za objavu. Iako se ESB složio da je dužan obrazložiti donošenje upravnih odluka u pojedinačnim slučajevima ili pravnih akata u okviru izvršavanja svojeg mandata, tvrdio je da odluke na koje se odnose zatraženi dokumenti ne pripadaju nijednoj od tih kategorija.  

17. ESB je dodao da se predmetni pravni savjet ne smije miješati s razlozima na kojima se temelje te odluke. Istaknuo je da, iako je pravno savjetovanje općenito važan element postupka odlučivanja, ono se po svojem opsegu, prirodi i sadržaju razlikuje od razloga na kojima se temelji konačna odluka koju je donijelo nadležno tijelo ESB-a, a koji nisu ograničeni na pravna razmatranja. Umjesto toga, njima se uzimaju u obzir i drugi relevantni elementi institucionalne, socijalne i financijske prirode te se uspostavlja odgovarajuća ravnoteža između prava i težnji roda koji je nedovoljno zastupljen u određenom području i prava većine na pravedno postupanje.

18. Naposljetku, ESB je naveo da su njegove odluke povezane s rodnim politikama priopćene javnosti, zajedno s objašnjenjima o opsegu, kontekstu i svrhama odgovarajućih mjera. ESB je izjavio da je, na primjer, objavio objašnjenja o tome zašto je uspostavio stipendiju za žene [7], informacije o uvođenju, statusu i razlozima na kojima se temelji odluka o internim rodnim ciljevima [8] te informacije povezane s IT kampom za djevojčice [9]. Prema mišljenju ESB-a, javnost može ispitati te informacije kako bi provjerila je li ESB prilikom donošenja tih mjera odvagnuo različite ciljeve koji se žele postići.

19. U pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da „iako [oni] ne mogu isključiti da bi takve razlike u postupanju [muškaraca i žena] mogle biti pravno moguće, isto tako može biti i da su odluke ESB-a kojima se utvrđuju takve razlike u postupanju nezakonite. Međutim, građani EU-a, na čija temeljna prava na jednako postupanje jasno utječu te odluke ESB-a, ne mogu pristupiti pravnom opravdanju tih odluka jer ESB jednostavno odbija nikome pokazati temeljnu pravnu procjenu/obrazloženje”.

20. Podnositelj pritužbe također je tvrdio da ESB, s obzirom na to da ne podliježe nacionalnim zakonima o radu, socijalnoj sigurnosti i sličnim zakonima, u velikoj mjeri djeluje kao zakonodavac za vlastito osoblje i kandidate za posao. Pravila poput rodnih kvota i mjera sličnih kvotama, koja bi u nacionalnom kontekstu bila uređena zakonom, u kontekstu su ESB-a utvrđena u njegovim odlukama opće primjene. S obzirom na to, podnositelj pritužbe tvrdio je da bi se opća načela transparentnosti kojima se ograničava povjerljivost pravnih savjeta u kontekstu zakonodavnih postupaka trebala primjenjivati na odluke ESB-a opće primjene koje utječu na temeljna prava građana EU-a, kao što su sporne odluke.

Procjena Europskog ombudsmana

21. ESB je odbio dati javni pristup (dijelovima) četiriju predmetnih dokumenata na temelju članka 4. stavka 2. druge alineje (zaštita pravnog savjetovanja) i članka 4. stavka 3. prvog podstavka svoje Odluke ESB/2004/3 [10] (zaštita dokumenata za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar ESB-a).

22. Budući da se sporni dokumenti odnose na administrativni rad ESB-a , Ombudsman je svoju ocjenu temeljio na Uredbi 1049/2001 [11].[12] Što se tiče izuzeća za zaštitu pravnog savjetovanja, Ombudsman napominje da su tekst Uredbe 1049/2001 i Odluke ESB/2004/3 identični. Stoga bi obje odredbe trebalo tumačiti na isti način, uzimajući u obzir sudsku praksu EU-a razvijenu u vezi s Uredbom 1049/2001 [13].

O mogućoj zakonodavnoj prirodi spornih dokumenata

23. Podnositelj pritužbe smatrao je da ESB prilikom donošenja spornih odluka povezanih s rodnom politikom djeluje u zakonodavnom svojstvu i da bi se stoga na zatražene dokumente trebala primijeniti „[g]eneralna načela kojima se ograničava povjerljivost pravnih savjeta u kontekstu zakonodavnih postupaka”.

24. Pojam „zakonodavni dokument” nadilazi akte koje je donio zakonodavac Unije i obuhvaća i „dokumente sastavljene ili zaprimljene tijekom postupaka za donošenje akata koji su pravno obvezujući u državama članicama ili za njih”.[14]

25. Iako predmetne mjere rodne politike imaju opću primjenu i utječu na mnoge pojedince, to ne znači da je ESB pri donošenju tih mjera djelovao u „zakonodavnoj ulozi” u smislu članka 12. Uredbe 1049/2001.

26. Ugovorom o Europskoj uniji (UEU) ESB-u se dodjeljuje nadležnost za donošenje vlastitih pravila o osoblju.[15] Moglo bi se razmotriti može li se pri donošenju takvih pravila razumno smatrati da ESB djeluje u zakonodavnom svojstvu u smislu pravila o javnom pristupu dokumentima. Međutim, predmetne mjere rodne politike nisu slične donošenju ili izmjeni ESB-ovih pravila o osoblju za koja je odgovorno Upravno vijeće ESB-a. Umjesto toga, mjere su uvedene odlukama Izvršnog odbora ESB-a kojima se provode pravila ESB-a o osoblju.

27. Ombudsman stoga smatra da se sporni dokumenti ne mogu razumno smatrati zakonodavnim dokumentima. Stoga se sudska praksa [16] koja se odnosi na transparentnost pravnog savjetovanja u zakonodavnim pitanjima ne može po analogiji primijeniti u ovom predmetu.

O zaštiti pravnog savjetovanja

28. Primjena iznimke za zaštitu pravnog savjetovanja zahtijeva i. da sadržaj relevantnih dokumenata čini pravno savjetovanje, ii. da bi otkrivanje podrazumijevalo razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski rizik za interes institucije da dobije iskreno, objektivno i sveobuhvatno pravno savjetovanje i iii. da ne postoji drugi javni interes koji bi se smatrao važnijim. [17]

29. Ombudsmanica napominje da podnositelj pritužbe nije osporio da predmetne informacije predstavljaju pravni savjet.

30. Inspekcija dokumenata koju je proveo istražni tim Ombudsmana pokazala je da je u njoj sadržan savjet povezan s pravnim pitanjem, odnosno izvedivošću uvođenja mjera pozitivne diskriminacije. Ombudsman stoga smatra da se sadržaj dokumenata može razumno smatrati pravnim savjetom.

31. Kad je riječ o tome bi li otkrivanje ugrozilo zaštitu koja se mora pružiti takvim savjetima, „u smislu da bi bilo štetno za interes institucije da traži pravni savjet i dobije iskren, objektivan i sveobuhvatan savjet”[18], ombudsmanica smatra da činjenica da bi dokumenti mogli podlijegati obvezi čuvanja profesionalne tajne ili da se jedan od autora savjeta protivi otkrivanju, kao takav, nije dovoljna za pozivanje na potrebu zaštite pravnog savjeta.[19] Umjesto toga, odbijanje javnog pristupa mora se temeljiti na stvarnom sadržaju predmetnih dokumenata i posebnim rizicima koje bi otkrivanje vjerojatno podrazumijevalo.

32. Kako je pokazala inspekcija dokumenata, pravni savjeti koje oni sadržavaju vrlo su detaljni. Na primjer, u dokumentima se utvrđuju pravne posljedice i rizici koje bi mogle podrazumijevati mjere pozitivne diskriminacije te način na koji bi se ti rizici mogli izbjeći. S obzirom na kontroverze oko ESB-ovih rodnih ciljeva i drugih mjera koje je naknadno donio te na činjenicu da su još uvijek na snazi, čini se vjerojatnim da bi se autori dokumenata, da su znali da će njihovi savjeti biti objavljeni, cenzurirali i lišili ESB sveobuhvatnog i iskrenog pravnog savjeta.

33. Ombudsman stoga smatra da je ispunjen i drugi uvjet za primjenu te iznimke utvrđen sudskom praksom. Stoga valja ispitati postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje kojim bi se zanemarila potreba za zaštitom pravnog savjetovanja.

Postojanje prevladavajućeg javnog interesa

34. Podnositelj pritužbe u biti je tvrdio da je ESB povrijedio svoju obvezu obrazlaganja jer nije pružio pravnu osnovu za svoje mjere povezane s rodnom politikom, uključujući uvođenje rodnih ciljeva. S obzirom na to, podnositelj pritužbe tvrdio je da je pristup spornim dokumentima bio potreban kako bi javnost mogla razumjeti pravna razmatranja na kojima se temelje ESB-ove odluke o donošenju tih mjera.  

35. Kao prvo, Ombudsman smatra da, čak i da je ESB povrijedio svoju obvezu obrazlaganja, takva pravna razmatranja ne bi bila iste prirode kao stajališta koja mu je proslijedio pravni savjetnik ESB-a. Konkretno, pravni savjeti koje je ESB dobio prije donošenja mjera pozitivne diskriminacije dio su informacija koje je Izvršni odbor ESB-a uzeo u obzir u svojem postupku odlučivanja. Iako je Izvršni odbor možda slijedio pravni savjet koji su mu pružili Pravna služba ESB-a i vanjsko odvjetničko društvo, djelomično ili u cijelosti, taj se savjet ne može smatrati istovjetnim pravnom obrazloženju na kojem se temelji donošenje određene mjere.

36. Drugo, Ombudsmanica napominje da je ESB javno objavio važne informacije povezane sa svojom rodnom politikom i posebnim mjerama pozitivne diskriminacije koje je poduzeo, i proaktivno i kao odgovor na zahtjeve za javni pristup dokumentima, uključujući zahtjeve podnositelja pritužbe. Iz tih informacija proizlazi kakva je bila opća situacija, koja je dovela do odluke o donošenju takvih mjera i koji su ciljevi koje ESB nastoji ostvariti tim mjerama.  

37. Kao treće, kako je prethodno zaključeno, sporni dokumenti ne odnose se na zakonodavni postupak koji bi zahtijevao povećanu razinu transparentnosti.

38. S obzirom na to i na temelju uvida u dokumente, Ombudsman smatra razumnim da ESB smatra da u ovom slučaju nije postojao prevladavajući javni interes za otkrivanje.

39. Budući da je ESB stoga opravdano odbio dati javni pristup spornim dokumentima na temelju potrebe zaštite pravnih savjeta, nije potrebno ocijeniti primjenjivost iznimke za zaštitu odlučivanja u ovom slučaju.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Europska središnja banka nije nepravilno postupila kada je odbila dati javni pristup (dijelovima) spornih dokumenata zbog potrebe zaštite pravnih savjeta.

Podnositelj pritužbe i ESB bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 8.5.2026.

 

[1] Vidjeti: https://www.ecb.europa.eu/careers/why-we-value-diversity/women/html/index.en.html.

[2] Vidjeti: https://www.ecb.europa.eu/ecb-and-you/youth-initiatives/girls_it_bootcamp/html/index.en.html.

[3] Vidjeti: https://www.ecb.europa.eu/careers/what-we-offer/wecs/html/index.en.html.

[4] Godišnje izvješće ESB-a za 2023., „certifikacija EDGEplus Move”, memorandum o rodnoj strategiji ESB-a za razdoblje 2020. 2026. i certifikacija EDGEplus: ažuriranje i glavni zaključci” od 24. ožujka 2023., prilog memorandumu „Prijedlozi mreže „Žene na vodećim položajima” za jačanje potpore rodnoj strategiji u sljedeće tri godine” i prezentaciju „Rodna strategija i primjer za razdoblje 2020. 2026.; certifikacija, ažuriranje i ključni uvidi EDGEplusa” od 28. ožujka 2023.

[5] U skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Odluke ESB/2004/3 o javnom pristupu dokumentima ESB-a: http://data.europa.eu/eli/dec/2004/258/2015-03-29.

[6] U skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Odluke ESB/2004/3.

[7] Dostupno na: https://www.ecb.europa.eu/careers/what-we-offer/wecs/html/index.en.html.

[8] ESB se pozvao na sljedeća priopćenja za javnost objavljena na njegovim mrežnim stranicama: https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ecb.pr200514~94dbb7c109.es.html i https://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2023/html/ecb.pr230331~ffc5c24d24.en.html.

[9] Dostupno na: https://www.ecb.europa.eu/ecb-and-you/youth-initiatives/girls_it_bootcamp/html/index.en.html.

[10] Vidjeti bilješku 5.

[11] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[12] U skladu s člankom 15. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju EU-a i kako ga je priznao Sud, kada primjenjuje svoja pravila o transparentnosti (Odluka ESB/2004/3) na administrativne dokumente, ESB ih mora tumačiti u skladu s pravilima utvrđenima u Uredbi 1049/2001. Vidjeti u tom pogledu presudu Suda od 17. prosinca 2020., De Masi i drugi protiv ESB-a, C-342/19 P, točka 77.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62019CJ0342.

[13] Vidjeti u tom pogledu i presudu Općeg suda od 26. listopada 2011., Dufour/ESB, T-436/09: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0436 i presuda Općeg suda od 29. studenoga 2012., Thesing i Bloomberg Finance protiv ESB-a, T-590/10: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&text=&docid=130623&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1090664.

[14] U skladu s člankom 12. stavkom 2. Uredbe 1049/2001. Vidjeti i presudu Suda od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, C-57/16 P, točka 85.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62016CJ0057.

[15] Vidjeti članak 36. Protokola 4. UEU-a o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB-a: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:12016M/PRO/04.

[16] Presuda Suda od 8. lipnja 2023., Vijeće EU-a/Pech, C-408/21 P, točka 42.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408.

[17] Presuda Suda od 2. srpnja 2014., Vijeće EU-a protiv in’t Velda, C-350/12 P, točka 96.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012CJ0350.

[18] Idem.

[19] Vidjeti i odluku Europskog ombudsmana u predmetu 855/2025/ACB: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/215601.